Achtergrond van de klacht

1. De klager, de National Association of Regional Game Councils (NARGC), is een Ierse organisatie die wildjagers vertegenwoordigt. Er werd bezwaar gemaakt tegen de wijze waarop het Europees Agentschap voor chemische stoffen (ECHA) een raadpleging van belanghebbenden heeft gehouden over een voorstel om het gebruik van lood en loodverbindingen in geweerschoten die in wetlands in de EU worden gebruikt, te beperken [1].

2. In november 2017 schreef de klager ECHA een brief om zijn bezorgdheid te uiten, met name over het onlineplatform voor deelname aan de raadpleging, de formulering van de vragen die hij als leidende vragen beschouwde en het feit dat de raadpleging alleen in het Engels beschikbaar was.

3. Ontevreden over het antwoord van ECHA wendde klager zich op 17 mei 2018 tot de Ombudsman.

Het onderzoek

4. De Ombudsman opende een onderzoek naar i) de formulering van de vragen van ECHA, en ii) het feit dat de raadpleging alleen in het Engels beschikbaar was.

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

5. ECHA zei dat de vragen waren geformuleerd met het oog op het verkrijgen van informatie over verschillende aspecten van het algemene probleem die belangrijk werden geacht. Niets belette de deelnemers echter om aanvullende en meer algemene opmerkingen te maken.

6. Wat de taal betreft, zei ECHA dat de raadpleging niet gericht was op het grote publiek, maar op een gericht publiek met relevante wetenschappelijke en technische expertise. Engels is de gemeenschappelijke taal geworden voor de communicatie tussen wetenschappers en belanghebbenden die werken aan de regulering van chemische stoffen en milieubescherming. Daarom gebruikt ECHA het Engels als taal voor zijn raadplegingen. Het staat de deelnemers echter vrij om hun bijdragen in een van de officiële talen van de EU in te dienen.

7. Niettemin erkende ECHA dat het in bepaalde gevallen nuttig kan zijn om bepaalde delen van een raadpleging in andere talen dan het Engels beschikbaar te stellen. Zij zal daarom overwegen om in de toekomst delen van haar raadplegingen in andere EU-talen op te stellen.

8. De klager was het er niet mee eens dat de raadpleging was gericht op een gericht publiek, aangezien deze niet alleen gericht was op het verzamelen van specifieke wetenschappelijke informatie, maar ook op het verzamelen van sociaal-economische informatie.

9. Klager wees erop dat de antwoorden op de raadpleging onevenredig afkomstig waren uit niet-Engelstalige landen.

Beoordeling door de Ombudsman

Formulering van de vragen

10. Het eerste deel van de raadpleging [2] verschafte de achtergrond van het voorstel om het gebruik van lood en loodverbindingen in hagel te beperken: het toepassingsgebied, de redenering en de verwachte resultaten. In deze punten heeft ECHA duidelijk zijn standpunt uiteengezet en geconcludeerd dat “de voorgestelde beperking uitvoerbaar is (er bestaan technisch haalbare alternatieven), afdwingbaar, beheersbaar voor de verschillende betrokken actoren en evenredig”. In het tweede deel nodigde ECHA belanghebbenden uit om vijf vragen en verschillende subvragen te beantwoorden, hun ervaringen met verschillende kwesties te delen en “specifieke informatie in te dienen, naast opmerkingen over het algemene dossier”.

11. Het feit dat ECHA een standpunt heeft ingenomen en feedback daarover heeft gevraagd, is op zich niet noodzakelijkerwijs problematisch. Door dit te doen, gaf ECHA respondenten de gelegenheid om zijn voorstel kritisch te beoordelen. Bovendien heeft ECHA belanghebbenden in de gelegenheid gesteld opmerkingen en informatie in te dienen over de algemene voorgestelde beperking, en niet alleen over de specifieke vragen die werden gesteld. Klager heeft van deze gelegenheid gebruik gemaakt.

12. De Ombudsman stelt derhalve geen wanbeheer vast met betrekking tot dit aspect van de klacht.

Taal van de raadpleging

13. De Ombudsman is van mening dat wanneer een instelling of agentschap van de EU een openbare raadpleging houdt, zij er in beginsel naar moet streven de documentatie aan het begin van het raadplegingsproces in alle officiële talen van de EU beschikbaar te stellen. [3]

14. Taalbeperkingen kunnen in bepaalde omstandigheden noodzakelijk blijken. Er kunnen gevallen zijn waarin het passend is dat een gespecialiseerd EU-agentschap, zoals ECHA, een raadpleging in minder of zelfs slechts één taal uitvoert. Deze beperkingen moeten echter objectief gerechtvaardigd en redelijk zijn en in verhouding staan tot het nagestreefde doel [4].

15. De vraag die in deze zaak aan de Ombudsman wordt gesteld, is of het uitsluitende gebruik van het Engels door ECHA bij zijn raadpleging gerechtvaardigd, redelijk en evenredig was aan het nagestreefde doel.

16. Wat het doel betreft, bereidde ECHA een zogenaamd “beperkingsdossier”[5] voor de Europese Commissie voor, dat van mening was dat op EU-niveau maatregelen nodig zouden kunnen zijn om het gebruik van lood in geweerschoten in wetlands te controleren.

17. Op de website van ECHA staat dat raadplegingen in beperkingsprocedures openbaar zijn [6] en niet alleen gericht zijn tot belanghebbenden uit het bedrijfsleven, maar ook tot het maatschappelijk middenveld en individuele burgers [7]. Evenzo verwijst de Commissie, wanneer zij de beperkingsprocedure op haar website uitlegt, naar deze raadplegingen als openbaar en nodigt zij iedereen uit om deel te nemen [8]. Hoewel ECHA aangeeft dat het de term „openbare raadpleging” gebruikt om te benadrukken dat deze op transparante „openbare” wijze plaatsvindt, betoogt de Ombudsman dat dit niet de algemeen begrepen betekenis van de term is.

18. ECHA voerde aan dat het gerechtvaardigd was om deze raadpleging alleen in het Engels uit te voeren, omdat de doelgroep een gespecialiseerde groep belanghebbenden was en niet het grote publiek. ECHA verklaarde dat “Engels de gemeenschappelijke taal is geworden voor de communicatie tussen de wetenschappers en belanghebbenden die werken aan de regulering van chemische stoffen en milieubescherming”.

19. Aangezien op de website van ECHA staat dat raadplegingen in beperkingsprocedures openbaar zijn en niet alleen gericht zijn tot belanghebbenden uit het bedrijfsleven, maar ook tot het maatschappelijk middenveld en individuele burgers, acht de Ombudsman deze rechtvaardiging ontoereikend. Het beperkingsvoorstel had rechtstreekse gevolgen voor de klager en zijn 28 000 leden, van wie velen individuele landbouwers lijken te zijn. Hoewel deze personen grotendeels Engels spreken [9], is het onwaarschijnlijk dat hetzelfde geldt voor soortgelijke personen en organisaties in andere EU-landen.

20. De Ombudsman vestigt voorts de aandacht van ECHA op de negatieve gevolgen voor andere EU-talen, waarbij één taal, in dit geval het Engels, op een bepaald gebied een bevoorrechte positie krijgt.[10] Alle EU-instellingen, -agentschappen en -organen moeten alert zijn op de “self-fulfilling prophecy” van het toenemende gebruik van het Engels vanwege argumenten dat het de dominante taal op een bepaald gebied is geworden, waardoor de zaak voor het gebruik van andere EU-talen nog verder wordt verzwakt.

21. De Ombudsman is ingenomen met de toezegging van ECHA om de mogelijkheid te onderzoeken om een deel van zijn raadplegingen in de toekomst in zoveel talen te vertalen als nodig is. Wanneer ECHA het gebruik van talen beperkt, moet het relevante waarborgen invoeren, zoals het beschikbaar stellen van een samenvatting in alle officiële talen van de EU, het beschikbaar stellen van relevant ondersteunend materiaal in zoveel mogelijk talen en, bovenal, het duidelijk maken dat antwoorden in elke officiële taal van de EU kunnen worden ingediend. Dit laatste element is een grondrecht.[11]

22. Hoewel het verzuim van ECHA om het exclusieve gebruik van het Engels in deze zaak afdoende te rechtvaardigen een tekortkoming is, zijn er geen aanwijzingen dat groepen of personen die input wilden leveren, daartoe niet in de gelegenheid waren. Zoals in detail is uiteengezet in het antwoord van ECHA aan de Ombudsman, heeft ECHA tijdens het proces uitgebreid overleg gepleegd met belanghebbenden. Het beschikt over een geavanceerd en goed ontwikkeld systeem om belanghebbenden in heel Europa te bereiken.

23. De Ombudsman sluit deze zaak derhalve af op grond van het feit dat verder onderzoek niet gerechtvaardigd is. Om soortgelijke problemen in de toekomst te voorkomen, zal zij ECHA een voorstel voor verbetering doen.

Conclusie

Op basis van het onderzoek sluit de Ombudsman deze zaak af met de volgende conclusie:

Hoewel de Ombudsman van oordeel is dat ECHA in deze raadpleging geen toereikende rechtvaardiging heeft gegeven voor zijn exclusieve gebruik van het Engels, zijn verdere onderzoeken in dit stadium niet gerechtvaardigd.

Suggestie voor verbetering

De Ombudsman zal binnenkort alle EU-instellingen, -organen, -bureaus en -agentschappen schriftelijk verzoeken om feedback over haar ontwerprichtsnoeren voor het gebruik van officiële EU-talen bij de communicatie met het publiek. De Ombudsman moedigt het Europees Agentschap voor chemische stoffen aan om deel te nemen aan dit proces, zoals het al heeft gedaan naar aanleiding van haar openbare raadpleging over deze kwestie. Zodra de richtsnoeren zijn aangenomen, verwacht de Ombudsman van ECHA dat het zijn praktijken herziet.

De klager en het Europees Agentschap voor chemische stoffen zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

Emily O'Reilly

Europese Ombudsman

Straatsburg, 16/07/2019

[1] Het Europees Agentschap voor chemische stoffen (ECHA) heeft een rapport ingediend waarin wordt voorgesteld “een beperking op geweerschoten voor het schieten met een geweer in een wetland of waar gebruikt geweerschot in een wetland zou landen”. Dit volgde op een raadpleging die plaatsvond tussen 21 juni en 21 december 2017. Meer informatie is te vinden op: https://echa.europa.eu/documents/10162/d7fb96cf-7956-7406-3568-399ca20151e0.

[2] Beschikbaar op: https://echa.europa.eu/documents/10162/d7fb96cf-7956-7406-3568-399ca20151e0.

[3] Zie bijvoorbeeld het besluit van de Ombudsman in zaak 640/2011/AN, punt 69, beschikbaar op: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/decision.faces/en/12009/html.bookmark

[4] Zie de conclusie van advocaat-generaal Poiares Maduro in zaak C-160/03, punten 38-44:

http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=49769&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=7986560

[5] Beperkingsprocedures zijn regelgevende maatregelen om de menselijke gezondheid en het milieu te beschermen tegen onaanvaardbare risico's van chemische stoffen. Beperkingen kunnen de vervaardiging, het in de handel brengen of het gebruik van een stof beperken of verbieden. De procedures zijn vastgelegd in de artikelen 69 tot en met 73 van Verordening (EG) nr. 1907/2006 inzake de registratie en beoordeling van en de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen (REACH) en tot oprichting van een Europees Agentschap voor chemische stoffen. Beschikbaar op: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?qid=1532936325230&uri=CELEX:02006R1907-20180509.

[6] De raadpleging in deze zaak had als opschrift „Openbare raadpleging”.

[7] Op de website van ECHA over openbare raadplegingen in beperkingsprocedures wordt de doelgroep gedefinieerd als “bedrijven, organisaties die het bedrijfsleven of het maatschappelijk middenveld vertegenwoordigen, individuele burgers en overheidsinstanties”. Beschikbaar op: https://echa.europa.eu/public-consultations-restrictions-related;

[8] De website van de Europese Commissie met uitleg over de REACH-beperkingsprocedures, beschikbaar op: https://ec.europa.eu/growth/sectors/chemicals/reach/restrictions_en

[9] De klager noemt “een klein aantal van onze leden die Iers als moedertaal hebben”.

[10] Zie punt 14 van het recente besluit van de Ombudsman in zaak 1128/2018/TM, beschikbaar op: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/115820.

[11] Artikel 41, lid 4, van het Handvest van de Europese Unie.