Achtergrond van de klacht

1. Het EU-China Energy Cooperation Platform (ECECP) is een project dat tot doel heeft de samenwerking tussen de EU en China in de energiesector te versterken. Het project wordt geleid door de Europese Commissie, en meer bepaald door de EU-delegatie in China. De Commissie heeft een aanbesteding [1] georganiseerd om een contractant (de contractant) te selecteren om bovengenoemd project uit te voeren. Acht kandidaten werden op de shortlist geplaatst, waaronder klager. Een consortium van vijf entiteiten (het consortium) heeft de winnende inschrijving ingediend.

2. Op 19 juli 2018 heeft de Commissie klager meegedeeld dat haar offerte als de op één na beste was gerangschikt. Zij heeft ook de gemiddelde scores van haar inschrijving en die van de winnende inschrijving verstrekt.

3. Klager ging in beroep tegen de uitkomst van de aanbesteding. Zij voerde aan dat de procedure gebrekkig was wat de beginselen van eerlijke mededinging en transparantie betreft.

4. De Commissie antwoordde dat de beoordeling van de inschrijvingen in overeenstemming was met de toepasselijke regels en procedures en volledig in overeenstemming was met de beginselen van transparantie, gelijke behandeling en eerlijke mededinging.

5. Niet tevreden met het ontvangen antwoord wendde klager zich op 11 oktober 2018 tot de Ombudsman met het argument dat de EU-delegatie in China de inschrijving van het consortium niet in overweging had mogen nemen.

Het onderzoek

6. De Ombudsman opende een onderzoek naar de vermeende onregelmatigheden in de aanbesteding, en met name naar de vermeende belangenconflictsituatie van het consortium.

7. In de loop van het onderzoek had het onderzoeksteam van de Ombudsman een bijeenkomst met vertegenwoordigers van de Commissie om bepaalde feitelijke en procedurele kwesties in verband met de oproep op te helderen en om het dossier van de Commissie over de zaak in te zien. Er werd een inspectieverslag opgesteld, dat vervolgens voor opmerkingen aan klager werd toegezonden.

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

8. Volgens de klager zijn twee van de aan het consortium deelnemende entiteiten tegelijkertijd directe begunstigden van het ECECP. Volgens klager was de gunning van de inschrijving aan het consortium dus in strijd met de algemene voorwaarden voor opdrachten voor diensten voor externe acties die door de Europese Unie of het Europees Ontwikkelingsfonds worden gefinancierd, met name artikel 8 van de gedragscode en artikel 9 van de belangenconflicten.

9. Aangezien organisaties en instellingen die deel uitmaken van het consortium dat het contract uitvoert, tijdens de uitvoering van het project zouden worden uitgesloten van de belanghebbenden die van het project profiteren [2], zouden bovendien cruciale spelers in de energiesector in China moeten worden uitgesloten, waardoor het project als zodanig in gevaar zou komen.

10. De Commissie stelt dat de actie tot doel heeft de samenwerking tussen de EU en China in de energiesector te bevorderen en te versterken. De opneming van consortia van Chinese publieke, private of semi-private entiteiten doet geen afbreuk aan een dergelijke regeling. Zij doet evenmin afbreuk aan de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van het consortium. De Commissie voert aan dat de verduidelijkingen die zij in de loop van de procedure heeft gegeven hierover duidelijk en ondubbelzinnig waren [3].

11. De Commissie zegt ook dat zij het project rechtstreeks beheert en uiteindelijk verantwoordelijk is voor het project. Alleen zij heeft de „referentievoorwaarden”[4] van de oproep opgesteld zonder enige betrokkenheid van de Chinese autoriteiten of het consortium. Deze laatsten hadden geen toegang tot geprivilegieerde informatie.

Beoordeling door de Ombudsman

12. De Ombudsman neemt nota van het karakter van het ECECP als “partnerschapsinstrument”[5] dat een platform vormt voor samenwerking tussen de EU en China in de energiesector met als doel zoveel mogelijk entiteiten van die sector in China bij het project te betrekken. Elk vermeend belangenconflict moet met dat in gedachten worden onderzocht.

13. Klager heeft geen bewijsmateriaal overgelegd ter staving van zijn bewering dat de gevolgde procedure gebrekkig of ondoorzichtig was. De Ombudsman heeft ook geen elementen in die zin geïdentificeerd.

14. Uit de informatie die in de loop van het onderzoek is verzameld, blijkt dat de verduidelijkingen die op 17 oktober 2017 op de website van het directoraat-generaal Internationale Samenwerking en Ontwikkeling (DG DEVCO) van de Commissie zijn gepubliceerd en die welke op 13 maart 2018 aan kandidaten op de shortlist zijn toegezonden, antwoord hebben gegeven op vragen van (potentiële) inschrijvers en de kwestie van belangenconflicten hebben aangepakt. De verduidelijkingen van de Commissie van oktober 2017 hadden met name ten doel, althans gedeeltelijk, een antwoord te geven op een vraag van klager over de kwestie van belangenconflicten.

15. Toen de klager zijn consortium aan het afronden was, vroeg hij de Commissie of twee Chinese entiteiten die in het bestek als potentiële belanghebbenden waren aangemerkt, in aanmerking zouden komen om (in een consortium) deel te nemen aan de aanbestedingsprocedure. Naar aanleiding van die vraag heeft de Commissie aan potentiële inschrijvers verduidelijkt dat “de opname van een entiteit in de lijst van belanghebbenden in de actiefiche geen grond vormt voor uitsluiting van deelname aan deze aanbestedingsprocedure” [6]. De Commissie heeft ook duidelijk uiteengezet naar welke situaties het begrip „belangenconflict” verwijst.

16. De Ombudsman merkt derhalve op dat de Commissie in een vroeg stadium van de aanbestedingsprocedure de belanghebbenden uitdrukkelijk heeft meegedeeld dat dergelijke entiteiten een aanvraag konden indienen. Uit deze verduidelijking blijkt ook dat de Commissie de mogelijkheid van een belangenconflict als gevolg van de deelname van dergelijke entiteiten aan de procedure had onderzocht.

17. Tijdens het onderzoek hebben de vertegenwoordigers van de Commissie erop gewezen dat er in de uitvoeringsfase van het project belangenconflicten kunnen ontstaan. Daarom is monitoring belangrijk. Het bestek van het project voorziet in de evaluatie en goedkeuring van het jaarlijkse werkplan (controle vooraf), de evaluatie en goedkeuring van tussentijdse/eindverslagen (controle achteraf) en de dagelijkse monitoring van de contractant. De Commissie is van mening dat deze verificatieniveaus belangenconflicten moeten aanpakken.

18. De Ombudsman acht de uitleg van de Commissie redelijk en sluit de zaak af met de bevinding dat er geen sprake is van wanbeheer.

Conclusie

Op basis van het onderzoek sluit de Ombudsman deze zaak af met de volgende conclusie:

Er was geen sprake van wanbeheer door de Europese Commissie.

Klager en de Commissie zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

Emily O'Reilly
Europese Ombudsman

Straatsburg, 12/07/2019

[1] De relevante documenten voor de aanbesteding zijn hier beschikbaar: https://webgate.ec.europa.eu/europeaid/online-services/index.cfm?ADSSChck=1539704441192&do=publi.detPUB&searchtype=AS&zgeo=35405&debpub=&orderby=ctr&orderbyad=Desc&nbPubliList=15&page=1&aoref=139014

[2] Verduidelijking van de vragen aan het aanbestedingsdossier – Dienstverleningscontract voor het “EU-China Energy Cooperation Platform (ECECP, P.R. China)” dat de Commissie (DG DEVCO) op 13 maart 2018 aan de op de shortlist geplaatste kandidaten heeft toegezonden.

[3] Ibidem. “[...] indien eventuele doelgroepen en belanghebbenden lid zijn van het consortium waaraan de opdracht wordt gegund, worden deze entiteiten tijdens de uitvoeringsfase niet langer als belanghebbenden beschouwd [...]”.

[4] Het mandaat omvat informatie over het project, zoals de partijen, de doelstellingen, de reikwijdte van de werkzaamheden, de vereisten en de evaluatie van de resultaten.

[5] Verordening (EU) nr. 234/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2014 tot vaststelling van een partnerschapsinstrument voor samenwerking met derde landen [https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=PB:L:2014:077:0077:0084:EN:PDF]; zie met name de overwegingen 6, 19 en 21 en artikel 2, lid 2. Meer informatie over het partnerschapsinstrument is te vinden op: https://ec.europa.eu/fpi/what-we-do/partnership-instrument-advancing-eus-core-interesses_en

[6] Verduidelijking van vragen over de aankondiging van een opdracht op het platform voor samenwerking op energiegebied tussen de EU en China (ECEPR), publicatiereferentie: EuropeAid/139014/DH/SER/CN.