Achtergrond van de klacht

1. Klager, een voormalig ambtenaar van de Europese Commissie, begon na een ongeval een invaliditeitspensioen te ontvangen.

2. In mei 2009 zond klager een brief aan de voorzitter van de Raad van de EU (de "Raad"), waarin hij een beroep deed op de bepalingen van artikel 22 ter van het Statuut [1] en in wezen beweringen deed over onregelmatigheden bij de behandeling van zijn medisch dossier door de Commissie. Klager verklaarde voorts dat hij de secretaris-generaal van de Commissie overeenkomstig artikel 22 bis van het Statuut [2] in kennis had gesteld van bovengenoemde onregelmatigheden. Deze laatste had de aantijgingen van klager onder de aandacht gebracht van OLAF, dat besloot geen onderzoek in te stellen.

3. Het secretariaat-generaal van de Raad (eenheid II - "Communicatie; Public Information Service') op bovengenoemde brief van klager heeft geantwoord. Hij verklaarde dat de in zijn correspondentie aan de orde gestelde kwesties buiten het mandaat van de voorzitter van de Raad vielen en adviseerde hem de zaak aanhangig te maken bij het Gerecht voor ambtenarenzaken, dat bevoegd is om geschillen tussen de instellingen van de Unie en hun personeelsleden te behandelen.

Onderwerp van het onderzoek

4. In zijn klacht bij de Europese Ombudsman diende klager de volgende bewering en bewering in.

Bewering:

De Raad van de EU heeft niet adequaat gereageerd op de mededeling die hij overeenkomstig artikel 22 ter van het Statuut aan zijn voorzitter heeft gedaan.

Vordering:

De Raad van de EU moet zijn verantwoordelijkheden jegens de klager uit hoofde van artikel 22 ter van het Statuut vervullen.

5. Daarnaast heeft de Ombudsman de Raad verzocht de algemene procedure toe te lichten die hij volgt voor de behandeling van correspondentie van personen die zich beroepen op artikel 22 ter van het Statuut.

6. In zijn opmerkingen over het antwoord van de Raad diende klager het volgende nieuwe argument in:

De bepalingen van artikel 22 ter van het Statuut moeten worden herzien om een passend antwoord van de vijf daarin genoemde ambtsdragers mogelijk te maken op de openbaarmaking van informatie over vermeende wanpraktijken binnen een andere EU-instelling.

7. De Ombudsman merkt op dat de nieuwe bewering van klager geen betrekking heeft op een mogelijk geval van wanbeheer, maar op de gegrondheid van de wetgeving van de Unie. Overeenkomstig artikel 2, lid 2, van zijn Statuut [3] is de Ombudsman derhalve niet bevoegd om dit verzoek te behandelen.

Het onderzoek

8. Aangezien de Ombudsman van mening was dat de klacht van klager materiaal bevatte waarop artikel 22 ter van het Statuut van de ambtenaren van toepassing was, besloot hij deze als vertrouwelijk te classificeren [4].

9. Op 15 juni 2011 opende de Ombudsman een onderzoek en verzocht hij de Raad uiterlijk op 30 september 2011 advies uit te brengen over de klacht. Het advies van de Raad werd aan klager toegezonden met het verzoek opmerkingen in te dienen.

10. Op 13 oktober 2011 heeft klager verdere correspondentie met betrekking tot deze klacht gestuurd.

11. Klager heeft zijn opmerkingen op 30 november 2011 ingediend.

Analyse en conclusies van de Ombudsman

A. Vermeend verzuim om adequaat te reageren op de mededeling van de klager op grond van artikel 22, onder b), van het Statuut

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

12. Ter ondersteuning van zijn bewering voerde klager aan dat: i) het antwoord van de Raad van mei 2009 was ontoereikend; en ii) de Raad heeft zijn bescherming niet gewaarborgd omdat zijn brief werd behandeld door een dienst die verzoeken van het grote publiek behandelt.

13. In zijn advies betreurde de Raad dat zijn registratiedienst de brief van klager van mei 2009 ten onrechte aan de openbare informatiedienst heeft toegewezen in plaats van aan het kabinet van de voorzitter. Zij betreurde ook dat de openbare voorlichtingsdienst zich ten onrechte bevoegd achtte om op de brief van klager te reageren en hem een ontoereikend antwoord gaf. De Raad legde verder uit dat de reden waarom de brief van klager onjuist was toegewezen, was dat er slechts enkele gevallen van correspondentie onder de aandacht van de voorzitter van de Raad zijn gebracht op grond van artikel 22 ter van het Statuut. De Raad ging er derhalve van uit dat de dienst die de brief van klager behandelde, het onderwerp ervan verkeerd begreep.

14. De Raad wees erop dat, hoewel de brief van klager ten onrechte was toegewezen, de inhoud ervan in overeenstemming met de desbetreffende bepalingen van het Statuut en de Code van goed administratief gedrag [5] werd behandeld op een wijze die hem geen schade had kunnen berokkenen.

15. In september 2011 heeft de Raad klager een brief gestuurd waarin hij zich verontschuldigde voor de behandeling van zijn correspondentie van mei 2009. Wat de inhoud van zijn aantijgingen tegen de Commissie betreft, merkte de Raad op dat klager OLAF eerder over de kwestie had benaderd en dat OLAF had besloten geen onderzoek in te stellen. Het wijst er tevens op dat de Raad niet bevoegd is om beschuldigingen van onregelmatigheden binnen het kader van de werkzaamheden van de Commissie te onderzoeken. De Raad stelde de Ombudsman voor klager uit te nodigen opnieuw contact op te nemen met OLAF om het in kennis te stellen van de nieuwe argumenten ter ondersteuning van zijn beweringen tegen de Commissie, die hij in zijn klacht bij de Ombudsman had ingediend.

16. Ten slotte legt de Raad uit dat de correspondentie die aan de voorzitter wordt gericht en die een beroep doet op artikel 22 ter van het Statuut, wordt behandeld door het kabinet van de voorzitter en de bevoegde dienst van de administratie. Wat betreft de procedure die wordt gevolgd om beschuldigingen van wangedrag te behandelen, kan het secretariaat-generaal van de Raad ("SGR") overeenkomstig artikel 22 bis van het Statuut interne administratieve onderzoeken verrichten [6]. Voorts is een gespecialiseerd panel binnen het SGR bevoegd om vermeende financiële onregelmatigheden te onderzoeken [7]. In geval van vermoedelijk misbruik van de financiële middelen van de Raad wordt OLAF hiervan op de hoogte gebracht en wordt OLAF gevraagd of het voornemens is een onderzoek in te stellen. Indien OLAF een dergelijk onderzoek niet verricht, kan het SGR besluiten een intern onderzoek in te stellen. Tot slot wees de Raad erop dat zijn interne regels [8] bescherming bieden aan personeelsleden die zich beroepen op de artikelen 22 bis en 22 ter van het Statuut.

17. In zijn opmerkingen merkte klager met voldoening op dat de Raad zich verontschuldigde voor de verkeerde behandeling van zijn correspondentie. Hij was echter van mening dat het moeilijk te begrijpen is hoe een dergelijke fout had kunnen worden gemaakt, omdat zijn brief was gemarkeerd met "Restreint UE". Hoewel hij dus geen schade heeft geleden, kunnen de fouten die bij de behandeling van zijn correspondentie zijn gemaakt, een geval van wanbeheer vormen.

18. Klager gaf ook aan dat de Raad geen specifieke procedure lijkt te hebben voor de behandeling van correspondentie van ambtenaren die zich beroepen op artikel 22 ter van het Statuut betreffende vermeende onregelmatigheden binnen "andere instellingen" (cursivering van klager). Indien de Raad, zoals hij in zijn advies heeft verklaard, "geen onderzoeksbevoegdheid [heeft] met betrekking tot vermeende onregelmatigheden binnen het kader van de werkzaamheden van de Commissie", volgt hieruit dat hij niet kan zorgen voor een follow-up van een openbaarmaking overeenkomstig de bepalingen van artikel 22 ter van het Statuut.

19. Bovendien moet de Raad, indien hij van oordeel is dat de nieuwe elementen in zijn klacht bij de Ombudsman aanleiding kunnen geven tot een vermoeden van mogelijke onwettige activiteiten, OLAF hiervan onmiddellijk in kennis stellen, in plaats van de Ombudsman voor te stellen de klager uit te nodigen dit te doen. Klager wees er hoe dan ook op dat hij OLAF niet over deze kwestie wilde aanspreken, gezien de manier waarop zowel de Commissie als OLAF omgingen met de mededelingen die hij uit hoofde van artikel 22 bis van het Statuut had gedaan.

Beoordeling door de Ombudsman

20. De Ombudsman merkt op dat het belangrijkste geschilpunt de wijze is waarop de Raad is omgegaan met de openbaarmaking die klager op grond van artikel 22 ter van het Statuut heeft gedaan. In dit verband werpt de onderhavige grief een belangrijke principiële kwestie op met betrekking tot de uitlegging en toepassing van bovengenoemde bepaling van het Statuut.

21. De Ombudsman is niet op de hoogte van jurisprudentie die de interpretatie en toepassing van de bovengenoemde bepaling van het Statuut verduidelijkt. In deze omstandigheden acht de Ombudsman het, op basis van de informatie die in de loop van dit onderzoek is verzameld en van zijn soortgelijke onderzoeken naar klachten 1039/2011/RT en 1069/2011/RT, nuttig zijn eigen standpunten ter zake uiteen te zetten, die gebaseerd zijn op de beginselen van behoorlijk bestuur. De Ombudsman herinnert er echter aan dat de gezaghebbende interpretatie van het EU-recht alleen door het Hof van Justitie van de EU kan worden vastgesteld.

22. De artikelen 22 bis en 22 ter van het Statuut worden gewoonlijk "klokkenluidersbepalingen" genoemd. Deze bepalingen hebben een tweeledige structuur, namelijk a) de verplichting om ernstige misstanden te melden aan de eigen instelling van de klokkenluider of, onder bepaalde voorwaarden, aan OLAF, en b) het recht om de zaak ook te melden aan de ambtsdragers van bepaalde andere EU-instellingen, mits aan specifieke vereisten wordt voldaan [9].

23. De artikelen 22 bis en 22 ter omschrijven de omstandigheden waarin klokkenluiders worden beschermd tegen represailles door de instelling waarvoor zij werken. Volgens artikel 22 bis mag de betrokken instelling geen maatregelen nemen ten nadele van de ambtenaar die de informatie heeft verstrekt, indien hij redelijk en eerlijk heeft gehandeld. Artikel 22 ter breidt deze bescherming uit tot de ambtenaar die verdere informatie verstrekt aan een of meer van de vijf daarin genoemde ambtsdragers, dat wil zeggen aan de voorzitters van het Europees Parlement, de Commissie, de Raad, de Rekenkamer of de Europese Ombudsman.

24. Zodra de ambtenaar heeft voldaan aan de meldingsplicht, hetzij door zijn hiërarchieke meerderen daarvan in kennis te stellen, hetzij door de informatie rechtstreeks aan OLAF mee te delen, zijn de op de hoogte gebrachte autoriteiten krachtens artikel 22 bis verplicht passende maatregelen te nemen. Indien echter noch de hiërarchieke meerderen van de klokkenluider, noch OLAF binnen een redelijke termijn een dergelijke actie onderneemt, heeft de ambtenaar die het wangedrag heeft gemeld, het recht zijn bezorgdheid onder de aandacht te brengen van een of meer van de vijf in artikel 22 ter genoemde ambtsdragers.

25. Het effectieve doel (effet utile) van artikel 22 ter is de klokkenluider in staat te stellen een extern rechtsmiddel in te stellen indien hij binnen zijn instelling of binnen OLAF geen responsieve geadresseerde vindt volgens de procedure van artikel 22 bis.

26. Hoewel artikel 22 bis enige houvast lijkt te bieden met betrekking tot het pad dat de betrokken instelling moet volgen zodra de informatie openbaar is gemaakt, namelijk dat de openbaar gemaakte informatie onverwijld aan OLAF moet worden doorgegeven en dat de klokkenluider geen nadelige gevolgen van de openbaarmaking mag ondervinden, zwijgt artikel 22 ter van het Statuut over de wijze waarop de vijf daarin genoemde ambtsdragers met de openbaar gemaakte informatie moeten omgaan.

27. Het is derhalve redelijk om aan te nemen dat de vijf in artikel 22 ter genoemde ambtsdragers vrij zijn om hun eigen administratieve procedure vast te stellen voor de behandeling van van ambtenaren ontvangen informatie over vermeende wanpraktijken binnen een andere instelling. Vanzelfsprekend vereist goed bestuur dat de basisbeginselen die aan elke administratieve procedure ten grondslag moeten liggen, ook door de genoemde ambtsdragers worden toegepast bij de behandeling van informatie die uit hoofde van artikel 22 ter openbaar wordt gemaakt.

28. In dit verband moet het recht van de klokkenluider op privacy, gegevensbescherming en vertrouwelijkheid (tenzij hij of zij uitdrukkelijk verzoekt om openbare behandeling van de openbaarmaking) worden geëerbiedigd. Zoals de Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming heeft benadrukt, ligt de positie van klokkenluiders gevoelig. Personen die dergelijke informatie verstrekken, moeten garanties krijgen dat hun identiteit vertrouwelijk wordt behandeld, met name ten aanzien van de persoon over wie een vermeend wangedrag is gemeld [10]. Bovendien moet het recht van de klokkenluider om zijn of haar mening te geven worden gewaarborgd bij de behandeling van informatie die uit hoofde van artikel 22 ter is verstrekt. Dit is met name van belang wanneer de betrokken ambtsdrager niet over de middelen of de bevoegdheid beschikt om de zorgen van de klokkenluider naar behoren aan te pakken en hij of zij besluit de kwestie voor verder onderzoek door te verwijzen naar een ander orgaan. In dergelijke gevallen moet de ambtsdrager ervoor zorgen dat de klokkenluider na een dergelijke verwijzing nog steeds de rechten kan uitoefenen die hij of zij zou hebben genoten indien de zaak niet was doorverwezen.

29. De beginselen van behoorlijk bestuur vereisen ook dat de inhoudelijke beoordeling van de uit hoofde van artikel 22 ter verstrekte informatie zorgvuldig, onpartijdig en objectief wordt uitgevoerd. De ambtenaar die dergelijke informatie openbaar maakt, verwacht uiteraard dat de geïnformeerde autoriteiten actie ondernemen. Anderzijds bestaat de primaire verplichting van deze autoriteiten erin de openbaar gemaakte informatie grondig te evalueren alvorens een besluit te nemen over de passende follow-upmaatregelen. In sommige omstandigheden kan het gepast zijn om helemaal geen follow-upmaatregelen te nemen. Ongeacht het besluit moet de in kennis gestelde autoriteit dit echter motiveren. Door dit naar behoren te doen en de klokkenluider uit te leggen welke stappen bij de behandeling van zijn openbaarmaking zijn genomen, wordt vermeden de indruk te wekken dat het op grond van artikel 22 ter van het Statuut benaderde gezag het dossier helemaal niet heeft beoordeeld of dat er sprake was van heimelijke afspraken tussen dat gezag en de instelling waarop de openbaarmaking betrekking heeft.

30. In het licht van de bovenstaande overwegingen is het onderzoek van de Ombudsman in deze zaak beperkt tot het vaststellen van: i) of de Raad zijn interne procedure correct heeft gevolgd bij de behandeling van de openbaarmaking die de klager uit hoofde van artikel 22 ter heeft gedaan; en ii) of het besluit dat zij na de mededeling van feiten en overwegingen van de klager heeft genomen, naar behoren was gemotiveerd.

31. De Ombudsman merkt op dat de Raad aanvankelijk zijn eigen procedure voor de behandeling van de correspondentie van klager niet correct heeft gevolgd. In de loop van dit onderzoek heeft de Raad zich echter verontschuldigd voor deze tekortkomingen. Bovendien merkte klager in zijn opmerkingen op dat hij geen schade heeft geleden als gevolg van de onjuiste behandeling van zijn correspondentie. Daarom acht de Ombudsman het niet nuttig om dit aspect van het onderzoek verder te onderzoeken.

32. Wat de beoordeling van de mededeling van de klager op grond van artikel 22 ter betreft, benadrukte de Raad dat hij niet bevoegd was om de vermeende onregelmatigheden te onderzoeken, die binnen het werkterrein van de Commissie vallen. De Ombudsman merkt op dat klager geen overtuigende argumenten heeft aangevoerd die het standpunt van de Raad in twijfel konden trekken.

33. Evenzo, hoewel klager OLAF al had benaderd voordat hij zich tot de voorzitter van de Raad richtte, is de suggestie van de Raad dat klager opnieuw contact zou opnemen met OLAF redelijk in het licht van de "nieuwe argumenten" die hij in zijn klacht bij de Ombudsman had ingediend. Aangezien de nieuwe argumenten betrekking hebben op een vermeend geval van fraude, lijkt OLAF in dit verband het best geplaatst om dergelijke informatie te behandelen.

34. In het licht van het voorgaande is de Ombudsman van oordeel dat geen verder onderzoek naar de beweringen en vorderingen van klager tegen de Raad gerechtvaardigd is.

B. Conclusie

Op basis van zijn onderzoek naar deze klacht sluit de Ombudsman deze af met de volgende conclusie:

Verder onderzoek is niet gerechtvaardigd.

Klager en de Raad zullen van dit besluit in kennis worden gesteld.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Gedaan te Straatsburg op 21 maart 2012

---

[1] Artikel 22 ter, lid 1, van het Statuut luidt als volgt: "De ambtenaar die aan de voorzitter van de Commissie, aan de Rekenkamer, aan de Raad, aan het Europees Parlement of aan de Europese Ombudsman informatie als omschreven in artikel 22 bis verstrekt, mag geen nadelige gevolgen ondervinden van de instelling waartoe hij behoort, mits aan beide volgende voorwaarden is voldaan:

a) de ambtenaar oprecht en redelijkerwijs van mening is dat de openbaar gemaakte informatie en alle daarin vervatte beweringen in wezen waarheidsgetrouw zijn; en

b) de ambtenaar dezelfde informatie eerder aan OLAF of zijn eigen instelling heeft meegedeeld en OLAF of die instelling de door het Bureau of de instelling vastgestelde termijn heeft toegestaan om, gezien de complexiteit van de zaak, passende maatregelen te nemen. De ambtenaar wordt binnen 60 dagen naar behoren van deze termijn in kennis gesteld."

[2] Artikel 22 bis, lid 1, van het Statuut luidt als volgt: "Iedere ambtenaar die tijdens of in verband met de uitoefening van zijn ambt kennis krijgt van feiten die een vermoeden doen ontstaan van het bestaan van mogelijke onwettige activiteiten, waaronder fraude of corruptie, waardoor de belangen van de Gemeenschappen worden geschaad, of van gedragingen in verband met de uitoefening van zijn ambt die een ernstige niet-nakoming van de verplichtingen van de ambtenaren van de Gemeenschappen kunnen vormen, stelt onverwijld zijn hiërarchieke meerdere of zijn directeur-generaal of, indien hij dit nuttig acht, de secretaris-generaal of de personen in een gelijkwaardige functie, of rechtstreeks het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) daarvan in kennis."

[3] "Iedere burger van de Unie [...] kan [...] bij de Ombudsman een klacht indienen wegens wanbeheer [...]".

[4] Overeenkomstig de bepalingen van artikel 10.1 van de uitvoeringsbepalingen van de Ombudsman: "[i]ndien de klager daarom verzoekt, deelt de Ombudsman een klacht als vertrouwelijk aan. Indien hij het noodzakelijk acht de belangen van de klager of van een derde partij te beschermen, kan de Ombudsman op eigen initiatief een klacht als vertrouwelijk aanmerken."

[5] De Raad verwees naar de bepalingen van artikel 17 van het Statuut, waarin is bepaald dat ambtenaren zich onthouden van ongeoorloofde openbaarmaking van informatie die zij in het kader van hun functie hebben ontvangen, en naar artikel 11 van de Code van goed administratief gedrag, waarin is bepaald dat alle personeelsleden van het secretariaat-generaal van de Raad zich onthouden van het verwerken van gegevens voor niet-legitieme doeleinden of het doorgeven van dergelijke gegevens aan onbevoegde derden.

[6] Overeenkomstig de bepalingen van bijlage IX bij het Statuut en van Besluit nr. 73/2006 van de plaatsvervangend secretaris-generaal betreffende het verloop van en de procedure voor administratieve onderzoeken en de tuchtraad.

[7] Overeenkomstig artikel 66, lid 4, van het Financieel Reglement (Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad van 25 juni 2002 houdende het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen, PB 2002, L 248, blz. 1, zoals gewijzigd).

[8] De Raad verwees naar een personeelsnota van 11 december 2006, waarin nadere bepalingen zijn vastgesteld voor de toepassing binnen het SGR van de artikelen 22 bis en 22 ter van het Statuut.

[9] Namelijk, de ambtenaar (a) is eerlijk en redelijk van mening dat de openbaar gemaakte informatie, en alle beweringen daarin, in wezen waar zijn; en b) dezelfde informatie eerder aan OLAF of zijn eigen instelling heeft meegedeeld en voldoende tijd heeft gelaten voor passende maatregelen.

[10] Zie advies van de Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van verordening (EG) nr. 1073/1999 betreffende onderzoeken door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) en tot intrekking van verordening (Euratom) nr. 1074/1999 (PB 2011, C 279, blz. 11), punt 45, beschikbaar op http://www.edps.europa.eu