Achtergrond van de klacht

1. Klager is een Duitse journalist.

2. Op 2 maart 2010 heeft hij bij de Europese Commissie een verzoek ingediend om toegang tot een verslag over de resultaten van de in februari 2010 gehouden vergaderingen tussen de delegatie van de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid (hierna "de hoge vertegenwoordiger" genoemd) en vertegenwoordigers van de Russische Federatie.

3. De Commissie heeft het verzoek van klager op 4 maart 2010 geregistreerd en hem meegedeeld dat hij overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1049/2001 [1] binnen 15 werkdagen een antwoord zou ontvangen.

4. Op 26 maart 2010 herinnerde klager de Commissie eraan dat hij nog geen antwoord had ontvangen, hoewel de termijn van 15 werkdagen reeds was verstreken. Op dezelfde dag ontving hij het volgende antwoord van een lid van het kabinet van de hoge vertegenwoordiger:

"Ik ben bang dat we u niet veel kunnen helpen met uw verzoek. De bilaterale ontmoeting van de hoge vertegenwoordiger Catherine Ashton in Moskou met de minister van Buitenlandse Zaken van de Russische Federatie, de heer Lavrov, maakte deel uit van de zogenaamde politieke dialoog op ministerieel niveau tussen de EU en Rusland. Verslagen van deze vergaderingen hebben een beperkte verspreiding."

5. Op 26 maart 2010 nam klager opnieuw contact op met de Commissie en beweerde hij dat Verordening (EG) nr. 1049/2001 bepaalde categorieën documenten niet vrijstelt van toegang. De Commissie zou daarom moeten motiveren waarom het gevraagde document niet geheel of gedeeltelijk kan worden vrijgegeven. Hij verklaarde dat hij verwachtte binnenkort een antwoord te ontvangen dat voldoet aan de criteria van artikel 7, lid 1, van Verordening 1049/2001 [2].

6. Op 30 maart 2010 wendde klager zich tot de Ombudsman (klacht 816/2010/BEH). Hij beweerde dat de Commissie zijn verzoek om toegang niet naar behoren had behandeld. Hij stelde onder meer dat de Commissie het gevraagde document individueel moest onderzoeken en hem in kennis moest stellen van het resultaat van dat onderzoek.

7. Op grond van artikel 2, lid 4, van het Statuut van de Europese Ombudsman moeten klagers passende administratieve stappen ondernemen bij de betrokken instelling voordat zij een klacht indienen bij de Ombudsman. In zaken met betrekking tot de toegang tot documenten betekent een passende aanpak dat de procedures van Verordening (EG) nr. 1049/2001 moeten worden nageleefd. Artikel 8 van Verordening 1049/2001 geeft verzoekers het recht een klacht in te dienen bij de Ombudsman na een negatief antwoord op een confirmatief verzoek of het uitblijven van een antwoord daarop. Aangezien klager nog geen confirmatief verzoek om toegang had ingediend, had hij de procedurele middelen van Verordening 1049/2001 niet uitgeput voordat hij zich tot de Ombudsman wendde. Zijn klacht was dus niet-ontvankelijk op grond van artikel 2, lid 4, van het Statuut van de Europese Ombudsman.

8. Op 5 mei 2010 diende klager de onderhavige klacht in bij de Ombudsman. Hij wijst erop dat hij op 13 april 2011 een confirmatief verzoek om toegang heeft ingediend, maar dat hij, afgezien van een ontvangstbevestiging, geen antwoord heeft ontvangen.

9. Op 11 mei 2010 zond klager het besluit van de Commissie over zijn confirmatief verzoek, dat hij op diezelfde datum had ontvangen, door aan de Ombudsman. In haar besluit bevestigde de Commissie haar weigering om toegang te verlenen.

Onderwerp van het onderzoek

10. In zijn klacht diende klager de volgende beweringen en beweringen in:

Beschuldigingen:

(1) In tegenstelling tot Verordening 1049/2001 en de artikelen 41 en 42 van het Handvest van de grondrechten van de EU heeft de Commissie zijn verzoek om toegang tot documenten niet naar behoren behandeld. Zij heeft met name gefaald: i) zijn verzoek om toegang te behandelen binnen de in Verordening (EG) nr. 1049/2001 vastgestelde termijnen; en ii) hem toegang te verlenen tot de gevraagde documenten of een overtuigende verklaring te geven waarom een dergelijke toegang niet kon worden verleend.

(2) Door niet binnen de in Verordening (EG) nr. 1049/2001 gestelde termijn een uitdrukkelijk en met redenen omkleed antwoord te geven op zijn oorspronkelijke verzoek om toegang, heeft de Commissie hem in feite het recht ontnomen om het standpunt van de Commissie aan te vechten door een confirmatief verzoek in te dienen.

Verzoek:

De Commissie moet toegang verlenen tot het betrokken document of een overtuigende verklaring geven waarom dergelijke toegang niet kan worden verleend.

Het onderzoek

11. De klacht werd voor advies doorgestuurd naar de voorzitter van de Commissie. De Commissie heeft op 11 oktober 2010 advies uitgebracht. Dit advies is aan klager toegezonden met een uitnodiging om opmerkingen in te dienen, die hij op 3 november 2010 heeft toegezonden.

12. Na onderzoek van het standpunt van de Commissie en de opmerkingen van klager concludeerde de Ombudsman dat hij meer informatie nodig had om deze zaak te behandelen. Zo heeft de Ombudsman de Commissie op 22 februari 2011 verzocht haar diensten toe te staan het document waartoe klager om toegang had verzocht, te inspecteren. Vervolgens deelde de Commissie de diensten van de Ombudsman mee dat, na de oprichting van de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO)[3], de verantwoordelijkheid voor de onderhavige klacht nu bij die dienst lag.

13. De controle van het gevraagde document vond plaats op 17 mei 2011. Een kopie van het verslag van deze inspectie werd naar de hoge vertegenwoordiger gestuurd en een andere kopie werd voor opmerkingen naar de klager gestuurd.

14. Klager heeft geen opmerkingen over het inspectieverslag ingediend.

Analyse en conclusies van de Ombudsman

Opmerkingen vooraf

15. De Ombudsman opende zijn onderzoek en vroeg de Commissie om een advies over de klacht. De Commissie heeft haar advies naar behoren ingediend. Naar aanleiding van het verzoek van de Ombudsman om inzage in het document waartoe klager toegang had gevraagd, deelde de Commissie hem mee dat de verantwoordelijkheid voor de onderhavige klacht nu bij de EDEO lag. Vervolgens nam de EDEO contact op met de diensten van de Ombudsman om een datum voor de inspectie vast te stellen. De EDEO ontving vervolgens de vertegenwoordiger van de Ombudsman en stond hem toe het desbetreffende document te inspecteren. Na deze inspectie deelde de Ombudsman de EDEO en de Commissie, alsook klager, mee dat hij zijn onderzoek voortaan zou beschouwen als gericht op de EDEO. Geen van de betrokken partijen heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Gezien deze omstandigheden is de Ombudsman van mening dat de EDEO in de loop van zijn onderzoek de verantwoordelijkheid voor deze klacht op zich heeft genomen. Voorts begrijpt hij dat de EDEO impliciet heeft aanvaard dat het door de Commissie ingediende advies ook het standpunt van de EDEO over de klacht weerspiegelt. In dit verband zal voortaan worden verwezen naar de "betrokken instelling", zonder onderscheid te maken tussen de Commissie en de EDEO.

16. Gezien hun feitelijke verband zullen de eerste bewering van de klager en zijn bewering samen worden onderzocht.

A. Wat de eerste bewering van klager en zijn bewering betreft

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

17. Klager beweerde dat de betrokken instelling, in strijd met Verordening 1049/2001 en de artikelen 41 en 42 van het Handvest van de grondrechten van de EU, zijn verzoek om toegang tot documenten niet naar behoren heeft behandeld. Zij heeft met name gefaald: i) zijn verzoek om toegang te behandelen binnen de in Verordening (EG) nr. 1049/2001 vastgestelde termijnen; en ii) hem toegang te verlenen tot de gevraagde documenten of een overtuigende verklaring te geven waarom een dergelijke toegang niet kon worden verleend. Hij voerde aan dat de betrokken instelling toegang tot het betrokken document moet verlenen of een overtuigende verklaring moet geven waarom dergelijke toegang niet kan worden verleend.

18. In haar besluit over het confirmatieve verzoek van klager verklaarde de betrokken instelling dat klager verzocht om toegang tot een gedeelte over visumaangelegenheden dat was opgenomen in een interne nota van het secretariaat-generaal van de Raad. In die nota werd melding gemaakt van een ministeriële bijeenkomst tussen de hoge vertegenwoordiger en de Russische minister van Buitenlandse Zaken, alsook van een bijeenkomst tussen de hoge vertegenwoordiger en de Russische president in februari 2010. De betrokken instelling heeft haar weigering om toegang te verlenen gebaseerd op het derde punt van artikel 4, lid 1, onder a), van verordening nr. 1049/2001, dat luidt als volgt:

"De instellingen weigeren de toegang tot een document wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot ondermijning van de bescherming van:

a) het algemeen belang met betrekking tot:

(...)

— internationale betrekkingen, (...)."

Aangezien het gedeelte van het document waartoe de klager om toegang verzocht, in zijn geheel onder bovengenoemde uitzondering viel, verklaarde de betrokken instelling dat ook geen gedeeltelijke toegang kon worden verleend.

19. Meer in het bijzonder voerde de betrokken instelling aan dat:

i) de visumkwestie was nog niet geregeld tijdens de onderhandelingen tussen de Russische Federatie en de EU. In het gevraagde document zijn de standpunten van de partijen bij de onderhandelingen en hun verschillende benaderingen opgenomen;

ii) de nota moest worden beschouwd als een intern verslag waarover geen overleg met de Russische autoriteiten had plaatsgevonden. Het had uitsluitend tot doel de personen die bij de permanente vertegenwoordigingen van de lidstaten, het secretariaat-generaal van de Raad en de Commissie met de kwestie waren belast, op de hoogte te brengen van de huidige stand van zaken met betrekking tot de onopgeloste kwesties, teneinde de voorbereiding van de follow-upvergaderingen te vergemakkelijken. Aangezien de nota betrekking had op politiek gevoelige kwesties, werd deze geclassificeerd als "EU Restricted" en alleen verspreid op basis van "need-to-know";

iii) openbaarmaking, zelfs van delen van de nota alleen, zou het wederzijds vertrouwen tussen de Russische Federatie en de EU in gevaar brengen;

iv) visumaangelegenheden moeten vanuit het oogpunt van de lidstaten als een zeer gevoelige aangelegenheid worden beschouwd. Aangezien de meningen van de lidstaten over het Russische standpunt nog steeds worden verkondigd, zou openbaarmaking de onderhandelingspositie van de EU verzwakken.

20. Wat het procedurele aspect van zijn bewering betreft, heeft klager aangevoerd dat de betrokken instelling zijn oorspronkelijke verzoek om toegang niet binnen de in Verordening 1049/2001 vastgestelde termijn heeft behandeld, aangezien de e-mail van 26 maart 2010: i) buiten dat tijdsbestek worden verzonden; en ii) niet kon worden beschouwd als een beslissing over zijn oorspronkelijke verzoek om toegang. Volgens klager heeft de betrokken instelling zijn confirmatief verzoek om toegang ook niet binnen de in Verordening 1049/2001 gestelde termijn behandeld, zonder geldige redenen op te geven die in overeenstemming zijn met die verordening.

21. Tot staving van het inhoudelijke aspect van zijn bewering en zijn bewering voerde klager aan dat de rechtvaardiging van de weigering om toegang te verlenen niet kon worden gehandhaafd. Volgens hem bevat het litigieuze document standpunten die beide partijen bij de onderhandelingen bekend waren en de onderhandelingsstrategie van de EU niet aan het licht hebben gebracht. Openbaarmaking kan het welslagen van de onderhandelingen dus niet in gevaar brengen. De klager was ook van mening dat de betrokken instelling geen concrete aanwijzingen gaf dat openbaarmaking het klimaat van wederzijds vertrouwen in gevaar zou brengen of dat Rusland had aangedrongen op vertrouwelijkheid. In geval van twijfel had de betrokken instelling de Russische Federatie kunnen raadplegen om na te gaan of het document openbaar kon worden gemaakt. Met betrekking tot de standpunten van de lidstaten waarnaar de betrokken instelling verwees, merkte klager op dat zij geen deel leken uit te maken van het gevraagde document. Hij had in ieder geval niet om toegang tot die documenten verzocht. Hij merkte ook op dat de lidstaten de toegang tot documenten die in het bezit zijn van de instellingen niet konden beperken. Klager stuurde de Ombudsman een kopie van de notulen van een gezamenlijke persconferentie van de Duitse bondskanselier en de Russische president. Volgens klager bleek uit deze notulen dat er een groot openbaar belang was bij visumaangelegenheden en dat de Russische Federatie geen geheim maakte van haar relevante adviezen. Volgens hem volgde uit deze notulen dat de partijen bij de onderhandelingen geen overeenstemming hadden bereikt over vertrouwelijkheid.

22. In haar advies erkende de betrokken instelling dat zij het oorspronkelijke verzoek om toegang van klager niet in overeenstemming met de procedurele vereisten van Verordening (EG) nr. 1049/2001 heeft behandeld. Haar repliek luidt dan ook als volgt: i) niet binnen de in Verordening (EG) nr. 1049/2001 vastgestelde termijnen is verzonden; ii) geen gedetailleerde motivering bevatte ter ondersteuning van de weigering om toegang te verlenen; iii) de klager niet in kennis heeft gesteld van zijn recht om een confirmatief verzoek in te dienen; en iv) in het Engels was gesteld, terwijl het verzoek van klager in het Duits was gesteld; met een vertaling in het Engels. De betrokken instelling verontschuldigde zich voor de niet-naleving van bovengenoemde procedurele vereisten met betrekking tot het oorspronkelijke verzoek om toegang.

23. Wat het confirmatief verzoek van klager betreft, heeft de betrokken instelling echter aangevoerd dat dit verzoek overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1049/2001 was behandeld, aangezien de betrokken instelling hem overeenkomstig artikel 8, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 in kennis had gesteld van een verlenging van de termijn en binnen die nieuwe termijn had geantwoord. Het heeft gepreciseerd dat artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 slechts bij wijze van voorbeeld verwijst naar bepaalde redenen die een verlenging rechtvaardigen, zonder dat deze opsomming uitputtend is. De betrokken instelling voerde ook aan dat vertalingen vanwege de werklast van de vertaaldiensten tot drie weken in beslag kunnen nemen, zoals het geval was met het besluit over het confirmatieve verzoek om toegang van klager.

24. Met betrekking tot de redenen voor haar weigering om toegang te verlenen, herhaalde de betrokken instelling dat openbaarmaking de bescherming van de betrekkingen tussen de EU en de Russische Federatie zou ondermijnen. Ten eerste zou het in het publieke domein opmerkingen en beoordelingen over de visumkwestie plaatsen die alleen bedoeld waren ter attentie van personen in de lidstaten en de EU-instellingen die betrokken zijn bij de betrekkingen tussen de EU en Rusland en niet werden gedeeld met de Russische delegatie. Ten tweede zou openbaarmaking de onderhandelingspositie van de EU ten opzichte van de Russische autoriteiten over de visumkwestie verzwakken.

25. Naast de informatie die werd verstrekt in haar besluit over het confirmatieve verzoek van de klager, gaf de betrokken instelling aan dat de klager om toegang tot een zogenaamd "COREU"-document verzocht. Dergelijke documenten zijn opgesteld door diplomaten van de lidstaten en verspreid onder de permanente vertegenwoordigingen van de lidstaten, het secretariaat-generaal van de Raad en de diensten van de Commissie die betrokken zijn bij externe betrekkingen. De betrokken instelling voerde ook aan dat het document betrekking heeft op kwesties in verband met de dubbele rol van hoge vertegenwoordiger en vicevoorzitter van de Commissie, om welke reden zij ook het secretariaat-generaal van de Raad had geraadpleegd alvorens een besluit te nemen over het verzoek van klager. Het secretariaat-generaal van de Raad heeft tegen openbaarmaking geadviseerd. De betrokken instelling wees er bovendien op dat de visumafgifte een van de hangende kwesties is in de onderhandelingen tussen de EU en de Russische Federatie en dat het document geen weerspiegeling is van publieke verklaringen.

26. In zijn opmerkingen herinnerde klager eraan dat zijn verzoek om toegang in het Duits was opgesteld. Hoewel hij de betrokken instelling weliswaar een beleefdheidsvertaling in het Engels had verstrekt, kon dit niet impliceren dat de betrokken instelling de taal van de procedure kon kiezen. De klager voegde eraan toe dat het ontvangen van een antwoord in de Engelse taal normaal gesproken geen probleem zou zijn als toegang zou worden verleend. In het geval van een weigering om toegang te verlenen, was het echter van essentieel belang dat een verzoeker de gedetailleerde redenen voor dat besluit begreep. Een dergelijk besluit zou dus in de regel in de moedertaal van een verzoeker moeten zijn gesteld, mits deze taal een officiële taal van de Unie is. Klager voegde er echter aan toe dat hij van mening was dat dit aspect van zijn klacht was opgelost voor zover de betrokken instelling fouten bij de behandeling van zijn aanvraag had erkend.

27. Wat de inhoud van de weigering van toegang betreft, voerde klager aan dat de betrokken instelling zich baseerde op de categorie van het document waartoe hij om toegang had verzocht. Dit was echter niet in overeenstemming met Verordening (EG) nr. 1049/2001, op grond waarvan de instellingen de werkelijke inhoud van een document zo gedetailleerd mogelijk moesten beschrijven en moesten uitleggen waarom deze inhoud niet openbaar kon worden gemaakt. Volgens klager heeft de betrokken instelling de vereiste analyse niet uitgevoerd. Hij voerde ook aan dat het belangrijk is om een dergelijke analyse uit te voeren; om te kunnen beslissen of gedeeltelijke toegang kan worden verleend. In de gegeven context herinnert hij eraan dat hij slechts geïnteresseerd is in een kort deel van het document over de visumafgifte. In het licht van het bovenstaande heeft hij de Ombudsman verzocht de betrokken instelling op te roepen gedeeltelijke toegang te verlenen of haar weigering om toegang te verlenen met redenen te omkleden.

De resultaten van de inzage van het dossier door de diensten van de Ombudsman

28. Uit de inspectie is gebleken dat het document een "COREU"-document is, dat is gemarkeerd als "EU restricted". Het verslag bevat een ministeriële bijeenkomst en een ontmoeting tussen de president van de Russische Federatie en de hoge vertegenwoordiger/vicevoorzitter van de Commissie, die op 24 februari 2010 in Moskou hebben plaatsgevonden. Het document bestaat in totaal uit 8 pagina's.

29. Wat de inhoud ervan betreft, geven de eerste anderhalve bladzijde van het document een samenvatting van de belangrijkste punten die in de loop van bovengenoemde bijeenkomsten naar voren zijn gebracht. Deze hoofdpunten hebben in wezen betrekking op verschillende kwesties van buitenlands beleid en omvatten de kwestie van de visumplicht voor reizen tussen de EU en de Russische Federatie. Wat dit laatste punt betreft, geeft deze afdeling een beknopt overzicht van de standpunten die de EU en de Russische Federatie tijdens de vergaderingen van 24 februari 2010 hebben ingenomen.

30. In het hoofdgedeelte van het document wordt een gedetailleerd overzicht gegeven van de adviezen die met betrekking tot elk van de bovengenoemde hoofdpunten zijn uitgewisseld. Deze afdeling is verder onderverdeeld in afdelingen over: i) de ontmoeting met minister Lavrov (die in totaal ongeveer 6 bladzijden beslaat); en ii) de ontmoeting met president Medvedev (die minder dan één bladzijde beslaat). De visumkwestie wordt behandeld in punt i), waarin op ongeveer een derde van een bladzijde de standpunten van de Russische Federatie en de EU en hun verschillende benaderingen met betrekking tot de aanpak ervan worden vastgelegd.

Beoordeling van de Ombudsman

31. Hieronder zal de Ombudsman analyseren of de betrokken instelling het verzoek om toegang van klager naar behoren heeft behandeld.

32. In zijn eerste verzoek verzocht klager om toegang tot het verslag van de resultaten van de in punt 2 van dit besluit bedoelde bijeenkomsten, voor zover deze bijeenkomsten betrekking hadden op het vergemakkelijken van reizen tussen de EU-lidstaten en de Russische Federatie en met name op de afschaffing van de huidige visumplicht. In haar besluit over het confirmatief verzoek van klager stelde de betrokken instelling zich op het standpunt dat klager aldus slechts om toegang tot een deel van het document had verzocht; dat wil zeggen het deel van het verslag dat betrekking heeft op visumaangelegenheden en waarin een ministeriële bijeenkomst en een ontmoeting tussen de president van de Russische Federatie en de hoge vertegenwoordiger/vicevoorzitter van de Commissie zijn opgenomen. In de loop van het onderzoek bevestigde klager dat zijn verzoek om toegang alleen betrekking heeft op het bovengenoemde deel van het document dat betrekking heeft op visumaangelegenheden. Uit de inspectie is gebleken dat het document betrekking heeft op visumaangelegenheden in: i) de inleidende samenvatting; en ii) de afdeling die verslag uitbrengt over een ontmoeting met minister Lavrov. Gezien de algemene aard van de inleidende samenvatting en de door klager verstrekte toelichting begrijpt de Ombudsman dat klager toegang wenste te krijgen tot het gedeelte over visumkwesties in het verslag over de ontmoeting met minister Lavrov.

33. De bewering van de klager die hier wordt onderzocht, omvat zowel procedurele als materiële aspecten. Alvorens inhoudelijk in te gaan op het standpunt van de betrokken instelling, onderzoekt de Ombudsman de procedurele aspecten van de behandeling van de initiële en confirmatieve verzoeken van de klager.

34. Met betrekking tot het oorspronkelijke verzoek van klager merkt de Ombudsman op dat de betrokken instelling heeft erkend dat zij het niet naar behoren heeft behandeld en klager zijn excuses heeft aangeboden. In zijn opmerkingen stelde klager dat zijn klacht was afgehandeld voor zover de betrokken instelling fouten bij de behandeling van zijn aanvraag had erkend. In deze omstandigheden is de Ombudsman van mening dat dit aspect van de klacht tot tevredenheid van de klager is afgehandeld.

35. Wat de behandeling van het confirmatieve verzoek om toegang van de klager betreft, herinnert de Ombudsman eraan dat, overeenkomstig artikel 8, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1049/2001, confirmatieve verzoeken om toegang tot documenten "onverwijld worden behandeld", waarbij de termijn hiervoor 15 werkdagen bedraagt. Vaststaat dat de betrokken instelling het confirmatief verzoek van klager niet binnen die termijn heeft behandeld.

36. De betrokken instelling voerde echter aan dat zij de desbetreffende termijn geldig met 15 werkdagen had verlengd, overeenkomstig artikel 8, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

37. Overeenkomstig artikel 8, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 kan in "uitzonderlijke gevallen, bijvoorbeeld in het geval van een verzoek betreffende een zeer lang document of een zeer groot aantal documenten", de termijn van 15 werkdagen met 15 werkdagen worden verlengd, mits de verzoeker daarvan vooraf in kennis wordt gesteld en uitvoerig wordt gemotiveerd.

38. De betrokken instelling heeft aangegeven dat de verlenging van de termijn was gebaseerd op het feit dat zij meer tijd nodig had voor de vertaling van haar besluit in het Duits, de taal waarin het verzoek om toegang was ingediend. De Ombudsman deelt het standpunt van de betrokken instelling dat artikel 8, lid 2, van Verordening 1049/2001 niet voorziet in een uitputtende lijst van gevallen waarin een instelling de normale termijn bij wijze van uitzondering met 15 werkdagen kan verlengen. Desalniettemin ziet de Ombudsman niet in hoe de noodzaak om een besluit in het Duits te vertalen – een noodzaak die op het moment van ontvangst van het confirmatief verzoek van de klager voor de betrokken instelling duidelijk moet zijn geweest – kan worden beschouwd als een "uitzonderlijk geval" in de zin van artikel 8, lid 2, van Verordening 1049/2001.

39. Uit het voorgaande volgt dat de betrokken instelling geen geldige reden heeft aangevoerd voor haar besluit om de termijn voor het beantwoorden van het confirmatief verzoek te verlengen. Hieruit volgt dat zij het confirmatief verzoek niet binnen de in verordening nr. 1049/2001 gestelde termijnen heeft behandeld. Dit is een geval van wanbeheer.

40. Wat de inhoud van het besluit tot weigering van toegang betreft, herinnert de Ombudsman eraan dat de betrokken instelling zich heeft beroepen op een van de uitzonderingen van artikel 4, lid 1, van Verordening 1049/2001, namelijk de noodzaak om het openbaar belang te beschermen wat de internationale betrekkingen betreft. Anders dan de uitzonderingen van artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001, op grond waarvan een instelling de daarin beschermde belangen moet afwegen tegen een mogelijk openbaar belang bij openbaarmaking, voorziet artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1049/2001 niet in een dergelijke belangenafweging. Indien de openbaarmaking van een document een van de door artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1049/2001 beschermde belangen zou ondermijnen, moet een instelling de toegang weigeren.

41. De Ombudsman herinnert er bovendien aan dat uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten strikt moeten worden uitgelegd en toegepast, aangezien zij afwijken van het beginsel dat burgers een zo ruim mogelijke toegang moeten krijgen [4]. Volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie zijn de door artikel 4, lid 1, onder a), van Verordening 1049/2001 beschermde belangen echter van bijzonder essentiële en gevoelige aard. Het Hof van Justitie heeft de nadruk gelegd op het complexe en delicate karakter van het besluit van een instelling om al dan niet toegang te verlenen, hetgeen bijzondere zorgvuldigheid vereist en derhalve een beoordelingsmarge vereist [5]. Volgens de rechtspraak moet aan een instelling een ruime beoordelingsmarge worden toegekend om te bepalen of openbaarmaking afbreuk zou kunnen doen aan het beschermde openbaar belang [6].

42. Er zij echter op gewezen dat een instelling die besluit geen toegang te verlenen, een bevredigende verklaring moet geven over de wijze waarop de toegang tot dat document het beschermde belang specifiek en daadwerkelijk zou kunnen ondermijnen [7].

43. In casu heeft de betrokken instelling uitgelegd dat het deel van het relevante document waartoe de klager toegang wenste te krijgen, de standpunten van de partijen bij de onderhandelingen en hun verschillende benaderingen met betrekking tot de visumkwestie bevat. Zij heeft dus een beknopte beschrijving gegeven van de inhoud van dit deel van het document. De door de diensten van de Ombudsman uitgevoerde inspectie bevestigde dat deze beschrijving juist was. In het licht van deze omstandigheden is het argument van klager dat het niet in overeenstemming is met Verordening (EG) nr. 1049/2001 dat een instelling zich in haar besluit tot weigering van toegang op de categorie documenten beroept, derhalve niet relevant.

44. De betrokken instelling verwees naar het litigieuze document als een "COREU"-document met een beperkte oplage. Het lijkt derhalve relevant erop te wijzen dat niet de interne rubricering van een document door een instelling, maar de inhoud ervan in aanmerking moet worden genomen bij de analyse van de vraag of een instelling een bevredigende verklaring heeft gegeven voor haar besluit om toegang te weigeren.

45. De betrokken instelling voerde aan dat de openbaarmaking de onderhandelingspositie van de EU ten opzichte van de Russische autoriteiten zou verzwakken. Uit de inspectie van het document door de diensten van de Ombudsman is gebleken dat het onder meer de verschillende benaderingen registreert die de partijen bij de onderhandelingen hebben gevolgd met betrekking tot de aanpak van de visumkwestie. In het desbetreffende deel kunnen ook conclusies worden getrokken over de beoordeling door de EU van de aanpak van de Russische Federatie. Het standpunt van de betrokken instelling wordt derhalve bevestigd door de resultaten van de inspectie door de diensten van de Ombudsman en is overtuigend. Hieruit volgt dat het standpunt van de klager dat het document de onderhandelingsstrategie van de EU niet onthult, niet als relevant kan worden beschouwd, aangezien de betrokken instelling een bevredigende verklaring heeft gegeven dat openbaarmaking het openbaar belang met betrekking tot internationale betrekkingen zou ondermijnen.

46. De betrokken instelling voerde aan dat het desbetreffende deel van het document de standpunten van de Russische Federatie bevat en dat de punten in het document niet zijn gedeeld met de delegatie van de Russische Federatie. Volgens klager kon dit de openbaarmaking niet in de weg staan, aangezien de in het document opgenomen standpunten bekend zijn bij beide partijen bij de onderhandelingen, die het bovendien blijkbaar niet eens zijn over de vertrouwelijkheid van hun onderhandelingen. De Ombudsman herinnert eraan dat het verlenen van toegang tot een document op grond van Verordening (EG) nr. 1049/2001 betekent dat het publiek toegang wordt verleend. Hieruit volgt dat het standpunt van de klager dat de in het desbetreffende deel van het document vermelde standpunten bekend zijn bij de partijen bij de onderhandelingen, niet relevant is voor de beoordeling van de redenen die de betrokken instelling aanvoert voor haar weigering om toegang te verlenen. De Ombudsman is bovendien van mening dat het deel van het document waartoe klager om toegang heeft verzocht, betrekking heeft op lopende onderhandelingen en het mogelijk maakt conclusies te trekken over de beoordeling door de EU van de aanpak van de Russische Federatie. Ongeacht of de partijen bij de onderhandelingen het eens zijn geworden over vertrouwelijkheid, is de Ombudsman daarom van mening dat het argument dat de openbaarmaking van de desbetreffende afdeling het wederzijds vertrouwen tussen de Russische Federatie en de EU in gevaar zou brengen, aannemelijk is.

47. Ten slotte kan de verwijzing van klager naar de notulen van een persconferentie niet als relevant worden beschouwd. Deze notulen betreffen een gezamenlijke persconferentie van de Duitse bondskanselier Merkel en de Russische president Medvedev. Het argument van klager volstaat derhalve niet om vast te stellen waarom toegang moet worden verleend tot het desbetreffende deel van het document waarin de resultaten van een niet-openbare bijeenkomst tussen de hoge vertegenwoordiger en de heer Lavrov worden uiteengezet.

48. Gezien het bovenstaande is de Ombudsman van mening dat de betrokken instelling een bevredigende verklaring heeft gegeven waarom het verlenen van toegang tot het gevraagde document het openbaar belang op het gebied van internationale betrekkingen specifiek en daadwerkelijk zou kunnen ondermijnen en dat deze verklaring wordt bevestigd door de inspectie van het document door de Ombudsman.

49. Aangezien het verzoek om toegang van de klager in wezen betrekking had op een derde van een bladzijde van een document dat informatie bevat over de verschillende benaderingen die de partijen bij lopende onderhandelingen hebben gevolgd, lijkt het standpunt van de betrokken instelling dat geen gedeeltelijke toegang kan worden verleend, in overeenstemming te zijn met de discretionaire bevoegdheid waarover zij beschikt.

50. In het licht van het bovenstaande concludeert de Ombudsman dat de betrokken instelling heeft voldaan aan haar motiveringsplicht voor haar weigering om toegang te verlenen en klager een overtuigende verklaring heeft gegeven waarom geen toegang kan worden verleend. De bewering van klager dat de betrokken instelling hem geen toegang tot het gevraagde document heeft verleend of geen overtuigende verklaring heeft gegeven waarom een dergelijke toegang niet kon worden verleend, kan derhalve niet slagen. Bijgevolg kan ook zijn vordering niet worden toegewezen.

B. Wat de tweede bewering van klager betreft

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

51. Klager beweerde dat de betrokken instelling hem in feite het recht ontnam om haar besluit te laten herzien in het kader van de indiening van een confirmatief verzoek, aangezien zij pas in antwoord op zijn confirmatief verzoek haar weigering had moeten motiveren, hetgeen zij reeds had moeten doen in antwoord op zijn oorspronkelijke verzoek om toegang.

52. In haar standpunt voerde de betrokken instelling aan dat de tweede bewering van klager zonder voorwerp was, aangezien klager in feite een confirmatief verzoek had ingediend.

Beoordeling van de Ombudsman

53. Het is juist dat klager gebruik heeft gemaakt van zijn recht om een confirmatief verzoek in te dienen. Het feit dat zijn aanvankelijke verzoek niet naar behoren is behandeld (wat de betrokken instelling heeft erkend), heeft klager dus duidelijk niet belet zijn recht uit te oefenen.

54. De Ombudsman is echter van mening dat de bewering van klager ook in die zin kon worden begrepen dat de betrokken instelling, door zijn oorspronkelijke verzoek niet naar behoren te behandelen, het voor hem moeilijker maakte om een met redenen omkleed confirmatief verzoek in te dienen, aangezien hij, bij gebreke van een gedetailleerde motivering in zijn antwoord op zijn oorspronkelijke verzoek, het standpunt van de betrokken instelling niet kon kennen.

55. De Ombudsman herinnert eraan dat verzoekers overeenkomstig artikel 7, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 een confirmatief verzoek kunnen indienen waarin de instelling wordt verzocht haar standpunt te heroverwegen in geval van een volledige of gedeeltelijke weigering van toegang. Verzoekers kunnen ook een confirmatief verzoek indienen indien een instelling niet binnen de gestelde termijn antwoordt (artikel 7, lid 4, van Verordening 1049/2001). Hieruit volgt dat bij Verordening (EG) nr. 1049/2001 een administratieve procedure is ingesteld op grond waarvan verzoekers een instelling kunnen verzoeken haar standpunt te herzien voordat zij zich tot het Hof van Justitie of de Ombudsman kunnen wenden.

56. Het bij Verordening (EG) nr. 1049/2001 ingevoerde systeem houdt dus rekening met een situatie waarin een instelling een specifiek initieel verzoek mogelijk niet naar behoren, inhoudelijk of procedureel heeft behandeld, en biedt de instelling de kans om haar fout(en) bij de beslissing over het confirmatief verzoek te corrigeren. Hieruit volgt dat de bewering van klager niet kan worden aanvaard.

C. Conclusies

57. De Ombudsman heeft een geval van wanbeheer vastgesteld bij de behandeling van het confirmatieve verzoek van klager hierboven, terwijl hij geen wanbeheer heeft vastgesteld met betrekking tot de inhoud van het besluit. In dergelijke omstandigheden zou de Ombudsman normaal gesproken een kritische opmerking maken ten aanzien van de betrokken instelling. Er zij echter op gewezen dat het onderhavige onderzoek uiteindelijk gericht was op de EDEO, terwijl het geval van wanbeheer zich voordeed bij de behandeling door de Commissie van het confirmatieve verzoek van klager. Hoewel EDEO de verantwoordelijkheid voor de onderhavige zaak op zich heeft genomen, neemt dit niet weg dat EDEO zelf dit geval van wanbeheer niet heeft begaan. Bovendien heeft de Ombudsman geen reden om eraan te twijfelen dat de EDEO, als nieuwe instelling, zal voldoen aan zijn verplichtingen uit hoofde van Verordening (EG) nr. 1049/2001 en zich zal inspannen om in dat verband een aantal beste praktijken toe te passen. In deze omstandigheden is de Ombudsman van mening dat het noch eerlijk noch passend zou zijn om in dit geval een kritische opmerking te maken aan de EDEO en concludeert hij derhalve dat er geen verdere actie van zijn kant nodig is. Gezien het feit dat de Commissie het confirmatieve verzoek van klager heeft behandeld, zal echter ook een kopie van het besluit van de Ombudsman aan de Commissie worden toegezonden, waarvan de aandacht met name zal worden gevestigd op de punten 35 tot en met 39 van dat besluit.

Op basis van zijn onderzoek naar deze klacht sluit de Ombudsman deze af met de volgende conclusies:

De betrokken instelling heeft stappen ondernomen om de zaak te regelen voor zover deze betrekking heeft op de behandeling van het oorspronkelijke verzoek om toegang van de klager.

Er zijn geen redenen voor verder onderzoek van de kant van de Ombudsman met betrekking tot de behandeling van het confirmatieve verzoek om toegang van klager.

Er is geen sprake van wanbeheer met betrekking tot: i) het besluit om geen toegang te verlenen; en ii) de tweede bewering van de klager.

De klager en de EDEO zullen van dit besluit in kennis worden gesteld. Een kopie van het besluit zal ook aan de Commissie worden toegezonden.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Gedaan te Straatsburg op 3 november 2011

---

[1] Verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB L 145, blz. 43).

[2] Artikel 7, lid 1, van verordening nr. 1049/2001 bepaalt: "Een verzoek om toegang tot een document wordt onverwijld behandeld. De aanvrager ontvangt een ontvangstbevestiging. Binnen 15 werkdagen na de registratie van het verzoek verleent de instelling ofwel binnen die termijn toegang tot het gevraagde document en verleent zij toegang overeenkomstig artikel 10, ofwel vermeldt zij in een schriftelijk antwoord de redenen voor de gehele of gedeeltelijke weigering en stelt zij de verzoeker in kennis van zijn recht om overeenkomstig lid 2 van dit artikel een confirmatief verzoek in te dienen."

[3] De EDEO staat onder leiding van de hoge vertegenwoordiger, die hij moet bijstaan.

[4] Zie zaak C-266/05 P, Sison/Raad, Jurispr. 2007, blz. I-1233, punt 63.

[5] Zaak C-266/05 P, Sison/Raad, Jurispr. 2007, blz. I-1233, punt 35.

[6] Zaak C-266/05 P, Sison/Raad, Jurispr. 2007, blz. I-1233, punt 34.

[7] Zaak C-139/07 P, Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, arrest van 29 juni 2010, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 53, en gevoegde zaken C-39/05 P en C-52/05 P, Zweden en Turco/Raad, Jurispr. 2008, blz. I-4723, punt 49.