Achtergrond van de klacht

1. Klager is een Duitse journalist.

2. Op 2 maart 2010 heeft hij bij de Europese Commissie een verzoek ingediend om toegang tot een verslag over de resultaten van de vergaderingen die in februari 2010 zijn gehouden tussen de delegatie van de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid (hierna "de hoge vertegenwoordiger" genoemd) en vertegenwoordigers van de Russische Federatie.

3. De Commissie heeft het verzoek van klager op 4 maart 2010 geregistreerd en hem meegedeeld dat hij overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1049/2001 [1] binnen 15 werkdagen een antwoord zou ontvangen.

4. Op 26 maart 2010 herinnerde klager de Commissie eraan dat hij nog geen antwoord had ontvangen, ook al was de termijn van 15 werkdagen al verstreken. Op dezelfde dag ontving hij het volgende antwoord van een lid van het kabinet van de hoge vertegenwoordiger:

"Ik ben bang dat we u niet veel kunnen helpen met uw verzoek. De bilaterale ontmoeting van hoge vertegenwoordiger Catherine Ashton in Moskou met de minister van Buitenlandse Zaken van de Russische Federatie, de heer Lavrov, maakte deel uit van de zogenaamde politieke dialoog tussen de EU en Rusland op ministerieel niveau. Verslagen van deze vergaderingen zijn beperkt verspreid."

5. Op 26 maart 2010 heeft klager ook opnieuw contact opgenomen met de Commissie en verklaard dat Verordening (EG) nr. 1049/2001 bepaalde categorieën documenten niet vrijstelt van toegang. De Commissie zou daarom moeten motiveren waarom het gevraagde document, geheel of gedeeltelijk, niet kon worden vrijgegeven. Hij verklaarde dat hij verwachtte binnenkort een antwoord te ontvangen dat voldoet aan de criteria van artikel 7, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 [2].

6. Op 30 maart 2010 wendde klager zich tot de Ombudsman (klacht 816/2010/BEH). Hij beweerde dat de Commissie zijn verzoek om toegang niet naar behoren had behandeld. Hij stelde onder meer dat de Commissie het gevraagde document individueel moest onderzoeken en hem in kennis moest stellen van het resultaat van dat onderzoek.

7. Artikel 2, lid 4, van het Statuut van de Europese Ombudsman vereist dat klagers passende administratieve stappen ondernemen bij de betrokken instelling voordat zij een klacht indienen bij de Ombudsman. In zaken met betrekking tot de toegang tot documenten betekent een passende aanpak dat de procedures van Verordening (EG) nr. 1049/2001 moeten worden nageleefd. Artikel 8 van Verordening (EG) nr. 1049/2001 geeft verzoekers het recht om bij de Ombudsman een klacht in te dienen naar aanleiding van een negatief antwoord op een confirmatief verzoek of het uitblijven van een antwoord daarop. Aangezien klager nog geen confirmatief verzoek om toegang had ingediend, had hij de procedurele middelen van Verordening 1049/2001 niet uitgeput voordat hij zich tot de Ombudsman wendde. Zijn klacht was dus niet-ontvankelijk op grond van artikel 2, lid 4, van het Statuut van de Europese Ombudsman.

8. Op 5 mei 2010 diende klager deze klacht in bij de Ombudsman. Hij heeft erop gewezen dat hij op 13 april 2011 een confirmatief verzoek om toegang heeft ingediend, maar dat hij, afgezien van een ontvangstbevestiging, geen antwoord heeft ontvangen.

9. Op 11 mei 2010 heeft klager het besluit van de Commissie over zijn confirmatief verzoek, dat hij op dezelfde datum had ontvangen, aan de Ombudsman toegezonden. In haar beschikking heeft de Commissie haar weigering om toegang te verlenen bevestigd.

Onderwerp van het onderzoek

10. In zijn klacht diende klager de volgende beweringen en argumenten in:

Beschuldigingen:

(1) In strijd met Verordening (EG) nr. 1049/2001 en de artikelen 41 en 42 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie heeft de Commissie zijn verzoek om toegang tot documenten niet naar behoren behandeld. In het bijzonder faalde het: i) zijn verzoek om toegang te behandelen binnen de termijnen van Verordening (EG) nr. 1049/2001; en ii) hem toegang te verlenen tot de gevraagde documenten of een overtuigende verklaring te geven waarom een dergelijke toegang niet kon worden verleend.

(2) Door niet binnen de in Verordening (EG) nr. 1049/2001 gestelde termijn een uitdrukkelijk en met redenen omkleed antwoord te geven op zijn oorspronkelijke verzoek om toegang, heeft de Commissie hem in feite het recht ontnomen om het standpunt van de Commissie te betwisten door een confirmatief verzoek in te dienen.

Vordering:

De Commissie moet toegang verlenen tot het betrokken document of een overtuigende verklaring geven waarom een dergelijke toegang niet kan worden verleend.

Het onderzoek

11. De klacht werd voor advies doorgestuurd naar de voorzitter van de Commissie. De Commissie heeft op 11 oktober 2010 advies uitgebracht. Dit advies werd doorgestuurd naar klager met een uitnodiging om opmerkingen in te dienen, die hij op 3 november 2010 heeft verzonden.

12. Na het advies van de Commissie en de opmerkingen van klager te hebben onderzocht, concludeerde de Ombudsman dat hij nadere informatie nodig had om deze zaak te behandelen. Zo heeft de Ombudsman de Commissie op 22 februari 2011 verzocht haar diensten inzage te verlenen in het document waartoe klager om toegang had verzocht. Vervolgens deelde de Commissie de diensten van de Ombudsman mee dat, na de oprichting van de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO)[3], de verantwoordelijkheid voor deze klacht nu bij die dienst lag.

13. De inspectie van het gevraagde document vond plaats op 17 mei 2011. Een kopie van het verslag over deze inspectie werd naar de hoge vertegenwoordiger gestuurd en een andere kopie werd naar klager gestuurd voor opmerkingen.

14. Klager heeft geen opmerkingen over het inspectieverslag ingediend.

Analyse en conclusies van de Ombudsman

Opmerkingen vooraf

15. De Ombudsman opende zijn onderzoek en vroeg de Commissie om advies over de klacht. De Commissie heeft naar behoren advies uitgebracht. Naar aanleiding van het verzoek van de Ombudsman om inzage in het document waartoe klager toegang had gevraagd, deelde de Commissie hem mee dat de verantwoordelijkheid voor deze klacht nu bij de EDEO lag. Vervolgens nam de EDEO contact op met de diensten van de Ombudsman om een datum voor de inspectie vast te stellen. De EDEO ontving vervolgens de vertegenwoordiger van de Ombudsman en stond hem toe het desbetreffende document in te zien. Na deze inspectie deelde de Ombudsman de EDEO, de Commissie en klager mee dat hij voortaan van mening was dat zijn onderzoek op de EDEO was gericht. Geen van de betrokken partijen heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Gezien deze omstandigheden is de Ombudsman van mening dat de EDEO in de loop van zijn onderzoek de verantwoordelijkheid voor deze klacht heeft overgenomen. Voorts begrijpt hij dat de EDEO impliciet heeft aanvaard dat het door de Commissie ingediende advies ook het standpunt van de EDEO over de klacht weerspiegelt. In dit verband zal voortaan worden verwezen naar de "betrokken instelling", zonder onderscheid te maken tussen de Commissie en de EDEO.

16. Gezien hun feitelijke verband zullen de eerste bewering van klager en zijn bewering samen worden onderzocht.

A. Met betrekking tot de eerste bewering van klager en zijn bewering

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

17. Klager voerde aan dat de betrokken instelling, in strijd met Verordening (EG) nr. 1049/2001 en de artikelen 41 en 42 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, zijn verzoek om toegang tot documenten niet naar behoren heeft behandeld. In het bijzonder faalde het: i) zijn verzoek om toegang te behandelen binnen de termijnen van Verordening (EG) nr. 1049/2001; en ii) hem toegang te verlenen tot de gevraagde documenten of een overtuigende verklaring te geven waarom een dergelijke toegang niet kon worden verleend. Hij voerde aan dat de betrokken instelling toegang tot het betrokken document moet verlenen of een overtuigende verklaring moet geven waarom een dergelijke toegang niet kan worden verleend.

18. In haar besluit over het confirmatief verzoek van klager verklaarde de betrokken instelling dat klager verzocht om toegang tot een afdeling over visumaangelegenheden die is opgenomen in een interne nota van het secretariaat-generaal van de Raad. In die nota werd melding gemaakt van een ministeriële bijeenkomst tussen de hoge vertegenwoordiger en de Russische minister van Buitenlandse Zaken, alsook van een bijeenkomst tussen de hoge vertegenwoordiger en de Russische president, die plaatsvond in februari 2010. De betrokken instelling heeft haar weigering om toegang te verlenen gebaseerd op het derde punt van artikel 4, lid 1, onder a), van verordening nr. 1049/2001, dat als volgt luidt:

"De instellingen weigeren de toegang tot een document wanneer de openbaarmaking ervan afbreuk zou doen aan de bescherming van:

a) het algemeen belang met betrekking tot:

(...)

— internationale betrekkingen, (...)."

Aangezien het gedeelte van het document waartoe klager om toegang had verzocht, volledig onder voornoemde uitzondering viel, verklaarde de betrokken instelling dat gedeeltelijke toegang evenmin kon worden verleend.

19. Meer in het bijzonder voerde de betrokken instelling het volgende aan:

i) de visumkwestie was nog niet geregeld tijdens de onderhandelingen tussen de Russische Federatie en de EU. In het gevraagde document zijn de standpunten van de partijen bij de onderhandelingen en hun verschillende benaderingen opgenomen;

ii) de nota moet worden beschouwd als een intern verslag waarover geen overleg met de Russische autoriteiten heeft plaatsgevonden. Het was uitsluitend bedoeld om de personen die bij de permanente vertegenwoordigingen van de lidstaten, het secretariaat-generaal van de Raad en de Commissie met de kwestie waren belast, op de hoogte te brengen van de huidige stand van zaken met betrekking tot openstaande kwesties, teneinde de voorbereiding van vervolgvergaderingen te vergemakkelijken. Aangezien de nota betrekking had op politiek gevoelige kwesties, werd zij geclassificeerd als "EU Restricted" en uitsluitend verspreid op basis van "need to know";

iii) openbaarmaking, zelfs van slechts delen van de nota, het wederzijdse vertrouwen tussen de Russische Federatie en de EU in gevaar zou brengen;

iv) visumaangelegenheden moeten vanuit het oogpunt van de lidstaten als een zeer gevoelige aangelegenheid worden beschouwd. Aangezien de meningen van de lidstaten over het Russische standpunt nog steeds worden gepeild, zou openbaarmaking de onderhandelingspositie van de EU verzwakken.

20. Wat het procedurele aspect van zijn bewering betreft, voerde klager aan dat de betrokken instelling zijn oorspronkelijke verzoek om toegang niet binnen de in Verordening (EG) nr. 1049/2001 vastgestelde termijn had behandeld, aangezien de e-mail van 26 maart 2010: i) buiten dat tijdsbestek worden verzonden; en ii) kan niet worden beschouwd als een beslissing over zijn oorspronkelijke verzoek om toegang. Volgens klager heeft de betrokken instelling ook verzuimd om zijn confirmatief verzoek om toegang binnen de in verordening nr. 1049/2001 gestelde termijn te behandelen, zonder geldige redenen op te geven in overeenstemming met die verordening.

21. Ter ondersteuning van het inhoudelijke aspect van zijn bewering en zijn bewering voerde klager aan dat de rechtvaardiging van de weigering om toegang te verlenen niet kon worden gehandhaafd. Volgens hem bevat het litigieuze document standpunten die beide partijen bij de onderhandelingen bekend waren en waaruit de onderhandelingsstrategie van de EU niet bleek. Openbaarmaking kan derhalve het welslagen van de onderhandelingen niet in gevaar brengen. De klager was ook van mening dat de betrokken instelling geen concrete aanwijzingen gaf dat openbaarmaking het klimaat van wederzijds vertrouwen in gevaar zou brengen of dat Rusland op vertrouwelijkheid had aangedrongen. In geval van twijfel had de betrokken instelling de Russische Federatie kunnen raadplegen om na te gaan of het document openbaar kon worden gemaakt. Met betrekking tot de standpunten van de lidstaten waarnaar de betrokken instelling verwees, merkte klager op dat deze geen deel leken uit te maken van het gevraagde document. Hij had in ieder geval niet om toegang tot hen verzocht. Hij merkte ook op dat de lidstaten de toegang tot documenten die in het bezit zijn van de instellingen niet kunnen beperken. Klager zond de Ombudsman een kopie van de notulen van een gezamenlijke persconferentie van de Duitse bondskanselier en de Russische president. Volgens klager bleek uit deze notulen dat er een groot openbaar belang was bij visumaangelegenheden en dat de Russische Federatie haar relevante adviezen niet geheim hield. Volgens hem volgt uit deze notulen dat de partijen bij de onderhandelingen het niet eens waren geworden over vertrouwelijkheid.

22. In haar advies erkende de betrokken instelling dat zij het oorspronkelijke verzoek van klager om toegang niet in overeenstemming met de procedurele vereisten van Verordening (EG) nr. 1049/2001 had behandeld. Zijn antwoord luidt dan ook als volgt: i) niet binnen de in Verordening (EG) nr. 1049/2001 vastgestelde termijnen is verzonden; ii) geen gedetailleerde motivering bevatte ter ondersteuning van de weigering om toegang te verlenen; iii) de klager niet in kennis heeft gesteld van zijn recht om een confirmatief verzoek in te dienen; en iv) in het Engels was gesteld, terwijl het verzoek van klager in het Duits was gesteld; met een vertaling in het Engels. De betrokken instelling heeft haar excuses aangeboden voor de niet-naleving van bovengenoemde procedurele vereisten met betrekking tot het oorspronkelijke verzoek om toegang.

23. Wat het confirmatief verzoek van klager betreft, voerde de betrokken instelling echter aan dat het in overeenstemming met Verordening (EG) nr. 1049/2001 was behandeld, aangezien de betrokken instelling hem in kennis had gesteld van een verlenging van de termijn overeenkomstig artikel 8, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 en binnen die nieuwe termijn had geantwoord. Het heeft gepreciseerd dat artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 slechts bij wijze van voorbeeld verwijst naar bepaalde redenen die een uitbreiding rechtvaardigen, zonder dat deze lijst uitputtend is. De betrokken instelling voerde ook aan dat vertalingen vanwege de werklast van de vertaaldiensten tot drie weken konden duren, zoals het geval was met het besluit over het confirmatieve verzoek om toegang van de klager.

24. Met betrekking tot de redenen voor haar weigering om toegang te verlenen, herhaalde de betrokken instelling dat openbaarmaking de bescherming van de betrekkingen tussen de EU en de Russische Federatie zou ondermijnen. Ten eerste zou zij opmerkingen en beoordelingen met betrekking tot de visumkwestie in het publieke domein plaatsen, die alleen bedoeld waren ter attentie van personen in de lidstaten en de EU-instellingen die betrokken zijn bij de betrekkingen tussen de EU en Rusland en niet werden gedeeld met de Russische delegatie. Ten tweede zou openbaarmaking de onderhandelingspositie van de EU ten opzichte van de Russische autoriteiten over de visumkwestie verzwakken.

25. Naast de informatie die zij in haar besluit over het confirmatief verzoek van de klager heeft verstrekt, heeft de betrokken instelling gespecificeerd dat de klager om toegang tot een zogenaamd "COREU"-document heeft verzocht. Dergelijke documenten zijn opgesteld door diplomaten van de lidstaten en verspreid onder de permanente vertegenwoordigingen van de lidstaten, het secretariaat-generaal van de Raad en de diensten van de Commissie die betrokken zijn bij de externe betrekkingen. De betrokken instelling voerde ook aan dat het document betrekking heeft op kwesties in verband met de dubbele rol van de zittende hoge vertegenwoordiger en vicevoorzitter van de Commissie, en dat zij daarom ook het secretariaat-generaal van de Raad heeft geraadpleegd alvorens een besluit te nemen over het verzoek van klager. Het secretariaat-generaal van de Raad had tegen openbaarmaking geadviseerd. De betrokken instelling wees er bovendien op dat de visumkwestie een van de hangende kwesties is in de onderhandelingen tussen de EU en de Russische Federatie en dat het document geen openbare verklaringen weergeeft.

26. In zijn opmerkingen herinnerde klager eraan dat zijn verzoek om toegang in het Duits was opgesteld. Hoewel hij de betrokken instelling een hoffelijke vertaling in het Engels had verstrekt, kon dit niet betekenen dat de betrokken instelling de taal van de procedure kon kiezen. De klager voegde eraan toe dat het ontvangen van een antwoord in het Engels normaal gesproken geen probleem zou zijn als toegang zou worden verleend. In het geval van een weigering om toegang te verlenen, was het echter van essentieel belang dat een verzoeker de gedetailleerde redenen voor dat besluit begreep. Een dergelijk besluit zou dus in de regel in de moedertaal van een verzoeker moeten zijn gesteld, mits deze laatste een officiële taal van de Unie was. Klager voegde er echter aan toe dat hij van mening was dat dit aspect van zijn klacht was opgelost voor zover de betrokken instelling fouten bij de behandeling van zijn verzoek had erkend.

27. Wat de inhoud van de weigering van toegang betreft, voerde klager aan dat de betrokken instelling zich baseerde op de categorie van het document waartoe hij toegang had gevraagd. Dit was echter niet in overeenstemming met Verordening (EG) nr. 1049/2001, op grond waarvan de instellingen de feitelijke inhoud van een document zo gedetailleerd mogelijk moesten beschrijven en moesten uitleggen waarom deze inhoud niet openbaar kon worden gemaakt. Volgens klager heeft de betrokken instelling de vereiste analyse niet verricht. Hij voerde ook aan dat het belangrijk was om een dergelijke analyse uit te voeren; om te kunnen beslissen of gedeeltelijke toegang kan worden verleend. In de gegeven context herinnerde hij eraan dat hij slechts geïnteresseerd was in een kort gedeelte van het document betreffende de visumafgifte. In het licht van het bovenstaande heeft hij de Ombudsman verzocht de betrokken instelling te verzoeken gedeeltelijke toegang te verlenen of haar weigering om toegang te verlenen te motiveren.

De resultaten van de inzage van het dossier door de diensten van de Ombudsman

28. Uit de inspectie is gebleken dat het document een “COREU”-document is, dat als “EU restricted” is gemarkeerd. Het verslag bevat een ministeriële bijeenkomst en een ontmoeting tussen de president van de Russische Federatie en de hoge vertegenwoordiger/vicevoorzitter van de Commissie, die op 24 februari 2010 in Moskou plaatsvond. Het document bestaat in totaal uit 8 pagina's.

29. Wat de inhoud betreft, geven de eerste anderhalve bladzijden van het document een samenvatting van de belangrijkste punten die tijdens bovengenoemde vergaderingen naar voren zijn gebracht. Deze hoofdpunten hebben in wezen betrekking op verschillende kwesties van buitenlands beleid en omvatten de kwestie van visumvereisten voor reizen tussen de EU en de Russische Federatie. Met betrekking tot dit laatste punt geeft deze afdeling een beknopt overzicht van de standpunten die de EU en de Russische Federatie tijdens de vergaderingen van 24 februari 2010 hebben ingenomen.

30. In het hoofdgedeelte van het document wordt een gedetailleerd overzicht gegeven van de meningen die over elk van de bovengenoemde hoofdpunten zijn uitgewisseld. Deze afdeling is verder onderverdeeld in afdelingen over: i) de ontmoeting met minister Lavrov (die in totaal ongeveer 6 bladzijden beslaat); en ii) de ontmoeting met president Medvedev (minder dan één bladzijde). De visumkwestie wordt behandeld in punt i), waarin op ongeveer een derde van een bladzijde de standpunten van de Russische Federatie en de EU en hun verschillende benaderingen met betrekking tot de aanpak ervan worden vastgelegd.

Beoordeling door de Ombudsman

31. Hierna zal de Ombudsman onderzoeken of de betrokken instelling het verzoek van klager om toegang naar behoren heeft behandeld.

32. In zijn eerste verzoek verzocht klager om toegang tot het verslag van de resultaten van de in punt 2 van dit besluit bedoelde vergaderingen, voor zover deze vergaderingen betrekking hadden op het vergemakkelijken van reizen tussen de EU-lidstaten en de Russische Federatie en met name op de afschaffing van de huidige visumplicht. In haar besluit over het confirmatief verzoek van klager was de betrokken instelling van mening dat klager derhalve slechts om toegang tot een deel van het document had verzocht; dat wil zeggen het deel van het verslag dat betrekking had op visumaangelegenheden en waarin een ministeriële bijeenkomst en een bijeenkomst tussen de president van de Russische Federatie en de hoge vertegenwoordiger/vicevoorzitter van de Commissie werden opgenomen. In de loop van het onderzoek heeft klager bevestigd dat zijn verzoek om toegang alleen betrekking heeft op het bovengenoemde deel van het document dat betrekking heeft op visumaangelegenheden. Uit de inspectie is gebleken dat het document betrekking heeft op visumaangelegenheden in: i) de inleidende samenvatting; en ii) de afdeling die verslag uitbrengt over een ontmoeting met minister Lavrov. Gezien het algemene karakter van de inleidende samenvatting en de door klager verstrekte toelichtingen begrijpt de Ombudsman dat klager toegang wenste te krijgen tot het gedeelte over visumkwesties in het verslag over de bijeenkomst met minister Lavrov.

33. De bewering van klager die hier wordt onderzocht, omvat zowel procedurele als inhoudelijke aspecten. Alvorens in te gaan op de inhoud van het standpunt van de betrokken instelling, zal de Ombudsman zich buigen over de procedurele aspecten van de behandeling van de initiële en confirmatieve verzoeken van de klager.

34. Met betrekking tot het oorspronkelijke verzoek van klager merkt de Ombudsman op dat de betrokken instelling heeft erkend dat zij het niet naar behoren heeft behandeld en haar excuses heeft aangeboden aan klager. In zijn opmerkingen voerde klager aan dat zijn klacht was afgehandeld voor zover de betrokken instelling fouten bij de behandeling van zijn verzoek had erkend. In deze omstandigheden is de Ombudsman van mening dat dit aspect van de klacht tot tevredenheid van klager is opgelost.

35. Wat de behandeling van het confirmatieve verzoek om toegang van klager betreft, herinnert de Ombudsman eraan dat confirmatieve verzoeken om toegang tot documenten overeenkomstig artikel 8, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 onverwijld moeten worden behandeld, met een termijn van 15 werkdagen. Het staat buiten kijf dat de betrokken instelling het confirmatief verzoek van klager niet binnen die termijn heeft behandeld.

36. De betrokken instelling voerde echter aan dat zij de desbetreffende termijn geldig met 15 werkdagen had verlengd, overeenkomstig artikel 8, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

37. Overeenkomstig artikel 8, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 kan in "uitzonderlijke gevallen, bijvoorbeeld in geval van een verzoek betreffende een zeer lang document of een zeer groot aantal documenten" de termijn van 15 werkdagen met 15 werkdagen worden verlengd, indien de aanvrager vooraf in kennis wordt gesteld en uitvoerig wordt gemotiveerd.

38. De betrokken instelling heeft aangegeven dat de verlenging van de termijn was gebaseerd op het feit dat zij meer tijd nodig had voor de vertaling van haar besluit in het Duits, de taal waarin het verzoek om toegang was gedaan. De Ombudsman deelt de mening van de betrokken instelling dat artikel 8, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 niet voorziet in een uitputtende lijst van gevallen waarin een instelling bij wijze van uitzondering de normale termijn met 15 werkdagen kan verlengen. Desondanks ziet de Ombudsman niet in hoe de noodzaak om een besluit in het Duits te vertalen – een noodzaak die op het moment van ontvangst van het confirmatief verzoek van de klager voor de betrokken instelling duidelijk moet zijn geweest – kan worden beschouwd als een "uitzonderlijk geval" in de zin van artikel 8, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1049/2001.

39. Uit het voorgaande volgt dat de betrokken instelling geen geldige reden heeft gegeven voor haar besluit om de termijn voor het beantwoorden van het confirmatief verzoek te verlengen. Hieruit volgt dat zij het confirmatief verzoek niet binnen de in verordening nr. 1049/2001 gestelde termijnen heeft behandeld. Dit is een geval van wanbeheer.

40. Wat de inhoud van het besluit tot weigering van toegang betreft, herinnert de Ombudsman eraan dat de betrokken instelling zich heeft beroepen op een van de uitzonderingen van artikel 4, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1049/2001, namelijk de noodzaak om het openbaar belang op het gebied van internationale betrekkingen te beschermen. Anders dan de uitzonderingen van artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001, op grond waarvan een instelling de daarin beschermde belangen moet afwegen tegen een eventueel openbaar belang bij openbaarmaking, voorziet artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1049/2001 niet in een dergelijke belangenafweging. Indien de openbaarmaking van een document een van de door artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1049/2001 beschermde belangen zou ondermijnen, moet een instelling dus de toegang weigeren.

41. De Ombudsman herinnert er bovendien aan dat uitzonderingen op het recht op toegang tot documenten strikt moeten worden uitgelegd en toegepast, aangezien zij afwijken van het beginsel van een zo ruim mogelijke toegang voor de burgers [4]. Volgens de rechtspraak van het Hof zijn de door artikel 4, lid 1, onder a), van Verordening (EG) nr. 1049/2001 beschermde belangen echter van bijzonder wezenlijke en gevoelige aard. Het Hof van Justitie heeft gewezen op het complexe en delicate karakter van de beslissing van een instelling om al dan niet toegang te verlenen, hetgeen bijzondere zorgvuldigheid vereist en derhalve een beoordelingsmarge vereist [5]. Volgens de rechtspraak moet een instelling over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikken om te bepalen of openbaarmaking het beschermde openbaar belang zou kunnen ondermijnen [6].

42. Er zij echter op gewezen dat een instelling die besluit geen toegang te verlenen, een bevredigende verklaring moet geven over de wijze waarop toegang tot dat document het beschermde belang concreet en daadwerkelijk zou kunnen ondermijnen [7].

43. In de onderhavige zaak heeft de betrokken instelling uitgelegd dat in het deel van het relevante document waartoe de klager toegang wenste te krijgen, de standpunten van de partijen bij de onderhandelingen en hun verschillende benaderingen van de visumkwestie worden vermeld. Zij gaf dus een beknopte beschrijving van de inhoud van dat deel van het document. De inspectie door de diensten van de Ombudsman bevestigde dat deze beschrijving juist was. In het licht van deze omstandigheden is het argument van klager dat het niet in overeenstemming is met Verordening (EG) nr. 1049/2001 dat een instelling zich in haar besluit om de toegang te weigeren baseert op de categorie documenten, derhalve niet relevant.

44. De betrokken instelling verwees naar het litigieuze document als een "COREU"-document met een beperkte verspreiding. Het lijkt dus dienstig erop te wijzen dat het niet gaat om de interne rubricering van een document door een instelling, maar om de inhoud ervan, waarmee rekening moet worden gehouden bij de analyse van de vraag of een instelling een bevredigende verklaring heeft gegeven voor haar besluit om de toegang te weigeren.

45. De betrokken instelling voerde aan dat de openbaarmaking de onderhandelingspositie van de EU ten opzichte van de Russische autoriteiten zou verzwakken. Uit de inspectie van het document door de diensten van de Ombudsman is gebleken dat daarin onder meer verschillende benaderingen worden beschreven die de partijen bij de onderhandelingen hebben gevolgd met betrekking tot de visumkwestie. In het desbetreffende deel kunnen ook conclusies worden getrokken over de beoordeling door de EU van de aanpak van de Russische Federatie. Het standpunt van de betrokken instelling wordt derhalve bevestigd door de resultaten van de inspectie door de diensten van de Ombudsman en is overtuigend. Hieruit volgt dat het standpunt van klager dat het document de onderhandelingsstrategie van de EU niet onthult, niet als relevant kan worden beschouwd, aangezien de betrokken instelling een bevredigende verklaring heeft gegeven dat openbaarmaking het openbaar belang met betrekking tot internationale betrekkingen zou ondermijnen.

46. De betrokken instelling voerde aan dat het desbetreffende deel van het document de standpunten van de Russische Federatie weergeeft en dat de in het document naar voren gebrachte punten niet zijn gedeeld met de delegatie van de Russische Federatie. Volgens klager kon dit openbaarmaking niet in de weg staan, aangezien de in het document opgenomen standpunten bekend zijn bij beide partijen bij de onderhandelingen, die bovendien kennelijk geen overeenstemming hebben bereikt over de vertrouwelijkheid van hun onderhandelingen. De Ombudsman herinnert eraan dat het verlenen van toegang tot een document overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1049/2001 betekent dat het publiek toegang wordt verleend. Hieruit volgt dat het standpunt van klager dat de partijen bij de onderhandelingen op de hoogte zijn van de standpunten in het desbetreffende deel van het document, niet relevant is bij de beoordeling van de door de betrokken instelling opgegeven redenen voor haar weigering om toegang te verlenen. De Ombudsman is bovendien van mening dat het deel van het document waartoe klager om toegang heeft verzocht, betrekking heeft op lopende onderhandelingen en het mogelijk maakt conclusies te trekken over de beoordeling door de EU van de aanpak van de Russische Federatie. Ongeacht of de partijen bij de onderhandelingen het eens zijn geworden over vertrouwelijkheid, is de Ombudsman derhalve van mening dat het argument dat de openbaarmaking van de desbetreffende afdeling het wederzijdse vertrouwen tussen de Russische Federatie en de EU in gevaar zou brengen, aannemelijk is.

47. Ten slotte kan de verwijzing van klager naar de notulen van een persconferentie niet als relevant worden beschouwd. Deze notulen hebben betrekking op een gezamenlijke persconferentie van de Duitse bondskanselier Merkel en de Russische president Medvedev. Het argument van klager volstaat derhalve niet om vast te stellen waarom toegang moet worden verleend tot het relevante deel van het document met de resultaten van een niet-openbare bijeenkomst tussen de hoge vertegenwoordiger en de heer Lavrov.

48. Gezien het bovenstaande is de Ombudsman van mening dat de betrokken instelling een bevredigende verklaring heeft gegeven waarom het verlenen van toegang tot het gevraagde document het openbaar belang met betrekking tot internationale betrekkingen specifiek en effectief zou kunnen ondermijnen en dat deze verklaring wordt bevestigd door de inspectie van het document door de Ombudsman.

49. Aangezien het verzoek om toegang van klager in wezen betrekking had op een derde van een bladzijde van een document dat informatie bevat over de verschillende benaderingen die de partijen bij lopende onderhandelingen hebben gevolgd, lijkt het standpunt van de betrokken instelling dat geen gedeeltelijke toegang kan worden verleend, in overeenstemming te zijn met de beoordelingsmarge waarover zij beschikt.

50. In het licht van het bovenstaande concludeert de Ombudsman dat de betrokken instelling heeft voldaan aan haar verplichting om haar weigering om toegang te verlenen te motiveren en heeft zij klager overtuigend uitgelegd waarom geen toegang kan worden verleend. De bewering van klager dat de betrokken instelling hem geen toegang tot het gevraagde document heeft verleend of geen overtuigende verklaring heeft gegeven waarom een dergelijke toegang niet kon worden verleend, kan derhalve niet slagen. Hieruit volgt dat zijn vordering evenmin kan worden toegewezen.

B. Met betrekking tot de tweede bewering van klager

Aan de Ombudsman voorgelegde argumenten

51. Klager voerde aan dat de betrokken instelling hem daadwerkelijk het recht heeft ontnomen om zijn besluit te laten toetsen in het kader van de indiening van een confirmatief verzoek, aangezien zij pas in antwoord op zijn confirmatief verzoek haar weigering heeft gemotiveerd, die zij reeds had moeten geven in antwoord op zijn oorspronkelijke verzoek om toegang.

52. In haar standpunt voerde de betrokken instelling aan dat de tweede bewering van klager zonder voorwerp was geraakt, aangezien klager in feite een confirmatief verzoek had ingediend.

Beoordeling door de Ombudsman

53. Het is juist dat klager gebruik heeft gemaakt van zijn recht om een confirmatief verzoek in te dienen. Het feit dat zijn oorspronkelijke verzoek (dat de betrokken instelling heeft erkend) niet naar behoren is behandeld, heeft klager dus duidelijk niet belet zijn recht uit te oefenen.

54. De Ombudsman is echter van mening dat de bewering van klager ook aldus kan worden begrepen dat de betrokken instelling, door zijn aanvankelijke verzoek niet naar behoren te behandelen, het voor hem moeilijker heeft gemaakt om een met redenen omkleed confirmatief verzoek in te dienen, aangezien hij, bij gebreke van een gedetailleerde motivering in zijn antwoord op zijn aanvankelijke verzoek, het standpunt van de betrokken instelling niet kon kennen.

55. De Ombudsman herinnert eraan dat verzoekers overeenkomstig artikel 7, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 een confirmatief verzoek kunnen indienen waarin de instelling wordt verzocht haar standpunt te heroverwegen in geval van gehele of gedeeltelijke weigering van toegang. Aanvragers kunnen ook een confirmatief verzoek indienen indien een instelling niet binnen de gestelde termijn antwoordt (artikel 7, lid 4, van Verordening (EG) nr. 1049/2001). Hieruit volgt dat Verordening (EG) nr. 1049/2001 voorziet in een administratieve procedure waarbij verzoekers een instelling kunnen verzoeken haar standpunt te heroverwegen voordat zij zich tot het Hof van Justitie of de Ombudsman kunnen wenden.

56. Het bij Verordening (EG) nr. 1049/2001 ingevoerde systeem houdt dus rekening met een situatie waarin een instelling een specifiek initieel verzoek mogelijk niet naar behoren, inhoudelijk of procedureel heeft behandeld, en biedt de instelling de mogelijkheid haar fout(en) te corrigeren wanneer zij een besluit neemt over het confirmatief verzoek. Hieruit volgt dat de bewering van klager niet kan worden gestaafd.

C. Conclusies

57. De Ombudsman heeft een geval van wanbeheer vastgesteld bij de behandeling van het confirmatief verzoek van klager hierboven, terwijl hij geen wanbeheer ten aanzien van de inhoud van het besluit heeft vastgesteld. In dergelijke omstandigheden zou de Ombudsman normaal gesproken een kritische opmerking maken bij de betrokken instelling. Er zij echter op gewezen dat het onderhavige onderzoek uiteindelijk gericht was tegen de EDEO, terwijl het geval van wanbeheer zich voordeed bij de behandeling door de Commissie van het confirmatief verzoek van klager. Hoewel de EDEO de verantwoordelijkheid voor de onderhavige zaak op zich heeft genomen, neemt dit niet weg dat de EDEO zelf dit geval van wanbeheer niet heeft begaan. Bovendien heeft de Ombudsman geen reden om eraan te twijfelen dat de EDEO, als nieuwe instelling, zijn verplichtingen uit hoofde van Verordening (EG) nr. 1049/2001 zal nakomen en zich zal inspannen om een aantal beste praktijken op dit gebied toe te passen. In deze omstandigheden is de Ombudsman van mening dat het niet eerlijk of passend zou zijn om in de onderhavige zaak een kritische opmerking te maken bij de EDEO en concludeert hij derhalve dat er geen verdere actie van zijn kant nodig is. Gezien het feit dat de Commissie het confirmatief verzoek van klager heeft behandeld, zal echter ook een kopie van het besluit van de Ombudsman aan de Commissie worden toegezonden, waarvan de aandacht met name zal worden gevestigd op de punten 35 tot en met 39.

Op basis van zijn onderzoek naar deze klacht sluit de Ombudsman deze af met de volgende conclusies:

De betrokken instelling heeft stappen ondernomen om de zaak te regelen met betrekking tot de behandeling van het oorspronkelijke verzoek om toegang van klager.

Er zijn geen redenen voor verder onderzoek door de Ombudsman met betrekking tot de behandeling van het confirmatieve verzoek om toegang van klager.

Er is geen sprake van wanbeheer met betrekking tot: i) het besluit om geen toegang te verlenen; en ii) de tweede bewering van klager.

Klager en de EDEO zullen van dit besluit in kennis worden gesteld. Een kopie van het besluit zal ook aan de Commissie worden toegezonden.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Gedaan te Straatsburg op 3 november 2011

---

[1] Verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB L 145, blz. 43).

[2] Artikel 7, lid 1, van verordening nr. 1049/2001 bepaalt: "Een verzoek om toegang tot een document wordt onverwijld behandeld. Aan de aanvrager wordt een ontvangstbevestiging toegezonden. Binnen 15 werkdagen na de registratie van het verzoek verleent de instelling toegang tot het gevraagde document en verleent zij binnen die termijn toegang overeenkomstig artikel 10, of vermeldt zij in een schriftelijk antwoord de redenen voor de gehele of gedeeltelijke weigering en stelt zij de aanvrager in kennis van zijn recht om overeenkomstig lid 2 van dit artikel een confirmatief verzoek in te dienen."

[3] De EDEO staat onder leiding van de hoge vertegenwoordiger die hij moet bijstaan.

[4] Zie zaak C-266/05 P, Sison tegen Raad, Jurispr. 2007, blz. I-1233, punt 63.

[5] Zaak C-266/05 P, Sison/Raad, Jurispr. 2007, blz. I-1233, punt 35.

[6] Zaak C-266/05 P, Sison/Raad, Jurispr. 2007, blz. I-1233, punt 34.

[7] Zaak C-139/07 P, Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, arrest van 29 juni 2010, nog niet gepubliceerd, punt 53, en gevoegde zaken C-39/05 P en C-52/05 P, Zweden en Turco/Raad, Jurispr. 2008, blz. I-4723, punt 49.