Sūdzības priekšvēsture

1. Sūdzība attiecās uz to, kā Eiropas Komisija interpretē terminu “probiotikas”[1], ja to lieto pārtikas marķējumā un komunikācijā par pārtiku, piemēram, reklāmās. Saskaņā ar Komisijas 2007. gada vadlīnijām [2] (“Komisijas 2007. gada vadlīnijas”) tādu apzīmējumu izmantošana kā “satur probiotikas” ir “veselīguma norādes” saskaņā ar ES regulu par uzturvērtības un veselīguma norādēm uz pārtikas produktiem (“Veselīguma norāžu regula”)[3].

2.  Veselīguma norādes nevar izmantot uz pārtikas produktu etiķetēm vai pārtikas produktu reklāmā, ja vien Komisija to nav atļāvusi, pamatojoties uz Eiropas Pārtikas nekaitīguma iestādes (EFSA) zinātnisko novērtējumu [4] Līdz šim Komisija EFSA negatīvo zinātnisko atzinumu dēļ ir noraidījusi visus pieteikumus, lai atļautu veselīguma norādes attiecībā uz probiotikām.

3. Sūdzības iesniedzējs, organizācija, kas pārstāv Eiropas probiotiku nozares intereses, bija neapmierināts ar šo situāciju. Tas apgalvoja, ka Komisijas nostājas rezultātā de facto tiek aizliegts lietot terminu “probiotikas” uz pārtikas produktiem ES, kas nav ne probiotiku nozares, ne patērētāju interesēs.

4. Pēc vairākkārtējas informācijas apmaiņas ar Komisiju par šo jautājumu, kuras rezultātā Komisijas nostāja nemainījās, sūdzības iesniedzējs vērsās pie ombuda.

Izmeklēšana

5. Ombuds sāka sūdzības izmeklēšanu.

6. Izmeklēšanas gaitā ombuds saņēma Komisijas atbildi uz sūdzību un pēc tam sūdzības iesniedzēju komentārus, atbildot uz Komisijas atbildi.

Ombudam iesniegtie argumenti

7. Sūdzības iesniedzējs apgalvoja, ka Komisija kļūdaini uzskata, ka termina “probiotikas” izmantošana pārtikas produktu marķējumā un komunikācijā liecina par pozitīvu ietekmi uz veselību, kas izriet no šīs pārtikas patēriņa. Drīzāk šis termins sniedz patērētājiem objektīvu informāciju par pārtikas produktu sastāvdaļām.

8. Sūdzības iesniedzējs uzskata, ka tāpēc Komisijai būtu jāatļauj izmantot tādus apgalvojumus kā “satur probiotikas” kā “uzturvērtības norādes” saskaņā ar Norāžu regulu. Alternatīvi Komisija varētu uzskatīt šādus apgalvojumus par neitrāliem deskriptoriem, t. i., objektīvu informāciju, ko patērētājiem sniedz saskaņā ar Pārtikas produktu informācijas regulu ^[5], lai palīdzētu viņiem izdarīt apzinātu izvēli attiecībā uz pārtiku.

9. Sūdzības iesniedzējs arī apgalvoja, ka Komisijas nostāja rada juridisko nenoteiktību, jo pārtikas apritē iesaistītie uzņēmēji nav pārliecināti, vai uz saviem produktiem var norādīt “probiotikas”. Tajā pašā laikā Pārtikas produktu informācijas regulā ir noteikts, ka patērētājiem ir jāsniedz skaidra informācija, tostarp pārtikas produkta nosaukums un sastāvdaļu saraksts [6].

10. Sūdzības iesniedzējs arī uzskatīja, ka Komisijas nostāja nav saderīga ar EFSA izdotajiem norādījumiem [7] šajā jautājumā (“EFSA norādījumi par veselīguma norādēm”). Saskaņā ar šiem norādījumiem veselīguma norādēm ir jāattiecas uz ieguvumiem, kas saistīti ar konkrētu ķermeņa funkciju, savukārt terminā “probiotikas” šāda atsauce nav ietverta. Sūdzības iesniedzējs uzskata, ka tas nozīmē, ka, lai gan Komisija terminu “probiotikas” uzskata par veselīguma norādi, EFSA nekad par to nesniegs labvēlīgu zinātnisko atzinumu.

11. Turklāt sūdzības iesniedzējs apgalvoja, ka Komisijas nostāja rada regulējuma atšķirības ES, jo dažas dalībvalstis ir pieņēmušas savas pamatnostādnes, kas var atļaut lietot terminu “probiotikas”.

12. Kopumā sūdzības iesniedzējs konstatēja, ka Komisija nevēlējās izskatīt tā argumentus un rast konstruktīvu risinājumu.

13. Atbildot Komisija apstiprināja savu nostāju, ka termins “probiotikas”, lai gan tas nav definēts ES tiesību aktos, nozīmē pozitīvu ietekmi uz veselību. Šajā sakarā Komisija pamatojās uz Pasaules Veselības organizācijas (PVO) definīciju, kurā probiotikas ir minētas kā “dzīvi mikroorganismi, kas, ja tos lieto pietiekamā daudzumā, dod labumu saimniekorganisma veselībai” (mans izcēlums).

14. Komisija uzsvēra, ka dalībvalstis ir vienojušās par šo interpretāciju, ko atzīst pārtikas apritē iesaistīto tirgus dalībnieku prakse un ko konsekventi izmanto kopš tās norādījumu publicēšanas 2007. gadā. Komisija arī norādīja, ka neviens no līdz šim iesniegtajiem pieteikumiem par atļauju piešķiršanu veselīguma norādēm attiecībā uz dzīviem mikroorganismiem, “probiotikām” un līdzīgiem apzīmējumiem nav saņēmis labvēlīgu EFSA zinātnisko atzinumu. Tas galvenokārt ir saistīts ar zinātnisko pierādījumu trūkumu par probiotiku ietekmi uz veselīgu populāciju, attiecīgajos pārtikas produktos izmantoto mikroorganismu celmu nepietiekamu raksturojumu, pētījumu slikto kvalitāti un nenoteiktajām norādēm.

15. Šajā kontekstā Komisija uzskatīja, ka, ja nozarei tomēr būtu atļauts tirgot pārtiku, kas marķēta kā “probiotikas”, patērētāji varētu sagaidīt, ka šie pārtikas produkti viņiem dos labumu veselībai, sliecas dot priekšroku šādiem pārtikas produktiem salīdzinājumā ar citiem un varētu pat būt gatavi maksāt augstāku cenu. Tas būtu pretrunā Norāžu regulas un Pārtikas produktu informācijas regulas mērķiem, kuru mērķis ir nodrošināt, ka patērētāji ir labi informēti par pārtikas produktiem, ko viņi iegādājas.

16. Komisija uzskata, ka sūdzības iesniedzējs arī kļūdaini apgalvo, ka terminu “probiotikas” nekad nevarētu atļaut kā veselīguma norādi, ņemot vērā EFSA vadlīnijas par veselīguma norādēm. Šajos norādījumos ir sniegti tikai to veselīguma norāžu piemēri, kuras EFSA iepriekš ir novērtējusi, lai atvieglotu turpmāko pieteikumu sagatavošanu.

17. Komisijas norādījumus par Norāžu regulas īstenošanu, kuros izklāstīta Komisijas interpretācija terminam “probiotikas” kā veselīguma norādei, dalībvalstis apstiprināja 2007. gadā, un, pēc Komisijas domām, nekas neliecina, ka tie vairs nebūtu aktuāli.

18. Attiecībā uz apgalvotajām regulējuma atšķirībām starp dalībvalstīm Komisija norādīja, ka par veselīguma norāžu atļaušanas pieteikumu sākotnējām pārbaudēm ir atbildīgas valstu iestādes un ka valstu iestādes ir atzinušas, ka paziņojumi par “probiotikām” ir veselīguma norādes, kurām kā tādām ir vajadzīga atļauja.

19. Attiecībā uz sūdzības iesniedzēja priekšlikumu uzskatīt terminu “probiotikas” par “uzturvērtības norādi”, nevis “veselīguma norādi”, Komisija apgalvoja, ka nav saiknes starp probiotikām un pārtikas produktu uzturvērtības īpašībām. Jebkurā gadījumā Norāžu regulā ir prasīts sniegt zinātniskus pierādījumus, lai pamatotu jebkādas norādes [8], tostarp uzturvērtības norādes, kuru pašlaik trūkst.

20. Attiecībā uz sūdzības iesniedzēja priekšlikumu uzskatīt terminu “probiotikas” par neitrālu deskriptoru Komisija norādīja, ka Pārtikas produktu informācijas regulā ir noteikts, ka pārtikas produktu informācija nedrīkst būt maldinoša. Ņemot vērā, ka termins “probiotikas” nozīmē labvēlīgu ietekmi uz veselību, to var izmantot tikai tad, ja tas ir atļauts saskaņā ar Norāžu regulu.

Ombuda novērtējums

21. Šī lieta attiecas uz Komisijas veikto termina “probiotikas” interpretāciju un it īpaši tās nostāju, ka šis termins nozīmē labvēlīgu ietekmi uz veselību cilvēkiem, kuri lieto probiotikas saturošu pārtiku. Tāpēc Komisija uzskata, ka termins “probiotikas” ir jāuzskata par “veselīguma norādi” saskaņā ar Norāžu regulu. Lai pamatotu savu nostāju, Komisija balstās uz PVO “probiotiku” definīciju un to, ka, pieņemot Komisijas 2007. gada vadlīnijas, tā ir apstiprinājusi savu jēdziena interpretāciju dalībvalstīs.

22. Sūdzības iesniedzējs nepiekrīt Komisijas interpretācijai un tā vietā ierosina alternatīvu interpretāciju, kas ļautu terminu “probiotikas” izmantot pārtikas produktu marķējumā un reklāmā, ne vienmēr pierādot ieguvumus veselībai ar zinātniskiem pierādījumiem. Svarīgi ir tas, ka sūdzības iesniedzējs neapstrīd Komisijas apgalvojumu, ka līdz šim pieteikuma iesniedzēji, kas vēlas saņemt atļauju veselīguma norādēm attiecībā uz probiotikām, nav spējuši zinātniski pierādīt probiotiku labvēlīgo ietekmi uz veselību saistībā ar konkrētām ķermeņa funkcijām.

23. Tādējādi pamatā esošais sarežģītais faktiskais jautājums ir par to, vai patērētāji sagaida, ka “probiotiku” lietošana pozitīvi ietekmēs viņu veselību, un, ja tas tā ir, cik lielā mērā termina “probiotikas” izmantošana pārtikas produktu marķējumā un saziņā ietekmē patērētāju izvēli.

24. Ombuda uzdevums lietās, kas saistītas ar tiesiskā regulējuma atšķirīgu interpretāciju, ir pārbaudīt, vai ES administrācijas sniegtā attiecīgā tiesiskā regulējuma interpretācija ir pamatota un atbilst vispārējiem mērķiem un principiem, kas ir tā pamatā.[9] Turklāt ombuds var apšaubīt ES administrācijas nostāju sarežģītos faktiskos jautājumos tikai tad, ja viņš konstatē acīmredzamas kļūdas administrācijas novērtējumā.

25. Ombuds uzskata, ka šī izmeklēšana nav atklājusi acīmredzamu kļūdu Komisijas novērtējumā, ka termins “probiotikas” norāda uz ieguvumiem patērētāju veselībai un tādējādi var ietekmēt viņu pārtikas izvēli un gatavību maksāt augstāku cenu.

26. Pamatojoties uz šo novērtējumu, no Komisijas atbildes izriet, ka tās sniegtā termina “probiotikas” kā veselīguma norādes interpretācija ir paredzēta, lai īstenotu Norāžu regulas vispārējo mērķi, proti, aizsargāt patērētājus no iespējami maldinošas informācijas par pārtiku, ko tie iegādājas. Komisijas interpretācijas rezultāts ir tāds, ka pārtikas apritē iesaistītajiem tirgus dalībniekiem pirms šādu norāžu sniegšanas ar zinātniskiem pierādījumiem ir jāpierāda savu produktu labvēlīgā ietekme uz veselību. Ombuds piekrīt, ka šādos gadījumos Komisijai drīzāk būtu jāpieļauj piesardzība, lai aizsargātu patērētājus no iespējami maldinošas informācijas [10].

27. Tāpēc ir pamatoti, ka Komisija tādus apgalvojumus kā “satur probiotikas” uzskata par “veselīguma norādēm”, kas definētas kā norādes, kuras norāda,“ka pastāv saikne starp pārtikas produktu kategoriju [..] un veselību [..]”. Šajā sakarā ombuds uzskata, ka nekas neliecina par to, ka Komisijas 2007. gada norādījumi vairs nebūtu aktuāli.

28. Turklāt ombude piekrīt Komisijas skaidrojumam, ka EFSA norādījumi par veselīguma norādēm ir balstīti uz iepriekšējiem gadījumiem un ka tie neizslēdz iespēju nākotnē iesniegt jaunus pieteikumus, lai atļautu veselīguma norādes attiecībā uz “probiotikām”, ja tās ir pamatotas ar zinātniskiem pierādījumiem, kas apliecina to labvēlīgo ietekmi uz veselību.

29. Ombuds neuzskata, ka Komisijas sniegtā termina “probiotikas” interpretācija rada juridisku nenoteiktību. Tiesiskā nenoteiktība nozīmē, ka piemērojamie noteikumi ir neskaidri un tāpēc to adresāti nevar zināt, kāda rīcība ir aizliegta, prasīta vai atļauta. Šajā lietā, gluži pretēji, Komisijas nostāja palīdzēja precizēt tiesisko regulējumu.

30. Ombuda pilnvarās neietilpst noteikt, vai dažas dalībvalstis atļauj lietot terminu “probiotikas”, kas neatbilst Prasījumu regulai. Tomēr, pat ja tas tā būtu, tas nenozīmētu, ka Komisija ir kļūdījusies, bet gan to, ka dažas dalībvalstis neievēro ES tiesību aktus, kas Komisijai būtu jārisina kā ES Līgumu sargātājai.

31. Turklāt šīs izmeklēšanas ietvaros izskatītie dokumenti liecina, ka Komisija ir pievērsusies sūdzības iesniedzēja paustajām bažām un konsekventi paudusi skaidru nostāju šajā jautājumā saskaņā ar Norāžu regulas vispārējo mērķi. Ombuds atzinīgi vērtē Komisijas pieeju šajā sakarā.

Secinājums

Pamatojoties uz izmeklēšanu, ombuds slēdz šo lietu ar šādu secinājumu:

Eiropas Komisija nav pieļāvusi administratīvas kļūmes.

Sūdzības iesniedzējs un Komisija tiks informēti par šo lēmumu.

Emily O'Reilly
Eiropas ombuds

Strasbūrā, 2024. gada 20. decembrī

[1] Sūdzība attiecās arī uz saistītiem terminiem, piemēram, “prebiotikas”.

[2] Norādījumi par to, kā īstenot Regulu 1924/2006 par uzturvērtības un veselīguma norādēm uz pārtikas produktiem – Pārtikas aprites un dzīvnieku veselības pastāvīgās komitejas secinājumi (2007. gada 14. decembris), https://food.ec.europa.eu/system/files/2016-10/labelling_nutrition_claim_reg-2006-124_guidance_en.pdf, 11. lpp.

[3] Eiropas Parlamenta un Padomes 2006. gada 20. decembra Regula 1924/2006 par uzturvērtības un veselīguma norādēm uz pārtikas produktiem, OV L 404/9, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/ALL/?uri=CELEX%3A32006R1924.

[4] Regulas 1924/2006 10. panta 1. punkts un 16. pants.

[5] Eiropas Parlamenta un Padomes 2011. gada 25. oktobra Regula (ES) Nr. 1169/2011 par pārtikas produktu informācijas sniegšanu patērētājiem, OV L 304/18, https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2011/1169/oj.

[6] Regulas Nr. 1169/2011 7. pants.

[7] Norādījumi par zinātniskajām prasībām attiecībā uz veselīguma norādēm, kas saistītas ar imūnsistēmu, kuņģa-zarnu traktu

tract and defence against pathogenic microorganisms, EFSA Journal 2016;14(1):4369, https://efsa.onlinelibrary.wiley.com/doi/epdf/10.2903/j.efsa.2016.4369.

[8] Regulas 1924/2006 6. panta 1. punkts.

[9] Sk. Eiropas Ombuda lēmumu lietā 2000/2015/ANA par Eiropas Komisijas atbilstību noteikumiem par augu aizsardzības līdzekļu apstiprināšanu, https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/91579.

[10] Skat. iepriekš 9. zemsvītras piezīmē minēto Lēmumu 2000/2015/ANA, 22. punkts.