Contextul plângerii

1. La 6 aprilie 2009, reclamantul, un ONG polonez, a depus o plângere la Comisie împotriva Poloniei. Aceasta s-a plâns de faptul că autoritățile poloneze (inclusiv Direcția Generală pentru Protecția Mediului din Polonia) au acceptat un proiect de construire a unei linii electrice de înaltă tensiune Plewiska-Kromolice (denumit în continuare "proiectul"). Potrivit reclamantului, linia electrică urma să fie construită în vecinătatea mai multor sate și, prin urmare, constituia un pericol pentru sănătatea locuitorilor acestor sate. De asemenea, potrivit reclamantului, evaluarea impactului asupra mediului („EIM”) nu a fost efectuată în mod corespunzător, nu a fost luată în considerare o soluție alternativă existentă și nu au avut loc consultări cu locuitorii regiunii în cauză, în special cu ONG-urile.

2. Reclamantul a considerat că proiectul nu a respectat legislația UE în domeniul mediului, și anume Directiva 85/337/CEE a Consiliului din 27 iunie 1985 privind evaluarea efectelor anumitor proiecte publice și private asupra mediului [1], astfel cum a fost modificată prin Directiva 97/11/CE [2] și Directiva 2003/35 [3], Directiva 2001/42/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 27 iunie 2001 privind evaluarea efectelor anumitor planuri și programe asupra mediului [4], Directiva 2003/35/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 mai 2003 de instituire a participării publicului la elaborarea anumitor planuri și programe privind mediul și de modificare a Directivelor 85/337/CEE și 96/61/CE ale Consiliului în ceea ce privește participarea publicului și accesul la justiție [5] și Directiva 2008/1/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 15 ianuarie 2008 privind prevenirea și controlul integrat al poluării [6].

3. Comisia a înregistrat plângerea privind încălcarea dreptului comunitar în sistemul CHAP.

4. La 5 februarie 2010, Comisia (DG Mediu) a organizat o reuniune cu reclamantul la Bruxelles, în cursul căreia reclamantul a transmis Comisiei o scrisoare datată 2 februarie 2010. În această scrisoare, reclamantul a furnizat informații suplimentare cu privire la plângerea sa privind încălcarea dreptului comunitar.

5. La 7 iunie 2010, Comisia a informat reclamantul că, pe baza elementelor de probă disponibile, nu a putut constata o încălcare a legislației UE și intenționa să închidă cazul. Comisia a solicitat reclamantului să își prezinte observațiile în termen de o lună.

6. Reclamantul a făcut acest lucru la 6 iulie 2010. Acesta nu a fost de acord cu punctul de vedere al Comisiei prezentat mai sus și a inclus argumente ample în sprijinul poziției sale.

7. La 12 octombrie 2010 și în urma atenționărilor telefonice ale reclamantului, Comisia a trimis reclamantului o confirmare de primire a scrisorii sale din 6 iulie 2010. Aceasta a declarat că a primit corespondența reclamantului din 6 iulie 2010 și că materialul prezentat în aceasta este în curs de evaluare.

8. Reclamantul nu a primit decizia finală a Comisiei cu privire la plângerea sa privind încălcarea dreptului comunitar și/sau reacția sa pe fond la observațiile prezentate la 6 iulie 2010. Între timp, la 30 iunie 2010, Tribunalul Administrativ Regional din Polonia a decis că decizia adoptată de Direcția Generală pentru Protecția Mediului din Polonia cu privire la EIM, în favoarea construcției în cauză, era nelegală. Ulterior, hotărârea a fost atacată cu apel.

9. La 24 februarie 2011, reclamantul s-a adresat Ombudsmanului. La momentul respectiv, recursul menționat mai sus nu fusese încă soluționat.

Obiectul anchetei

10. Reclamantul a susținut că Comisia nu a tratat în mod corespunzător plângerea sa privind încălcarea dreptului comunitar.

11. Aceasta a susținut că Comisia ar trebui să ia în considerare toate argumentele prezentate de reclamant și să adopte fără întârziere o decizie privind plângerea privind încălcarea dreptului comunitar din 6 aprilie 2009 sau să explice de ce are nevoie de mai mult timp pentru a face acest lucru.

Ancheta

12. La 16 martie 2011, Ombudsmanul a solicitat Comisiei să transmită avizul său până la 30 iunie 2011. Comisia și-a prezentat avizul în limba engleză, împreună cu traducerea acestuia în limba polonă, la 17 mai 2011, cu mult înainte de termenul-limită. La 24 mai 2011, traducerea menționată mai sus a fost trimisă reclamantului, cu invitația de a prezenta observații până la 30 iunie 2011. Reclamantul nu a prezentat observații.

Analiza și concluziile Ombudsmanului

A. Afirmație privind soluționarea necorespunzătoare a plângerii privind încălcarea dreptului comunitar și a cererii conexe

Argumente prezentate Ombudsmanului

13. În sprijinul acestei afirmații, reclamantul a susținut că, la data la care a depus plângerea la Ombudsman, Comisia nu a răspuns la argumentele sale exhaustive trimise la 6 iulie 2010 și nu a luat o decizie finală cu privire la caz. Acesta a susținut că Comisia ar trebui să facă acest lucru fără întârziere și că decizia sa ar trebui să fie exhaustivă și ar trebui să trateze toate argumentele reclamantului.

14. Împreună cu avizul său, Comisia a transmis reclamantului copii ale scrisorilor sale din 7 iunie 2010, 24 februarie și 30 martie 2011.

15. În avizul său, Comisia a clarificat faptele relevante. Aceasta a explicat mai întâi că, la 12 octombrie 2009, după ce a analizat plângerea privind încălcarea dreptului comunitar, a contactat autoritățile poloneze. În scrisoarea sa, Comisia a ridicat problema posibilei neconformități a proiectului cu Directiva 85/337/CEE. Aceasta a întrebat autoritățile poloneze în mod specific cu privire la consultarea publică și la cerințele EIM. Autoritățile poloneze au furnizat explicații și documente la 10 decembrie 2009 și la 26 martie 2010.

16. Comisia a susținut, de asemenea, că, în cursul reuniunii care a avut loc cu reclamantul la 5 februarie 2010, serviciile Comisiei au explicat pe larg dispozițiile legislației UE aplicabile, inclusiv jurisprudența relevantă. Acestea au explicat, de asemenea, motivul pentru care, în această etapă, s-a constatat că nu există motive pentru care Comisia să ia măsuri cu privire la problemele ridicate de reclamant, cu excepția cazului în care analiza noilor elemente furnizate de reclamant ar putea conduce la o concluzie diferită.

17. În răspunsul său către reclamant din 7 iunie 2010, Comisia a analizat argumentele prezentate de reclamant în scrisorile sale din 6 aprilie 2009 și 2 februarie 2010. Comisia a explicat de ce nu a putut constata o încălcare a legislației UE și că intenționa să închidă cazul. De asemenea, aceasta a reamintit reclamantului că, prin scrisoarea din 18 mai 2010 [7], Comisia l-a informat cu privire la întrebările sale adresate autorităților poloneze.

18. La 6 iulie 2010, reclamantul a răspuns la scrisoarea Comisiei din 7 iunie 2010 că nu este de acord cu evaluarea Comisiei și a furnizat argumente suplimentare. La 12 octombrie 2010, Comisia a trimis reclamantului o scrisoare de susținere.

19. La 24 februarie 2011, Comisia a informat reclamantul, printr-o scrisoare, că își menține decizia anterioară de a închide procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor. Comisia a observat, de asemenea, că afirmațiile prezentate Comisiei au făcut obiectul unor proceduri judiciare naționale, iar Comisia nu a considerat oportun să investigheze cazul în continuare în această etapă. Comisia a invitat reclamantul să prezinte observații cu privire la acest răspuns. Reclamantul nu a prezentat observații și, la 30 martie 2011, Comisia l-a informat că acest caz a fost închis.

20. Reclamantul nu a prezentat observații cu privire la avizul sus-menționat al Comisiei și la anexele la acesta.

Evaluarea Ombudsmanului

Observații preliminare

21. Prezentul caz se referă la aspecte procedurale ale tratării de către Comisie a plângerii reclamantului privind încălcarea dreptului comunitar, și anume calendarul măsurilor luate de Comisie în legătură cu plângerea și motivarea deciziilor relevante ale Comisiei.

22. Ombudsmanul reamintește, în acest sens, că una dintre sarcinile fundamentale ale Comisiei în rolul său de „gardian al tratatelor” în temeiul articolului 258 din TFUE este de a se asigura că legislația UE este aplicată corect în toate statele membre. În îndeplinirea sarcinilor sale, Comisia investighează eventualele încălcări ale legislației UE care îi sunt aduse la cunoștință, în mare parte ca urmare a plângerilor cetățenilor/ONG-urilor. În cazul în care, în urma anchetei sale, Comisia consideră că un stat membru nu și-a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul tratatelor, articolul 258 din TFUE îi conferă competența de a iniția proceduri precontencioase în constatarea neîndeplinirii obligațiilor împotriva statului membru responsabil și, dacă este necesar, de a sesiza Curtea de Justiție a UE. În conformitate cu jurisprudența constantă, Comisia dispune de o marjă largă de apreciere pentru a decide dacă să urmărească sau nu un stat membru pentru o presupusă încălcare a dreptului UE [8].

23. Ombudsmanul a adoptat în mod constant poziția potrivit căreia exercitarea corespunzătoare a puterii discreționare a Comisiei impune ca reclamanții să fie informați în mod corespunzător cu privire la motivele deciziilor relevante [9] și să beneficieze de garanțiile procedurale care le-au fost acordate prin Comunicarea Comisiei COM/2002/0141 către Parlamentul European și Ombudsmanul European privind relațiile cu reclamanții în ceea ce privește încălcările dreptului UE ("Comunicarea din 2002"), coroborată cu Codul european al bunei conduite administrative ("codul") și cu Codul bunei conduite administrative al Comisiei. Reclamanții ar trebui, prin urmare, să fie informați în mod corespunzător cu privire la orice evoluție a procedurii Comisiei și ar trebui să fie informați în timp util cu privire la aceasta.

Expunere de motive

24. Ombudsmanul este mulțumit de calitatea explicațiilor Comisiei furnizate reclamantului, mai întâi în scrisoarea Comisiei din 7 iunie 2010 și apoi în scrisoarea sa din 24 februarie 2011. În ambele scrisori, rezumate mai jos, Comisia a informat reclamantul cu privire la intenția sa de a închide cazul și i-a acordat un termen de o lună pentru a prezenta observații cu privire la această intenție.

25. În scrisoarea sa din 7 iunie 2010, Comisia a tratat toate argumentele principale ale reclamantului prezentate în plângerea din 6 aprilie 2009 și în scrisoarea ulterioară a reclamantului din 2 februarie 2010. Aceasta a explicat mai întâi că Directiva 85/337/CEE (denumită în continuare "directiva") și dispozițiile poloneze de punere în aplicare se aplică circumstanțelor raportate în plângerea privind încălcarea dreptului comunitar. Aceasta a raportat, de asemenea, cu privire la comunicările sale cu autoritățile poloneze și la rezultatul acestora. Ulterior, Comisia a prezentat o analiză a deciziilor administrative relevante luate în Polonia cu privire la cele trei etape ale proiectului. Comisia a constatat că numai a treia etapă a proiectului putea intra sub incidența directivei, în timp ce deciziile administrative privind prima etapă au fost luate înainte de aderarea Poloniei la UE (în acest sens, Comisia a făcut trimitere la jurisprudența relevantă [10]), iar deciziile referitoare la a doua etapă a proiectului au fost anulate de instanțele poloneze. În ceea ce privește presupusa încălcare a articolului 6 din directivă [11], referitor la obligația de consultare publică, Comisia a constatat, pe baza explicațiilor furnizate de autoritățile poloneze, că acestea din urmă au asigurat o astfel de participare în termenul legal. Comisia a subliniat în această privință că directiva nu obligă autoritățile naționale să acționeze în conformitate cu observațiile făcute de public, ci doar să asigure posibilitatea procedurală de a face astfel de observații și de a le analiza înainte de luarea deciziilor relevante. În ceea ce privește presupusa încălcare a articolului 2 alineatul (1) coroborat cu articolul 3 din directivă [12], referitor la obligația de a efectua evaluarea impactului asupra mediului înainte de autorizarea investițiilor, Comisia a constatat că evaluarea impactului asupra mediului a fost efectuată la timp și că nu există dovezi care să demonstreze că evaluarea impactului asupra mediului nu a fost efectuată în mod corespunzător. Comisia a concluzionat că, în aceste circumstanțe, nu a existat o posibilă încălcare.

26. În scrisoarea sa din 24 februarie 2011, Comisia a făcut trimitere la observațiile reclamantului prezentate în scrisoarea sa din 6 iulie 2010. Aceasta a răspuns tuturor observațiilor formulate de reclamant în scrisoarea respectivă. În primul rând, în ceea ce privește presupusa încălcare a articolului 10a din directivă [13], Comisia a afirmat că, la momentul respectiv, legislația poloneză în cauză nu era încă în conformitate cu directiva, deoarece reclamantului nu i s-a atribuit statutul de parte în procedura administrativă poloneză de revizuire a EIM. Totuși, această situație a fost corectată ulterior, ca urmare a procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor inițiate de Comisie. Din acest motiv, Comisia a decis să nu urmărească acest aspect al plângerii. În ceea ce privește presupusa neconformitate a proiectului cu planul polonez referitor la dezvoltarea regiunii, această chestiune nu este reglementată de legislația UE. În ceea ce privește presupusa divizare a investiției în părți pentru a evita EIM („felierea salamului”), Comisia a explicat că este posibil să existe EIM separate pentru diferite părți ale unui proiect dacă părțile sunt efectuate în perioade de timp diferite, cu condiția să se țină seama de efectul cumulativ al investiției asupra mediului. Elementele de probă prezentate de reclamant au arătat că autoritățile poloneze au decis cu privire la evaluarea impactului asupra mediului doar pentru o parte, deoarece o altă parte a proiectului începuse deja și era în curs de punere în aplicare. În ceea ce privește afirmația reclamantului potrivit căreia deciziile relevante privind proiectele au fost probabil luate ca urmare a organizării campionatului european de fotbal în Polonia în 2012 (Decretul-lege polonez EURO 2012), Comisia a considerat că acest aspect nu este reglementat de legislația UE. În cele din urmă, în ceea ce privește afirmația reclamantului potrivit căreia Curtea poloneză a anulat decizia Direcției Generale pentru Protecția Mediului din Polonia privind evaluarea impactului asupra mediului în favoarea construcției în cauză și că unele proceduri judiciare administrative sunt încă pendinte, Comisia a făcut trimitere la normele sale procedurale privind procedurile precontencioase de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, care sunt compilate în cel de al 27-lea raport anual al său privind monitorizarea aplicării dreptului UE [COM (2010) 538]. Una dintre aceste norme prevede că, atunci când o procedură este pendinte în fața unei instanțe naționale din statul membru în cauză, Comisia poate decide să închidă același caz care i-a fost prezentat. După încheierea procedurii în fața instanței naționale, Comisia poate redeschide cazul. Comisia a reamintit, în acest sens, că instanțele naționale verifică, de asemenea, respectarea legislației UE. Comisia a concluzionat că, din aceste motive, nu intenționa să inițieze o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor în ceea ce privește proiectul.

27. Ombudsmanul consideră că rezumatul de mai sus al poziției Comisiei arată în mod clar că Comisia a răspuns la toate argumentele reclamanților și a furnizat motive exhaustive pentru opinia sa că nu a putut fi de acord cu acestea. Ombudsmanul observă, de asemenea, că motivele Comisiei pentru faptul că nu a intenționat să continue examinarea cazului au fost redactate în mod clar și că limbajul utilizat [14], care a necesitat în mod necesar o terminologie specifică, a fost totuși ușor de citit. Acest lucru, în plus față de motivarea exhaustivă a deciziei relevante, ar trebui lăudat.

Calendarul

28. Modul în care Comisia a tratat plângerea privind încălcarea în cauză poate fi împărțit în două etape: (i) prima etapă, începând cu data înregistrării plângerii privind încălcarea dreptului comunitar și până în momentul în care reclamantul a fost informat cu privire la intenția Comisiei de a închide dosarul și (ii) a doua etapă, începând cu primirea observațiilor reclamantului cu privire la intenția menționată mai sus și terminând cu decizia finală privind intenția de a închide dosarul.

29. La punctul 8 din Comunicarea din 2002 intitulată „Termenul pentru investigarea plângerilor”, Comisia s-a angajat să investigheze plângerile în vederea luării unei decizii de a emite o scrisoare de punere în întârziere sau de a închide cazul în termen de cel mult un an de la data înregistrării plângerii. Punctul 10, intitulat „Încheierea cazului”, prevede că Comisia va notifica în prealabil reclamanții în cazul în care intenționează să propună să nu se ia măsuri suplimentare cu privire la o plângere și că va invita reclamanții să prezinte observații/observații în termen de patru săptămâni. Prin urmare, Comisia are la dispoziție un an pentru a informa reclamanții cu privire la intenția sa de a închide cazul. Cu toate acestea, nu există nicio dispoziție în comunicarea din 2002 care să stabilească un termen pentru examinarea observațiilor reclamantului și pentru luarea ulterioară a deciziei definitive de închidere sau de continuare a cazului. Într-o astfel de situație, articolul 17 din Codul european al bunei conduite administrative ar putea oferi o indicație valoroasă a unui astfel de termen. Acest articol prevede că deciziile ar trebui luate în termen de două luni și că, în cazul în care nu este posibilă respectarea acestui termen, ar trebui trimis un răspuns provizoriu.

30. În cazul de față, reclamantul a depus plângerea la Comisie la 6 aprilie 2009. Comisia a informat reclamantul cu privire la intenția sa de a închide cazul numai după paisprezece luni, și anume la două luni de la expirarea termenului de un an menționat mai sus. Cu toate acestea, în această etapă a procedurii (prima etapă), această întârziere pare a fi justificată. Într-adevăr, în perioada de paisprezece luni, Comisia nu a rămas inactivă: a organizat o reuniune cu reclamantul, a contactat autoritățile poloneze și a analizat răspunsurile acestora și documentația care i-a fost furnizată. În plus, Comisia a informat reclamantul cu privire la aceste contacte într-o scrisoare separată din 19 mai 2010.

31. Cu toate acestea, din punct de vedere procedural, lucrurile au fost diferite, după ce reclamantul și-a prezentat observațiile cu privire la intenția Comisiei de a închide cazul (a doua etapă), la 6 iulie 2010. Comisia a avut nevoie de șapte luni pentru a analiza observațiile reclamantului (compuse din șase pagini și șase anexe) pentru a lua o decizie în februarie 2011. Acest termen este, la prima vedere, excesiv, în comparație cu termenul normal de un an. Este adevărat că, în octombrie 2010, Comisia a trimis reclamantului o scrisoare de susținere, ceea ce a reprezentat un nou act de bună administrare. Or, Comisia nu ar fi explicat în această scrisoare elementele care au întârziat decizia sa și nici nu ar fi făcut acest lucru în avizul său. Ombudsmanul concluzionează că a existat o întârziere inexplicabilă în a doua etapă a procedurii. El observă, de asemenea, că, în avizul său și în scrisorile trimise reclamantului la 7 iunie 2010 și la 24 februarie 2011, Comisia nu și-a cerut scuze pentru această întârziere. Toate acestea ar putea constitui dovezi prima facie ale administrării defectuoase.

32. Cu toate acestea, Ombudsmanul reamintește modul exemplar în care Comisia a tratat cazul și, în special, expunerea de motive foarte detaliată și exactă a deciziei Comisiei de a închide cazul, pe care Ombudsmanul a lăudat-o la punctul 27 de mai sus. Ombudsmanul ia act, de asemenea, de faptul că reclamantul nu a prezentat observații cu privire la aviz. În aceste circumstanțe, Ombudsmanul consideră că întârzierea Comisiei nu a avut implicații generale și nici implicații în special pentru reclamant și că nu ar fi justificate anchete suplimentare pentru clarificarea motivelor întârzierii. Cu toate acestea, el va face o observație suplimentară mai jos.

B. Concluzii

Din motivele explicate mai sus, Ombudsmanul consideră că nicio anchetă suplimentară cu privire la prezenta plângere nu este justificată și, prin urmare, închide cazul.

Reclamantul și instituția vor fi informați cu privire la această decizie.

Observații suplimentare

Comisia ar respecta principiile bunei administrări în cazul în care, după ce reclamanții prezintă observații cu privire la intenția Comisiei de a închide dosarul de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, Comisia nu numai că își motivează în mod corespunzător decizia finală, astfel cum a procedat în cazul de față, ci și într-un termen rezonabil. În cazul în care apar întârzieri, Comisia ar trebui să explice motivele acestor întârzieri și să își ceară scuze, dacă este cazul.

P. Nikiforos Diamandouros

Adoptată la Strasbourg, la 24 octombrie 2011

[1] JO 1985, L 175, p. 40.

[2] JO 1997, L 73, p. 5.

[3] JO 2003, L 156, p. 17.

[4] JO 2001, L 197, p. 30.

[5] JO 2003, L 156, p. 17.

[6] JO 2008, L 24, p. 8.

[7] Comisia a indicat data la 18 mai 2009. Având în vedere explicația Comisiei din avizul conform căreia aceasta a contactat autoritățile poloneze la 12 octombrie 2009, Ombudsmanul înțelege că data relevantă ar trebui să fie 18 mai 2010.

[8] Cauza C-191/95 Comisia/Germania, Rec. 1998, p. I-5449, punctul 46; Cauza 247/87 Star Fruit/Comisia, Rec. 1989, p. 291; Cauza 87/89 Société nationale interprofessionnelle de la tomate și alții/Comisia, Rec., 1990, p. I-1981; Ordonanța Tribunalului în cauza T-182/97, Ségaud/Comisia, Rec., 1998, p. II-271. A se vedea, de asemenea, deciziile Ombudsmanului privind plângerile 962/2006/OV, 3453/2005/GG, 3125/2005/BB, 995/98/OV, 480/2004/TN și 493/2000/ME, care pot fi găsite pe site-ul Ombudsmanului (http://www.ombudsman.europa.eu).

[9] Ca o consecință directă a articolului 296 din TFUE, obligația de motivare este intrinsecă fiecărei etape a procesului decizional la nivelul UE, precum și oricărei proceduri administrative în fața unei instituții, a unei agenții sau a unui organ al UE. În conformitate cu articolul 41 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, aceasta constituie un aspect esențial al dreptului la bună administrare.

[10] Cauzele C-396/92 Bund Naturschutz, Rec., 1994, p. I-3717; C-81/96 Haarlemmerliede, Rec. 1998, p. I-3923; C-431/92, Comisia/Republica Federală Germania, Rec., 1995, p. I-02189.

[11] Articolul 6 alineatul (2) din Directiva 85/337/CEE:

„Statele membre se asigură că [...] publicului interesat i se oferă posibilitatea de a-și exprima opinia înainte de inițierea proiectului.”

[12] Directiva 85/337/CEE, articolul 2 alineatul (1):

„Statele membre adoptă toate măsurile necesare pentru a se asigura că, înainte de acordarea autorizației, proiectele care ar putea avea efecte semnificative asupra mediului, în temeiul, inter alia, al naturii, al dimensiunii sau al localizării lor, fac obiectul unei evaluări a efectelor lor [...]”

Articolul 3 din Directiva 85/337/CEE:

„Evaluarea impactului asupra mediului identifică, descrie și evaluează în mod corespunzător, în funcție de fiecare caz în parte și în conformitate cu articolele 4-11, efectele directe și indirecte ale unui proiect asupra următorilor factori:

• ființe umane, faună și floră;
• solul, apa, clima și peisajul;
• interacțiunea dintre factorii menționați la prima și a doua liniuță;
• bunurile materiale și patrimoniul cultural.”

[13] Directiva 85/337/CEE, articolul 10a:

„Statele membre se asigură că [...] membrii publicului interesat: a) să aibă un interes suficient [...] să aibă acces la o cale de atac în fața unei instanțe judecătorești sau a unui alt organism independent și imparțial [...] [Interesul oricărei organizații neguvernamentale [...] este considerat suficient în sensul literei (a) a prezentului articol.”

[14] Corespondența a fost schimbată în limba poloneză.