Parengta pagal Europos ombudsmeno statuto 3 straipsnio 6 dalį [1]

Skundo aplinkybės

1. Ši byla susijusi su skundu, kurį Europos kovos su sukčiavimu tarnybai (OLAF) pateikė buvęs Pagrindinių teisių agentūros (FRA) darbuotojas.

2. 2007 m. birželio mėn. skundo pateikėjas atkreipė OLAF dėmesį į tam tikrus pažeidimus, kurie, kaip įtariama, buvo padaryti FRA.

3. 2009 m. birželio 24 d. OLAF informavo skundo pateikėją, kad atlikusi tyrimą padarė išvadą, jog tolesnių veiksmų imtis nereikia. Tačiau OLAF pridūrė, kad ji išsprendė keletą klausimų, susijusių su FRA valdymu.

4. 2009 m. rugsėjo 24 d. skundo pateikėjas raštu apskundė OLAF sprendimą nutraukti tyrimą ir paprašė paaiškinti šio sprendimo priežastis.

5. 2012 m. gegužės 3 d. skundo pateikėjas dėl šio klausimo kreipėsi į ombudsmeną (skundas 896/2012/MMN).

6. 2012 m. gegužės 25 d. ombudsmenas informavo skundo pateikėją, kad, remiantis jo pateikta informacija, suėjo jo skundo senaties terminas, nes atrodo, kad jis buvo pateiktas praėjus Ombudsmeno statuto 2 straipsnio 4 dalyje nustatytam dvejų metų terminui.

7. Tą pačią dieną skundo pateikėjas nusiuntė dar vieną raštą, kuriuo informavo ombudsmeną, kad OLAF dar neatsakė į jo 2009 m. rugsėjo 24 d. laišką. Šis laiškas ombudsmenui užregistruotas kaip šis skundas.

8. 2012 m. birželio 7 d. ombudsmenė paprašė OLAF atsakyti į skundo pateikėjo prašymą paaiškinti priežastis, dėl kurių ji nutraukė tyrimą prieš FRA.

9. 2012 m. birželio 26 d. OLAF pateikė ombudsmenui atsakymo, kurį ji 2012 m. birželio 25 d. nusiuntė skundo pateikėjui, kopiją. Šiuo atsakymu skundo pateikėjas buvo informuotas, kad:

„Nėra OLAF politikos paaiškinti ar pagrįsti savo sprendimą užbaigti tyrimą. Norėčiau pridurti, kad visi tokie sprendimai priimami tik kruopščiai apsvarsčius ir aptarus tyrėjus ir jų vadovybę.“

10. 2012 m. liepos 9 d. skundo pateikėjas išreiškė nepasitenkinimą OLAF atsakymu.

Dėl tyrimo dalyko

11. Ombudsmenas pradėjo tyrimą dėl šių kaltinimų ir pretenzijų:

Įtarimas

Nemotyvavusi savo sprendimo nutraukti įtariamų pažeidimų, apie kuriuos pranešė skundo pateikėjas, tyrimą, OLAF pažeidė savo pareigas, kylančias iš Sąjungos teisės ir gero administravimo principų.

Prašymas

OLAF turėtų skundo pateikėjui nurodyti savo sprendimo užbaigti tyrimą priežastis.

Tyrimas

12. 2012 m. liepos 24 d. ombudsmenas paprašė OLAF pateikti nuomonę dėl minėto kaltinimo ir pretenzijos.

13. Visų pirma ombudsmenė paragino OLAF savo nuomonėje atsižvelgti į bendrą ES institucijų pareigą nurodyti jų priimamų priemonių priežastis, kaip nustatyta Sutartyje dėl ES veikimo ir Teisingumo Teismo praktikoje. Be to, ombudsmenas atkreipė OLAF dėmesį į tai, kad ES institucijų sprendimų pagrindimas yra geras administravimas (Europos gero administracinio elgesio kodekso 18 straipsnis). Be to, ombudsmenė paragino OLAF atkreipti dėmesį į tai, kad skundo pateikėjas veikė kaip informatorius ir teigė, kad bent kai kurie iš įtariamų pažeidimų, apie kuriuos pranešta OLAF, turėjo tiesioginį poveikį.

14. 2012 m. spalio 15 d. OLAF pateikė savo nuomonę, kuri buvo perduota skundo pateikėjui, kad jis pateiktų savo pastabas.

15. 2012 m. lapkričio 26 d. skundo pateikėjas pateikė savo pastabas.

Ombudsmeno analizė ir išvados

A. Dėl kaltinimo nemotyvavus savo sprendimo nutraukti tyrimą

Ombudsmenui pateikti argumentai

16. Savo nuomonėje OLAF nurodė, kad „yra keletas priežasčių, dėl kurių OLAF nenori išsamiai pagrįsti savo sprendimų nutraukti bylas. Be kita ko, trūksta taisyklių, susijusių su pareiga pagrįsti sprendimą nepradėti tyrimo, tyrimų konfidencialumu, OLAF generalinio direktoriaus nepriklausomumu, akto teisinio poveikio nebuvimu ir tuo, kad skaidrumas užtikrinamas taikant konkrečias procedūras.“

17. Pirma, dėl tariamo taisyklių, kuriomis nustatoma pareiga motyvuoti, nebuvimo OLAF teigė, kad Europos gero administracinio elgesio kodeksas taikomas „santykiams su visuomene“ir netaikomas darbuotojų santykiams. Nei ES pareigūnų tarnybos nuostatuose (toliau - Tarnybos nuostatai), nei Komisijos komunikate dėl informavimo apie pažeidimus [2] nereikalaujama, kad OLAF informatoriui nurodytų tyrimo pradžios arba pabaigos priežastis. Pasak OLAF, tai patvirtina ES teismų praktika, nes joje nustatyta, kad informatorius, teigiantis, kad buvo padaryta pažeidimų, negali įpareigoti OLAF pradėti tyrimo [3].

18. Antra, dėl tyrimų konfidencialumo OLAF teigė, kad Reglamento 1073/1999 dėl OLAF atliekamų tyrimų [4] 8 straipsnio 2 dalyje nustatytas platus konfidencialumo įpareigojimas, taikomas jos tyrimams. Šia taisykle siekiama išsaugoti OLAF faktų rinkimo misiją ir užtikrinti nekaltumo prezumpciją. OLAF pridūrė, jog tam, kad tyrimas būtų sėkmingas, gali reikėti, kad asmuo, kurio atžvilgiu atliekamas tyrimas, apie jį nebūtų informuotas [5]. Be to, atliekant tyrimus gautos informacijos atskleidimas kitiems asmenims nei tie, kurių funkcija reikalauja, kad ji būtų atskleista, gali būti neteisėtas ir dėl to gali kilti ES atsakomybė [6].

19. Trečia, OLAF teigė, kad paaiškinus pranešėjui priežastis, dėl kurių nepradėtas tyrimas, būtų pakenkta OLAF generalinio direktoriaus nepriklausomumui (Reglamento 1073/1999 12 straipsnio 3 dalis).

20. Ketvirta, OLAF rėmėsi tuo, kad atitinkami jos sprendimai nesukelia teisinių pasekmių. Jis pažymėjo, kad pareiga motyvuoti visų pirma egzistuoja tam, kad administraciniam sprendimui būtų galima taikyti teisminę kontrolę. Remiantis teismų praktika [7], OLAF rekomendacijų perdavimui teisminei institucijai ir sprendimui užbaigti tyrimą netaikoma teisminė peržiūra, nes jie neturi teisiškai privalomų padarinių.

21. Penkta, OLAF teigė, kad OLAF atveju skaidrumas užtikrinamas specialiais mechanizmais. Visų pirma OLAF nurodė, kad jos sprendimai pradėti arba užbaigti tyrimą grindžiami nurodymais darbuotojams dėl tyrimo procedūrų (toliau - NTPP), kurie yra viešai prieinami (5 ir 6 straipsniai).[8] Šiuo atžvilgiu NTPP reikalaujama, kad būtų atsižvelgiama į šaltinio patikimumą ir įtarimų patikimumą. Be to, į visą surinktą informaciją atsižvelgiama siekiant nustatyti, ar byla patenka į tyrimų politikos prioritetų, kurie skelbiami kartu su OLAF metiniu valdymo planu, taikymo sritį [9].

22. Galiausiai dėl skundo pateikėjo teiginio, kad bent kai kurie įtariami pažeidimai, apie kuriuos pranešta, turėjo tiesioginės įtakos, OLAF nurodė, kad tokiu atveju informatorius turėtų kreiptis į savo buvusį darbdavį, t. y. skundo pateikėjo atveju – į FRA.

23. Savo pastabose skundo pateikėjas teigė, kad nepriimtina, jog Sąjungos institucija, atsisakydama tinkamai elgtis, rėmėsi tariamu tam tikrų taisyklių nebuvimu. Be to, dėl OLAF argumento, kad šiuo atveju Gero administracinio elgesio kodeksas netaikytinas, skundo pateikėjas pažymėjo, kad jis nebėra ES institucijų darbuotojas. Be to, jo nuomone, būtų absurdiška, jei ES suteiktų piliečiams teises, kurių ji nesuteikia savo darbuotojams.

Ombudsmeno vertinimas, po kurio parengtas rekomendacijos projektas

24. SESV 296 straipsnyje (buvęs EB 253 straipsnis) nustatyta: „Teisės aktuose nurodomi juos pagrindžiantys motyvai ir pasiūlymai, iniciatyvos, rekomendacijos, prašymai ar nuomonės, kurių reikalaujama pagal Sutartis.“Pagal nusistovėjusią teismo praktiką pareiga motyvuoti siekiama sudaryti sąlygas atitinkamiems asmenims sužinoti priemonės taikymo priežastis, o kompetentingiems ES teismams – vykdyti jų peržiūros įgaliojimus.[10] Tai taikoma aktams, turintiems teisinę galią konkrečiam asmeniui.

25. Vis dėlto SESV 296 straipsnis turi būti laikomas tik bendresnio pobūdžio Sąjungos institucijų pareigos motyvuoti savo priimamus aktus išraiška. Pavyzdžiui, generalinis advokatas P. Léger nurodė: „Reikia priminti, kad EB 253 straipsnyje nustatyta bendra pareiga motyvuoti, kuri taikoma visoms priemonėms, kurių imasi institucijos.“[11]

26. Šiomis aplinkybėmis taip pat reikėtų atsižvelgti į Pagrindinių teisių chartijos 41 straipsnio 2 dalies c punktą, kuriame nustatyta teisė į gerą administravimą: „Ši teisė apima [...] administracijos pareigą pagrįsti savo sprendimus.“

27. Savo ruožtu Europos gero administracinio elgesio kodekso 18 straipsnio 1 dalyje, kurioje įtvirtinta teisė motyvuoti sprendimus ir nurodyta, kokių gero administravimo principų turi laikytis Sąjungos institucijos, nustatyta: „Kiekviename institucijos sprendime, kuris gali neigiamai paveikti privataus asmens teises ar interesus, nurodomos priežastys, kuriomis jis grindžiamas, aiškiai nurodant atitinkamus faktus ir sprendimo teisinį pagrindą.“Šiuo atžvilgiu ombudsmenas pažymi, kad ES institucijos priimtas sprendimas atmesti skundą turi būti laikomas sprendimu, kuris neigiamai veikia skundo pateikėjo teises ar interesus, kaip apibrėžta pirmiau minėtoje nuostatoje.

28. Taigi iš to, kas išdėstyta, matyti, kad Sąjungos institucijos pagal įstatymą arba laikydamosi gero administravimo principų turi bendrą pareigą motyvuoti visus savo sprendimus, kurie turi arba gali turėti įtakos piliečiui. Todėl ES piliečiai turi teisę į tai, kad jiems būtų nurodyti tokių sprendimų motyvai, neatsižvelgiant į tai, ar tokius sprendimus galima apskųsti teisme. Ombudsmenė pažymi, kad ši išvada atrodo savaime suprantama demokratinėje visuomenėje ir atsižvelgiant į poreikį užtikrinti, kad ES institucijos būtų atskaitingos piliečiams. Iš tiesų labai svarbu, kad ES institucijos pateiktų piliečiams motyvus, kuriais grindžiami jų sprendimai, kad būtų padidintas skaidrumas ir pasitikėjimas jų veikimu.

29. Savo atsakyme skundo pateikėjui OLAF nurodė, kad ji nenori nurodyti savo sprendimo baigti tyrimą motyvų. Šiuo klausimu OLAF pateikė šešis argumentus savo politikai šiuo klausimu pagrįsti. Ombudsmenas juos išanalizuos paeiliui.

30. Pirma, kalbant apie tariamą taisyklių nebuvimą, ombudsmenas mano, kad pakanka remtis jo išvada, kad Sąjungos institucijos turi bendrą pareigą motyvuoti savo sprendimus (žr. šios išvados 24–28 punktus).

31. Tiesa, kad Europos gero administracinio elgesio kodekso, kuris taikomas „santykiams su visuomene“(2 straipsnio 1 dalis), 3 straipsnio 2 dalyje numatyta išimtis, pagal kurią kodeksas netaikomas pareigūnų ir institucijų santykiams. Tačiau ši nuostata tik atspindi tai, kad Kodeksu buvo siekiama sutelkti dėmesį į tai, ką reiškia geras administravimas ES institucijų ir piliečių santykiuose. Tai, kad Kodekse konkrečiai nenagrinėjami ES institucijų ir jų darbuotojų santykiai, akivaizdžiai nereiškia, kad ES institucijos neturėtų laikytis gero administravimo principų, kiek tai susiję su ES darbuotojais. Be to, niekas nerodo, kad OLAF atsisakymas motyvuoti šioje byloje buvo grindžiamas tuo, kad skundo pateikėjas tuo metu buvo ES darbuotojas. Todėl negalima pritarti pirmajam OLAF argumentui.

32. Antra, dėl konfidencialumo ombudsmenas mano, kad būtinybė išsaugoti OLAF tyrimų konfidencialumą negali būti laikoma tinkamu pateisinimu visiškam atsisakymui motyvuoti sprendimą užbaigti tyrimą. Bet kuriuo atveju tokio sprendimo motyvavimas nebūtinai reiškia, kad turi būti atskleista konfidenciali informacija, kuri galėtų neigiamai paveikti trečiųjų asmenų teises (įskaitant nekaltumo prezumpciją ir jų reputacijos apsaugą) ir dėl kurios galėtų kilti Sąjungos deliktinė atsakomybė. Ombudsmeno nuomone, reikia rasti tinkamą įvairių interesų pusiausvyrą, pateikiant tinkamas priežastis. Niekas neleidžia manyti, kad šiuo atveju OLAF atliko tokį palyginimą. Todėl negalima pritarti antrajam OLAF argumentui.

33. Trečia, kalbant apie nepriklausomumo klausimą, ombudsmenui sunku suprasti, kaip sprendimo užbaigti tyrimą motyvų pateikimas galėtų pakenkti OLAF arba jos generalinio direktoriaus nepriklausomumui. Visų pirma, nurodant priežastis nereikalaujama, kad OLAF pradėtų „derybas“ ar diskusijas su pranešėju. Jame tik reikalaujama, kad OLAF informuotų pranešėją apie priežastis, dėl kurių OLAF padarė išvadą, kad tyrimas turėtų būti baigtas. Jei būtų pritarta OLAF argumentams, tai reikštų, kad pareiga motyvuoti pakenktų visų Sąjungos institucijų, kurioms taikoma tokia pareiga, nepriklausomumui.

34. Ketvirta, dėl OLAF sprendimų teisiškai privalomo poveikio nebuvimo ombudsmenas pažymi, kad OLAF cituojamoje teismų praktikoje tik paaiškinama, kad negalima pareikšti ieškinio dėl OLAF sprendimų užbaigti tyrimą arba perduoti savo ataskaitas ES institucijoms ar nacionalinėms valdžios institucijoms panaikinimo. Vis dėlto iš šios jurisprudencijos nematyti, kad OLAF turėtų turėti visišką laisvę nuspręsti, ar ji nori motyvuoti tokius sprendimus. Iš tiesų, ypač tais atvejais, kai galimybės pareikšti ieškinį Sąjungos teismuose yra ribotos arba jų visai nėra, Sąjungos institucijos priimto sprendimo motyvavimas tampa dar svarbesnis siekiant užtikrinti institucijų atskaitomybę piliečiams.

35. Penkta, dėl argumento, susijusio su skaidrumu, ombudsmenas palankiai vertina tai, kad OLAF nusprendė paskelbti ISIP ir tyrimų politikos prioritetus, kuriais grindžiami jos sprendimai. Tačiau šių dokumentų paskelbimas negali pakeisti pareigos nurodyti motyvus konkrečiu atveju. Nei NDTP, nei tyrimų politikos prioritetai nesuteikia jokios informacijos apie tai, kodėl konkrečiu atveju OLAF nusprendė baigti tyrimą. Todėl penktajam OLAF argumentui negalima pritarti.

36. Šešta, ombudsmenas su nuostaba atkreipia dėmesį į OLAF argumentą, kad informatoriui, teigiančiam, kad įtariami pažeidimai, apie kuriuos pranešta OLAF, turėjo įtakos, būtų patariama kreiptis į savo darbdavį. Iš tiesų informavimo apie pažeidimus taisyklės buvo nustatytos būtent tam, kad būtų numatyta galimybė informuoti trečiąjį asmenį, kaip antai OLAF, apie tariamus pažeidimus institucijoje, kurioje dirba skundo pateikėjas. Bet kuriuo atveju ombudsmenas mano, kad šis OLAF argumentas neturi jokios įtakos šioje byloje nagrinėjamam klausimui, t. y. ar OLAF nepateikė savo sprendimo nutraukti tyrimą motyvų.

37. Be to, ombudsmenas mano, kad informatoriai neturėtų būti atgrasomi sąžiningai pranešti OLAF apie įtariamus pažeidimus, net jei galiausiai yra pagrįstų priežasčių užbaigti tyrimą. Ombudsmeno nuomone, OLAF atsisakymas pagrįsti savo sprendimą baigti tyrimą gali atgrasyti sąžiningai veikiančius pranešėjus nuo pranešimo apie įtariamus pažeidimus.

38. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta pirmiau, ombudsmenas mano, kad OLAF atsisakymas motyvuoti savo sprendimą užbaigti tyrimą buvo netinkamo administravimo atvejis. Todėl ji toliau pateikia atitinkamą rekomendacijos projektą pagal Europos ombudsmeno statuto 3 straipsnio 6 dalį.

B. Pasiūlymo rekomendacijos projektas

Remdamasis savo atliktais šio skundo tyrimais, ombudsmenas pateikia OLAF tokį rekomendacijos projektą:

OLAF turėtų informuoti skundo pateikėją apie savo sprendimo baigti tyrimą šioje byloje priežastis.

OLAF ir skundo pateikėjas bus informuoti apie šį rekomendacijos projektą. Pagal Europos ombudsmeno statuto 3 straipsnio 6 dalį OLAF ne vėliau kaip 2014 m. vasario 15 d. išsiunčia išsamią nuomonę. Išsamią nuomonę galėtų sudaryti rekomendacijos projekto priėmimas ir jo įgyvendinimo aprašymas.

 

Emily O'Reilly

Priimta Strasbūre 2013 m. lapkričio 15 d.

---

[1] 1994 m. kovo 9 d. Europos Parlamento sprendimas dėl ombudsmeno pareigų atlikimą reglamentuojančių nuostatų ir bendrųjų sąlygų (94/262/EAPB, EB, Euratomas), OL L 113, 1994, p. 15.

[2] Komisijos pirmininko pavaduotojo J. Kinnocko komunikatas Komisijai „Kaip pagerinti veiksmingą informavimo apie pažeidimus taisyklių taikymą ir pranešėjų apsaugą“, SEC(2004) 151/2, 2004 m. vasario 6 d.

[3] 2006 m. gruodžio 12 d. Pirmosios instancijos teismo pirmininko nutartis Strack prieš Komisiją (T-4/05, Rink. p. SC-I-A-II-83 ir SC-II-A-2-361).

[4] 1999 m. gegužės 25 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (EB) Nr. 1073/1999 dėl Europos kovos su sukčiavimu tarnybos (OLAF) atliekamų tyrimų, OL 1999 L 136/5 (toliau – Reglamentas Nr. 1073/1999).

[5] Byla F-23/05 Giraudy prieš Komisiją, [2007] Rink. SC-I-A-1 121, SC-II-A-I-657, 161 punktas.

[6] 2010 m. gegužės 10 d. Sprendimas Komisija prieš Violetti ir Schmitt, T-261/09P, dar nepaskelbtas, 63 punktas.

[7] Žr., be kita ko, 2004 m. balandžio 29 d. Pirmosios instancijos teismo pirmininko nutartį Tillack prieš Komisiją (T-193/04R, Rink. p. II-3575); išnagrinėjus apeliacinį skundą, 2005 m. balandžio 29 d. Teisingumo Teismo pirmininko nutartis Tillack prieš Komisiją (C-521/04 P(R), Rink. p. I-3103).

[8] Žr. http://ec.europa.eu/anti_fraud/documents/about_us/instructions-to-staff-120201.pdf.

[9] Šiuo atžvilgiu OLAF nurodė Europos Komisijos intranetą.

[10] Žr., inter alia, Sprendimo Versalis prieš Komisiją, C-511/11 P, 139 punktą.

[11] Žr. AG Léger nuomonės byloje Komisija prieš Tarybą, C-257/01, [2005] Rink. p. I-345, 53 punktą.