Skundo aplinkybės

1. 2010 m. balandžio 9 d. skundo pateikėjas, Vokietijos pilietis, raštu kreipėsi į Europos Komisiją, kad iškeltų keletą klausimų, susijusių su sąlygomis, kuriomis valstybės narės apskritai ir Vokietija konkrečiai nagrinėja trečiųjų šalių piliečių, kurie yra ES piliečio šeimos nariai, pateiktus prašymus išduoti vizą.

2. 2010 m. lapkričio 25 d. skundo pateikėjas dar kartą raštu kreipėsi į Komisiją. Savo laiške jis nurodė, kad norėtų atnaujinti savo 2010 m. balandžio 9 d. e. laiške pateiktą skundą, kuriame teigiama, kad Vokietija sistemingai pažeidinėjo Europos bendrijos ir Ukrainos susitarimą dėl vizų išdavimo tvarkos supaprastinimo [1] (toliau – Susitarimas) ir atitinkamus susitarimus su kitomis šalimis.

3. Konkrečiau kalbant, skundo pateikėjas kritikavo tai, kad Vokietija a) daugeliu atvejų atsisako Ukrainos piliečiams išduoti daugkartines vizas, kurių trukmė neviršija penkerių metų, arba bent jau neteisingai apriboja tokių vizų galiojimo laiką, ir b) iš esmės reikalauja, kad prašymą išduoti vizą pateikiantys asmenys asmeniškai atvyktų, kad gautų vizą.

4. Dėl pirmojo iš pirmiau minėtų klausimų skundo pateikėjas paaiškino, kad Vokietija laikėsi nuomonės, jog ilgalaikės vizos Ukrainos piliečiams gali būti išduodamos tik tuo atveju, jei jie taip pat atitinka Susitarime nenustatytas vizos išdavimo sąlygas. Visų pirma prašytojai turėjo įrodyti, kad turi pakankamai pragyvenimo lėšų. Skundo pateikėjo teigimu, Vokietija laikėsi nuomonės, kad tai būtų galima daryti tik tuo atveju, jei prašymą išduoti vizą pateikęs asmuo įrodytų savo sąžiningumą ir patikimumą, visų pirma teisėtą naudojimąsi ankstesnėmis vizomis, kaip numatyta 2009 m. liepos 13 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 810/2009, nustatančio Bendrijos vizų kodeksą [2] (Vizų kodeksas), 24 straipsnio 2 dalies b punkte. Skundo pateikėjas prieštaravo šiai nuomonei remdamasis tuo, kad Vizų kodeksas nebuvo įsigaliojęs susitarimo sudarymo metu ir todėl negalėjo turėti neigiamų pasekmių asmenims, kuriems taikomas tas susitarimas. Jis taip pat teigė, kad minėtas apribojimas nesuderinamas su Susitarimo 5 straipsnio 1 dalimi, pagal kurią ilgiausias daugkartinės vizos galiojimas nustatomas pagal prašymą išduoti vizą pateikiančio asmens paso galiojimą.

5. Skundo pateikėjas taip pat paragino Komisiją išnagrinėti, kaip Vokietija tvarko daugkartines vizas remdamasi Susitarimu ir kitais vizų režimo supaprastinimo susitarimais, taip pat Vizų kodeksu. Skundo pateikėjo nuomone, Vokietijos valdžios institucijų praktika nebuvo patenkinama, nes kelerių metų vizos buvo išduodamos pernelyg griežtai, o penkerių metų trukmės vizos beveik nebuvo išduodamos.

6. 2010 m. gruodžio 2 d. Komisija informavo skundo pateikėją, kad paprašė jos tarnybų išversti jo 2010 m. lapkričio 25 d. e. laišką. 2011 m. balandžio 4 d. atsakyme Komisija nurodė paaiškinimus, kuriuos ji jau buvo pateikusi skundo pateikėjui ankstesniuose raštuose. Kalbant apie daugkartinių vizų išdavimą asmenims, kuriems taikoma Susitarimo 5 straipsnio 1 dalis, Komisija patvirtino, kad tokių vizų išdavimas negali priklausyti nuo teisėto naudojimosi ankstesnėmis vizomis. Taigi iš prašymą išduoti vizą pateikiančio asmens nebuvo galima reikalauti įrodyti, kad jis tinkamai naudojosi ankstesnėmis vizomis, kad įrodytų savo sąžiningumą ir patikimumą, kaip numatyta Vizų kodekso 24 straipsnio 2 dalies b punkte. Vis dėlto Komisija pridūrė, kad tokių vizų išdavimas reikalauja, kad prašymą išduoti vizą pateikęs asmuo įrodytų, jog turi pakankamai pragyvenimo lėšų.

7. Komisija nurodė, kad pagal Vizų kodekso 14 straipsnio 6 dalį valstybės narės konsulatai šio reikalavimo gali netaikyti tik tuo atveju, jei prašymą išduoti vizą pateikiantis asmuo jiems žinomas dėl savo sąžiningumo ir patikimumo, visų pirma dėl teisėto naudojimosi ankstesnėmis vizomis, ir nėra abejonių, kad jis atitiks 2006 m. kovo 15 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 562/2006, nustatančio taisyklių, reglamentuojančių asmenų judėjimą per sienas, Bendrijos kodeksą [3] (toliau - Šengeno sienų kodeksas), 5 straipsnio 1 dalies reikalavimus. Taigi, Komisijos nuomone, tai, kad asmeniui, kuriam taikoma Susitarimo 5 straipsnio 1 dalis, Vizų kodekso 14 straipsnio 6 dalis buvo taikoma tik su sąlyga, kad jis įrodė teisėtą naudojimąsi ankstesnėmis vizomis, atitiko Susitarimą. Vis dėlto toks prašymą išduoti vizą pateikęs asmuo taip pat turėjo galimybę įrodyti, kad turi pakankamai pragyvenimo lėšų, kitais būdais nei įrodydamas, kad teisėtai naudojosi ankstesnėmis vizomis. Komisija pažymėjo, kad iš skundo pateikėjo pateiktos informacijos nebuvo galima nustatyti, ar Vokietijos valdžios institucijos atsižvelgė į pastarąją galimybę.

8. Skunde ombudsmenui skundo pateikėjas visų pirma kritikavo tai, kad Komisijai prireikė vienų metų atsakyti į jo 2010 m. balandžio 9 d. elektroninį laišką. Jis taip pat teigė, kad Komisija išsamiai neįvertino jo skundo. Užuot informavusi peticijos pateikėją, kad jo pateiktų įrodymų nepakanka, ji, skundo pateikėjo nuomone, turėjo imtis veiksmų dėl jo skundo ir paprašyti Vokietijos pateikti nuomonę šiuo klausimu. Skundo pateikėjas pridūrė, kad Komisija nepateikė pastabų dėl bylos, kuria buvo grindžiamas jo skundas, detalių.

9. Todėl skundo pateikėjas paprašė ombudsmeno užtikrinti, kad Komisija įvertintų atvejį ir ateityje per pagrįstą laikotarpį, t. y. maždaug per tris mėnesius, atsakytų į rimtus skundus dėl valstybės narės padaryto ES teisės pažeidimo.

Dėl tyrimo dalyko

10. Ombudsmenas pradėjo tyrimą dėl šių kaltinimų ir pretenzijų:

Įtarimai:

1. Komisija tinkamai neišnagrinėjo skundo pateikėjo skundo dėl pažeidimo esmės, susijusios su i) daugkartinių vizų galiojimo laikotarpiu ir ii) reikalavimu prašymą išduoti vizą pateikiantiems asmenims asmeniškai atvykti į vizą išduodančios valstybės narės ambasadą ar konsulatą.

2. Komisija skundo pateikėjo skundo dėl pažeidimo neišnagrinėjo per pagrįstą laikotarpį.

Ieškiniai:

1. Komisija turėtų tinkamai išnagrinėti skundo pateikėjo skundo dėl pažeidimo esmę.

2. Ateityje Komisija per pagrįstą laikotarpį turėtų išnagrinėti skundus dėl sunkių pažeidimų.

Tyrimas

11. 2011 m. gegužės 16 d. ombudsmenas paprašė Komisijos pateikti nuomonę dėl skundo pateikėjo pateiktų kaltinimų ir pretenzijų.

12. 2011 m. lapkričio 10 d. Komisija pateikė savo nuomonę. Ši nuomonė buvo perduota skundo pateikėjui, kuris savo pastabas pateikė 2011 m. lapkričio 15 d.

Ombudsmeno analizė ir išvados

Įžanginės pastabos

13. Laiške, kuriuo pradedamas šis tyrimas, ombudsmenas paprašė Komisijos paaiškinti, ar, jos nuomone, skundo pateikėjo skundas dėl pažeidimo buvo išnagrinėtas pagal Komunikatą dėl santykių su skundo pateikėju pažeidimų bylose [4] (toliau - komunikatas).

14. Savo nuomonėje Komisija teigė, kad skundo pateikėjo iškelti klausimai negali būti laikomi skundais, kaip apibrėžta minėtame komunikate, nes juose "nenurodomos [Sąjungos] teisei prieštaraujančios priemonės ar praktika", kaip apibrėžta komunikato 1 punkte. Iš tiesų, Komisijos teigimu, pirmasis klausimas nebuvo susijęs su Sąjungos teisės pažeidimu, o antrasis – su atitinkamu momentu neįsigaliojusiu Sąjungos teisės aktu. Tačiau Komisija pripažino, kad ji aiškiai neinformavo skundo pateikėjo apie savo sprendimą nenagrinėti jo pareiškimų kaip skundo dėl pažeidimo.

15. Savo pastabose skundo pateikėjas nepateikė pastabų dėl Komisijos pastabų.

16. Ombudsmeno nuomone, Komisijos paaiškinimai nėra įtikinami. Skundo pateikėjas aiškiai nurodė manantis, kad Vokietijos valdžios institucijos pažeidė ES teisę. Todėl jo 2010 m. balandžio 9 d. elektroninis laiškas turėjo būti laikomas skundu dėl pažeidimo. Jei Komisija vis dėlto manytų, kad, remiantis viena iš komunikato 3 punkte nustatytų išimčių, jai nereikėjo nagrinėti minėto elektroninio laiško kaip skundo dėl pažeidimo, ji turėjo, kaip aiškiai numatyta komunikato 4 punkte, informuoti skundo pateikėją apie savo poziciją.

17. Tačiau ombudsmenas pažymi, kad Komisija pripažino, jog šiuo atveju ji nesilaikė komunikato. Todėl jis mano, kad nereikia toliau tirti šio bylos aspekto.

A. Įtarimas dėl skundo pateikėjo skundo dėl pažeidimo ir susijusio ieškinio nenagrinėjimo iš esmės

Ombudsmenui pateikti argumentai

18. Skundo pateikėjas teigė, kad Komisija tinkamai neišnagrinėjo jo skundo dėl pažeidimo, susijusio su i) daugkartinių vizų galiojimo laikotarpiu ir ii) reikalavimu prašymą išduoti vizą pateikiantiems asmenims asmeniškai atvykti į vizą išduodančios valstybės narės ambasadą ar konsulatą, esmės. Jis teigė, kad ji turėtų tinkamai išnagrinėti jo skundo dėl pažeidimo esmę.

19. Savo nuomonėje Komisija teigė, kad pirmąjį iš pirmiau minėtų klausimų ji jau nagrinėjo ankstesniame 2010 m. balandžio 9 d. skundo pateikėjui išsiųstame rašte.

20. Tame rašte Komisija pažymėjo, kad konkrečiam asmeniui, kurį nurodė skundo pateikėjas, Vokietijos valdžios institucijos išdavė daugkartinę vizą, galiojančią dvejus metus. Komisija paaiškino, kad tai atitinka Susitarimo 5 straipsnio 1 dalies c punktą, kuriame numatyta išduoti „daugkartines vizas, galiojančias iki penkerių metų“.

21. Dėl kitų argumentų, kuriuos skundo pateikėjas šiuo klausimu pateikė savo 2010 m. balandžio 9 d. ir lapkričio 25 d. elektroniniuose laiškuose, Komisija nurodė savo 2011 m. balandžio 4 d. atsakymą.

22. Dėl antrojo iš pirmiau minėtų klausimų Komisija teigė, kad 2010 m. lapkričio 25 d. e. laiške skundo pateikėjas prašė Komisijos ne ištirti šį klausimą, o ateityje stebėti, ar teisingai taikomas Vizų kodeksas, įsigaliojęs tik po šio incidento, atsižvelgiant į konkretų incidentą, kurį jis minėjo šiame kontekste. Būtent dėl šios priežasties Komisija iš esmės neatsakė į šį klausimą. Komisija pridūrė, kad iš skundo pateikėjo jai pateikto susirašinėjimo dėl šio incidento paaiškėjo, jog Vokietijos valdžios institucijos pripažino, kad šiuo atveju reikalavimas atvykti asmeniškai galėjo būti panaikintas, jei būtų laiku nustatyta, kad pareiškėjas anksčiau turėjo vizas, ir apgailestavo dėl šios klaidos.

23. Savo pastabose skundo pateikėjas nurodė, kad jis Komisijai pateikė 2010 m. lapkričio 25 d. Vokietijos užsienio reikalų ministerijos raštą. Skundo pateikėjo nuomone, iš šio rašto matyti, kad jo iškelta problema nebuvo pavienis incidentas, o kad Vokietijos valdžios institucijų požiūris buvo pagrįstas iš esmės klaidingu susitarimo aiškinimu. Todėl Komisija turėjo išnagrinėti šį klausimą ir paprašyti Vokietijos valdžios institucijų pateikti nuomonę.

Ombudsmeno vertinimas

24. Ombudsmenas pažymi, kad skundo pateikėjo pateikti nusiskundimai dėl pirmojo iš dviejų jo pirmajame kaltinime paminėtų klausimų, t. y. nusiskundimai dėl daugkartinių vizų galiojimo laikotarpio, iš esmės apima du atskirus klausimus. Pirmasis susijęs su Vokietijos valdžios institucijų išduotų vizų trukme. Antrasis susijęs su tariamu Vokietijos valdžios institucijų reikalavimu, kad prašymą išduoti vizą pateikę asmenys, kuriems jau buvo išduotos vizos, turėtų įrodyti, kad jie teisėtai naudojosi šiomis vizomis prieš išduodant naują vizą.

25. Dėl pirmojo iš pirmiau minėtų klausimų ombudsmenas pažymi, kad, kaip Komisija teisingai pažymėjo savo 2010 m. balandžio 9 d. rašte, Susitarimo 5 straipsnio 1 dalies c punkte numatyta išduoti „daugkartines vizas, galiojančias iki penkerių metų“. Atsižvelgiant į aiškią šios nuostatos formuluotę ir nesant įtikinamų priešingų argumentų, tai, kad valstybė narė išduoda tokią vizą trumpesniam nei penkerių metų laikotarpiui, negali būti laikoma Sąjungos teisės pažeidimu. Tiesa, skundo pateikėja teigia, kad Vokietija beveik niekada neišduoda daugkartinių vizų penkerių metų laikotarpiui. Tačiau atrodo, kad skundo pateikėjas Komisijai nepateikė jokių papildomų įrodymų, kuriais būtų galima pagrįsti šią nuomonę.

26. Dėl antrojo iš 24 punkte nurodytų klausimų ombudsmenas pažymi, kad skundo pateikėjas neprieštarauja Komisijos pateiktam atitinkamų ES teisės nuostatų aiškinimui. Pagal šį aiškinimą prašymą išduoti vizą pateikiantis asmuo, norintis gauti vizą, turi įrodyti, kad turi pakankamai pragyvenimo lėšų. Tačiau pagal Vizų kodekso 14 straipsnio 6 dalį šio reikalavimo galima netaikyti, jei prašymą išduoti vizą pateikiantis asmuo jau yra įrodęs savo sąžiningumą ir patikimumą, visų pirma teisėtai naudodamasis ankstesnėmis vizomis. Kitaip tariant, Vizų kodekso 14 straipsnio 6 dalyje prašymą išduoti vizą pateikiantiems asmenims suteikiama alternatyvi galimybė įrodyti, kad jie atitinka vieną iš pagrindinių reikalavimų, kuriuos jie turi įvykdyti, kad gautų vizą. Tai akivaizdžiai atitinka pareiškėjo interesus. Atsižvelgiant į šias aplinkybes, tai, kad tuo metu, kai klostėsi skundo pateikėjo nurodytos aplinkybės, Vizų kodeksas dar nebuvo įsigaliojęs, neturi reikšmės.

27. Šiomis aplinkybėmis Sąjungos teisė galėtų būti pažeista tik tuo atveju, jei valstybė narė primygtinai reikalautų, kad prašymą išduoti vizą pateikęs asmuo, kuris jau pasinaudojo ankstesnėmis vizomis, įrodytų, kad teisėtai naudojosi šiomis vizomis, ir neleistų šiam prašymą išduoti vizą pateikusiam asmeniui kitaip įrodyti, kad jis turi pakankamai pragyvenimo lėšų. Iš tiesų atrodo, kad būtent tai yra skundo pateikėjo priekaištas Vokietijos valdžios institucijoms.

28. 2011 m. balandžio 4 d. rašte Komisija laikėsi nuomonės, kad iš skundo pateikėjo pateiktos informacijos nebuvo galima nustatyti, ar skundo pateikėjo priekaištai buvo pagrįsti. Ombudsmenas mano, kad ši pozicija yra pagrįsta. Siekdamas pagrįsti savo nuomonę, skundo pateikėjas nurodė 2010 m. lapkričio 25 d. laišką, kurį jis gavo iš Vokietijos užsienio reikalų ministerijos. Tame rašte Vokietijos užsienio reikalų ministerija pažymėjo, kad atsižvelgiant į tai, jog išduodant ilgalaikes vizas "nebuvo galima realiai reikalauti visų būsimų viešnagių [Vokietijoje] finansavimo įrodymų, daroma prielaida, kad toks būsimas buvimas bus tinkamai finansuojamas, atsižvelgiant į pareiškėjo interesus, jeigu jo sąžiningumą ir patikimumą, kaip tai suprantama pagal Reglamento (EB) Nr. 810/2009 (Vizų kodeksas) 24 straipsnio 2 dalies b punktą, būtų galima laikyti savaime suprantamu dalyku". Skundo pateikėjo nuomone, šis teiginys reiškė, kad prašymą išduoti vizą pateikę asmenys, kurie anksčiau jau naudojosi vizomis, privalėjo įrodyti, kad šiomis vizomis naudojosi teisėtai. Ombudsmenas nėra įsitikinęs, kad tai iš tiesų yra išvada, kurią reikia padaryti remiantis minėtu pareiškimu. Iš tiesų šis teiginys atspindi požiūrį, kuris aiškiai grindžiamas prašytojo interesais, ir rodo, kad iš prašytojų realiai negali būti "reikalaujama" įrodyti, kad jie turi pakankamai pragyvenimo lėšų. Tai nebūtinai reiškia, kad pareiškėjai negali įrodyti, jog taip yra.

29. Kalbant apie antrąjį iš skundo pateikėjo pirmajame įtarime nurodytų klausimų, t. y. tariamą reikalavimą prašymą išduoti vizą pateikiantiems asmenims asmeniškai atvykti į vizą išduodančios valstybės narės ambasadą ar konsulatą, ombudsmeno neįtikina Komisijos argumentas, kad skundo pateikėjas aiškiai nenurodė, jog norėtų, kad jis nagrinėtų šį klausimą. Tačiau ombudsmenas mano, kad Komisijos nuomonė, jog šiuo atžvilgiu nereikia imtis jokių tolesnių veiksmų, yra pagrįsta, atsižvelgiant į tai, kad Vokietijos valdžios institucijos pripažino, jog buvo padaryta klaida.

30. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta pirmiau, ombudsmenas mano, kad, kiek tai susiję su pirmuoju įtarimu, Komisija nevykdė netinkamo administravimo.

B. Įtarimas, kad skundo pateikėjo skundas dėl pažeidimo nebuvo išnagrinėtas per pagrįstą laikotarpį, ir susijęs reikalavimas

Ombudsmenui pateikti argumentai

31. Skundo pateikėjas teigė, kad Komisija jo skundo dėl pažeidimo neišnagrinėjo per pagrįstą laikotarpį. Jis teigė, kad ateityje Komisija per pagrįstą laikotarpį turėtų išnagrinėti skundus dėl sunkių pažeidimų.

32. Savo nuomonėje Komisija nurodė, kad jos 2010 m. balandžio 9 d. rašte jau buvo nagrinėjamas daugkartinių vizų klausimas. Komisijos teigimu, netrukus po to išsiųstame 2010 m. balandžio 9 d. skundo pateikėjo elektroniniame laiške tas pats klausimas buvo iškeltas tokiu pačiu būdu, nepateikiant naujų faktų ar argumentų. Dėl 2010 m. lapkričio 25 d. elektroninio laiško Komisija pažymėjo, kad ji atsakė 2010 m. gruodžio 2 d. ir 2011 m. balandžio 4 d. raštais.

33. Skundo pateikėjas savo pastabose šio klausimo nenagrinėjo.

Ombudsmeno vertinimas

34. Ombudsmenas pažymi, kad skundo pateikėjas raštu kreipėsi į Komisiją 2010 m. balandžio 9 d. ir 2010 m. lapkričio 25 d. ir kad Komisija šių elektroninių laiškų esmę nagrinėjo tik elektroniniame laiške, kuris buvo išsiųstas 2011 m. balandžio 4 d., t. y. praėjus beveik metams po skundo pateikėjo pirmojo elektroninio laiško ir daugiau kaip keturiems mėnesiams po jo antrojo elektroninio laiško. Nėra pagrindo manyti, kad skundo pateikėjo iškeltus klausimus buvo ypač sunku išspręsti. Iš tiesų, jei pirmajame 2010 m. balandžio 9 d. skundo pateikėjo elektroniniame laiške iš tiesų buvo iškeltas klausimas, kurį Komisija jau buvo išsprendusi, ir jame nebuvo pateikta jokių naujų faktų ar argumentų, sunku suprasti, kas galėjo sutrukdyti Komisijai atitinkamai informuoti skundo pateikėją netrukus po to, kai ji gavo šį elektroninį laišką.

35. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta pirmiau, ombudsmenas daro išvadą, kad Komisija per pagrįstą laikotarpį neišnagrinėjo skundo pateikėjo e. laiškų. Tai netinkamo administravimo atvejis.

36. Dėl skundo pateikėjo susijusio reikalavimo ombudsmenas mano, kad nereikia imtis tolesnių veiksmų, nes Komisija neginčijo būtinybės išnagrinėti skundus dėl pažeidimų per pagrįstą laikotarpį.

C. Išvados

Remdamasis savo atliktu šio skundo tyrimu, ombudsmenas baigia jį pateikdamas šią kritinę pastabą:

Gera administracinė praktika yra atsakyti į piliečių laiškus per pagrįstą laikotarpį. Šiuo atveju Komisija į du skundo pateikėjo elektroninius laiškus iš esmės atsakė tik praėjus atitinkamai beveik metams ir keturiems mėnesiams po jų išsiuntimo ir negalėjo pagrįsti šio vėlavimo. Tai netinkamo administravimo atvejis.

Skundo pateikėjas ir Europos Komisija bus informuoti apie šį sprendimą.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Priimta Strasbūre 2013 m. birželio 17 d.

---

[1] OL L 332, 2007, p. 68. Šis Susitarimas įsigaliojo 2008 m. sausio 1 d.

[2] OL L 243, 2009, p. 1.

[3] OL L 105, 2006, p. 1.

[4] OL C 244, 2002, p. 5. Vėliau šis tekstas pakeistas nauju 2012 m. paskelbtu komunikatu (COM(2012) 154 final).