Skundo aplinkybės

1. Nuo 2019 m. Europos Komisija kartu su Europos Sąjungos prieglobsčio agentūra (EUAA), Europos sienų ir pakrančių apsaugos agentūra (FRONTEX) ir ES teisėsaugos bendradarbiavimo agentūra (Europolu) teikia paramą migracijos valdymui Kipre [1] Ši parama apima ES finansavimą, ekspertines žinias ir darbuotojų siuntimą per Operatyvinio bendradarbiavimo platformą, skirtą migracijos valdymui remti Kipre (OCP).

2. 2022 m. pasirašytas susitarimo memorandumas [2] dėl ES ir Kipro migracijos valdymo veiksmų plano (veiksmų plano) įgyvendinimo. Susitarimo memorandumas ir veiksmų planas yra susiję su pirminio priėmimo, prieglobsčio ir grąžinimo procedūromis, materialinėmis priėmimo sąlygomis, pavyzdžiui, būstu, ir trečiųjų šalių piliečių integracija. Veiksmų plano įgyvendinimą prižiūri speciali OCP iniciatyvinė grupė, kurią sudaro Komisijos, atitinkamų ES agentūrų ir Kipro valdžios institucijų atstovai.

3. Kalbant konkrečiau apie priėmimo infrastruktūrą [3], Komisija ir Tarptautinė migracijos organizacija bendradarbiauja su Kipru, kad pagerintų gyvenimo sąlygas ir infrastruktūrą Pournaroje esančiame Pirmojo priėmimo centre. Be to, Komisija skyrė Kiprui ES finansavimą naujo antros linijos priėmimo centro statybai Limnese, o EUAA finansavo atnaujinimus (naują infrastruktūrą) Kofinou priėmimo centre.

4. Šiomis aplinkybėmis skundo pateikėjas pateikė Komisijai prašymą leisti visuomenei susipažinti su dokumentais pagal ES teisės aktus dėl galimybės visuomenei susipažinti su dokumentais [4] (Reglamentas (EB) Nr. 1049/2001). 2023 m. rugsėjo mėn. jie paprašė leisti visuomenei susipažinti su dokumentais [5], susijusiais su: 1) Kipro OCP veikla, 2) 2023 m. liepos mėn. Komisijos Migracijos ir vidaus reikalų generalinio direktorato (HOME GD) generalinio direktoriaus pavaduotojo vizitas į Kiprą ir 3) Kipre dislokuotų Komisijos darbuotojų ir HOME GD susirašinėjimas dėl priėmimo ir apgyvendinimo patalpų Kipre.

5. 2023 m. gruodžio mėn. skundo pateikėjas gavo pradinį atsakymą į prašymą suteikti prieigą. Komisija nustatė, kad prašymas leisti susipažinti su dokumentais apima keturis dokumentus, t. y. 1) dvi OCP iniciatyvinės grupės posėdžių ataskaitas ir 2) du dokumentus, susijusius su Migracijos ir vidaus reikalų GD generalinio direktoriaus pavaduotojo vizitu į Kiprą 2023 m. liepos mėn. (informacinį pranešimą ir skubią ataskaitą).

6. Pasikonsultavusi su Kipro valdžios institucijomis, Komisija leido iš dalies susipažinti su skubia ataskaita ir atsisakė leisti susipažinti su visais likusiais trimis dokumentais. Tai darydama ji rėmėsi išimtimis pagal Reglamentą (EB) Nr. 1049/2001, teigdama, kad (visiškam) atskleidimui buvo užkirstas kelias dėl poreikio apsaugoti viešąjį interesą, susijusį su visuomenės saugumu [6] ir tarptautiniais santykiais [7], taip pat dėl vykstančių sprendimų priėmimo procesų [8]. Komisija pridūrė, kad neturi jokių dokumentų, susijusių su trečiuoju skundo pateikėjo prašymo leisti susipažinti su dokumentais aspektu.

7. Skundo pateikėjas paprašė Komisijos peržiūrėti savo sprendimą (pateikiant kartotinę paraišką). Jos teigė, kad Komisija neturėjo konsultuotis su Kipro valdžios institucijomis ir kad ji nepakankamai pagrindė savo rėmimąsi visuomenės galimybės susipažinti su dokumentais išimtimis. Atsižvelgdamas į susirūpinimą dėl pagrindinių teisių, išreikštą Kipro migrantų priėmimo centruose, skundo pateikėjas taip pat teigė, kad esama viršesnio viešojo intereso atskleisti informaciją, nes šiems centrams skiriamas didelis ES finansavimas, o Komisija turi užtikrinti, kad ES finansuojami projektai atitiktų ES teisę. Galiausiai skundo pateikėjas laikėsi nuomonės, kad Komisija turėjo leisti iš dalies susipažinti su nustatytais dokumentais, atsižvelgiant į ombudsmeno nuomonę, kad bendras skaidrumas šioje srityje turėtų būti padidintas [9].

8. Negavęs atsakymo per pratęstą terminą, kuris pasibaigė 2024 m. vasario 20 d., skundo pateikėjas 2024 m. balandžio mėn. kreipėsi į ombudsmeną.

Tyrimas

9. 2024 m. gegužės mėn. ombudsmenė pradėjo tyrimą dėl numanomo Komisijos sprendimo atsisakyti suteikti (visišką) galimybę susipažinti su dokumentais pagal Reglamentą (EB) Nr. 1049/2001.

10. 2024 m. spalio mėn., peržiūrėjusi Komisijos pradiniame etape nustatytus dokumentus, ombudsmenė pateikė Komisijai savo preliminarią nuomonę. Ji paragino Komisiją nedelsiant priimti savo kartotinį sprendimą ir suteikti kuo platesnę prieigą.

11. Netrukus po to, 2024 m. spalio 29 d., Komisija priėmė patvirtinamąjį sprendimą, kuriuo atsisakė suteikti platesnę galimybę susipažinti su ginčijamais dokumentais.

12. 2025 m. sausio mėn. ombudsmeno tyrimo grupė susitiko su Komisijos atstovais. Posėdžio tikslas buvo, kad Ombudsmeno tyrimo grupė gautų papildomų paaiškinimų dėl Komisijos pozicijos kartotiniame etape, atsižvelgiant į Ombudsmeno preliminarią nuomonę šioje byloje ir lygiagretų tyrimą dėl EUAA turimų susijusių dokumentų (724/2024/AML)[10].

13. Skundo pateikėjas pateikė pastabų dėl Ombudsmeno preliminarios nuomonės, Komisijos patvirtinamojo sprendimo ir Ombudsmeno tyrimo grupės ir Komisijos atstovų susitikimo ataskaitos.

14. Ombudsmenas taip pat atkreipė dėmesį į skundo pateikėjo susirūpinimą dėl laiko, per kurį Komisija atsakė į jo prašymą leisti susipažinti su dokumentais. Atlikdamas strateginį tyrimą [11] ombudsmenas nustatė, kad Komisija sistemingai ir labai vėlavo nagrinėti prašymus leisti visuomenei susipažinti su dokumentais, o tai prilygsta netinkamam administravimui [12]. Nors ombudsmenė apgailestauja, kad Komisija vėlavo atsakyti į skundo pateikėjo prašymą, ji nenagrinėjo vėlavimo atsakyti į šį konkretų atvejį.

Ombudsmeno preliminari nuomonė

15. Remdamasis pradiniame etape nustatytų dokumentų ir dokumentų, susijusių su trečiųjų šalių konsultacijomis, patikrinimu, ombudsmenas laikėsi preliminarios nuomonės, kad būtų galima suteikti platesnę prieigą prie prašomų dokumentų.

16. Konkrečiau, dėl dviejų OCP iniciatyvinės grupės posėdžių ataskaitų (1 ir 2 dokumentai) ombudsmenė laikėsi nuomonės, kad Komisija savo pradiniame sprendime nepakankamai paaiškino, kokį vidaus sprendimų priėmimo procesą reikėtų apsaugoti ir kaip būtų rimtai pakenkta tokiam sprendimų priėmimui, suteikiant papildomą galimybę susipažinti su posėdžių ataskaitomis. Be to, ombudsmenui nebuvo aišku, kurios posėdžių ataskaitų dalys turėtų būti laikomos konfidencialiomis, kad būtų apsaugotas viešasis interesas, susijęs su visuomenės saugumu. Nors ombudsmenė pripažino, kad Komisijos, Kipro ir atitinkamų ES agentūrų diskusijos migracijos valdymo klausimais gali būti susijusios su jautriais klausimais, kaip nurodyta Komisijos atsakyme, didelė dalis posėdžių ataskaitose pateiktos informacijos pasirodė esanti bendro pobūdžio ir (arba) net viešai prieinama pagal ES ir Kipro veiksmų planą ir susijusį susitarimo memorandumą.

17. Dėl 3 dokumento – tuometinio Migracijos ir vidaus reikalų GD generalinio direktoriaus pavaduotojo informacinio pranešimo – ombudsmenas laikėsi preliminarios nuomonės, kad Komisija pernelyg plačiai taikė išimtį savo vykdomam sprendimų priėmimo procesui. Be to, didžioji dalis šiame dokumente pateiktos informacijos buvo bendro pobūdžio ir (arba) net viešai prieinama. Todėl nebuvo aišku, kaip Komisijos susirūpinimas, kad aukšto rango Komisijos pareigūnai ar Komisijos nariai nebegalės pasinaudoti „atvirai išreikštomis ir išsamiomis nuomonėmis, kurių reikalaujama iš jos valstybės tarnautojų“, pateisino atsisakymą leisti susipažinti su visu šiuo dokumentu.

18. Dėl greitosios ataskaitos (4 dokumentas) ombudsmenė laikėsi nuomonės, kad Komisija per daug redagavo šį dokumentą, pasikliaudama viešojo intereso, susijusio su visuomenės saugumu, apsauga. Be to, ombudsmenas pažymėjo, kad išimtis dėl viešojo intereso, susijusio su tarptautiniais santykiais, apsaugos negali būti taikoma atsižvelgiant į poreikį išlaikyti ES ir jos valstybių narių tarpusavio pasitikėjimo atmosferą [13].

19. Be to, ombudsmenė paragino Komisiją priimant kartotinį sprendimą atsižvelgti į skundo pateikėjo argumentus dėl galimo viršesnio viešojo intereso atskleisti informaciją buvimo.

20. Galiausiai ombudsmenė teigė tikinti, kad Komisija atliks pakartotinę paiešką kartotiniame etape, siekdama užtikrinti, kad būtų nustatyti visi susiję dokumentai, pavyzdžiui, informacinio pranešimo priedai, kurie taip pat gali patekti į skundo pateikėjo prašymo leisti susipažinti su dokumentais taikymo sritį.

Komisijos kartotinis sprendimas, susitikimas ir skundo pateikėjo pastabos

21. 2024 m. spalio 29 d. Komisija priėmė patvirtinamąjį sprendimą, kuriuo atsisakė suteikti platesnę galimybę susipažinti su ginčijamais dokumentais. Siekdama paaiškinti Komisijos poziciją kartotiniame sprendime, ombudsmeno tyrimo grupė susitiko su Komisijos atstovais. Vėliau skundo pateikėjas pateikė savo pastabas dėl Ombudsmeno preliminarios nuomonės, Komisijos patvirtinamojo sprendimo ir posėdžio ataskaitos.

Dėl OCP iniciatyvinės grupės posėdžių ataskaitų (1 ir 2 dokumentai)

22. Kartotiniame sprendime Komisija nurodė pradiniame etape vykusias konsultacijas su Kipru [14] ir pakartojo savo nuomonę, kad, kadangi OCP iniciatyvinės grupės posėdžių išvados rengiamos ir dėl jų susitariama kartu su Kipro valdžios institucijomis, jos iš dalies parengtos Kipre, todėl Kipras yra vienas iš ataskaitų rengėjų. Todėl Komisija prima facie įvertino Kipro nurodytas išimtis.

23. Atlikusi šį vertinimą Komisija nusprendė, kad visoms susitikimų ataskaitoms taikoma viešojo intereso, susijusio su visuomenės saugumu, apsaugos išimtis. Ji nurodė, kad posėdžio ataskaitose pateikiama neskelbtina informacija apie pažeidžiamas vietas (pvz., priėmimo ir sulaikymo centrus), nelydimus nepilnamečius, policijos ir kitų nacionalinių valdžios institucijų dalyvavimą migracijos valdyme ir ES finansuojamų projektų plėtojimą (pvz., Pirmojo priėmimo centro Pournaroje rekonstrukciją).

24. Komisija atkreipė dėmesį į didelę institucijų diskreciją taikant išimtį dėl visuomenės saugumo [15]. Ji laikėsi nuomonės, kad atskleidus informaciją „būtų pakenkta visuomenės saugumo apsaugai, atsižvelgiant, viena vertus, į padėtį, su kuria susiduria Kipro Respublika, užtikrindama sąžiningą ir veiksmingą Europos prieglobsčio ir migracijos sistemą, ir, kita vertus, į geopolitinę padėtį “. Galiausiai Komisija tvirtino, kad susitikimų ataskaitų atskleidimas galėtų „kenkti Komisijos ir jos partnerių tarpusavio pasitikėjimui ir bendradarbiavimui, kuris yra labai svarbus bendram darbui migracijos valdymo srityje “.

25. Susitikimo su ombudsmeno tyrimo grupe metu Komisijos atstovai paaiškino, kad kartotinių tyrimų etapu Komisija daugiau nesikonsultavo su Kipru, nes nebuvo jokių abejonių dėl Kipro pozicijos, susijusios su susitikimo ataskaitų atskleidimu.

26. Komisijos atstovai taip pat teigė, kad nors kai kurios susitikimų ataskaitų dalys gali būti susijusios su viešai prieinama informacija, pačios ataskaitos yra daug išsamesnės. Komisijos atstovai pateikė pavyzdžių šiuo klausimu. Be to, Komisijos atstovai teigė, kad ataskaitose pateikiama neskelbtina informacija, surinkta iš Kipro valdžios institucijų, informacija, pagrįsta ankstesniu konfidencialiu keitimusi informacija, ir diskusijos dėl galimybių spręsti tam tikrus klausimus. Ši informacija nėra vieša. Todėl susitikimų ataskaitų atskleidimas turėtų įtakos Komisijos ir Kipro tarpusavio pasitikėjimui ir valstybės narės norui ateityje dalytis informacija ir bendradarbiauti su Komisija.

27. Be to, Komisijos atstovai pabrėžė ypatingą Komisijos vaidmenį stebint, kaip laikomasi ES teisės, ir valdant ES lėšas. Konkrečiai, aukšto lygio forume, pavyzdžiui, OCP iniciatyvinėje grupėje, iškeltus susirūpinimą keliančius klausimus ketinama spręsti kartu su Kipro valdžios institucijomis, tačiau tai nebūtinai reiškia, kad Komisija padarė išvadą, jog yra sisteminių problemų. Tačiau atskleidus tam tikrą dokumentuose esančią informaciją „gali kilti pavojus, kad ji bus pašalinta iš konteksto arba neteisingai suprasta, dėl to gali kilti nesusipratimų arba susidaryti vienpusis padėties vaizdas “.

28. Komisijos atstovai pateikė konfidencialių posėdžių ataskaitų dalių pavyzdžių, kurie, Komisijos nuomone, yra neskelbtini atsižvelgiant į viešąjį interesą užtikrinti visuomenės saugumą.

29. Galiausiai Komisijos atstovai susitikimo ataskaitas atskyrė nuo byloje 724/2024/AML nagrinėtų dokumentų. Priešingai nei pastarojoje byloje nagrinėjami dokumentai, aptariamose susitikimų ataskaitose atsispindi aukšto lygio diskusijos dėl veiksmų plano, jos yra išsamesnės ir jose pateikiama jautresnė informacija.

Dėl informacinio pranešimo Migracijos ir vidaus reikalų GD generalinio direktoriaus pavaduotojui (dokumentas Nr. 3)

30. Kartotiniame sprendime Komisija išsamiau išdėstė savo poziciją, išdėstytą pradiniame sprendime, kad informacinio pranešimo atskleidimas neigiamai paveiktų Komisijos tarnybų gebėjimą tinkamai informuoti vyresniąją vadovybę ir lemtų konstruktyvios vidinės kritikos stoką, o tai pakenktų Komisijos gebėjimui priimti informacija pagrįstus sprendimus [16]. Dėl to Komisijos darbuotojai taip pat nenorėtų pareikšti savo nuomonės bijodami išorės spaudimo ir būtų kišamasi bei spekuliuojama, nes būtų atskleista Komisijos vidaus nuomonė labai opiais politiniais klausimais. Šiuo atžvilgiu Komisija pabrėžė, kad informacinis pranešimas nėra nei teisinę galią turintis sprendimas, nei sprendimų priėmimo pagrindas. Veikiau tai yra „paprastas administracinis raštas, kuriame pateikiami preliminarūs pareiškimai ir kuris gali būti toliau tikslinamas, jei manoma, kad tai būtina sprendimų priėmimo proceso metu “.

31. Komisija taip pat paaiškino, kad būtų daromas poveikis ir užbaigtoms, ir tebevykdomoms sprendimų priėmimo procedūroms [17]. Konkrečiau, atskleidus informacinį pranešimą būtų atskleistos preliminarios nuomonės ir politikos galimybės, susijusios su vykdomomis pažeidimo nagrinėjimo procedūromis [18] ir dviem paraiškomis dėl ES finansavimo: kvietimas teikti paraiškas dėl konkrečių veiksmų pagal 2021–2027 m. Prieglobsčio, migracijos ir integracijos fondą, skirtas spaudimą patiriančioms valstybėms narėms – nelydimiems nepilnamečiams (uždaryta); ir konkretus veiksmas „Elektroninės stebėjimo sistemos prie išorės jūrų sienų“ (vykdomas).

32. Posėdyje su ombudsmeno tyrimo grupe Komisijos atstovai paaiškino, kad informacinius pranešimus tvirtina vyresnieji vadovai ir numatomas adresatas. Jie taip pat teigė, kad informaciniame pranešime pateikta informacija neturėtų būti skelbiama viešai be tinkamo konteksto, atsižvelgiant į dažnai neskelbtiną tos informacijos pobūdį, įskaitant svarstymus, vidaus vertinimus, preliminarias teisines pozicijas ir politikos galimybes. Jie nurodė, kad atskleidus informaciją būtų pakenkta politiniams sprendimams, susijusiems su Migracijos ir vidaus reikalų GD Migracijos valdymo su Kipru darbo grupe, taip pat ES finansavimo sprendimams ir vykstančioms pažeidimo nagrinėjimo procedūroms. Pavyzdžiui, per pažeidimo nagrinėjimo procedūrą konkretūs skundai ir Komisijos tarpinis vertinimas nėra vieši.

33. Nors informaciniame pranešime yra tam tikrų bendro pobūdžio elementų, Komisijos atstovai teigė, kad Komisija padarė išvadą, jog atskleisti tik kelis sakinius būtų beprasmiška. Be to, jos paaiškino, kad, Komisijos nuomone, informacinio pranešimo priedai nepatenka į skundo pateikėjo prašymo leisti susipažinti su informacija taikymo sritį.

34. Galiausiai Komisija laikėsi nuomonės, kad skundo pateikėjo argumentai dėl viršesnio viešojo intereso atskleisti informaciją yra pernelyg bendro pobūdžio, ir nusprendė, kad atsisakymas leisti visuomenei susipažinti su informaciniu pranešimu geriau atitinka viešąjį interesą, nes juo apsaugomas jos bendradarbiavimas su Kipru.

Dėl Migracijos ir vidaus reikalų GD generalinio direktoriaus pavaduotojo vizito greitosios ataskaitos (dokumentas Nr. 4)

35. Kartotiniame sprendime Komisija neperžiūrėjo savo pirminio sprendimo leisti iš dalies susipažinti su skubia ataskaita. Kaip Komisijos atstovai sakė per susitikimą su ombudsmeno tyrimo grupe, Komisija laikėsi nuomonės, kad skundo pateikėjas savo kartotinėje paraiškoje neginčijo greitosios ataskaitos vertinimo. Visų pirma Komisijos atstovai nurodė, kad skundo pateikėjas nepateikė jokių argumentų, kuriais būtų galima pagrįsti platesnį faktų atskleidimą, kitaip nei kitų nagrinėjamų dokumentų atveju, dėl kurių jie pateikė išsamius ir esminius argumentus, kad užginčytų Komisijos pradinį vertinimą.

36. Savo pastabose ombudsmenui skundo pateikėjas pabrėžė, kad atsisakymas leisti visuomenei susipažinti su dokumentais pagal Reglamentą (EB) Nr. 1049/2001 negali būti pagrįstas klaidingo aiškinimo rizika. Be to, prieigos suteikimas negali priklausyti nuo numanomo prašytojo ketinimo ar pajėgumo. Be to, skundo pateikėjas teigė, kad „neaiškus ar spekuliatyvus susirūpinimas dėl diplomatinių opių klausimų ar būsimo bendradarbiavimo negali pateisinti bendro atsisakymo, visų pirma atsižvelgiant į ES finansuojamą migracijos politiką, turinčią didelį poveikį žmogaus teisėms“.

37. Konkrečiai dėl informacinio pranešimo skundo pateikėjas teigė, kad tai, jog jis buvo patvirtintas aukštu lygmeniu ir kad į jį įtraukti jautrūs svarstymai, vertinimai ir politikos galimybės, „yra būtent tai, kas suteikia jam didelę viešojo intereso vertę“. Jo atskleidimas atskleistų, kaip formuojama migracijos politika ir dėl jos deramasi.

Ombudsmeno vertinimas

Dėl OCP iniciatyvinės grupės posėdžių ataskaitų (1 ir 2 dokumentai)

38. Ombudsmenė pažymi, kad Komisija savo kartotiniame sprendime nebesiremia sprendimų priėmimo proceso apsaugos išimtimi, kad atsisakytų leisti susipažinti su OCP iniciatyvinės grupės posėdžių ataskaitomis. Taigi ombudsmeno vertinimas apsiriboja tuo, kaip Komisija taiko išimtį dėl visuomenės saugumo visiems posėdžių pranešimams.

39. Sąjungos institucijos, įstaigos, organai ir agentūros turi didelę diskreciją nustatyti, ar dokumento atskleidimas pakenktų Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 1 dalies a punkte išvardytų viešųjų interesų, įskaitant visuomenės saugumą, apsaugai [19].

40. Pagal Reglamento 1049/2001 4 straipsnio 5 dalį (siejamą su Reglamento 1049/2001 4 straipsnio 4 dalimi) valstybė narė gali prašyti ES institucijos neatskleisti iš tos valstybės narės kilusio dokumento be jos išankstinio sutikimo. Tokiu atveju atitinkama institucija neprivalo išsamiai įvertinti valstybės narės sprendimo prieštarauti informacijos atskleidimui [20]. Atvirkščiai, ji turi i) patikrinti, ar valstybė narė nurodė informacijos neatskleidimo priežastis, laikydamasi Reglamento 1049/2001 4 straipsnyje nustatytų išimčių, ir ii) įvertinti, ar valstybės narės pateikti paaiškinimai jai prima facie atrodo pagrįsti [21].

41. Komisija ir Kipro valdžios institucijos kartu rengia aptariamas posėdžių ataskaitas ir dėl jų susitaria. Tuo remdamasi Komisija nusprendė, kad tos nacionalinės institucijos ataskaitas rengia kartu, todėl su jomis konsultuojamasi pagal Reglamento (EB) Nr. 1049/2001 4 straipsnio 4 ir 5 dalis. Ombudsmenas mano, kad Komisija pagrįstai konsultavosi su Kipro valdžios institucijomis dėl prašymo suteikti prieigą.

42. Patvirtinamajame sprendime Komisija nurodė OCP iniciatyvinėje grupėje aptartas temas. Ji teigė, kad atskleidus neskelbtiną informaciją šiomis temomis, kaip nurodyta susitikimų ataskaitose, kiltų pavojus Kipro pastangoms užtikrinti sąžiningą ir veiksmingą Europos prieglobsčio ir migracijos sistemą. Todėl būtų pakenkta visuomenės saugumui, taip pat atsižvelgiant į keblią geopolitinę padėtį. Be to, Komisija pabrėžė Komisijos ir Kipro tarpusavio pasitikėjimo migracijos valdymo srityje svarbą.  

43. Susitikimo su ombudsmeno tyrimo grupe metu Komisija pridūrė, kad be tokio pasitikėjimo Kipro valdžios institucijos ateityje gali būti labiau neryžtingos dalytis (privilegijuota) informacija ir bendradarbiauti su Komisija. Panašiai OCP iniciatyvinėje grupėje iškeltus susirūpinimą keliančius klausimus ketinama spręsti kartu su Kipro valdžios institucijomis. Komisijai susirūpinimą kelia tai, kad tam tikros susitikimų ataskaitose pateiktos informacijos atskleidimas būtų pašalintas iš konteksto arba neteisingai suprastas. 

44. Atsižvelgdamas į papildomus Komisijos paaiškinimus, ombudsmenas sutinka, kad posėdžių ataskaitose pateikta informacija yra kitokio pobūdžio ir išsamesnė nei informacija panašiomis temomis, kuri viešai skelbiama veiksmų plane, susitarimo memorandume ar kitur. Be to, nors diskusijos tokiomis temomis kaip priėmimo ir sulaikymo centrai, nelydimi nepilnamečiai ir policijos bei kitų nacionalinių valdžios institucijų dalyvavimas migracijos valdyme galėtų apimti elementus, kurių atskleidimas keltų pavojų visuomenės saugumui, ombudsmenė laikosi nuomonės, kad diskusijų atspindys posėdžių ataskaitose nėra išsamus ar konkretus.

45. Ombudsmenė taip pat pažymi, kad Komisija sąmoningai siekia apsaugoti abipusį pasitikėjimą su Kipru. Anksčiau ombudsmenas atmetė bendras nuorodas į poreikį apsaugoti ES įstaigų ir valstybių narių tarpusavio pasitikėjimą kaip priežastį, pateisinančią atsisakymą leisti visuomenei susipažinti su dokumentais [22], nurodydamas lojalaus bendradarbiavimo pareigą [23] ir susijusią teismų praktiką [24]. Tačiau konkrečiomis šios bylos aplinkybėmis, visų pirma dėl to, kad Kipro valdžios institucijos kartu parengė prašomus posėdžių pranešimus, kuriuose pateikiama (privilegijuota) informacija apie migracijos valdymą, kuria dalijasi Kipras, ombudsmenas to nedarys, atsižvelgdamas į didelę ES įstaigų veiksmų laisvę nustatant, ar dokumento atskleidimas pakenktų viešojo intereso, susijusio su visuomenės saugumu, apsaugai.

46. Tačiau ombudsmenė apgailestauja, kad kartotinių paraiškų etape Komisija dar kartą nesikonsultavo su Kipru. Konsultacijomis su valstybėmis narėmis dėl prašymų leisti visuomenei susipažinti su dokumentais pagal Reglamento 1049/2001 4 straipsnio 5 dalį būtent ir siekiama sumažinti tarpusavio pasitikėjimo pažeidimo riziką. Atsižvelgiant į Kipro valdžios institucijų sutikimą plačiai atskleisti susijusius dokumentus ombudsmenei atliekant bylos 724/2024/AML tyrimą ir į tai, kad nuo konsultacijų su jomis pradiniame etape praėjo nemažai laiko, konsultacijos su Kipro valdžios institucijomis vėl būtų parodžiusios Komisijos įsipareigojimą užtikrinti skaidrumą šioje srityje.  

47. Galiausiai, kaip teisingai nurodė skundo pateikėjas, ombudsmenas jau ragino [25] Komisiją padidinti bendrą savo bendradarbiavimo su Graikijos valdžios institucijomis migracijos valdymo srityje skaidrumą. Tas pats pasakytina apie Komisijos bendradarbiavimą su Kipro valdžios institucijomis. Reikėtų numatyti visuomenės susidomėjimą Komisijos bendradarbiavimu su Kipru šioje srityje, todėl būtų naudinga aktyviai skelbti išsamius OCP iniciatyvinės grupės posėdžių protokolus ar santraukas.

Dėl informacinio pranešimo Migracijos ir vidaus reikalų GD generalinio direktoriaus pavaduotojui (dokumentas Nr. 3)

48. Kartotiniame sprendime Komisija patvirtino, kad, atsisakydama leisti susipažinti su visu informaciniu pranešimu, remiasi išimtimi, susijusia su vykstančio sprendimų priėmimo proceso apsauga. Be to, ji teigė, kad atsisakymas leisti susipažinti su dokumentais yra būtinas siekiant apsaugoti tam tikras užbaigtas sprendimų priėmimo procedūras. Komisija nenustatė jokių priedų kaip papildomų dokumentų.

49. Kad galėtų remtis išimtimi, susijusia su vykstančio arba užbaigto sprendimų priėmimo proceso apsauga, Komisija turi įrodyti, kad dėl galimybės susipažinti su dokumentais gali būti konkrečiai ir veiksmingai padaryta didelė žala sprendimų priėmimo procesui pagrįstai nuspėjamu ir nehipotetiniu būdu [26]. Ombudsmenas ne kartą yra nusprendęs [27], kad nuoroda į bendrą „išorės spaudimo“ riziką savaime negali pateisinti informacijos neatskleidimo.

50. Komisija teigė, kad atskleidus informaciją atsirastų toks išorinis spaudimas ir kiltų vidinės cenzūros rizika. Todėl Komisija netektų konstruktyvios vidinės kritikos ir būtų pakenkta jos gebėjimui priimti informacija pagrįstus sprendimus. Be to, informaciniame pranešime pateikiami svarstymai, vidaus vertinimai, preliminarios teisinės pozicijos ir politikos galimybės, kurios, Komisijos nuomone, neturėtų būti skelbiamos viešai be tinkamo konteksto, atsižvelgiant į tai, kad ši informacija dažnai yra neskelbtina. Todėl aptariamo informacinio pranešimo atskleidimas pakenktų tiek užbaigtoms, tiek tebevykstančioms sprendimų priėmimo procedūroms, susijusioms su finansavimo ir pažeidimo nagrinėjimo procedūromis, taip pat kitiems politiniams sprendimams, susijusiems su HOME GD bendradarbiavimu su Kipru. 

51. Ombudsmenas nemato, kaip elementai, kuriais Komisija remiasi šiame prašyme leisti susipažinti su informacija, parodytų, kad atskleidus net kai kurias informacinio pranešimo dalis būtų labai pakenkta jos sprendimų priėmimo procesams, todėl turėjo būti atsisakyta suteikti galimybę susipažinti su visu informaciniu pranešimu. ES Teisingumo Teismas nusprendė, jog tam, kad būtų taikoma Reglamento (EB) Nr. 1049/2001 4 straipsnio 3 dalyje nustatyta išimtis, turėtų būti nustatytas konkretus sprendimų priėmimo procesas [28] ir kad nepakanka nurodyti, jog dokumentas yra vidaus ar parengiamojo pobūdžio [29]. Be to, pagal nusistovėjusią teismų praktiką „Komisijos tarnybų saviraiškos laisvė neturi lemiamos reikšmės, nes lemiamas klausimas yra tai, ar atitinkamos institucijos susirūpinimas yra objektyviai pagrįstas “[30].

52. Ombudsmenas mano, kad būtų buvę pagrįsta kupiūruoti tam tikras neskelbtinas informacinio pranešimo dalis, įskaitant konkrečius nusiskundimus ir Komisijos tarpinį vertinimą, susijusį su vykstančia pažeidimo nagrinėjimo procedūra [31]. Vis dėlto ombudsmenas pažymi, kad dvi pažeidimo nagrinėjimo procedūros, kurias Komisija paminėjo savo kartotiniame sprendime, buvo užbaigtos prieš pat jo priėmimą.  

53. Be to, remdamasis informacinio pranešimo patikrinimu, ombudsmenas mano, kad būtų buvę galima iš dalies susipažinti su dokumentais. Atrodo, kad Komisijos pozicija dėl nagrinėjamo informacinio pranešimo buvo principinė, o ne pagrįsta konkrečiu dokumento turiniu. Bet kuriuo atveju būtų sunku pritarti pozicijai, pagal kurią kiekvienas atsakingo pareigūno parengtas informacinis pranešimas turėtų likti visiškai konfidencialus.

54. Be to, Komisija turėjo toliau nagrinėti skundo pateikėjo nuomonę dėl viršesnio viešojo intereso atskleisti informaciją buvimo. Ombudsmenas pabrėžia, kad reikia užtikrinti ES institucijų sprendimų ir veiklos skaidrumą, kiek tai susiję su pagrindinių teisių laikymusi.

55. Ombudsmenė apgailestauja, kad Komisija nesuteikė platesnės galimybės susipažinti su informaciniu pranešimu.

56. Galiausiai ombudsmenė jau pritarė Komisijos nuomonei, kad informacinio pranešimo priedai (3 dokumentas) gali patekti į skundo pateikėjo prašymo leisti susipažinti su dokumentais taikymo sritį. Ombudsmenas taip pat laikėsi nuomonės, kad galėjo būti suteikta daugiau galimybių susipažinti su skubiu pranešimu (4 dokumentas). Skundo pateikėjas nepateikė papildomų pastabų nė vienu iš šių klausimų. Ateityje ombudsmenas tikisi, kad Komisija tinkamai apsvarstys prašomų dokumentų priedus ir nustatys, kuriuos dokumentus galima atskleisti, kai jie patenka į prašymo leisti susipažinti su dokumentais taikymo sritį. Ombudsmenė ragina Komisiją visada teikti pirmenybę piliečiams palankiems ir paslaugiems kartotinių paraiškų skaitymams.

57. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta pirmiau, ombudsmenas apgailestauja, kad Komisija dar kartą nesikonsultavo su Kipro valdžios institucijomis dėl galimo dalinio posėdžių ataskaitų atskleidimo kartotiniame etape. Ombudsmenė taip pat apgailestauja, kad atlikdama tyrimą Komisija nesuteikė platesnės galimybės susipažinti su informaciniu pranešimu. Atsižvelgdama į tai, kad Komisija patvirtino savo poziciją kartotiniame sprendime ir per susitikimą su ombudsmeno tyrimo grupe, ombudsmenė mano, kad toliau nagrinėjant šį klausimą nebūtų jokio tikslo. Tačiau ombudsmenė tikisi, kad Komisija atsižvelgs į jos išsamų vertinimą nagrinėdama būsimus prašymus leisti visuomenei susipažinti su informaciniais pranešimais ir posėdžių ataskaitomis, kaip antai nagrinėjamais šioje byloje.

Išvada

Remdamasis tyrimu, ombudsmenas užbaigia šią bylą pateikdamas tokią išvadą:

Ombudsmenė apgailestauja, kad Komisija dar kartą nesikonsultavo su Kipro valdžios institucijomis dėl galimo dalinio posėdžių ataskaitų atskleidimo kartotiniame etape. Ombudsmenė taip pat apgailestauja, kad atlikdama tyrimą Komisija nesuteikė platesnės galimybės susipažinti su informaciniu pranešimu. Atsižvelgdama į tai, kad Komisija patvirtino savo poziciją kartotiniame sprendime ir per susitikimą su ombudsmeno tyrimo grupe, ombudsmenė mano, kad toliau nagrinėjant šį klausimą nebūtų jokio tikslo. Tačiau ombudsmenė tikisi, kad Komisija atsižvelgs į jos išsamų vertinimą nagrinėdama būsimus prašymus leisti visuomenei susipažinti su informaciniais pranešimais ir posėdžių ataskaitomis, kaip antai nagrinėjamais šioje byloje.

Skundo pateikėjas ir Europos Komisija bus informuoti apie šį sprendimą.

Teresa Anjinho
Europos ombudsmenė

2025 m. gruodžio 18 d., Strasbūras

 

[1] Daugiau informacijos žr. https://home-affairs.ec.europa.eu/policies/migration-and-asylum/migration-management/migration-management-cyprus_en.

[2] Paskelbta adresu https://home-affairs.ec.europa.eu/commission-decision-implementation-eu-cyprus-action-plan-migration-management-annex-1_en. 

[3] Daugiau informacijos žr. https://home-affairs.ec.europa.eu/policies/migration-and-asylum/migration-management/migration-management-cyprus/upgrades-and-construction-reception-facilities_en .

[4] Reglamentas (EB) Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32001R1049.

[5] Nuo 2023 m. vasario 1 d. iki prašymo pateikimo dienos (2023 m. rugsėjo 12 d.).

[6] Reglamento 1049/2001 4 straipsnio 1 dalies a punkto pirma įtrauka.

[7] Reglamento 1049/2001 4 straipsnio 1 dalies a punkto trečia įtrauka.

[8] Reglamento 1049/2001 4 straipsnio 3 dalies pirma pastraipa.

[9] Sprendimas dėl strateginio tyrimo OI/3/2022/MHZ dėl to, kaip Europos Komisija užtikrina pagarbą pagrindinėms teisėms ES finansuojamose migracijos valdymo įstaigose Graikijoje: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/170792.

[10] Byla 724/2024/AML dėl Europos Sąjungos prieglobsčio agentūros (EUAA) atsisakymo leisti visuomenei susipažinti su dokumentais, susijusiais su priėmimo sąlygomis keliose Kipro migracijos valdymo įstaigose: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/66245.

[11] Strateginis tyrimas OI/2/2022/OAM dėl laiko, per kurį Europos Komisija nagrinėja prašymus leisti visuomenei susipažinti su dokumentais: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/60766.  

[12] Strateginio tyrimo OI/2/2022/OAM sprendimas dėl to, kiek laiko Europos Komisija skiria prašymams leisti visuomenei susipažinti su dokumentais nagrinėti: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/175321; Specialioji ataskaita Europos Parlamentui dėl strateginio tyrimo OI/2/2022/OAM: https://www.ombudsman.europa.eu/en/special-report/en/175425.

[13] 2012 m. vasario 14 d. Sprendimas Vokietija prieš Komisiją (T-59/09, 63 ir 65 punktai), paskelbtas adresu https://eur-lex.europa.eu/legal-content/GA/TXT/?uri=CELEX:62009TJ0059.

[14] Pagal Reglamento 1049/2001 4 straipsnio 4 ir 5 dalis.

[15] 2014 m. liepos 3 d. Sprendimas Taryba / in 't Veld, C-350/12 P, 63 punktas, paskelbtas adresu https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-350/12&language=EN.

[16] Remiantis 2008 m. rugsėjo 9 d. Sprendimo MyTravel prieš Komisiją , T-403/05, 50–52 punktais, kuriuos galima rasti adresu https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-403/05; 2016 m. rugsėjo 15 d. Sprendimas Philip Morris / Komisija (T-18/15, 87 punktas), paskelbtas adresu https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-18/15. 

[17] Reglamento 1049/2001 4 straipsnio 3 dalies pirma ir antra pastraipos.

[18] INFR(2013)2252 - Neteisingas direktyvų 2003/9/EB (Priėmimo sąlygos) ir 2005/85/EB (Prieglobsčio procedūros) įgyvendinimas Kipre; ir INFR(2014)2170 – Neteisingas direktyvų 2003/9/EB (Priėmimo sąlygos) ir 2005/85/EB (Prieglobsčio procedūros) įgyvendinimas Kipre (sulaikymas ir veiksminga teisių gynimo priemonė).

[19] 2007 m. vasario 1 d. Sprendimas Sison prieš Tarybą, C‑266/05 P, 64 punktas, paskelbtas adresu https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-266/05.

[20] 2012 m. birželio 21 d. Sprendimas IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds prieš Komisiją (C-135/11 P, 63 punktas), paskelbtas adresu https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-135/11%20P.

[21] 2017 m. balandžio 5 d. Sprendimas Prancūzija / Komisija, T-344/15, 54 punktas, paskelbtas adresu https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?lgrec=fr&td=%3BALL&language=en&num=T-344/15&jur=T; 2018 m. vasario 8 d. Sprendimas POA / Komisija (T-74/16, 57 punktas), paskelbtas adresu https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-74/16&language=EN.

[22] Žr., pavyzdžiui, Rekomendacijos dėl Europos sienų ir pakrančių apsaugos agentūros (FRONTEX) atsisakymo leisti visuomenei susipažinti su dviem jos pagrindinių teisių pareigūno nuomonėmis (byla 1497/2024/ACB) 32–33 punktus: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/199964.

[23] Ši ES institucijų ir valstybių narių lojalaus bendradarbiavimo pareiga įtvirtinta ES sutarties 4 straipsnio 3 dalyje.

[24] 2022 m. rugsėjo 14 d. Sprendimas Pollinis France / Komisija, T‑371/20 ir T‑554/20, 111–112 punktai, paskelbtas adresu https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-371/20&language=lt.

[25] Pirmasis pasiūlymas dėl strateginio tyrimo OI/3/2022/MHZ tobulinimo: „Darbo grupė turėtų padidinti bendrą savo veiksmų skaidrumą: reguliariau ir struktūriškiau bendrauti su šioje srityje veikiančiomis pilietinės visuomenės organizacijomis ir skelbti tokių susitikimų protokolus; reikalauti, kad darbo grupės ir Graikijos valdžios institucijų iniciatyvinis komitetas reguliariai rengtų posėdžius ir skelbtų išsamius tokių posėdžių protokolus. Komisija savo specialiame tinklalapyje turėtų skelbti su darbo grupės veikla susijusius dokumentus, įskaitant visus su Graikija pasirašytus susitarimus dėl dotacijų, susijusius su MPRIC arba jų santraukomis.“

[26] 2011 m. birželio 7 d. Bendrojo Teismo sprendimo Toland prieš Parlamentą, T-471/08, 71 ir 78 punktai: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-471/08.

[27] Sprendimas dėl to, kaip Europos investicijų bankas atskleidžia aplinkosauginę ir socialinę informaciją apie projektus prieš priimdamas sprendimus dėl finansavimo (2252/2022/OAM), 26 dalis, paskelbta adresu https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/178093; Sprendimas dėl to, kaip Europos sienų ir pakrančių apsaugos agentūra (FRONTEX) nagrinėjo prašymą leisti visuomenei susipažinti su dokumentais, susijusiais su socialinės žiniasklaidos stebėsena, susijusia su migracijos maršrutais (344/2023/PVV), 22 punktas: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/192720; Sprendimas dėl to, kaip Europos Parlamentas, Europos Sąjungos Taryba ir Europos Komisija nagrinėja prašymus dėl galimybės visuomenei susipažinti su teisėkūros dokumentais (OI/4/2023/MIK), 47–49 punktai, paskelbta adresu https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/196680.

[28] 2025 m. sausio 16 d. Sprendimo Komisija / Pollinis France, C-726/22 P, 74 punktas: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&td=ALL&num=C-726/22%20P; 2025 m. birželio 18 d. Sprendimas Zver / Komisija, T-235/24, 97–98 punktai: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&td=ALL&num=T-235/24.

[29] Minėto sprendimo Zver prieš Komisiją 105 punktas.

[30] 2008 m. gruodžio 18 d. sprendimo Muñiz prieš Komisiją , T-144/05, 89–91 punktai, kuriuos galima rasti adresu https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?lgrec=fr&td=%3BALL&language=en&num=T-144/05&jur=T; 2016 m. rugsėjo 20 d. Sprendimas PAN Europe / Komisija, T-51/15, 42 punktas, paskelbtas adresu https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-51/15&language=EN; Minėto sprendimo Zver prieš Komisiją 107 punktas.

[31] Pagal Reglamento 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies trečią įtrauką.