redatta in conformità dell’articolo 4, paragrafo 3, dello statuto del Mediatore europeo

Contesto

1. Il diritto del pubblico di accedere ai documenti detenuti dalle istituzioni dell’UE è sancito dai trattati e dalla Carta dei diritti fondamentali della stessa UE ([1]). Tale diritto svolge un ruolo cruciale nel garantire che le istituzioni dell’UE operino in modo trasparente, rafforzandone in tal modo la legittimità e la fiducia presso i cittadini dell’UE. Le norme generali che danno attuazione a tale diritto sono sancite dalla legislazione relativa all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (regolamento n. 1049/2001) ([2]).

2. Qualora un’istituzione dell’UE rifiuti l’accesso ai documenti richiesti da un cittadino, invocando una delle eccezioni di cui al regolamento (CE) n. 1049/2001, il richiedente può chiedere all’istituzione di rivedere la sua decisione presentando la cosiddetta «domanda di conferma».

3. Se l’istituzione respinge, in tutto o in parte, una domanda di conferma o non risponde entro i termini previsti, il richiedente ha a disposizione due mezzi di ricorso. I richiedenti l’accesso del pubblico ai documenti possono adire la Corte di giustizia dell’UE o rivolgersi al Mediatore europeo.

4. Le denunce relative alla mancanza di trasparenza rappresentano invariabilmente la percentuale più alta dei casi trattati dall’ufficio del Mediatore. Quest’ultimo ha pubblicato una guida online in 24 lingue, con una risorsa più dettagliata per gli esperti ([3]), intesa ad assistere il pubblico e le istituzioni dell’UE in questo settore.

5. Per garantire un servizio utile, le istituzioni dell’UE dovrebbero trattare tutte le richieste di accesso del pubblico il più rapidamente possibile. I ritardi nella concessione di tale accesso possono compromettere la possibilità delle persone che richiedono i documenti di partecipare al processo democratico dell’UE. Tali persone potrebbero, ad esempio, chiedere l’accesso ai documenti per poter seguire nei dettagli i negoziati legislativi o internazionali in corso o partecipare alle decisioni o all’elaborazione delle politiche dell’UE. Potrebbero appartenere a gruppi di interesse o a organizzazioni della società civile che cercano di partecipare ai dibattiti politici o ai processi decisionali in corso o essere giornalisti che lavorano per chiamare gli organismi pubblici a rispondere del loro operato.

6. Per tale motivo il regolamento (CE) n. 1049/2001 prevede che le richieste di accesso del pubblico siano trattate «prontamente». È previsto che un’istituzione renda la propria decisione entro un termine di 15 giorni lavorativi in merito sia alla richiesta di accesso in prima istanza sia, laddove l’istituzione rifiuti di concedere (pieno) accesso, in merito alle domande di conferma. In «casi eccezionali» tale termine può essere prorogato di altri 15 giorni lavorativi, il che significa che le istituzioni dell’UE sono tenute a rendere una decisione, rispettivamente in prima istanza e nella fase di conferma, entro un massimo di 30 giorni lavorativi. Il mancato rispetto dei termini fissati dal legislatore non può certo essere definito «buona amministrazione».

7. Negli ultimi anni le denunce al Mediatore hanno dimostrato che la Commissione ha accumulato notevoli ritardi nel rendere le proprie decisioni in merito alle richieste di accesso del pubblico ai documenti.

8. In questo contesto, la Mediatrice ha avviato un’indagine di propria iniziativa per verificare se tali ritardi nel trattamento delle richieste di accesso del pubblico ai documenti da parte della Commissione fossero sistematici.

L’indagine

9. La Mediatrice ha chiesto alla Commissione di fornire dati statistici relativi al 2021 in merito a: a) il numero di richieste e di domande di conferma ricevute; b) la tempistica del trattamento di tali richieste, compresa la frequenza con cui è risultata eccedere il termine massimo di 30 giorni lavorativi ([4]).

10. L’équipe del Mediatore che si è occupata dell’indagine ha ispezionato oltre 60 fascicoli della Commissione relativi a richieste di accesso ai documenti, tra cui richieste in cui quest’ultima aveva rispettato i termini e altre in cui era incorsa in un ritardo significativo. La Mediatrice ha quindi chiesto alla Commissione di rispondere a ulteriori domande.

11. L’équipe del Mediatore ha anche indetto una riunione con il personale della Commissione per ottenere ulteriori informazioni. [5] 

Le conclusioni e la conseguente raccomandazione della Mediatrice

12. L’indagine della Mediatrice ha evidenziato che vi sono stati ritardi, anche significativi, in particolare nel trattamento delle richieste in fase di conferma. Nel 2021 hanno subito ritardi il 16 % circa delle richieste in prima istanza e l’85 % delle domande di conferma. Oltre il 60% delle domande di conferma è stato trattato in più di 60 giorni lavorativi, nonostante il termine legale fosse di 15 giorni lavorativi, prorogabile – in casi eccezionali – di altri 15 giorni lavorativi. Il mancato rispetto dei termini fissati dal legislatore dell’Unione è stato quindi sistemico. 

13. In tale contesto, la Mediatrice ha ritenuto che i ritardi sistemici e significativi nei quali è incorsa la Commissione nel trattamento delle richieste di accesso del pubblico ai documenti costituiscano un caso di cattiva amministrazione e ha raccomandato alla Commissione di rettificare tale situazione in via prioritaria ([6]).

14. Inoltre, la Mediatrice ha formulato una serie di suggerimenti per meglio affrontare questioni specifiche nella gestione delle richieste di accesso, che ha individuato nella sua indagine e che possono comportare ritardi. La Mediatrice ha sottolineato, tuttavia, che affrontare la questione principale dei ritardi richiede un ripensamento più radicale in seno alla Commissione delle modalità con le quali intende rispettare le scadenze stabilite dal legislatore.

15. Di seguito figurano le questioni specifiche che la Mediatrice ha rilevato e affrontato mediante i suoi suggerimenti.

• Trasparenza proattiva insufficiente: la Mediatrice ha suggerito alla Commissione di continuare a tentare di prevedere quali settori/argomenti politici potrebbero destare un particolare interesse pubblico e di garantire una trasparenza proattiva in relazione agli stessi. Si tratta di uno degli accorgimenti principali per evitare che le persone debbano presentare richieste e attendere la divulgazione dei documenti.
• Risorse umane insufficienti: la Mediatrice ha suggerito alla Commissione di dedicare maggiori risorse al trattamento delle domande di conferma, considerando il numero crescente delle stesse e il fatto che nella stragrande maggioranza dei casi il termine previsto per il relativo trattamento non viene rispettato.
• Pratiche onerose in termini di tempo e di risorse e interazione limitata con i richiedenti: la Mediatrice ha formulato alcuni suggerimenti specifici al riguardo, tra cui l’opportunità che la Commissione avvii un dialogo aperto e costruttivo con i richiedenti in tutte le fasi e garantisca che siano loro fornite tutte le informazioni necessarie a consentire loro di chiarire le loro richieste. Ha inoltre suggerito alla Commissione di verificare fin dall’inizio se saranno necessarie consulenze esterne nella gestione di una richiesta di accesso e, in tal caso, di avviare tempestivamente tale procedura. Analogamente, la Commissione dovrebbe cercare di ottenere chiarimenti dai richiedenti fin dai primi giorni successivi alla registrazione della richiesta.

La risposta della Commissione

16. In risposta alla raccomandazione della Mediatrice la Commissione ha riconosciuto l’importanza di una gestione tempestiva delle richieste ([7]), citando il significativo aumento del numero di richieste di accesso del pubblico nel corso degli ultimi anni, che sono di portata sempre più ampia e molto complesse. La Commissione ha inoltre evocato le nuove misure da essa introdotte per semplificare l’esercizio del diritto di accesso ai documenti, in particolare il nuovo sistema informatico per la presentazione e il trattamento delle richieste sotto forma di un portale per l’accesso elettronico ai documenti della Commissione (EASE) ([8]).

17. La Commissione ha sostenuto che le problematiche individuate dalla Mediatrice riguardano per lo più una percentuale limitata delle richieste di accesso complessivamente ricevute (il 4 % nel 2021 e il 5 % nel 2022). In generale, la Commissione ritiene di avere un elevato livello di trasparenza in quanto concede un accesso totale o parziale alla maggior parte dei documenti richiesti.

18. Per quanto riguarda i suggerimenti concreti formulati dalla Mediatrice, la Commissione ha fatto notare come si sia continuamente sforzata di migliorare la trasparenza proattiva alla quale ha fatto riferimento, a titolo di esempi pertinenti, in sede di negoziati sulla Brexit e sugli scambi commerciali.

19. In risposta al suggerimento della Mediatrice relativamente al problema delle risorse umane insufficienti, la Commissione ha sottolineato l’attuale limitata disponibilità di personale in un contesto di sostanziali compiti aggiuntivi attribuitile negli ultimi anni (in settori quali la crisi energetica, la guerra di aggressione contro l’Ucraina e le crisi umanitarie). Nonostante queste limitazioni, la Commissione si è impegnata a destinare maggiori risorse al gruppo del Segretariato generale incaricato delle domande di conferma, senza tuttavia specificarne il numero.

20. Infine, la Commissione ha comunicato che le sue prassi amministrative e i suoi orientamenti al personale contengono già i suggerimenti della Mediatrice in relazione all’avvio tempestivo di consultazioni esterne e alla collaborazione con i richiedenti per ottenere chiarimenti, aggiungendo che ricordare regolarmente al personale tali pratiche e la necessità di adottare tutte le misure procedurali senza indebito ritardo.

La valutazione della Mediatrice

21. È importante stabilire che cosa comportino effettivamente i ritardi nella pratica: in primo luogo, un’esperienza negativa con l’UE per i cittadini interessati e una perdita di credibilità per l’istituzione. I cittadini, dal canto loro, sono tenuti a rispettare incondizionatamente i termini imposti loro dalle autorità pubbliche. Risulta difficile capire perché dovrebbero accettare il fatto che le autorità pubbliche possano ignorare i termini stabiliti per legge entro i quali sono tenute a rendere un servizio. Inoltre, i ritardi vanificano uno degli scopi stessi del diritto di accesso del pubblico, vale a dire consentire ai cittadini e alle organizzazioni di partecipare ai dibattiti pubblici e di controllare le misure che le autorità pubbliche prevedono di adottare o hanno già intrapreso. Concedere l’accesso mesi o anni dopo che la questione è stata oggetto di attenzione da parte dell’opinione pubblica può essere inutile. Tale questione è resa ancora più grave dal fatto che, in base all’esperienza della Mediatrice, si verificano notevoli ritardi in casi di grande importanza pubblica.

22. Dalla risposta della Commissione si potrebbe concludere che quest’ultima sta già mettendo in atto la maggior parte dei suggerimenti della Mediatrice, cosa che tuttavia non corrisponde a quanto constatato dalla Mediatrice nelle sue indagini ([9]).

23. Le denunce presentate alla Mediatrice in seguito all’apertura della suddetta indagine continuano a evidenziare ritardi significativi, anche in casi di rilevanza pubblica, oltre al fatto che i suoi suggerimenti non sono sistematicamente messi in atto nella pratica, si evince dagli esempi riportati di seguito.

• Dispositivo per la ripresa e la resilienza: un giornalista chiedeva l’accesso del pubblico a documenti riguardanti i piani nazionali della Polonia e dei Paesi Bassi nell’ambito del dispositivo per la ripresa e la resilienza (RRF). Per i documenti relativi al piano polacco, la Commissione concedeva un accesso parziale nove mesi dopo la richiesta del denunciante ([10]). Quest’ultimo riteneva che la Commissione non avesse individuato tutti i documenti che rientravano nell’ambito della sua richiesta. La Commissione rispondeva che esistono due documenti supplementari che tuttavia non rientravano nell’ambito della richiesta. In tale caso la Mediatrice ha ritenuto che la Commissione avesse definito la portata della richiesta in modo molto letterale, considerando deplorevole che non avesse avviato un dialogo con il denunciante per chiarire la richiesta. Ha quindi esortato la Commissione a registrare una nuova richiesta per i suddetti due documenti e a trattarla immediatamente. Per quanto riguarda i documenti relativi al piano dei Paesi Bassi, nel settembre 2023 la Commissione non aveva ancora adottato una decisione definitiva, sebbene il denunciante avesse chiesto l’accesso già nel giugno 2022. A tale proposito la Commissione informava la Mediatrice che nove mesi dopo il ricevimento della domanda di conferma erano ancora in corso consultazioni esterne ([11]).
• Migrazione: una giornalista presentava alla Commissione tre richieste di accesso del pubblico a documenti relativi ai sistemi e alle apparecchiature di sorveglianza e di sicurezza nei centri per migranti in Grecia. Dopo aver riscontrato ritardi nel ricevere una risposta a tutte e tre le domande di conferma la giornalista si rivolgeva alla Mediatrice. Le richieste della denunciante risalivano ad agosto 2022. Nel settembre 2023 la Commissione inviava la sua risposta definitiva a una richiesta, mentre le altre due erano ancora pendenti ([12]).
• Diritti digitali: una rete di organizzazioni che monitorano l’applicazione dei diritti digitali nell’UE chiedeva alla Commissione l’accesso del pubblico a documenti relativi all’utilizzo della crittografia da parte delle forze dell’ordine. Dopo aver atteso per sei mesi una risposta della Commissione, la denunciante si rivolgeva alla Mediatrice sostenendo che tale ritardo le impediva di svolgere il proprio ruolo di monitoraggio, poiché con il passare del tempo e l’evolversi del dibattito politico sull’argomento i documenti diventavano sempre meno rilevanti. La richiesta della denunciante risaliva all’ottobre 2022; nel settembre 2023 la Commissione non aveva ancora adottato una decisione definitiva ([13]).
• Sanzioni contro la Russia: la Commissione ometteva di adottare una decisione definitiva entro i termini applicabili in merito a una richiesta di accesso del pubblico a documenti riguardanti la corrispondenza e le riunioni con i gruppi di pressione e industriali in merito alle sanzioni nei confronti della Russia. Constatato il ritardo in atto, la Mediatrice esaminava i documenti in questione. Da tale esame emergeva che 10 dei 41 documenti individuati erano già disponibili al pubblico, 18 erano lettere o messaggi di posta elettronica di accompagnamento a carattere puramente amministrativo e 13 documenti non sembravano contenere informazioni sensibili. Alla luce di ciò, la Mediatrice chiedeva alla Commissione di concedere il più completo accesso possibile ai documenti, cosa che la Commissione acconsentiva di fare. Nel complesso, la Commissione impiegava 15 mesi per divulgare i documenti. La Mediatrice osservava inoltre che la Commissione aveva avviato le necessarie consultazioni di terzi solo in seguito alla propria richiesta di esaminare i documenti, una pratica che ha comportato un ritardo di quasi sei mesi ([14]).
• COVID-19: un cittadino richiedeva alla Commissione un elenco dei documenti scambiati tra il Comitato direttivo dell’istituzione stessa che si occupa dell’acquisto dei vaccini contro la COVID-19 e il governo polacco. La Commissione impiegava 14 mesi per rispondere. Nonostante il tempo e il lavoro considerevoli necessari al personale della Commissione per preparare i documenti richiesti, la Commissione non contattava il denunciante per chiarire la portata della sua richiesta e/o per proporre una soluzione amichevole né informava il denunciante in merito all’evasione della sua richiesta nel corso di molti mesi. La Commissione inoltre prorogava il termine per la risposta diverse volte durante l’indagine della Mediatrice. Le informazioni fornite al denunciante a questo proposito erano estremamente confuse ([15]).
• Sicurezza energetica: un’organizzazione della società civile chiedeva alla Commissione informazioni e accesso del pubblico a documenti riguardanti la task force UE-USA sulla sicurezza energetica, della quale fanno parte rappresentanti della Commissione e delle autorità statunitensi che discutono di sicurezza e cooperazione nel settore dell’energia. A tal fine, la task force tiene riunioni e dialoga con le varie parti interessate, compreso il settore privato. La Commissione inizialmente rifiutava di divulgare i nomi delle società partecipanti alle riunioni della task force. Non avendo ricevuto alcuna risposta alla sua domanda di conferma, il denunciante si rivolgeva alla Mediatrice, la quale dissentiva con la valutazione iniziale della Commissione e chiedeva un maggiore accesso del pubblico, che la Commissione infine concedeva. La Commissione impiegato 12 mesi per divulgare integralmente i documenti. Il richiedente osservava che il ritardo aveva comportato una mancanza di controllo da parte dei partecipanti ([16]).
• Protezione dell’ambiente: un’organizzazione non governativa richiedeva alla Commissione documenti relativi a denunce vertenti su un eventuale divieto dei voli a breve distanza in Francia, per i quali esistono alternative più rispettose dell’ambiente. Non avendo ricevuto alcuna risposta dalla Commissione alla propria domanda di conferma, l’organizzazione si rivolgeva alla Mediatrice. La richiesta riguardava tre brevi documenti, che tuttavia la Commissione divulgava solo dopo dieci mesi ([17]).
• In seguito alla raccomandazione della Mediatrice nell’ambito di questa indagine strategica, un giornalista la contattava per informarla di un caso in cui la Commissione aveva impiegato due anni per rispondere a una domanda di conferma, solo per emettere una decisione di conferma identica nella sostanza alla risposta iniziale.

24. Le relazioni annuali della Commissione sull’attuazione del regolamento (CE) n. 1049/2001 non contengono informazioni sulle tempistiche necessarie in media per trattare le richieste di accesso del pubblico ([18]). Tuttavia, dal crescente numero di casi di «ritardi» segnalati alla Mediatrice si evince che la situazione continua a peggiorare. Nel 2020 la Mediatrice ha aperto 13 indagini relative a ritardi della Commissione nel trattare le richieste di accesso del pubblico, conducendo poi 22 indagini nel 2021 e 35 indagini nel 2022. Ma soprattutto, dal 15 settembre 2023 la Mediatrice ha avviato 54 indagini di questo tipo. 

25. L’aumento del numero e della complessità delle richieste di accesso non può giustificare il fatto che non vengono trattate tempestivamente. Come già proposto dal Parlamento europeo, la Commissione dovrebbe adottare procedure più rapide, più accessibili e ulteriormente semplificate per il trattamento delle richieste in seguito al rifiuto di concedere l’accesso (^[19]).

26. Sebbene rappresenti chiaramente un passo in avanti in termini di interazione con le persone che richiedono l’accesso e la pubblicazione di tutti i documenti divulgati, il nuovo portale per l’accesso elettronico ai documenti (EASE) non sembra ancora aver introdotto importanti cambiamenti nella gestione interna delle richieste da parte della Commissione.

27. Le prassi amministrative della Commissione, che è la più grande istituzione dell’UE, sono considerate un esempio da altri organi, uffici e agenzie. Pertanto, il fatto che la Commissione tratti le richieste di accesso del pubblico in modo sistematicamente carente rischia di compromettere la trasparenza dell’intera amministrazione dell’UE.

28. Alla luce di quanto precede, la Mediatrice ribadisce la sua conclusione secondo la quale i ritardi sistemici e significativi nel trattamento delle richieste di accesso del pubblico ai documenti da parte della Commissione costituiscono un caso di cattiva amministrazione. La Commissione deve, in via prioritaria, rettificare questa situazione.

29. A meno che e fino a quando la Commissione, ai più alti livelli dirigenziali, non dimostri nella pratica che per l’istituzione la trasparenza è la regola oltre che una priorità, il trattamento delle richieste continuerà a subire ritardi.

30. Data l’importanza, mediante la presente relazione speciale la Mediatrice sottopone la questione al Parlamento europeo, chiedendone il sostegno per indurre la Commissione a dare seguito alla sua raccomandazione. Il Parlamento europeo potrebbe prendere in considerazione l’adozione di una risoluzione in tal senso. Secondo la Mediatrice, i cittadini hanno il diritto di attendersi prassi migliori da un’amministrazione dell’UE aperta, moderna e orientata al servizio.

Emily O'Reilly

Mediatrice europea

Strasburgo, 20/09/2023

 

([1]) Articolo 15 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/tfeu_2016/art_15/oj) e articolo 42 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/char_2012/oj).

([2]) Regolamento (CE) n. 1049/2001 relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj). Il Regolamento (CE) n. 1049/2001 si applica direttamente alla Commissione europea, al Consiglio dell’Unione europea e al Parlamento europeo. Tuttavia, anche altre istituzioni, organi, uffici e agenzie dell’UE lo applicano o hanno adottato decisioni che ne stabiliscono le modalità di applicazione.

([3]) Cfr. Public access to EU documents and the role of the European Ombudsman (Accesso del pubblico ai documenti dell’UE e ruolo del Mediatore europeo) disponibile all’indirizzo https://www.ombudsman.europa.eu/en/areas-of-work/access-to-documents.

([4]) La lettera della Mediatrice alla Commissione è disponibile all’indirizzo https://www.ombudsman.europa.eu/en/opening-summary/en/154404 e la risposta della Commissione all’indirizzo https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/167660. Nella sua risposta la Commissione ha sottolineato in particolare che i ritardi devono essere considerati alla luce delle consultazioni interne ed esterne che la stessa può avere bisogno di effettuare, della protezione dei dati personali, delle esigenze di traduzione, della necessità di garantire risposte giuridicamente valide e coerenti, del numero crescente di richieste di accesso del pubblico e dell’ampia portata di molte di esse.

([5]) La relazione vertente su tale riunione può essere consultata all’indirizzo https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/167659.

([6]) La raccomandazione della Mediatrice sulle tempistiche della Commissione relative al trattamento delle richieste di accesso del pubblico ai documenti è disponibile all’indirizzo https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/167661.

([7]) La risposta della Commissione alla raccomandazione (il suo «parere dettagliato» ai sensi dell’articolo 4 dello statuto del Mediatore) è disponibile all’indirizzo https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/174167.

([8]) Il portale di accesso elettronico ai documenti della Commissione (Electronic Access to Commission Documents), che permette di presentare richieste di accesso del pubblico ai documenti, è stato varato nel settembre 2022 ed è disponibile all’indirizzo: https://ec.europa.eu/transparency/documents-request/home.

([9]) La decisione della Mediatrice con la quale viene chiusa l’indagine contiene ulteriori dettagli sulla sua raccomandazione e i suoi suggerimenti, sulla risposta della Commissione e sulla relativa valutazione della Mediatrice stessa, disponibile all’indirizzo: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/175321.

[10] https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/62960.

[11] https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/63458.

[12] https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/63443.

[13] https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/63770.

[14] https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/62049.

[15] https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/62702.

[16] https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/62757.

[17] https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/63162.

([18]) A titolo di confronto esemplificativo, il Consiglio pubblica statistiche sui tempi medi di trattamento delle richieste in prima istanza e delle domande di conferma (cfr. la relazione del 2021 sull’accesso ai documenti disponibile all’indirizzo https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-8196-2022-INIT/en/pdf).

([19]) Risoluzione del Parlamento europeo sull’accesso del pubblico ai documenti (relazione annuale per gli anni 2019-2021, paragrafo 42, disponibile all’indirizzo https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-9-2023-0179_EN.html).