Fatto conformemente all'articolo 2, paragrafo 10, dello statuto del Mediatore europeo [1]

Fatti all’origine della denuncia

1. Nell'ottobre 2023 il denunciante ha chiesto l'accesso del pubblico ai documenti redatti dal responsabile dei diritti fondamentali di Europol riguardanti gli aspetti relativi ai diritti fondamentali delle attività attuali o previste di Europol.

2. Nel dicembre 2023 Europol ha inviato la sua risposta iniziale. Ha individuato sette documenti che rientrano nell'ambito di applicazione della richiesta del denunciante. Ha concesso l'accesso parziale a un documento [2], omettendo solo i dati personali. Essa ha negato l’accesso ai restanti sei documenti nella loro interezza. A tal fine, Europol ha invocato diverse eccezioni ai sensi della legislazione dell'UE sull'accesso del pubblico ai documenti [3], sostenendo che la divulgazione dei documenti potrebbe compromettere l'interesse pubblico per quanto riguarda la sicurezza pubblica [4] e le relazioni internazionali [5], nonché i dati personali [6] e il suo processo decisionale [7].

3. Nel gennaio 2024 il denunciante ha chiesto a Europol di rivedere la sua decisione (presentando una "domanda di conferma").

4. Nel marzo 2024 Europol ha concesso un ulteriore accesso parziale a due documenti [8], sostenendo che la loro divulgazione completa pregiudicherebbe l'interesse pubblico per quanto riguarda la sicurezza pubblica e le relazioni internazionali, i dati personali e il processo decisionale. Ha mantenuto il suo rifiuto di divulgare (parzialmente) i restanti quattro documenti [9] sulla base delle stesse eccezioni.

5. Insoddisfatto dell'esito, il denunciante si è rivolto alla Mediatrice nel maggio 2024.

L'indagine

6. La Mediatrice ha avviato un'indagine sul rifiuto di Europol di concedere l'accesso (pieno) del pubblico ai documenti richiesti.

7. Poiché il denunciante non ha contestato l'occultamento o il rifiuto dei dati personali, il Mediatore non ha valutato se l'applicazione di tale eccezione da parte di Europol fosse giustificata.

8. Nel corso dell’indagine, il gruppo di indagine del Mediatore ha ispezionato i documenti in questione e ha incontrato i rappresentanti di Europol al fine di ottenere chiarimenti sul modo in cui Europol ha gestito la richiesta di accesso del pubblico del denunciante. Il Mediatore ha quindi condiviso con il denunciante la relazione sulla riunione. Il denunciante non ha voluto presentare osservazioni.

Argomenti presentati al Mediatore

Da parte del denunciante

9. Nella domanda di conferma, il denunciante ha osservato che lo scopo del regolamento 1049/2001 è quello di concedere al pubblico il più ampio diritto di accesso possibile e che le eccezioni a tale diritto devono essere interpretate e applicate restrittivamente. Non è sufficiente che un’istituzione affermi che i documenti riguardano un interesse particolare. Piuttosto, l’istituzione deve dimostrare che è ragionevolmente prevedibile che la divulgazione dei documenti pregiudicherebbe uno o più degli interessi tutelati.

10. Il denunciante ha inoltre osservato che, sebbene le istituzioni godano di un ampio margine di discrezionalità per quanto riguarda l'eccezione di pubblica sicurezza di cui all'articolo 4, paragrafo 1, lettera a), del regolamento (CE) n. 1049/2001, esse sono comunque tenute a dimostrare un rischio specifico ed effettivo.

11. Il denunciante ha sostenuto che Europol ha applicato l'eccezione di pubblica sicurezza in modo puramente ipotetico e che non ha fornito prove convincenti del fatto che la divulgazione dei documenti potrebbe compromettere seriamente e prevedibilmente l'interesse pubblico per quanto riguarda la pubblica sicurezza.

12. Il denunciante ha ritenuto che anche Europol non abbia stabilito chiaramente in che modo la divulgazione dei documenti richiesti pregiudicherebbe gravemente il suo processo decisionale. Inoltre, hanno sostenuto che esiste un interesse pubblico prevalente alla divulgazione dei documenti richiesti. Data l'importanza del responsabile dei diritti fondamentali per monitorare il rispetto da parte di Europol dei suoi obblighi in materia di diritti fondamentali, è fondamentale che i cittadini dell'UE siano in grado di controllare le attività del responsabile dei diritti fondamentali e, in particolare, di venire a conoscenza di eventuali carenze importanti nella condotta di Europol.

A cura di Europol

13. Nella sua decisione di conferma, Europol ha ritenuto che la divulgazione (piena) dei documenti 1, 2, 3, 4 e 7 pregiudicherebbe l'interesse pubblico per quanto riguarda la sicurezza pubblica, compreso il corretto svolgimento dei compiti di Europol. Ha sostenuto che la divulgazione potrebbe compromettere la fiducia e la cooperazione reciproca tra Europol e i suoi partner, ostacolando in tal modo la sua capacità di svolgere efficacemente i suoi compiti. Inoltre, la divulgazione di tali documenti potrebbe portare a gravi interpretazioni errate da parte del pubblico, il che comprometterebbe le relazioni di Europol con i suoi partner.

14. Europol ha inoltre ritenuto che la divulgazione (piena) dei documenti 1 e 4 pregiudicherebbe l'interesse pubblico per quanto riguarda le relazioni internazionali. Ha sostenuto che la divulgazione dei due documenti potrebbe incidere negativamente sulle sue attuali relazioni di cooperazione con i suoi partner e compromettere la posizione negoziale di Europol nelle future relazioni di cooperazione.

15. Europol ha inoltre sostenuto che la divulgazione (completa) dei documenti 1, 2, 4, 5 e 7 pregiudicherebbe gravemente il suo processo decisionale, in quanto rivelerebbe i suoi pareri per uso interno e consultazioni preliminari in seno a Europol. Inoltre, per quanto riguarda il documento 5, la divulgazione inciderebbe negativamente sulla libertà del responsabile dei diritti fondamentali di prendere decisioni sul contenuto finale delle sue dichiarazioni pubbliche.

16. Europol ha ritenuto che l'interesse pubblico invocato dal denunciante non avrebbe prevalso sugli interessi che sarebbero stati compromessi dalla divulgazione (completa) dei documenti richiesti.

17. Infine, Europol ha ritenuto che l'accesso parziale ai documenti 3, 4, 5 e 7 non fosse possibile in quanto le eccezioni invocate si applicano a tali documenti nella loro interezza. Inoltre, Europol ha ritenuto che l'accesso parziale sarebbe privo di significato in quanto le parti dei documenti che potrebbero essere divulgate non sarebbero utili, dato che la stragrande maggioranza del loro contenuto è altamente sensibile e sarebbe soggetta a esplosioni.

Valutazione del Mediatore

Tutela dell'interesse pubblico per quanto riguarda la sicurezza pubblica e le relazioni internazionali (articolo 4, paragrafo 1, lettera a), del regolamento (CE) n. 1049/2001)

18. Sebbene le istituzioni e le agenzie dell’UE godano di un ampio margine di discrezionalità nel determinare se la divulgazione di un documento arrechi pregiudizio alla tutela della sicurezza pubblica e delle relazioni internazionali, esse sono comunque tenute a dimostrare un «rischio specifico ed effettivo» ragionevolmente prevedibile e non puramente ipotetico [10].

19. Il Mediatore non è convinto delle spiegazioni fornite da Europol nella sua decisione di conferma e durante la riunione con la squadra investigativa. Sebbene la motivazione non dovrebbe rivelare alcun contenuto del documento se ciò priverebbe l'eccezione della sua finalità [11], il rifiuto deve consentire al denunciante di comprendere i motivi alla base della decisione [12]. Sembra tuttavia che Europol utilizzi lo stesso ragionamento per tutti i documenti senza fornire spiegazioni sufficienti sul modo in cui la divulgazione del contenuto specifico di ciascun documento pregiudicherebbe la sicurezza pubblica e/o le relazioni internazionali.

20. Dopo aver esaminato i documenti in questione, il Mediatore ritiene che (le parti pertinenti di) i documenti non sembrano consistere in informazioni sensibili in tutto. Pertanto, sebbene, in linea di principio, il Mediatore riconosca che, alla luce dell’ampio potere discrezionale di Europol, il ricorso all’eccezione per la tutela dell’interesse pubblico in materia di pubblica sicurezza non era manifestamente errato, esso non concorda sul fatto che le informazioni trattenute rientrino in tale eccezione nella sua interezza. Ad esempio:

• Dall'ispezione è emerso che alcune delle informazioni espunte nel documento 1 (una nota informativa alla quale Europol ha concesso un accesso parziale) sono già di dominio pubblico. A titolo di esempio, informazioni quali il nome e la descrizione generale del progetto e il fatto che esso riceva finanziamenti dell'UE sono state pubblicate sul sito web dell'Agenzia dell'Unione europea per la formazione delle autorità di contrasto (CEPOL) e in risposta a un'interrogazione parlamentare ^[13]. Inoltre, il fatto che i pareri del responsabile dei diritti fondamentali non siano vincolanti è stabilito all'articolo 41 quater, paragrafo 2, lettera c), del regolamento Europol ^[14]. Conformemente alla giurisprudenza dell'UE ^[15], qualora le informazioni siano già di dominio pubblico, deve essere concesso un accesso parziale a tali parti dei documenti.
• Per quanto riguarda il documento 2 (un messaggio di posta elettronica interno relativo a una relazione operativa giornaliera a cui Europol ha concesso un accesso parziale), Europol ha ritenuto che la divulgazione delle informazioni espunte potesse portare a problemi di reputazione se estrapolata dal contesto. Sebbene il Mediatore riconosca che il modo in cui le autorità di paesi terzi percepiscono le decisioni delle istituzioni e delle agenzie è pertinente ai fini dell'applicazione dell'eccezione relativa alle relazioni internazionali ^[16], un semplice riferimento (negativo) alla situazione politica o dei diritti umani in un paese non è un motivo sufficiente per rifiutare l'accesso del pubblico ^[17]. Dall'ispezione è emerso che le informazioni espunte sono piuttosto generiche e non è immediatamente chiaro come possano essere estrapolate dal contesto e portare a problemi di reputazione.
• Il documento 3 (una presentazione di formazione interna per la formazione iniziale del personale) contiene informazioni molto generali sui diritti umani e sui compiti del responsabile dei diritti fondamentali.
• Dall'ispezione è inoltre emerso che le informazioni contenute nel documento 4 (una serie di scambi interni di posta elettronica) sembrano essere di natura piuttosto generale. Inoltre, alcune delle informazioni richieste sono già disponibili al pubblico. A titolo di esempio, il fatto che esista un gruppo di lavoro sugli aspetti strategici dell'architettura di polizia globale e che Europol partecipi al dialogo è stato pubblicato da Interpol ^[18]. Come indicato in precedenza, l'accesso deve essere concesso alle informazioni che sono già di dominio pubblico.
• Per quanto riguarda il documento 7 (un foglio di calcolo Excel di due pagine per la segnalazione dei rischi), non è immediatamente chiaro in che modo la divulgazione delle istruzioni generali su come completare il modello di segnalazione dei rischi (pagina 1) pregiudicherebbe la sicurezza pubblica. Sembra piuttosto che la divulgazione rassicurerebbe il pubblico sul fatto che il responsabile dei diritti fondamentali sta individuando e affrontando possibili rischi e minacce.

Tutela del processo decisionale (articolo 4, paragrafo 3, del regolamento 1049/2001)

21. Europol ha inoltre sostenuto che la divulgazione (completa) dei documenti richiesti pregiudicherebbe il suo processo decisionale, nel caso in cui sia già stata adottata una decisione. Ha sostenuto che la divulgazione (completa) rivelerebbe pareri per uso interno nell'ambito di deliberazioni e consultazioni preliminari in seno a Europol. Per quanto riguarda il documento 5, Europol ha inoltre sostenuto che la divulgazione avrebbe un impatto negativo sulla libertà del responsabile dei diritti fondamentali di prendere decisioni sul contenuto finale delle dichiarazioni pubbliche.

22. Sulla base dell'ispezione, il Mediatore non è convinto delle spiegazioni fornite da Europol nella sua decisione di conferma e durante la riunione con la squadra d'inchiesta. Per rifiutare l'accesso del pubblico, Europol deve dimostrare che la divulgazione comprometterebbe gravemente il suo processo decisionale. Europol deve dimostrare, con prove tangibili, che l'accesso è suscettibile di arrecare concretamente ed efficacemente un danno grave al processo decisionale in modo ragionevolmente prevedibile e non ipotetico [19].

23. Il documento 5 contiene la presentazione del responsabile dei diritti fondamentali al gruppo di sicurezza parlamentare congiunto. Nel suo rifiuto iniziale, Europol ha fornito un link all'archivio web in streaming del Parlamento europeo che contiene la presentazione pubblica del responsabile dei diritti fondamentali. Nella riunione con la squadra d'inchiesta del Mediatore, Europol ha dichiarato di non divulgare generalmente tali documenti, in quanto potrebbe interferire con la libertà del suo proprietario di modificare il contenuto della loro presentazione durante la presentazione in loco, ad esempio reagendo ai punti sollevati dagli oratori precedenti. La divulgazione comporterebbe pertanto un onere aggiuntivo per il personale di Europol che dovrebbe creare una nuova versione del documento verificandola parola per parola rispetto alla consegna effettiva.

24. La Mediatrice ritiene che Europol non abbia presentato alcuna prova del fatto che la divulgazione potrebbe compromettere gravemente il processo decisionale del responsabile dei diritti fondamentali. Come accennato in precedenza, se le informazioni sono già di dominio pubblico, l'accesso non può essere rifiutato. Sebbene la presentazione effettiva del responsabile dei diritti fondamentali possa variare rispetto al documento preparato, qualsiasi carico di lavoro aggiuntivo relativo alla sua divulgazione potrebbe essere evitato semplicemente aggiungendo una clausola di esclusione della responsabilità secondo cui la presentazione preparata dovrebbe essere verificata rispetto alla consegna effettiva.

25. Per quanto riguarda i documenti 1, 2, 3, 4 e 7, il Mediatore ritiene che Europol non abbia presentato alcuna prova tangibile del fatto che la divulgazione (parziale) potrebbe compromettere gravemente il processo decisionale di Europol. In particolare, come già accennato in precedenza, alcune delle informazioni espunte in questi documenti sono di natura generale o sono già state pubblicate.

Accesso parziale

26. Quando un'agenzia dell'UE è invitata a divulgare un documento ai sensi del regolamento (CE) n. 1049/2001, deve accertarsi che il documento richiesto rientri effettivamente nell'eccezione o nelle eccezioni all'accesso del pubblico da essa invocate. [20] Se si applicano una o più eccezioni, l'agenzia dell'UE deve quindi decidere quali parti dei documenti sono effettivamente interessate e possono, pertanto, rientrare nell'eccezione o nelle eccezioni. A norma dell'articolo 4, paragrafo 6, del regolamento (CE) n. 1049/2001, l'accesso parziale dovrebbe essere concesso alle parti di un documento che non rientrano in nessuna delle eccezioni previste dal regolamento.

27. Come indicato in precedenza, dall'esame dei documenti è emerso che essi non sono integralmente coperti da una (o più) delle eccezioni di cui all'articolo 4 del regolamento 1049/2001.

28. Il Mediatore non concorda inoltre con l'opinione di Europol secondo cui l'accesso a parti limitate dei documenti sarebbe privo di significato. In tale contesto, osserva che non spetta a Europol determinare quali informazioni siano utili al richiedente [21].

29. Alla luce della valutazione di cui sopra, il Mediatore ritiene che i documenti richiesti non siano coperti nella loro interezza da una delle eccezioni invocate da Europol nella sua decisione di conferma. Il Mediatore propone pertanto che Europol riesamini la sua posizione sulla richiesta di accesso del pubblico del denunciante al fine di concedere un accesso parziale più ampio ai documenti.

La proposta di soluzione

Sulla base delle risultanze di cui sopra, il Mediatore propone che Europol riesamini la sua posizione sulla richiesta al fine di concedere un accesso più ampio (parziale) ai documenti in questione.

 Si invita Europol a informare il Mediatore entro il 1o maggio 2025 in merito a qualsiasi azione intrapresa in relazione alla proposta di soluzione di cui sopra.

Emily O'Reilly Mediatore
europeo

Strasburgo, 18/02/2025

[1] Disponibile all'indirizzo: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] EDOC #13335521

[3] regolamento (CE) n. 1049/2001 relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione; https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049

[4] Articolo 4, paragrafo 1, lettera a), primo trattino, del regolamento (CE) n. 1049/2001.

[5] Articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento 1049/2001.

[6] Articolo 4, paragrafo 1, lettera b), del regolamento 1049/2001.

[7] Articolo 4, paragrafo 3, secondo comma.

[8] EDOC #1331636; ECOD #1332827

[9] EDOC #1298588; EDOC #1333452; EDOC #1335190; EDOC #1302055

[10] Sentenza del Tribunale dell'11 luglio 2018, ClientEarth/Commissione, T-644/16: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=203913&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=46943.

[11] Sentenza del Tribunale di primo grado del 25 aprile 2007 nella causa T-264/04, WWF European Policy Programme/Consiglio, punto 37; https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=61308&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=26132708

[12] Sentenza del Tribunale del 13 novembre 2015 nelle cause riunite T-424/14 e T-425/14, ClientEarth/Commissione, punto 32; https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=171521&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=26132708

[13] Cfr. ad esempio: https://www.cepol.europa.eu/international-cooperation/ct-inflow?tab=0; ma anche https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/E-9-2022-003031-ASW_EN.html

[14] Regolamento (UE) 2016/794 che istituisce l'Agenzia dell'Unione europea per la cooperazione nell'attività di contrasto (Europol); disponibile all'indirizzo: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:02016R0794-20220628#page=52

[15] Sentenza del Tribunale di primo grado del 30 gennaio 2008 nella causa T-380/04, Terezakis/Commissione, punti 100-101; https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?lgrec=fr&td=%3BALL&language=en&num=T-380/04&jur=T

[16] Sentenza del Tribunale del 25 novembre 2020 nella causa T-166/19, Bronckers/Commissione, punto 61; https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=234319&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=26137924

[17] Sentenza del Tribunale di primo grado del 7 febbraio 2002 nella causa T-211/00, Kuijer/Consiglio, punti 60-62; https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=47741&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=26137924

[18] Cfr. ad esempio https://www.interpol.int/How-we-work/Dialogue-on-an-effective-multilateral-policing-architecture-against-global-threats

[19] Sentenza del Tribunale del 7 giugno 2011 nella causa T-471/08, Toland/Parlamento, punti 71 e 78; https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-471/08

[20] Sentenza della Corte del 1° luglio 2008 nelle cause riunite C-39/05 P e C-52/05 P, Sweden & Turco/Consiglio, punto 38; https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=67058&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=26137924

[21] Sentenza del Tribunale del 5 dicembre 2018 nella causa T-875/16, Falcon Technologies International/Commissione, punto 102; https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-875/16&language=FR