Fatto conformemente all'articolo 3, paragrafo 6, dello statuto del Mediatore europeo

Contesto della denuncia

1. Il 25 giugno 2013 il denunciante, un giornalista tedesco, ha chiesto alla Commissione l'accesso ai documenti in suo possesso in relazione alla sorveglianza di Internet da parte di agenzie statali del Regno Unito (principalmente il servizio di intelligence «Government Communications Headquarters», altrimenti noto come «GCHQ»), conformemente alle norme dell'UE in materia di accesso ai documenti [1].

2. Con lettera del 14 agosto 2013 la Commissione ha individuato quattro serie di documenti che rientrano nell'ambito di applicazione della richiesta di accesso del denunciante, vale a dire

i) una lettera in data 25 giugno 2013 della sig.ra Reding, vicepresidente della Commissione, al sig. Hague, ministro degli Esteri del Regno Unito;

ii) una lettera in data 3 luglio 2013 del sig. Hague alla sig.ra Reding;

iii) una lettera in data 25 luglio 2013 del direttore generale della direzione generale (DG) Giustizia della Commissione al rappresentante permanente del Regno Unito presso l'UE; e

iv) la corrispondenza dei cittadini che chiedono alla Commissione di indagare sulla questione.

3. Per quanto riguarda la summenzionata lettera del 3 luglio 2013, la Commissione ha sostenuto che si trattava di un documento di "un terzo ". La Commissione ha pertanto dovuto chiedere il "consenso" del Regno Unito per concedere l'accesso [2]. Ha aggiunto di aver chiesto tale accordo con lettera del 12 agosto 2013 e di essere in attesa della reazione del Regno Unito.

4. Per quanto riguarda gli altri documenti, la Commissione ha sostenuto che l'accesso non poteva essere concesso, dato che riguardano le indagini in corso sulla presunta violazione dei diritti fondamentali dei cittadini dell'UE. La Commissione ha aggiunto che la concessione dell'accesso sarebbe contraria all'interesse pubblico e avrebbe un effetto negativo sul suo processo di indagine, il che richiede un clima di fiducia [3]. La Commissione ha dichiarato che neppure l’accesso parziale poteva essere concesso.

5. Il 15 agosto 2013 il denunciante ha presentato una domanda di conferma. Non avendo ricevuto risposta entro il 21 ottobre 2013, il denunciante si è rivolto al Mediatore.

L'indagine

6. Nella sua denuncia, il denunciante ha sostenuto che la Commissione ha erroneamente respinto la sua richiesta di accesso del pubblico ai documenti e ha sostenuto che avrebbe dovuto concedergli l'accesso ai documenti individuati nella sua lettera del 14 agosto 2013.

7. Il Mediatore ha avviato un'indagine e ha invitato la Commissione a fornire un parere sulla denuncia. I suoi servizi hanno inoltre ispezionato i documenti individuati dalla Commissione nella sua lettera del 14 agosto 2013.

Ulteriori sviluppi

8. Il 18 novembre 2013 il denunciante ha trasmesso al Mediatore una copia della risposta della Commissione del 15 novembre 2013 alla sua richiesta di conferma.

9. Nella sua risposta, la Commissione ha confermato la sua precedente decisione di respingere la richiesta di accesso del denunciante, invocando l'articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento (CE) n. 1049/2001 (relativo alla tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile). La Commissione ha sostenuto che la divulgazione comprometterebbe il dialogo tra essa e le autorità del Regno Unito, il che richiede un clima di fiducia reciproca fino al completamento della fase negoziale. A tale riguardo, la Commissione ha fatto riferimento alla giurisprudenza della Corte di giustizia [4], sostenendo che la Corte ha riconosciuto l'esistenza di una presunzione generale secondo cui la divulgazione dei documenti del fascicolo amministrativo in linea di principio pregiudica la tutela degli obiettivi delle attività di indagine fintantoché tali attività sono in corso. Inoltre, la Commissione ha fatto riferimento alla sentenza della Corte nella causa ClientEarth [5], secondo la quale le indagini che potrebbero potenzialmente portare all'avvio di una procedura di infrazione potrebbero rientrare nella suddetta eccezione.

10. La Commissione ha dichiarato di aver valutato l'esistenza di un interesse pubblico prevalente alla divulgazione dei documenti richiesti. A tale riguardo, ha riconosciuto l'importanza della libertà di stampa e dell'interesse del pubblico alla trasparenza. Tuttavia, ha anche osservato che l'esercizio della libertà di espressione e di informazione tutelata dall'articolo 11 della Carta dei diritti fondamentali dell'UE poteva essere limitato [6] e che la presunzione generale summenzionata prevaleva sull'interesse pubblico per quanto riguarda i fascicoli amministrativi.

11. La Commissione ha inoltre esaminato se fosse possibile concedere un accesso parziale, ma ha ritenuto che i documenti richiesti nella loro interezza rientrassero nell'eccezione invocata.

12. La Commissione ha informato il denunciante che le autorità britanniche avevano acconsentito alla divulgazione della lettera del ministro degli Esteri del Regno Unito. Tuttavia, la Commissione ne ha rifiutato l’accesso.

13. Nella sua lettera di trasmissione della decisione della Commissione al Mediatore, il denunciante ha criticato il fatto che la Commissione

i) non abbia spiegato perché non abbia rispettato i termini previsti dal regolamento (CE) n. 1049/2001;

ii) non ha divulgato la lettera inviata dal ministro degli Esteri del Regno Unito, sebbene le autorità del Regno Unito abbiano concordato con la sua divulgazione;

iii) non ha concesso l'accesso alla corrispondenza ricevuta da terzi in merito alla questione della sorveglianza di Internet da parte delle autorità del Regno Unito, senza addurre alcun argomento sul motivo per cui non poteva essere divulgata. In ogni caso, la tutela delle indagini non potrebbe costituire un motivo adeguato, in quanto il contenuto di tale corrispondenza non rappresenta la posizione della Commissione e non sarebbe quindi in grado di influenzare l'indagine; e

iv) si sono limitati a sostenere che l'interesse pubblico non era sufficientemente elevato, senza tuttavia considerare che la questione di fondo è un argomento importante nelle notizie e incide sui diritti fondamentali di milioni di cittadini dell'UE.

14. La Mediatrice ha ritenuto che le argomentazioni sollevate dalla denunciante rientrassero nell'indagine da lei avviata. Il 29 novembre 2013 ha pertanto trasmesso alla Commissione la lettera del denunciante del 18 novembre 2013, invitandola a tenerne conto nell'elaborazione del suo parere.

Rifiuto asseritamente errato di concedere l'accesso del pubblico

Consultazione da parte del Mediatore del fascicolo della Commissione

15. Nel corso dell'ispezione effettuata l'11 dicembre 2013, i servizi del Mediatore hanno esaminato i documenti individuati dalla Commissione come rientranti nell'ambito di applicazione della richiesta del denunciante, nonché i documenti relativi al trattamento da parte della Commissione della richiesta di accesso del denunciante.

16. Dall’ispezione è emerso che la lettera del 3 luglio 2013 del sig. Hague alla sig.ra Reding contiene un allegato che consiste in un discorso pronunciato dal sig. Hague alla Camera dei comuni. Dall'ispezione è inoltre emerso che la Commissione aveva ricevuto 18 denunce da parte di terzi, ognuna delle quali conteneva lo stesso testo, o almeno molto simile.

Argomenti presentati al Mediatore

17. Nel suo parere, la Commissione ha formulato osservazioni sia sugli aspetti procedurali che su quelli sostanziali del caso.

18. Per quanto riguarda la procedura, la Commissione ha riconosciuto di non aver adottato una decisione di conferma sulla richiesta del richiedente entro i termini previsti dal regolamento 1049/2001 e si è scusata per tale ritardo.

19. Per quanto riguarda il merito, la Commissione ha ribadito le osservazioni formulate in precedenza nella sua risposta del 15 novembre 2013 alla domanda di conferma del denunciante. Il denunciante non ha presentato ulteriori osservazioni.

Valutazione del Mediatore che ha portato a un progetto di raccomandazione

20. Per quanto riguarda il suddetto aspetto procedurale, nel suo parere la Commissione ha riconosciuto di non aver risposto alla domanda di conferma del denunciante entro i termini fissati dal regolamento (CE) n. 1049/2001 e si è scusata con il denunciante per il ritardo subito. Alla luce di tali circostanze, il Mediatore ritiene che non siano necessarie ulteriori indagini su questo aspetto.

21. Per quanto riguarda la sostanza, il Mediatore prende atto di quanto segue.

22. L'articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento 1049/2001 stabilisce che le istituzioni rifiutano l'accesso a un documento la cui divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile, a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione. Le eccezioni al diritto generale di accesso ai documenti devono tuttavia essere interpretate e applicate restrittivamente [7].

23. La Corte ha ammesso una serie di eccezioni all'obbligo delle istituzioni di esaminare in modo specifico e individuale i documenti ai quali è stato chiesto l'accesso. In particolare, la Corte ha statuito che, in linea di principio, l’istituzione interessata può fondare le proprie decisioni su presunzioni generali applicabili a determinate categorie di documenti [8]. È il caso delle procedure di controllo degli aiuti di Stato [9], delle procedure di controllo delle concentrazioni [10] e dei procedimenti pendenti dinanzi agli organi giurisdizionali dell'UE [11]. La Corte ha inoltre dichiarato che un’analoga presunzione generale può essere invocata per i documenti relativi alle procedure di infrazione in corso [12]. Nella causa ClientEarth, il Tribunale ha esteso tale presunzione ai documenti relativi a indagini che potrebbero potenzialmente portare all’avvio di procedimenti di infrazione [13].

24. Nel caso di specie, è pacifico che tutti i documenti richiesti dal denunciante riguardavano indagini che potevano potenzialmente portare all’avvio di una procedura di infrazione. Dalla presunzione generale riconosciuta dalla giurisprudenza risulta che, in tali circostanze, la Commissione può legittimamente presumere che la divulgazione dei documenti richiesti possa pregiudicare gli obiettivi delle indagini. Di conseguenza, in linea di principio la Commissione non era tenuta ad effettuare un esame specifico e individuale di ciascuno di questi documenti [14].

25. Tuttavia, i giudici dell'UE hanno anche chiarito che tale presunzione non esclude il diritto di una persona interessata ad ottenere l'accesso di dimostrare che un determinato documento non è coperto da tale presunzione o che esiste un interesse pubblico più elevato che giustifica la divulgazione del documento in questione [15].

26. Di conseguenza, il Mediatore deve valutare se il denunciante abbia presentato elementi di prova o argomentazioni in grado di contestare la validità della conclusione della Commissione secondo cui tutti i documenti in questione rientravano nell'eccezione pertinente.

Per quanto riguarda la lettera del ministro degli Esteri del Regno Unito alla Commissione (cfr. punto ii) di cui sopra)

27. La posizione della Commissione è, in sostanza, che la divulgazione potrebbe incidere negativamente sull'atmosfera di fiducia tra essa e lo Stato membro interessato, come riconosciuto dai giudici dell'Unione nelle cause Petrie e Technische Glaswerke. Tuttavia, la Commissione stessa ha ammesso che lo Stato membro interessato, vale a dire il Regno Unito, ha acconsentito alla divulgazione di detta lettera. In tali circostanze, il Mediatore non è in grado di comprendere in che modo la divulgazione della presente lettera potrebbe avere le conseguenze negative cui la Commissione ha fatto riferimento. Secondo il Mediatore, è quindi chiaro che la Commissione non può invocare la presunzione generale di cui sopra per rifiutare l'accesso alla presente lettera.

28. Inoltre, la lettera contiene un allegato costituito da un discorso pronunciato dal sig. Hague alla Camera dei comuni. Questo discorso è pubblicamente disponibile sul sito web di quest'ultimo. Pertanto, il Mediatore è perplesso dall'argomento della Commissione secondo cui anche un accesso parziale era impossibile in quanto i documenti in questione rientravano, nella loro interezza, nell'eccezione pertinente. Pertanto, il Mediatore ritiene che la decisione della Commissione di rifiutare l'accesso a tale documento non sia del tutto convincente.

Per quanto riguarda le denunce di terzi (cfr. punto iv)

29. Il denunciante ha sostenuto che la Commissione ha fatto erroneamente affidamento sulla presunzione generale di cui sopra, in quanto il contenuto delle osservazioni presentate da terzi non poteva essere attribuito alla Commissione e non poteva influenzare la sua indagine. Il Mediatore non è convinto di questa argomentazione. Il Tribunale ha statuito che la Commissione può basarsi su una presunzione di esclusione della divulgazione per quanto riguarda i documenti relativi a indagini che potrebbero potenzialmente sfociare in un procedimento per inadempimento. Non vi è nulla che suggerisca che i documenti relativi a tale indagine non debbano essere coperti da tale presunzione per il solo fatto che provengono da un terzo. Pertanto, in linea di principio, la Commissione ha correttamente fondato la sua decisione di rifiutare l’accesso sulla presunzione generale.

30. Tuttavia, l'ispezione da parte del Mediatore dei documenti pertinenti ha rivelato che tali denunce sono state presentate dopo che la Commissione aveva già scritto la sua prima lettera relativa alla questione in questione alle autorità del Regno Unito. È quindi dubbio se tali censure possano effettivamente essere considerate come relative all'indagine della Commissione. Dall'esame del fascicolo della Commissione è inoltre emerso che tali denunce non contengono informazioni attribuibili né alle autorità britanniche né alla Commissione. In realtà, contengono solo punti e domande generali.

31. Anche supponendo che i documenti pertinenti debbano essere considerati coperti dalla summenzionata presunzione, sarebbe comunque necessario esaminare se vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione. Al momento in cui è stata presentata la richiesta di accesso del denunciante, molti cittadini erano molto preoccupati per l'impatto sui diritti fondamentali della presunta attività delle agenzie statali del Regno Unito. Nella sua decisione sulla domanda di conferma del denunciante, la Commissione non ha affrontato adeguatamente la questione. In effetti, la Commissione si è limitata ad alcune affermazioni piuttosto generiche.

Per quanto riguarda le lettere della Commissione (cfr. punti i) e iii) di cui sopra)

32. Dopo aver esaminato il fascicolo della Commissione, il Mediatore concorda con il parere della Commissione secondo cui le due lettere da essa indirizzate al Regno Unito erano coperte dalla presunzione generale che la divulgazione potesse potenzialmente compromettere la tutela degli obiettivi delle sue indagini, in linea con l'articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento (CE) n. 1049/2001. Ciò premesso, tale eccezione si applica solo in assenza di un interesse pubblico prevalente alla divulgazione.

33. Per quanto riguarda l'esistenza di un interesse pubblico prevalente che giustifica la divulgazione, il Mediatore ha già osservato che la Commissione si è limitata ad alcune dichiarazioni piuttosto generiche. Tuttavia, come correttamente osservato dal denunciante, milioni di cittadini dell'UE sono stati probabilmente colpiti e la questione di fondo ha portato a un ampio dibattito politico e internazionale su questo argomento.

34. Alla luce di quanto precede, il Mediatore ritiene che la Commissione non abbia affrontato adeguatamente la questione dell'esistenza di un interesse pubblico prevalente alla divulgazione. Il Mediatore sottolinea che la segretezza dimostrata dalla Commissione in questo caso può servire solo a rafforzare le preoccupazioni del denunciante e dei cittadini in generale.

35. Alla luce delle considerazioni di cui sopra, il Mediatore ritiene che la Commissione non abbia trattato correttamente la richiesta di accesso ai documenti del denunciante. Fa pertanto un corrispondente progetto di raccomandazione in appresso, conformemente all'articolo 3, paragrafo 6, dello statuto del Mediatore europeo.

Il progetto di raccomandazione

Sulla base dell'indagine relativa alla presente denuncia, il Mediatore presenta alla Commissione il seguente progetto di raccomandazione:

i) La Commissione dovrebbe concedere l'accesso alla lettera del ministro degli Esteri del Regno Unito del 3 luglio 2013 al commissario.

ii) La Commissione dovrebbe concedere l'accesso a tutti gli altri documenti richiesti dal denunciante in merito alla sorveglianza di massa di Internet da parte delle agenzie statali del Regno Unito o giustificare adeguatamente i motivi per cui, a suo avviso, la divulgazione deve essere rifiutata.

La Commissione e il denunciante saranno informati del progetto di raccomandazione.  Conformemente all'articolo 3, paragrafo 6, dello statuto del Mediatore europeo, la Commissione trasmette un parere circostanziato entro il 31 dicembre 2014. Il parere circostanziato potrebbe consistere nell'accettazione del progetto di raccomandazione e in una descrizione delle modalità di attuazione.

Strasburgo, 2 ottobre 2014