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Progetto di raccomandazione alla Commissione europea nella denuncia 1372/98/OV
Raccomandazione
Caso 1372/98/OV - Aperto(a) il Lunedì | 25 gennaio 1999 - Raccomandazione su Lunedì | 13 marzo 2000 - Decisione del Giovedì | 22 marzo 2001
(Realizzato conformemente all'articolo 3, paragrafo 6, dello statuto del Mediatore.(7))
Il 22 dicembre 1998 il sig. M., leader, e il sig. R., vicecapo del Consiglio dell'Isola di Wight (in appresso "i denuncianti") hanno presentato, a nome del Consiglio dell'Isola di Wight, una denuncia al Mediatore europeo in merito alla decisione di Eurostat di non classificare l'Isola di Wight come zona NUTS di livello 2 distinta. In precedenza, il 15 ottobre 1998, essi avevano presentato la stessa denuncia, che all’epoca era stata tuttavia considerata irricevibile a causa dell’assenza di precedenti approcci amministrativi.
La denuncia riguarda la decisione adottata da Eurostat sulla nuova nomenclatura delle unità statistiche territoriali (NUTS) delle zone del Regno Unito annunciata il 29 giugno 1998. Secondo i denuncianti, i fatti pertinenti erano i seguenti:
Nella sua decisione sulla classificazione NUTS, Eurostat ha aderito all'isola di Wight con l'Hampshire al livello NUTS 2. Secondo i denuncianti, ciò distorce la vera posizione economica dell'isola e impedisce effettivamente all'isola di essere presa in considerazione per i finanziamenti strutturali dell'obiettivo 1. Questa fusione dell'isola di Wight e dell'Hampshire è ingiusta, non solo perché l'isola è fisicamente separata dalla terraferma e gli effetti della sua posizione periferica sono gravi, ma anche perché ci sono differenze così evidenti tra le economie e la ricchezza delle due aree.
La posizione dell'Office for National Statistics (ONS) del Regno Unito e di Eurostat è sempre stata che le aree geografiche NUTS sono presenti solo a fini statistici. Tuttavia, secondo i denuncianti, ciò non è vero in quanto la Commissione europea li utilizza anche come criteri per lo status di obiettivo. Ad esempio, vi sono solo due criteri stabiliti per l'ammissibilità nell'ambito dell'obiettivo 1, vale a dire che la superficie dovrebbe essere di livello NUTS 2 e avere un PIL inferiore al 75% della media dell'UE. Poiché l'isola di Wight ha un PIL pari al 64% della media dell'UE (1995), se le fosse stato concesso lo status di livello NUTS 2, ciò le avrebbe consentito di diventare una zona dell'obiettivo 1. Ciò avrebbe contribuito a ridurre le disparità tra i livelli di sviluppo dell'isola e del resto dell'UE.
La decisione di non separare l'isola di Wight dall'Hampshire a livello NUTS 2 dimostra una totale violazione dell'articolo 158 del trattato CE, in cui la Comunità ha convenuto di mirare a ridurre il divario tra i livelli di sviluppo delle varie regioni e il ritardo delle regioni meno favorite o insulari. I denuncianti hanno inoltre ritenuto che l'isola di Wight abbia un motivo migliore per separarsi dall'Hampshire a livello NUTS 2 rispetto alla Cornovaglia dal Devon, come approvato da Eurostat. Una tabella della banca dati REGIO di Eurostat indica che la differenza del PIL tra l'isola di Wight e l'Hampshire (38) è più del doppio della differenza tra la Cornovaglia e il Devon (14). Inoltre, la Cornovaglia trae vantaggi commerciali dall'essere senza sbocco sul mare e fisicamente adiacente al Devon, mentre questi non sono disponibili per l'isola di Wight in quanto è un'isola. Un altro motivo addotto da ONS ed Eurostat per separare la Cornovaglia dal Devon era la sua posizione periferica, che naturalmente potrebbe essere ugualmente applicata all'isola di Wight, che mostra tutti i classici problemi di posizione periferica e insularità associati alle isole. L'isola di Wight aveva quindi fondati motivi per ritenere di essere stata trattata ingiustamente e discriminata da Eurostat.
A seguito di una lettera del 23 ottobre 1998 inviata da uno dei denuncianti al commissario De Silguy in merito alla situazione, quest'ultimo ha risposto il 28 ottobre 1998 che la decisione di Eurostat era il risultato di una rigorosa applicazione dei criteri alla base della NUTS, che sono di natura puramente statistica. Questo è stato anche il motivo per cui sia Eurostat che l'ONS del Regno Unito hanno concordato la nuova classificazione.
Non soddisfatti di questa risposta, i denuncianti hanno presentato la presente denuncia al Mediatore. La denuncia è motivata dal fatto che:
i) la decisione di Eurostat di non accettare la proposta avanzata nel marzo 1997 dall'Office for National Statistics (ONS) del Regno Unito di rendere l'Isola di Wight una zona distinta di livello NUTS 2 non tiene conto né dell'articolo 158 del trattato CE né dell'adozione da parte del Parlamento europeo, il 28 maggio 1998, della relazione Viola (1). L'articolo 158 del trattato CE stabilisce che "in particolare, la Comunità mira a ridurre il divario tra i livelli di sviluppo delle varie regioni e il ritardo delle regioni meno favorite o insulari, comprese le zone rurali". Nella relazione Viola, il Parlamento europeo ha riconosciuto che le isole dovrebbero ricevere un trattamento speciale e ha raccomandato una revisione della NUTS per garantire che la situazione reale delle isole sia riconosciuta al livello NUTS 2 e che statisticamente non siano unite a regioni continentali che non sono affatto simili in termini di PIL, occupazione o strutture.
ii) la summenzionata decisione discriminava l'isola di Wight, nel senso definito dalla sentenza della Corte di giustizia del 23 febbraio 1983 nella causa 8/82 (2), in cui si afferma che "secondo la giurisprudenza della Corte, la discriminazione è definita come un trattamento differenziato di situazioni identiche o un trattamento identico di situazioni diverse".
Nel suo parere,
la Commissione ha innanzitutto illustrato i principi di base della nomenclatura delle unità di statistica territoriale (NUTS). In primo luogo, la NUTS favorisce le disaggregazioni istituzionali, sulla base delle divisioni istituzionali attualmente in vigore negli Stati membri. In secondo luogo, la NUTS favorisce le unità regionali di carattere generale. Infine, la NUTS è una classificazione gerarchica a cinque livelli (tre livelli regionali e due livelli locali).
La Commissione ha affermato che la NUTS persegue tre obiettivi. In primo luogo, la NUTS funge da riferimento per la raccolta, lo sviluppo e l'armonizzazione delle statistiche regionali comunitarie. In secondo luogo, funge da riferimento per le analisi socioeconomiche delle regioni. Infine, funge da riferimento per l'elaborazione delle politiche regionali comunitarie. Ai fini della valutazione dell'ammissibilità agli aiuti dei Fondi strutturali, le regioni in ritardo di sviluppo (regioni interessate dall'obiettivo 1) sono state definite utilizzando il livello NUTS 2 e le zone ammissibili agli altri obiettivi prioritari sono state definite principalmente utilizzando il livello NUTS 3.
La Commissione ha allegato una tabella che illustra la struttura della NUTS nei 15 Stati membri dell'UE valida fino al 1997, in cui l'isola di Wight è stata classificata al livello NUTS 3.
Il 30 giugno 1997 l'Ufficio nazionale di statistica (ONS) ha presentato a Eurostat una proposta di revisione della NUTS per il Regno Unito, per due motivi. In primo luogo, il Local Government Review aveva portato alla creazione di autorità unitarie in tutto il Galles e la Scozia e in varie parti dell'Inghilterra, e questi cambiamenti amministrativi hanno avuto un impatto sulla struttura NUTS ai livelli 3 e 4. Il secondo motivo era che il servizio statistico del governo del Regno Unito aveva adottato le aree rappresentate dagli uffici governativi delle regioni per la presentazione statistica standard dei dati regionali. Questa modifica ha avuto un impatto a livello NUTS 1 e, sebbene fosse chiaro che tali modifiche non hanno avuto alcun impatto sul livello 2, l'ONS ha proposto anche molte modifiche a tale livello per eliminare quelle che considerava anomalie nella struttura della NUTS. In questa nuova struttura, l'Isola di Wight è stata proposta come unità NUTS 2.
Tuttavia, Eurostat non ha accettato le proposte avanzate per i livelli 2 e 3 della nuova classificazione, in quanto avrebbero reso necessario un aumento inaccettabile del numero di unità territoriali britanniche a tali livelli, che a sua volta avrebbe avuto l'effetto di indebolire considerevolmente la comparabilità internazionale dei dati statistici regionali basati su tali confini. Eurostat non ha ancora potuto accettare una proposta riveduta trasmessa dall'ONS il 12 novembre 1997. Tuttavia, a seguito di due riunioni tenutesi a Bruxelles nel novembre e dicembre 1997, è stato raggiunto un accordo per il livello 2 per quanto riguarda la Scozia e Londra e un accordo generale per quanto riguarda il livello 3. Pertanto i punti di differenza tra l'ONS e Eurostat che erano ancora rimasti erano le regioni del Nord-Est (tutti i confini NUTS 2), il Sud-Est (Sussex orientale e Isola di Wight), il Sud-Ovest (Cornovaglia e Devon) e il Galles (tutti a livello NUTS 2).
Nel corso di una riunione tra Eurostat e l'ONS, tenutasi a Lussemburgo il 16 giugno 1998 per risolvere tali questioni, l'ONS ha sintetizzato il motivo per cui l'Isola di Wight doveva essere designata come zona NUTS 2 distinta: L'attuale legame con l'Hampshire è stato a lungo considerato inappropriato, perché l'isola è stata amministrativamente separata dall'Hampshire dal 1980 e ha una lunga storia di governo locale indipendente. Lo status di isola dovrebbe essere riconosciuto a livello NUTS 2, il che riflette i problemi di ubicazione periferica, accesso e insularità. La struttura della popolazione e l'economia sono ben distinte dall'Hampshire. In termini di dimensioni, vi sono altre due zone NUTS 2 in altri Stati membri che sono più piccole.
In risposta, Eurostat era fermamente del parere che l'isola di Wight fosse inaccettabilmente piccola per essere considerata una zona NUTS 2. Data l'assenza nel Regno Unito di un livello amministrativo geografico che potesse fungere da base per l'elaborazione del livello 2 della classificazione, tale livello si basava, come in passato, su aggregazioni di unità amministrative più piccole (contee o autorità unitarie). Tali raggruppamenti sono stati effettuati in modo da evitare la formazione di unità eccessivamente piccole, in particolare in termini di popolazione. In questo contesto, la popolazione dell'isola di Wight (125 000 abitanti) è stata considerata troppo bassa per il livello 2 (in Europa nel suo complesso, la popolazione media di unità NUTS 2 è di circa 1,8 milioni, mentre nel Regno Unito è di 1,6 milioni). Va inoltre osservato che, tra le oltre 200 regioni di livello 2 dell'UE, solo due hanno una popolazione inferiore a quella dell'isola di Wight: Åland in Finlandia e la Valle d'Aosta in Italia. Tuttavia, entrambe queste regioni sono casi estremamente eccezionali in quanto sono definite all'interno della struttura nazionale utilizzata come base per costituire il livello NUTS 2 dei rispettivi paesi ("Suuralueet" in Finlandia e "Regioni" in Italia).
Eurostat ha pertanto ritenuto che il livello NUTS 3 fosse la designazione appropriata per l'isola di Wight, riconoscendone lo status di isola. È stato sottolineato che c'erano molte aree NUTS 4 del Regno Unito che avevano popolazioni molto più grandi dell'isola di Wight. Il Regno Unito ha infine accettato che l'isola di Wight rimanesse classificata al livello NUTS 3. La Commissione ha concluso che la decisione di non classificare l'Isola di Wight come regione di livello NUTS 2 non era una decisione unilaterale di Eurostat, bensì adottata congiuntamente all'ONS.
La Commissione ha inoltre sottolineato che le questioni relative all'ammissibilità nell'ambito dell'uno o dell'altro obiettivo dei Fondi strutturali non sono mai state esaminate durante le discussioni tra ONS ed Eurostat. La Commissione ha concluso che la decisione di non classificare l'isola di Wight come regione di livello NUTS 2 è stata adottata in base a criteri oggettivi (assenza di una struttura amministrativa adeguata, dimensioni dell'isola).
Osservazioni dei denuncianti
I denuncianti hanno sostenuto che il parere espresso dalla Commissione non rispondeva alle affermazioni contenute nella loro denuncia secondo cui Eurostat non aveva tenuto conto dell'articolo 158 del trattato CE, della relazione Viola del Parlamento europeo e della sentenza della Corte di giustizia nella causa 8/82 (non discriminazione). I denuncianti hanno anche fatto, in sintesi, i seguenti punti.
Sebbene la Commissione abbia affermato che "le questioni di ammissibilità nell'ambito dell'uno o dell'altro obiettivo dei Fondi strutturali non sono mai state esaminate durante le discussioni tra ONS ed Eurostat", la raccomandazione contenuta nella relazione Viola è chiaramente che le decisioni relative allo status NUTS 2 dovrebbero tenere conto dello status di isola. Per quanto riguarda l'articolo 158 del trattato CE, anche se il trattato di Amsterdam non era entrato in vigore al momento delle designazioni NUTS e della presentazione della denuncia al Mediatore, i denuncianti hanno affermato che la Commissione avrebbe dovuto considerare le sue implicazioni future. Il contenuto dell'articolo 158 non riguarda esclusivamente lo status dei Fondi strutturali, ma tutti gli aspetti del lavoro della Commissione, compresa la designazione di un adeguato status NUTS.
I denuncianti hanno riconosciuto che le Åland e la Val d'Aosta sono le uniche due regioni di livello NUTS 2 con popolazioni inferiori a quelle dell'isola di Wight (125.896, stima a metà anno per il 1997). Tuttavia, la regione spagnola di Ceuta y Melilla (128.000 abitanti) e la regione greca di Voreio Aigaio (184.000) hanno lo stesso ordine di grandezza della popolazione e potrebbero quindi essere considerate comparabili. Anche se a queste regioni possono applicarsi considerazioni particolari, la Commissione non le ha specificate e l'Isola di Wight ritiene che anch'essa meriti un'attenzione particolare.
I denuncianti hanno inoltre osservato che la questione dello status NUTS dell'Isola di Wight era uno degli ultimi punti da risolvere nelle discussioni tra Eurostat e l'Ufficio di statistica nazionale del Regno Unito e che l'ONS ha concesso solo al fine di superare un'impasse e consentire la finalizzazione della struttura nazionale per il Regno Unito. Pertanto, l’esito non è stato, come affermato dalla Commissione, una decisione congiunta ONS-Eurostat, bensì una concessione fatta dall’ONS nell’interesse della conclusione dei negoziati.
I denuncianti hanno ribadito che l'isola di Wight, che in quanto isola è un'area geografica chiaramente definita e separata dall'Inghilterra continentale, è governata a livello locale da un'autorità locale indipendente e ha una propria amministrazione separata dal 1890. È pertanto conforme alle definizioni della Commissione per i criteri normativi utilizzati per la nomenclatura NUTS. La struttura amministrativa dell'isola è quella dell'autorità unitaria e del consiglio di contea e come tale è paragonabile ad altre contee del Regno Unito che hanno lo status di livello NUTS 2.
1 L'affermazione secondo cui la decisione di Eurostat non avrebbe tenuto conto dell'articolo 158 del trattato CE e della relazione Viola del Parlamento europeo
1.1 I denuncianti sostenevano che la decisione di Eurostat (3) di non classificare l'Isola di Wight come regione distinta di livello NUTS 2 non aveva tenuto conto dell'articolo 158 del trattato CE, secondo cui "in particolare, la Comunità mira a ridurre le disparità tra i livelli di sviluppo delle varie regioni e il ritardo delle regioni meno favorite o insulari, comprese le zone rurali". I denuncianti hanno inoltre sostenuto che la decisione non aveva tenuto conto della relazione Viola (4), adottata dal Parlamento europeo il 28 maggio 1998. In tale relazione, il Parlamento ha raccomandato una revisione della NUTS per garantire che la situazione reale delle isole sia riconosciuta a livello NUTS 2 e che statisticamente non siano unite a regioni continentali che non sono affatto simili in termini di PIL, occupazione o strutture.
1.2 Nel suo parere, la Commissione ha spiegato quali elementi e criteri Eurostat aveva preso in considerazione quando ha respinto la proposta avanzata dall'Ufficio nazionale di statistica del Regno Unito di classificare l'Isola di Wight come regione di livello NUTS 2. Il Mediatore osserva che nel suo parere la Commissione non ha fatto alcun riferimento alle due accuse sollevate dai denuncianti. Sia l'articolo 158 del trattato CE che la relazione Viola menzionano esplicitamente la situazione delle isole. La motivazione della relazione Viola si riferisce specificamente all'isola di Wight nel quadro della revisione della NUTS, che è necessaria per riflettere la reale situazione delle regioni insulari incluse con le regioni continentali che non sono affatto simili in termini di PIL, occupazione o strutture. Il parere della Commissione dimostra che Eurostat non ha tenuto conto né dell'articolo 158 del trattato CE né della relazione Viola, che prestano particolare attenzione alla situazione delle isole.
1.3 Nel suo parere, la Commissione ha indicato che la decisione di non classificare l'Isola di Wight come regione separata di livello NUTS 2 non era una decisione unilaterale di Eurostat, ma piuttosto una decisione presa congiuntamente con l'ONS. Il Mediatore osserva tuttavia che, sia dalla denuncia che dal parere della Commissione, risulta che l'ONS ha proposto di classificare l'Isola di Wight come regione di livello NUTS 2 e che tale proposta è stata respinta da Eurostat. Il Mediatore ritiene pertanto inopportuno che la Commissione affermi che la decisione era una decisione congiunta ONS-Eurostat.
1.4 I principi di buona condotta amministrativa richiedono che, nel prendere una decisione, l'istituzione tenga conto di tutti i fattori pertinenti e attribuisca a ciascuno di essi il proprio peso nella decisione. Ciò è stato riconosciuto anche dalla giurisprudenza della Corte di giustizia (5). Nel caso di specie, tuttavia, la Commissione non ha fornito al Mediatore elementi che dimostrino che Eurostat, nel decidere di non classificare l'Isola di Wight come regione distinta di livello NUTS 2, abbia tenuto conto di tutti i fattori pertinenti, tra cui l'articolo 158 del trattato CE e la relazione Viola del Parlamento europeo. Questo fatto costituisce un caso di cattiva amministrazione. Dato che non sembra possibile cercare una soluzione amichevole, il Mediatore formula il progetto di raccomandazione riportato di seguito.
2 L'affermazione secondo cui la decisione di Eurostat avrebbe discriminato l'Isola di Wight
2.1 I denuncianti sostenevano che la decisione di Eurostat di non classificare l'Isola di Wight come regione distinta di livello NUTS 2 avrebbe discriminato l'Isola e la sua popolazione. I denuncianti hanno fatto riferimento in particolare alla sentenza della Corte di giustizia del 23 febbraio 1983 nella causa 8/82 (6), secondo cui "la discriminazione consiste nel trattare in modo diverso situazioni identiche o nello stesso modo situazioni diverse". Nel suo parere la Commissione ha indicato le analogie e le differenze tra la situazione dell'isola di Wight e la situazione delle regioni Åland in Finlandia e Valle d'Aosta in Italia. Eurostat ha tuttavia concluso che queste due regioni erano casi eccezionali a causa della loro posizione all'interno della struttura nazionale scelta per il livello NUTS 2 in tali paesi.
2.2 Per quanto riguarda la presunta discriminazione, il Mediatore osserva innanzitutto che i denuncianti non hanno indicato nella loro denuncia quali fossero le situazioni identiche (l'Isola di Wight e una o più altre regioni) che ritenevano fossero state trattate in modo diverso nel caso di specie. Nelle loro osservazioni sul parere della Commissione, i denuncianti hanno indicato altre due regioni come "comparabili" all'isola di Wight in termini di dimensioni della popolazione, ma senza fornire altri elementi in base ai quali la situazione di tali regioni dovrebbe essere considerata "identica" a quella dell'isola di Wight.
2.3 Sulla base di queste considerazioni, il Mediatore conclude che il denunciante non ha dimostrato che situazioni identiche siano state trattate in modo diverso nel caso di specie. Pertanto, non è stato possibile stabilire che la decisione di Eurostat abbia discriminato l'isola di Wight. Non è stato quindi ravvisato alcun caso di cattiva amministrazione in relazione a questo aspetto del caso.
3 Conclusione
Alla luce delle conclusioni di cui al punto 1.4, il Mediatore europeo presenta alla Commissione europea il seguente progetto di raccomandazione:
La Commissione europea e i denuncianti saranno informati del presente progetto di raccomandazione. Conformemente all'articolo 3, paragrafo 6, dello statuto del mediatore, la Commissione trasmette un parere circostanziato entro il 30 giugno 2000. Il parere circostanziato potrebbe consistere nell'accettazione del progetto di raccomandazione del Mediatore e in una descrizione delle misure adottate per attuarlo.
Strasburgo, 13 marzo 2000
Jacob Söderman
IL RECLAMO
Il 22 dicembre 1998 il sig. M., leader, e il sig. R., vicecapo del Consiglio dell'Isola di Wight (in appresso "i denuncianti") hanno presentato, a nome del Consiglio dell'Isola di Wight, una denuncia al Mediatore europeo in merito alla decisione di Eurostat di non classificare l'Isola di Wight come zona NUTS di livello 2 distinta. In precedenza, il 15 ottobre 1998, essi avevano presentato la stessa denuncia, che all’epoca era stata tuttavia considerata irricevibile a causa dell’assenza di precedenti approcci amministrativi.
La denuncia riguarda la decisione adottata da Eurostat sulla nuova nomenclatura delle unità statistiche territoriali (NUTS) delle zone del Regno Unito annunciata il 29 giugno 1998. Secondo i denuncianti, i fatti pertinenti erano i seguenti:
Nella sua decisione sulla classificazione NUTS, Eurostat ha aderito all'isola di Wight con l'Hampshire al livello NUTS 2. Secondo i denuncianti, ciò distorce la vera posizione economica dell'isola e impedisce effettivamente all'isola di essere presa in considerazione per i finanziamenti strutturali dell'obiettivo 1. Questa fusione dell'isola di Wight e dell'Hampshire è ingiusta, non solo perché l'isola è fisicamente separata dalla terraferma e gli effetti della sua posizione periferica sono gravi, ma anche perché ci sono differenze così evidenti tra le economie e la ricchezza delle due aree.
La posizione dell'Office for National Statistics (ONS) del Regno Unito e di Eurostat è sempre stata che le aree geografiche NUTS sono presenti solo a fini statistici. Tuttavia, secondo i denuncianti, ciò non è vero in quanto la Commissione europea li utilizza anche come criteri per lo status di obiettivo. Ad esempio, vi sono solo due criteri stabiliti per l'ammissibilità nell'ambito dell'obiettivo 1, vale a dire che la superficie dovrebbe essere di livello NUTS 2 e avere un PIL inferiore al 75% della media dell'UE. Poiché l'isola di Wight ha un PIL pari al 64% della media dell'UE (1995), se le fosse stato concesso lo status di livello NUTS 2, ciò le avrebbe consentito di diventare una zona dell'obiettivo 1. Ciò avrebbe contribuito a ridurre le disparità tra i livelli di sviluppo dell'isola e del resto dell'UE.
La decisione di non separare l'isola di Wight dall'Hampshire a livello NUTS 2 dimostra una totale violazione dell'articolo 158 del trattato CE, in cui la Comunità ha convenuto di mirare a ridurre il divario tra i livelli di sviluppo delle varie regioni e il ritardo delle regioni meno favorite o insulari. I denuncianti hanno inoltre ritenuto che l'isola di Wight abbia un motivo migliore per separarsi dall'Hampshire a livello NUTS 2 rispetto alla Cornovaglia dal Devon, come approvato da Eurostat. Una tabella della banca dati REGIO di Eurostat indica che la differenza del PIL tra l'isola di Wight e l'Hampshire (38) è più del doppio della differenza tra la Cornovaglia e il Devon (14). Inoltre, la Cornovaglia trae vantaggi commerciali dall'essere senza sbocco sul mare e fisicamente adiacente al Devon, mentre questi non sono disponibili per l'isola di Wight in quanto è un'isola. Un altro motivo addotto da ONS ed Eurostat per separare la Cornovaglia dal Devon era la sua posizione periferica, che naturalmente potrebbe essere ugualmente applicata all'isola di Wight, che mostra tutti i classici problemi di posizione periferica e insularità associati alle isole. L'isola di Wight aveva quindi fondati motivi per ritenere di essere stata trattata ingiustamente e discriminata da Eurostat.
A seguito di una lettera del 23 ottobre 1998 inviata da uno dei denuncianti al commissario De Silguy in merito alla situazione, quest'ultimo ha risposto il 28 ottobre 1998 che la decisione di Eurostat era il risultato di una rigorosa applicazione dei criteri alla base della NUTS, che sono di natura puramente statistica. Questo è stato anche il motivo per cui sia Eurostat che l'ONS del Regno Unito hanno concordato la nuova classificazione.
Non soddisfatti di questa risposta, i denuncianti hanno presentato la presente denuncia al Mediatore. La denuncia è motivata dal fatto che:
i) la decisione di Eurostat di non accettare la proposta avanzata nel marzo 1997 dall'Office for National Statistics (ONS) del Regno Unito di rendere l'Isola di Wight una zona distinta di livello NUTS 2 non tiene conto né dell'articolo 158 del trattato CE né dell'adozione da parte del Parlamento europeo, il 28 maggio 1998, della relazione Viola (1). L'articolo 158 del trattato CE stabilisce che "in particolare, la Comunità mira a ridurre il divario tra i livelli di sviluppo delle varie regioni e il ritardo delle regioni meno favorite o insulari, comprese le zone rurali". Nella relazione Viola, il Parlamento europeo ha riconosciuto che le isole dovrebbero ricevere un trattamento speciale e ha raccomandato una revisione della NUTS per garantire che la situazione reale delle isole sia riconosciuta al livello NUTS 2 e che statisticamente non siano unite a regioni continentali che non sono affatto simili in termini di PIL, occupazione o strutture.
ii) la summenzionata decisione discriminava l'isola di Wight, nel senso definito dalla sentenza della Corte di giustizia del 23 febbraio 1983 nella causa 8/82 (2), in cui si afferma che "secondo la giurisprudenza della Corte, la discriminazione è definita come un trattamento differenziato di situazioni identiche o un trattamento identico di situazioni diverse".
L'INCHIESTA
Nel suo parere,
la Commissione ha innanzitutto illustrato i principi di base della nomenclatura delle unità di statistica territoriale (NUTS). In primo luogo, la NUTS favorisce le disaggregazioni istituzionali, sulla base delle divisioni istituzionali attualmente in vigore negli Stati membri. In secondo luogo, la NUTS favorisce le unità regionali di carattere generale. Infine, la NUTS è una classificazione gerarchica a cinque livelli (tre livelli regionali e due livelli locali).
La Commissione ha affermato che la NUTS persegue tre obiettivi. In primo luogo, la NUTS funge da riferimento per la raccolta, lo sviluppo e l'armonizzazione delle statistiche regionali comunitarie. In secondo luogo, funge da riferimento per le analisi socioeconomiche delle regioni. Infine, funge da riferimento per l'elaborazione delle politiche regionali comunitarie. Ai fini della valutazione dell'ammissibilità agli aiuti dei Fondi strutturali, le regioni in ritardo di sviluppo (regioni interessate dall'obiettivo 1) sono state definite utilizzando il livello NUTS 2 e le zone ammissibili agli altri obiettivi prioritari sono state definite principalmente utilizzando il livello NUTS 3.
La Commissione ha allegato una tabella che illustra la struttura della NUTS nei 15 Stati membri dell'UE valida fino al 1997, in cui l'isola di Wight è stata classificata al livello NUTS 3.
Il 30 giugno 1997 l'Ufficio nazionale di statistica (ONS) ha presentato a Eurostat una proposta di revisione della NUTS per il Regno Unito, per due motivi. In primo luogo, il Local Government Review aveva portato alla creazione di autorità unitarie in tutto il Galles e la Scozia e in varie parti dell'Inghilterra, e questi cambiamenti amministrativi hanno avuto un impatto sulla struttura NUTS ai livelli 3 e 4. Il secondo motivo era che il servizio statistico del governo del Regno Unito aveva adottato le aree rappresentate dagli uffici governativi delle regioni per la presentazione statistica standard dei dati regionali. Questa modifica ha avuto un impatto a livello NUTS 1 e, sebbene fosse chiaro che tali modifiche non hanno avuto alcun impatto sul livello 2, l'ONS ha proposto anche molte modifiche a tale livello per eliminare quelle che considerava anomalie nella struttura della NUTS. In questa nuova struttura, l'Isola di Wight è stata proposta come unità NUTS 2.
Tuttavia, Eurostat non ha accettato le proposte avanzate per i livelli 2 e 3 della nuova classificazione, in quanto avrebbero reso necessario un aumento inaccettabile del numero di unità territoriali britanniche a tali livelli, che a sua volta avrebbe avuto l'effetto di indebolire considerevolmente la comparabilità internazionale dei dati statistici regionali basati su tali confini. Eurostat non ha ancora potuto accettare una proposta riveduta trasmessa dall'ONS il 12 novembre 1997. Tuttavia, a seguito di due riunioni tenutesi a Bruxelles nel novembre e dicembre 1997, è stato raggiunto un accordo per il livello 2 per quanto riguarda la Scozia e Londra e un accordo generale per quanto riguarda il livello 3. Pertanto i punti di differenza tra l'ONS e Eurostat che erano ancora rimasti erano le regioni del Nord-Est (tutti i confini NUTS 2), il Sud-Est (Sussex orientale e Isola di Wight), il Sud-Ovest (Cornovaglia e Devon) e il Galles (tutti a livello NUTS 2).
Nel corso di una riunione tra Eurostat e l'ONS, tenutasi a Lussemburgo il 16 giugno 1998 per risolvere tali questioni, l'ONS ha sintetizzato il motivo per cui l'Isola di Wight doveva essere designata come zona NUTS 2 distinta: L'attuale legame con l'Hampshire è stato a lungo considerato inappropriato, perché l'isola è stata amministrativamente separata dall'Hampshire dal 1980 e ha una lunga storia di governo locale indipendente. Lo status di isola dovrebbe essere riconosciuto a livello NUTS 2, il che riflette i problemi di ubicazione periferica, accesso e insularità. La struttura della popolazione e l'economia sono ben distinte dall'Hampshire. In termini di dimensioni, vi sono altre due zone NUTS 2 in altri Stati membri che sono più piccole.
In risposta, Eurostat era fermamente del parere che l'isola di Wight fosse inaccettabilmente piccola per essere considerata una zona NUTS 2. Data l'assenza nel Regno Unito di un livello amministrativo geografico che potesse fungere da base per l'elaborazione del livello 2 della classificazione, tale livello si basava, come in passato, su aggregazioni di unità amministrative più piccole (contee o autorità unitarie). Tali raggruppamenti sono stati effettuati in modo da evitare la formazione di unità eccessivamente piccole, in particolare in termini di popolazione. In questo contesto, la popolazione dell'isola di Wight (125 000 abitanti) è stata considerata troppo bassa per il livello 2 (in Europa nel suo complesso, la popolazione media di unità NUTS 2 è di circa 1,8 milioni, mentre nel Regno Unito è di 1,6 milioni). Va inoltre osservato che, tra le oltre 200 regioni di livello 2 dell'UE, solo due hanno una popolazione inferiore a quella dell'isola di Wight: Åland in Finlandia e la Valle d'Aosta in Italia. Tuttavia, entrambe queste regioni sono casi estremamente eccezionali in quanto sono definite all'interno della struttura nazionale utilizzata come base per costituire il livello NUTS 2 dei rispettivi paesi ("Suuralueet" in Finlandia e "Regioni" in Italia).
Eurostat ha pertanto ritenuto che il livello NUTS 3 fosse la designazione appropriata per l'isola di Wight, riconoscendone lo status di isola. È stato sottolineato che c'erano molte aree NUTS 4 del Regno Unito che avevano popolazioni molto più grandi dell'isola di Wight. Il Regno Unito ha infine accettato che l'isola di Wight rimanesse classificata al livello NUTS 3. La Commissione ha concluso che la decisione di non classificare l'Isola di Wight come regione di livello NUTS 2 non era una decisione unilaterale di Eurostat, bensì adottata congiuntamente all'ONS.
La Commissione ha inoltre sottolineato che le questioni relative all'ammissibilità nell'ambito dell'uno o dell'altro obiettivo dei Fondi strutturali non sono mai state esaminate durante le discussioni tra ONS ed Eurostat. La Commissione ha concluso che la decisione di non classificare l'isola di Wight come regione di livello NUTS 2 è stata adottata in base a criteri oggettivi (assenza di una struttura amministrativa adeguata, dimensioni dell'isola).
Osservazioni dei denuncianti
I denuncianti hanno sostenuto che il parere espresso dalla Commissione non rispondeva alle affermazioni contenute nella loro denuncia secondo cui Eurostat non aveva tenuto conto dell'articolo 158 del trattato CE, della relazione Viola del Parlamento europeo e della sentenza della Corte di giustizia nella causa 8/82 (non discriminazione). I denuncianti hanno anche fatto, in sintesi, i seguenti punti.
Sebbene la Commissione abbia affermato che "le questioni di ammissibilità nell'ambito dell'uno o dell'altro obiettivo dei Fondi strutturali non sono mai state esaminate durante le discussioni tra ONS ed Eurostat", la raccomandazione contenuta nella relazione Viola è chiaramente che le decisioni relative allo status NUTS 2 dovrebbero tenere conto dello status di isola. Per quanto riguarda l'articolo 158 del trattato CE, anche se il trattato di Amsterdam non era entrato in vigore al momento delle designazioni NUTS e della presentazione della denuncia al Mediatore, i denuncianti hanno affermato che la Commissione avrebbe dovuto considerare le sue implicazioni future. Il contenuto dell'articolo 158 non riguarda esclusivamente lo status dei Fondi strutturali, ma tutti gli aspetti del lavoro della Commissione, compresa la designazione di un adeguato status NUTS.
I denuncianti hanno riconosciuto che le Åland e la Val d'Aosta sono le uniche due regioni di livello NUTS 2 con popolazioni inferiori a quelle dell'isola di Wight (125.896, stima a metà anno per il 1997). Tuttavia, la regione spagnola di Ceuta y Melilla (128.000 abitanti) e la regione greca di Voreio Aigaio (184.000) hanno lo stesso ordine di grandezza della popolazione e potrebbero quindi essere considerate comparabili. Anche se a queste regioni possono applicarsi considerazioni particolari, la Commissione non le ha specificate e l'Isola di Wight ritiene che anch'essa meriti un'attenzione particolare.
I denuncianti hanno inoltre osservato che la questione dello status NUTS dell'Isola di Wight era uno degli ultimi punti da risolvere nelle discussioni tra Eurostat e l'Ufficio di statistica nazionale del Regno Unito e che l'ONS ha concesso solo al fine di superare un'impasse e consentire la finalizzazione della struttura nazionale per il Regno Unito. Pertanto, l’esito non è stato, come affermato dalla Commissione, una decisione congiunta ONS-Eurostat, bensì una concessione fatta dall’ONS nell’interesse della conclusione dei negoziati.
I denuncianti hanno ribadito che l'isola di Wight, che in quanto isola è un'area geografica chiaramente definita e separata dall'Inghilterra continentale, è governata a livello locale da un'autorità locale indipendente e ha una propria amministrazione separata dal 1890. È pertanto conforme alle definizioni della Commissione per i criteri normativi utilizzati per la nomenclatura NUTS. La struttura amministrativa dell'isola è quella dell'autorità unitaria e del consiglio di contea e come tale è paragonabile ad altre contee del Regno Unito che hanno lo status di livello NUTS 2.
LA DECISIONE
1 L'affermazione secondo cui la decisione di Eurostat non avrebbe tenuto conto dell'articolo 158 del trattato CE e della relazione Viola del Parlamento europeo
1.1 I denuncianti sostenevano che la decisione di Eurostat (3) di non classificare l'Isola di Wight come regione distinta di livello NUTS 2 non aveva tenuto conto dell'articolo 158 del trattato CE, secondo cui "in particolare, la Comunità mira a ridurre le disparità tra i livelli di sviluppo delle varie regioni e il ritardo delle regioni meno favorite o insulari, comprese le zone rurali". I denuncianti hanno inoltre sostenuto che la decisione non aveva tenuto conto della relazione Viola (4), adottata dal Parlamento europeo il 28 maggio 1998. In tale relazione, il Parlamento ha raccomandato una revisione della NUTS per garantire che la situazione reale delle isole sia riconosciuta a livello NUTS 2 e che statisticamente non siano unite a regioni continentali che non sono affatto simili in termini di PIL, occupazione o strutture.
1.2 Nel suo parere, la Commissione ha spiegato quali elementi e criteri Eurostat aveva preso in considerazione quando ha respinto la proposta avanzata dall'Ufficio nazionale di statistica del Regno Unito di classificare l'Isola di Wight come regione di livello NUTS 2. Il Mediatore osserva che nel suo parere la Commissione non ha fatto alcun riferimento alle due accuse sollevate dai denuncianti. Sia l'articolo 158 del trattato CE che la relazione Viola menzionano esplicitamente la situazione delle isole. La motivazione della relazione Viola si riferisce specificamente all'isola di Wight nel quadro della revisione della NUTS, che è necessaria per riflettere la reale situazione delle regioni insulari incluse con le regioni continentali che non sono affatto simili in termini di PIL, occupazione o strutture. Il parere della Commissione dimostra che Eurostat non ha tenuto conto né dell'articolo 158 del trattato CE né della relazione Viola, che prestano particolare attenzione alla situazione delle isole.
1.3 Nel suo parere, la Commissione ha indicato che la decisione di non classificare l'Isola di Wight come regione separata di livello NUTS 2 non era una decisione unilaterale di Eurostat, ma piuttosto una decisione presa congiuntamente con l'ONS. Il Mediatore osserva tuttavia che, sia dalla denuncia che dal parere della Commissione, risulta che l'ONS ha proposto di classificare l'Isola di Wight come regione di livello NUTS 2 e che tale proposta è stata respinta da Eurostat. Il Mediatore ritiene pertanto inopportuno che la Commissione affermi che la decisione era una decisione congiunta ONS-Eurostat.
1.4 I principi di buona condotta amministrativa richiedono che, nel prendere una decisione, l'istituzione tenga conto di tutti i fattori pertinenti e attribuisca a ciascuno di essi il proprio peso nella decisione. Ciò è stato riconosciuto anche dalla giurisprudenza della Corte di giustizia (5). Nel caso di specie, tuttavia, la Commissione non ha fornito al Mediatore elementi che dimostrino che Eurostat, nel decidere di non classificare l'Isola di Wight come regione distinta di livello NUTS 2, abbia tenuto conto di tutti i fattori pertinenti, tra cui l'articolo 158 del trattato CE e la relazione Viola del Parlamento europeo. Questo fatto costituisce un caso di cattiva amministrazione. Dato che non sembra possibile cercare una soluzione amichevole, il Mediatore formula il progetto di raccomandazione riportato di seguito.
2 L'affermazione secondo cui la decisione di Eurostat avrebbe discriminato l'Isola di Wight
2.1 I denuncianti sostenevano che la decisione di Eurostat di non classificare l'Isola di Wight come regione distinta di livello NUTS 2 avrebbe discriminato l'Isola e la sua popolazione. I denuncianti hanno fatto riferimento in particolare alla sentenza della Corte di giustizia del 23 febbraio 1983 nella causa 8/82 (6), secondo cui "la discriminazione consiste nel trattare in modo diverso situazioni identiche o nello stesso modo situazioni diverse". Nel suo parere la Commissione ha indicato le analogie e le differenze tra la situazione dell'isola di Wight e la situazione delle regioni Åland in Finlandia e Valle d'Aosta in Italia. Eurostat ha tuttavia concluso che queste due regioni erano casi eccezionali a causa della loro posizione all'interno della struttura nazionale scelta per il livello NUTS 2 in tali paesi.
2.2 Per quanto riguarda la presunta discriminazione, il Mediatore osserva innanzitutto che i denuncianti non hanno indicato nella loro denuncia quali fossero le situazioni identiche (l'Isola di Wight e una o più altre regioni) che ritenevano fossero state trattate in modo diverso nel caso di specie. Nelle loro osservazioni sul parere della Commissione, i denuncianti hanno indicato altre due regioni come "comparabili" all'isola di Wight in termini di dimensioni della popolazione, ma senza fornire altri elementi in base ai quali la situazione di tali regioni dovrebbe essere considerata "identica" a quella dell'isola di Wight.
2.3 Sulla base di queste considerazioni, il Mediatore conclude che il denunciante non ha dimostrato che situazioni identiche siano state trattate in modo diverso nel caso di specie. Pertanto, non è stato possibile stabilire che la decisione di Eurostat abbia discriminato l'isola di Wight. Non è stato quindi ravvisato alcun caso di cattiva amministrazione in relazione a questo aspetto del caso.
3 Conclusione
Alla luce delle conclusioni di cui al punto 1.4, il Mediatore europeo presenta alla Commissione europea il seguente progetto di raccomandazione:
- La conclusione del Mediatore secondo cui Eurostat non ha dimostrato di aver tenuto conto di tutti i fattori pertinenti per giungere a una decisione sulla classificazione a livello NUTS dell'Isola di Wight implica che Eurostat dovrebbe riconsiderare la questione e adottare una nuova decisione, tenendo conto di tutti i fattori pertinenti del caso, tra cui l'articolo 158 del trattato CE e la relazione Viola del Parlamento europeo, che prestano particolare attenzione alla situazione delle isole.
La Commissione europea e i denuncianti saranno informati del presente progetto di raccomandazione. Conformemente all'articolo 3, paragrafo 6, dello statuto del mediatore, la Commissione trasmette un parere circostanziato entro il 30 giugno 2000. Il parere circostanziato potrebbe consistere nell'accettazione del progetto di raccomandazione del Mediatore e in una descrizione delle misure adottate per attuarlo.
Strasburgo, 13 marzo 2000
Jacob Söderman
(1) Relazione A4-0118/98 sui problemi delle regioni insulari nell'Unione europea, commissione per la politica regionale, relatore Vincenzo Viola.
(2) Causa 8/82, Kommanditgesellschaft in der Firma Hans-Otto Wagner contro Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung, Racc. 1983, pag. 371.
(3) Le attività e lo status di Eurostat sono disciplinati dal regolamento (CE) n. 322/97 del 17 febbraio 1997 relativo alle statistiche comunitarie , 1997 GU L 52/1 del 22.2.1997 e dalla decisione 97/281/CE della Commissione, del 21 aprile 1997, relativa al ruolo di Eurostat per quanto riguarda la produzione di statistiche comunitarie, 1997 GU L 112/56 , del 29.4.1997.
(4) Relazione A4-0118/98 sui problemi delle regioni insulari nell'Unione europea, commissione per la politica regionale, relatore Vincenzo Viola.
(5) Cfr. ad esempio la causa C-269/90, Hauptzollamt München-Mitte/Technische Universität München, Racc. 1991, pag. I-5469, in cui la Corte di giustizia ha osservato che, quando le istituzioni comunitarie dispongono di un potere di valutazione nei procedimenti amministrativi che comportano valutazioni tecniche complesse, il rispetto dei diritti garantiti dall'ordinamento giuridico comunitario nei procedimenti amministrativi riveste un'importanza ancora più fondamentale. Tali garanzie comprendono, in particolare, l’obbligo dell’istituzione competente di esaminare con cura e imparzialità tutti gli aspetti pertinenti del caso di specie.
(6) Kommanditgesellschaft in der Firma Hans-Otto Wagner contro Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung, Racc. 1983, pag. 371.
(7) Decisione 94/262 del Parlamento europeo, del 9 marzo 1994, sullo statuto e le condizioni generali per l'esercizio delle funzioni del mediatore, GU 1994, L 113/15.