Fatto conformemente all'articolo 3, paragrafo 6, dello statuto del Mediatore europeo [1]

Contesto della denuncia

1. La denuncia riguarda l'obbligo imposto dalla Commissione ai beneficiari dei fondi di ricerca dell'UE di garantire che i fondi ricevuti a titolo di prefinanziamento generino interessi a beneficio del bilancio dell'UE. Per soddisfare tale requisito, i beneficiari devono creare conti bancari o gestire/gestire conti esistenti per tale scopo specifico.

2. Il denaro in questione è il cosiddetto "prefinanziamento" versato dalla Commissione nel quadro del Settimo programma quadro di ricerca dell'UE. Questo tipo di pagamento è destinato a fornire al contraente/beneficiario un po' di denaro per l'attuazione dell'azione prima che il contraente/beneficiario inizi effettivamente a lavorare.

3. Il denunciante è l'Università di Copenaghen. Pur riconoscendo che gli interessi che il prefinanziamento effettivamente produce devono essere versati alla Commissione, essa ritiene che non vi sia alcun obbligo giuridico di garantire effettivamente che tali interessi siano prodotti. Essa ritiene inoltre che la creazione e la gestione di tali conti fruttiferi comportino un onere amministrativo irragionevole e sproporzionato per i beneficiari del prefinanziamento.

4. Pur riconoscendo che in molti casi il requisito in questione è indebitamente oneroso, la Commissione europea ha sostenuto che esso è stabilito dal regolamento finanziario e che solo il legislatore può eliminarlo. Il denunciante ha pertanto presentato una denuncia al Mediatore europeo.

Oggetto dell'indagine

5. Il Mediatore ha avviato la sua indagine sulle seguenti accuse e affermazioni:

La Commissione ha erroneamente imposto l’obbligo di istituire e gestire un conto fruttifero per il prefinanziamento nell’ambito del Settimo programma quadro dell’Unione europea.

A sostegno dell'affermazione, il denunciante ha sostenuto che la Commissione si è basata su un'interpretazione errata del regolamento finanziario e delle modalità di esecuzione.

La Commissione dovrebbe pubblicare una nuova versione della sua guida per il Settimo programma quadro senza l'obbligo contestato.

L'indagine

6. L'8 settembre 2010 il Mediatore ha chiesto alla Commissione di presentare un parere sulla denuncia. Il 17 novembre 2010 la Commissione ha presentato una risposta contenente una serie di osservazioni sostanziali (cfr. il successivo punto 7). Il 3 febbraio 2010 ha trasmesso il suo parere completo, la cui traduzione è stata poi trasmessa al denunciante con un invito a presentare osservazioni. Il denunciante ha presentato le sue osservazioni il 25 marzo 2011.

Analisi e conclusioni del Mediatore

Osservazioni preliminari

7. Prima di presentare il suo parere completo, la Commissione ha inviato una risposta interlocutoria, datata 17 novembre 2010, annunciando un ritardo nella presentazione del suo parere nel caso di specie. Nella sua lettera, ha formulato una serie di osservazioni supplementari e sostanziali, citate di seguito.

"Poiché la questione degli interessi sul prefinanziamento è attualmente all'esame della Commissione, la DG Bilancio ha chiesto ai miei servizi di trasmettere alla Sua una risposta interlocutoria preparata d'intesa con altri servizi della Commissione interessati dalla questione, compreso il Servizio giuridico, fino a quando non sarà possibile trarre conclusioni definitive su questo fascicolo. Su tale base, i miei servizi hanno convenuto con i loro omologhi del Mediatore di seguire questa procedura al fine di evitare l'invio di qualsiasi reazione prematura.

Conformemente alle informazioni trasmesse dalla DG Bilancio, la Commissione ha annunciato l'intenzione di esaminare la questione degli interessi sul prefinanziamento nella sua comunicazione "Semplificare l'attuazione dei programmi quadro di ricerca" COM(2010)187 del 29 aprile 2010 a seguito di una consultazione delle parti interessate organizzata dalla sua direzione generale della Ricerca. In questa consultazione, così come in quella sulla revisione triennale del regolamento finanziario (http://ec.europa.eu/budgetconsultations/FRconsult2009 read en-htm, sua relazione di consultazione), la questione degli interessi sul prefinanziamento è stata individuata dalle parti interessate come importante.

Nel frattempo, il Parlamento europeo e il Consiglio hanno sostenuto con parole molto chiare l'eliminazione dell'obbligo di generare interessi sul prefinanziamento nel settore dell'attuazione del 7° PQ. Nelle sue conclusioni del 12 ottobre 2010, il Consiglio "Competitività" ha chiesto alla Commissione che "l'obbligo di aprire conti bancari fruttiferi sia abolito senza indugio e che tutti i partecipanti interessati al PQ siano immediatamente informati [...]". Il Parlamento europeo ha adottato, l'11 novembre, la risoluzione sulla semplificazione dell'attuazione dei programmi quadro di ricerca (2010/2079(INI)), in cui "accoglie con favore l'immediata revoca dell'obbligo di recuperare gli interessi sui prefinanziamenti". A seguito della comunicazione COM(2010)187, il 4 ottobre 2010 la commissaria Geoghegan-Quinn ha inviato ai suoi colleghi una lettera in cui precisava ulteriormente le proposte di semplificazione, compresa la questione in questione nella denuncia.

Allo stesso modo, il direttore generale della direzione generale della Ricerca ha sequestrato i suoi omologhi con nota del 14 ottobre 2010. Il 26 ottobre 2010 si è tenuta una riunione interna delle direzioni generali coinvolte nell'attuazione del 7° PQ con il Servizio giuridico e la direzione generale del Bilancio per discutere la questione.

La procedura decisionale interna formale sulla questione dovrebbe essere avviata in tempi molto brevi (entro una settimana o due). La consultazione comprenderà ovviamente il Servizio giuridico. La decisione corrispondente, che darebbe la risposta definitiva, sarebbe adottata - a giudicare dalla durata prevista di tale procedura - entro la fine dell'anno. Solo allora la Commissione potrà annunciare ufficialmente i risultati di questi sforzi. Tali informazioni sui processi interni dimostrano che la Commissione sta discutendo attivamente la questione in questione nella denuncia e che tale discussione potrebbe portare a una soluzione favorevole al denunciante, come richiesto dal Parlamento europeo e dal Consiglio."

8. La successiva proposta della Commissione di riforma dei regolamenti finanziari, adottata poche settimane dopo, il 22 dicembre 2010, contiene la seguente nota esplicativa:

4.1. Semplificazione

Al fine di semplificare le procedure di concessione delle sovvenzioni e di passare a un approccio più orientato ai risultati, la Commissione propone di agevolare l'uso di somme forfettarie e di altri strumenti che le consentano di valutare ragionevolmente e fissare ex ante l'importo necessario per la realizzazione di un progetto. In futuro, le sovvenzioni saranno pagate in misura maggiore sulla base di tale valutazione ex ante, a condizione che sia dimostrato che il progetto è stato realizzato.

Inoltre, la Commissione propone di rivedere le norme che richiedono interessi sul prefinanziamento. L'attuale regolamento finanziario impone oneri amministrativi sproporzionati ai beneficiari delle sovvenzioni quando li obbliga ad aprire un conto bancario separato in modo da [essere] in grado di rimborsare gli interessi [...] generati sui fondi ricevuti. Nella prassi, gli importi in questione sono spesso molto bassi. La Commissione propone di invertire l'approccio attuale: in linea di principio, gli interessi sul prefinanziamento non sarebbero dovuti all'Unione a meno che, per motivi di proporzionalità, la convenzione di sovvenzione (ad esempio: importi molto ingenti) e una sana gestione finanziaria, prevede che gli interessi debbano essere investiti nel progetto o recuperati.

9. Il Mediatore comprende dai recenti sviluppi di cui sopra che la Commissione riconosce il problema di fondo individuato dal denunciante e ritiene che possa e debba essere affrontato mediante una modifica della legge. Va da sé, tuttavia, che le conclusioni del Mediatore in merito all'accusa e all'affermazione che sono state oggetto di indagine nel caso di specie devono essere formulate sulla base del diritto vigente.

A. Presunta imposizione illecita dell'obbligo di costituire e gestire un conto fruttifero per il prefinanziamento nell'ambito del Settimo programma quadro dell'UE

Argomenti presentati al Mediatore

Il resoconto della situazione del denunciante è sintetizzato di seguito.

10. Il 30 giugno 2010 la direzione generale della Ricerca e dell'innovazione della Commissione ha pubblicato una nuova guida per il Settimo programma quadro dell'Unione europea. La pagina 86 della guida contiene la sezione contestata (il grassetto è stato aggiunto dal Mediatore):

"Articolo II.19 dell'ECGA [Convenzione di sovvenzione della Commissione europea] – Interessi prodotti dal prefinanziamento fornito dalla Commissione

Il presente articolo dell'AG fa riferimento al regolamento finanziario [in appresso FI] delle Comunità europee (articolo 5 bis del regolamento finanziario) e alle relative modalità di esecuzione [in appresso IR] (articoli 3, 4, 4 bis del regolamento finanziario); Si riferiscono all'obbligo di depositare il prefinanziamento su un conto bancario fruttifero e di detrarre gli interessi generati dal prefinanziamento dal pagamento del saldo degli importi dovuti al beneficiario quando:

- tale prefinanziamento rappresenta un importo significativo e

- solo per l'entità che riceve il prefinanziamento direttamente dalla Commissione (il coordinatore di un progetto multipartner o il beneficiario di un progetto monopartner). Pertanto, nei progetti multipartner tale obbligo non esiste per altri beneficiari che non sono coordinatori.

Il coordinatore deve ricevere e gestire i finanziamenti UE/Euratom su un conto bancario fruttifero. Il tasso di interesse dichiarato dal coordinatore/monobeneficiario deve corrispondere al tasso di interesse effettivo del conto bancario.

Importo significativo del prefinanziamento

Nella versione attuale della RI è stato fissato un importo significativo quando l'importo del prefinanziamento supera i 50 000 EUR. Pertanto, quando l'importo globale del prefinanziamento è pari o inferiore a tale importo, gli interessi non sono dovuti e non è necessario dichiarare gli interessi generati da tale prefinanziamento."

11. Il denunciante non è d'accordo sull'esistenza del suddetto "obbligo". Essa ha sostenuto quanto segue.

12. La guida fa riferimento ad alcuni articoli del regolamento finanziario e delle modalità di esecuzione [2]. Questi, tuttavia, non menzionano da nessuna parte l'obbligo legale controverso qui in questione. Esse fanno riferimento al diritto della Commissione di recuperare gli interessi solo se tali interessi sono stati generati.

13. Dal 2004 l'Università di Copenaghen utilizza un conto non generatore di interessi per i prefinanziamenti ricevuti dalla Commissione. Lo ha fatto perché i costi amministrativi di calcolo e ripartizione degli interessi supererebbero l'importo degli interessi.

14. L'Università di Copenaghen era quindi ansiosa di non dover tornare sui conti che generano interessi, poiché ciò implicherebbe un notevole onere amministrativo aggiuntivo. Lo ha spiegato alla Commissione e le ha chiesto di informarla della base giuridica dell'obbligo controverso.

15. All'inizio di agosto 2010 il servizio competente della Commissione ha confermato la sua posizione secondo cui l'obbligo giuridico esiste e ha sottolineato che la questione è stata discussa "con tutti i servizi interessati, compresi i servizi giuridici e di bilancio, e il risultato è una conferma dell'esistenza di tale obbligo. Di conseguenza, è stata impartita un'istruzione a tutti i servizi per attuare tale obbligo."

16. Per quanto riguarda la questione della base giuridica, la Commissione ha dichiarato quanto segue:

"La base giuridica effettiva è che

a) il prefinanziamento è di proprietà dell'UE,

b) per i quali una sana gestione finanziaria richiede un trattamento adeguato e

c) i modelli di accordi di sovvenzione prevedono che …"

17. La Commissione ha confermato che "stiamo studiando i pro e i contro della situazione reale. Non esiteremo a informarLa, come qualsiasi altra parte interessata, in merito agli sviluppi."

18. Il denunciante ha presentato le seguenti argomentazioni in relazione a quanto precede.

19. Per quanto riguarda specificamente la "base giuridica effettiva", ha rilevato che la lettera a) è chiaramente esatta e che lo stesso vale ovviamente per l'affermazione generale di cui alla lettera b). Tuttavia, ha sostenuto che non è una sana gestione finanziaria gestire un conto bancario che genera interessi se il costo di tale gestione è cinque volte superiore all'interesse effettivo ottenuto. Per quanto riguarda la lettera c), non si è sentito convinto e perplesso dal riferimento del servizio della Commissione a un documento (un modello di accordo) che, per ovvi motivi, non può prevalere sul regolamento finanziario o sulle modalità di esecuzione.

20. Per quanto riguarda il regolamento finanziario e le modalità di esecuzione, il denunciante ha osservato quanto segue.

21. Il termine «obbligo» non compare in nessuno di questi documenti in relazione alla questione di cui trattasi. La Commissione può pertanto essere intesa nel senso che un siffatto obbligo è implicito. In tal caso, l’obbligo di garantire che gli interessi siano percepiti si applicherebbe presumibilmente anche a tutti gli altri settori disciplinati dal regolamento finanziario. Questo, tuttavia, non sembra essere il caso.

22. La regola specifica secondo cui gli interessi maturati devono essere recuperati è, di per sé, del tutto ragionevole. Essa mira, tra l'altro, a evitare che i beneficiari gestiscano in modo inappropriato i prefinanziamenti al fine di generare profitti per la propria organizzazione.

23. Non è tuttavia possibile individuare un obbligo di aprire e/o gestire un conto generatore di interessi. Al contrario, l'interesse sembra essere l'eccezione piuttosto che la regola, per i seguenti motivi:

- Articolo 5 bis, paragrafo 1, del regolamento finanziario (enfasi del denunciante):

"Articolo 5 bis

1. Gli interessi generati dai pagamenti di prefinanziamento sono assegnati al programma o all'azione in questione e detratti dal pagamento del saldo degli importi dovuti al beneficiario.

Il regolamento che stabilisce le modalità di applicazione del presente regolamento, in appresso "le modalità di applicazione", specifica i casi in cui l'ordinatore responsabile procede, in via eccezionale, al recupero annuale di tali interessi. Tali interessi sono iscritti in bilancio come entrate varie."

- L'art. 4 bis, n. 2, delle modalità di esecuzione prevede quanto segue (il corsivo è del denunciante):

"l'ordinatore stabilisce, prima della fine di ogni esercizio finanziario, una stima dell'importo degli interessi maturati."

24. Il denunciante ha ritenuto che, se quest'ultima disposizione fosse stata destinata a fare riferimento a un obbligo, avrebbe dichiarato "l'"(e non "qualsiasi") interesse prodotto.

Il parere della Commissione europea

25. Nel suo parere, la Commissione ha fornito, in sintesi, il seguente resoconto di come ha considerato il caso.

26. La Commissione ha espresso disaccordo con l'affermazione del denunciante e ha sostenuto che l'obbligo per i beneficiari delle sovvenzioni di garantire che il denaro ricevuto a titolo di prefinanziamento generi interessi si basa sul regolamento finanziario e sulle relative modalità di esecuzione.

27. L'articolo 5 bis, paragrafo 1, del regolamento finanziario stabilisce il trattamento degli interessi generati dal prefinanziamento. Esso è dedotto dal saldo dovuto al beneficiario o recuperato nel bilancio dell'UE sotto forma di entrate varie.

28. L ' articolo 5 bis, paragrafo 2, del regolamento finanziario elenca una serie di circostanze in cui "gli interessi non sono dovuti alle Comunità" . Ne consegue che gli interessi sono dovuti in tutti gli altri casi. L ' espressione "è dovuta alle Comunità" significa non solo che l ' interesse appartiene alle Comunità al momento in cui è generato, ma anche che tale interesse deve essere generato. Poiché il prefinanziamento versato nell'ambito di una sovvenzione non figura nell'elenco di cui all'articolo 5 bis, paragrafo 2, del regolamento finanziario, si applica la seguente conclusione: il prefinanziamento deve generare interessi, che appartengono alle Comunità.

29. L'attuazione operativa di tale principio è prevista all'articolo 4 bis, lettera l), delle modalità di esecuzione, che recita:

"Gli ordinatori provvedono affinché, nelle decisioni di sovvenzione o nelle convenzioni con
i beneficiari e gli intermediari, il prefinanziamento sia versato su conti bancari o sottoconti che consentano di individuare i fondi e i relativi interessi. In caso contrario, i metodi contabili dei beneficiari o degli intermediari devono consentire di individuare i fondi versati dalla Comunità e gli interessi o altri benefici derivanti da tali fondi."

30. Tale obbligo è espresso all'articolo II.6.5 del modello di convenzione di sovvenzione del Settimo programma quadro, che è il modello utilizzato per accordi come quello firmato con il denunciante. Detto articolo recita:

"Il conto bancario di cui all'articolo 5, paragrafo 3, consente di individuare il contributo finanziario [dell'Unione] [dell'Euratom] e i relativi interessi. In caso contrario, i metodi contabili dei beneficiari o degli intermediari devono consentire di individuare il contributo finanziario [dell'Unione] [dell'Euratom] e gli interessi o altri benefici ottenuti."

31. L'articolo 19, paragrafo 1, delle regole di partecipazione al Settimo programma quadro di ricerca (regolamento (CE) n. 1906/2006) stabilisce specificamente che " la convenzione di sovvenzione stabilisce i diritti e gli obblighi dei partecipanti nei confronti della Comunità, in conformità della decisione n. 1982/2006/CE, del presente regolamento, del regolamento finanziario e delle modalità di esecuzione, nonché in conformità dei principi generali del diritto comunitario." Le regole di partecipazione, il regolamento finanziario e le relative modalità di esecuzione assumono la forma di regolamenti vincolanti e direttamente applicabili nell'Unione.

32. La Commissione ha affermato che, poiché l’obbligo di generare interessi sul prefinanziamento si basa, a suo avviso, su una disposizione giuridicamente vincolante del regolamento finanziario e delle sue modalità di esecuzione, il saldo costi-benefici negativo menzionato dal denunciante non può essere utilizzato de lege lata come argomento per abolirlo. Tale argomento può essere utilizzato solo de lege ferenda come una delle considerazioni da prendere in considerazione in sede di elaborazione di una proposta legislativa. Tali considerazioni sono state prese in considerazione all’articolo 5 bis, paragrafo 2, lettera a), del regolamento finanziario e all’articolo 3, paragrafo 2, delle modalità di esecuzione, in cui non è imposto alcun obbligo di garantire che le somme ricevute a titolo di prefinanziamento generino interessi in relazione a importi insignificanti di prefinanziamento. In tale contesto, la Commissione è pienamente consapevole della complessità e degli oneri amministrativi che le disposizioni sul prefinanziamento impongono ai beneficiari. Per questo motivo, la proposta della Commissione di modifica del regolamento finanziario (COM(2010) 815 definitivo) presenta alcune modifiche a tali disposizioni.

33. Sebbene l'obbligo di garantire che il denaro ricevuto a titolo di prefinanziamento generi interessi si basi sul diritto dell'Unione europea, che ha la precedenza sul diritto nazionale, la Commissione ha ricevuto segnalazioni secondo cui alcune disposizioni giuridiche nazionali vietano ad alcuni potenziali beneficiari di aprire conti bancari fruttiferi o devono seguire procedure amministrative piuttosto complicate e lunghe (come l'ottenimento di permessi dalle autorità competenti) per aprire tali conti. In tali circostanze, tali beneficiari dovrebbero rinunciare alla loro partecipazione al Settimo programma quadro di RST o iniziare a parteciparvi dopo un considerevole ritardo per garantire che rispettino entrambe le serie di norme (gli obblighi basati sul regolamento finanziario e sulle relative modalità di esecuzione, nonché sulla legislazione nazionale).

34. Sulla base del principio di proporzionalità e del principio secondo cui nessuno dovrebbe essere giuridicamente obbligato a rispettare l'impossibile (ultra possibilia nemo tenetur), la Commissione ha convenuto in via eccezionale che tali potenziali beneficiari possono rinunciare al loro obbligo se firmano una dichiarazione sull'onore che specifichi le circostanze. Poiché qualsiasi eccezione deve essere interpretata restrittivamente, la Commissione l'ha applicata alla questione dell'apertura di un conto bancario fruttifero. Tuttavia, il denunciante non si trovava in nessuna delle situazioni contemplate da tale eccezione. Alla luce di quanto precede, non è necessario modificare la "Guida alle questioni finanziarie relative alle azioni indirette del 7° PQ"perché il suo contenuto è in linea con l'obbligo di aprire un conto bancario fruttifero, stabilito nel regolamento finanziario e nel modello di convenzione di sovvenzione.

Osservazioni del denunciante

35. Nelle sue osservazioni, il denunciante ha formulato, in sintesi, le seguenti osservazioni.

36. Il denunciante ha sostenuto che la Commissione non dispone di alcuna base giuridica per imporre l'obbligo in questione. Essa ha rilevato che il regolamento finanziario stabilisce procedure e norme relative al rendimento degli interessi, ma non stabilisce alcun obbligo giuridico generale di generare tale interesse in primo luogo. Secondo il denunciante, non esistono norme che prevedano la creazione di tali conti.

37. Secondo il denunciante, la Commissione non ha fatto riferimento ad alcuna disposizione che indichi espressamente l'esistenza dell'obbligo controverso. Il denunciante ha osservato che la Commissione si è limitata a tentare di dedurre l'obbligo giuridico dalle disposizioni giuridiche. L'articolo 4 bis delle modalità di esecuzione, ad esempio, prevede quanto segue (sottolineatura aggiunta):

"1. Gli ordinatori provvedono affinché, nelle decisioni di sovvenzione o nelle convenzioni con i beneficiari e gli intermediari, il prefinanziamento sia versato su conti bancari o sottoconti che consentano di individuare i fondi e i relativi interessi. In caso contrario, i metodi contabili dei beneficiari o degli intermediari devono consentire di individuare i fondi versati dalla Comunità e gli interessi o altri benefici derivanti da tali fondi."

38. Il denunciante ha ritenuto che "o altro" suggerisca che la generazione di interessi è una possibilità, e non un obbligo in quanto tale. Inoltre, se la generazione di interessi fosse stata obbligatoria, la formulazione non avrebbe potuto includere un riferimento a un'alternativa (qui «altre prestazioni»).

Valutazione del Mediatore

39. La denuncia riguarda l'obbligo imposto dalla Commissione ai beneficiari dei fondi di ricerca dell'UE di garantire che i fondi ricevuti a titolo di prefinanziamento generino interessi. Per soddisfare tale requisito, i beneficiari devono creare conti bancari o gestire/gestire conti esistenti a tale scopo specifico.

40. È risaputo che la questione in questione è tutt'altro che banale. Riguarda ingenti somme e comporta notevoli oneri amministrativi potenziali per i destinatari dei prefinanziamenti. Essa solleva questioni giuridiche, di bilancio e di principio connesse alle politiche. Inoltre, è stato oggetto di un intenso dibattito recente, all'interno della Commissione e in dialogo con le parti interessate.

41. Le disposizioni giuridiche pertinenti [3] disciplinano in dettaglio l'individuazione e la gestione degli interessi o di altri benefici derivanti dal prefinanziamento e prevedono eccezioni. Il regolamento finanziario stabilisce la regola secondo cui gli interessi generati dai pagamenti di prefinanziamento sono assegnati al programma o all'azione in questione e detratti dal pagamento degli importi dovuti al beneficiario. Il regolamento stabilisce che gli interessi non sono dovuti all'UE in caso, ad esempio, di prefinanziamenti agli Stati membri o di anticipi versati ai funzionari dell'UE (articolo 5 bis, paragrafi 1 e 2). Le modalità di esecuzione prevedono, tra l ' altro, che gli ordinatori " garantiscano che, nelle decisioni di sovvenzione o nelle convenzioni con i beneficiari e gli intermediari, il prefinanziamento sia versato su conti bancari o sottoconti che consentano di individuare i fondi e i relativi interessi. In caso contrario, i metodi contabili dei beneficiari o degli intermediari devono consentire di individuare i fondi versati dalla Comunità e gli interessi o altri benefici derivanti da tali fondi."(articolo 4 bis, paragrafo 1, delle modalità d'esecuzione).

42. Dalle disposizioni summenzionate risulta che, se gli interessi o altri benefici sono prodotti mediante prefinanziamento, gli interessi o i benefici devono essere identificabili. L'identificazione di tali interessi o altri benefici deve essere possibile tramite il conto bancario o i metodi contabili del beneficiario. Non è possibile individuare una base giuridica distinta per richiedere specificamente ai beneficiari di istituire un nuovo conto bancario che generi interessi. Si tratta, tuttavia, di una questione secondaria rispetto alla controversia nella presente causa, che riguarda la questione più ampia se vi sia, in primo luogo, l’obbligo di garantire la corresponsione degli interessi sui prefinanziamenti. Un siffatto obbligo imporrebbe, anche in assenza di un obbligo di istituire un nuovo e distinto conto fruttifero, l’onere amministrativo supplementare di gestire un conto esistente al fine di individuare con precisione gli interessi che dovrebbero essere recuperati dall’Unione.

43. Nel caso di specie è pacifico che le disposizioni giuridiche pertinenti non disciplinano, in termini espliciti e specifici, quella che può essere considerata la questione più fondamentale, vale a dire, in primo luogo, l’esistenza di un obbligo giuridico generale di garantire che gli interessi (o altri benefici) siano ricavati dal prefinanziamento. La lettura del regolamento finanziario da parte della Commissione è che esso crea implicitamente tale obbligo. Il denunciante ha sostenuto, in sostanza, che un obbligo giuridico generale così importante non può esistere a meno che le pertinenti disposizioni giuridiche non lo prevedano espressamente e specificamente.

44. Inizialmente (nei confronti del denunciante) la Commissione ha invocato il principio generale della "sana gestione finanziaria" a sostegno della sua opinione secondo cui esiste l'obbligo giuridico generale controverso.

45. Il principio della sana gestione finanziaria non è semplicemente un eufemismo per massimizzare il rendimento dei fondi dell'UE. Al contrario, si tratta di un termine poliedrico che dovrebbe essere applicato alla luce delle politiche perseguite e del contesto pertinente di queste ultime. Per quanto riguarda gli interessi sul prefinanziamento, la Commissione ha recentemente concluso che "in linea di principio, gli interessi sul prefinanziamento non sarebbero dovuti all'Unione a meno che la convenzione di sovvenzione, per motivi di proporzionalità (ad esempio: importi molto ingenti) e una sana gestione finanziaria, prevede che gli interessi debbano essere investiti nel progetto o recuperati."(cfr. paragrafo 7). Tale analisi può ragionevolmente essere intesa nel senso che non si ritiene che il principio generale della sana gestione finanziaria richieda la corresponsione di interessi sui prefinanziamenti dell'UE.

46. La Commissione ha inoltre utilizzato un ulteriore argomento a sostegno della sua lettura del regolamento finanziario nel senso che imponeva l’obbligo generale controverso. In particolare, ha sostenuto che, poiché il regolamento finanziario contiene eccezioni alla regola secondo cui gli interessi sono dovuti all'UE ("2. Gli interessi non sono dovuti alle Comunità nei seguenti casi:"), la regola generale è che gli interessi devono essere generati (essendo "dovuti") ed essere pagati alla Commissione.

47. Come sottolinea giustamente il denunciante, tuttavia, le eccezioni di cui sopra nei regolamenti finanziari possono anche essere considerate eccezioni a una regola generale secondo cui gli interessi devono essere pagati se tali interessi sono stati prodotti, ma non che vi è l'obbligo di garantire che tali interessi siano prodotti. Il riferimento della Commissione ai termini "a causa di "nell'articolo 5, paragrafo 2, del regolamento finanziario non fornisce la risposta. L'interesse potrebbe anche essere "dovuto"solo se è stato generato.

48. Inoltre, l'argomentazione del denunciante è fondata sul fatto che, di norma, ci si aspetterebbe una base giuridica esplicita e specifica per un obbligo giuridico importante come quello in esame. Inoltre, il denunciante ha presentato argomentazioni pertinenti in risposta all'interpretazione letterale della legislazione da parte della Commissione (cfr. "per "sopra), sottolineando che l'articolo 4 bis, paragrafo 2, delle modalità d'esecuzione - che prevede che "l'ordinatore redige entro la fine di ogni esercizio finanziario una stima dell'importo degli interessi maturati" - non suggerisce, indicando "qualsiasi" invece di "il", che tali interessi siano obbligatori.

49. Il Mediatore ritiene inoltre che, per quanto possibile, il regolamento finanziario debba essere letto e compreso partendo dal presupposto che il legislatore abbia inteso conseguire un risultato coerente con il principio di equità, applicato tenendo debitamente conto del contesto del quadro giuridico in questione. Qualora la normativa dell’Unione consenta due o più interpretazioni possibili, comprese le disposizioni in questione, si dovrebbe pertanto presumere che il legislatore abbia inteso il significato meno oneroso per il cittadino, a meno che non vi siano argomenti compensativi a sostegno di un’interpretazione diversa. Nel caso di specie, tali argomenti non esistono, come ha chiarito la Commissione stessa.

50. Va da sé che le modalità di esecuzione devono essere intese e applicate in modo coerente con il regolamento finanziario.

51. Il Mediatore sottolinea inoltre che, nel caso di specie, l'approccio di cui sopra rispetta almeno il principio della certezza del diritto, nonché l'approccio finora adottato dalla Commissione, se non meglio. La Commissione stessa ha descritto, nel suo parere, come i beneficiari in alcuni Stati membri non possano creare conti bancari che generano interessi senza violare il diritto nazionale. Per far fronte a questa situazione, la Commissione ha deciso di applicare un sistema in base al quale può accettare che la situazione di tali beneficiari sia "impossibile". In questi casi, la Commissione intende derogare all'obbligo di creare conti bancari che generino interessi. Il termine "impossibile", tuttavia, sembra essere tutt'altro che chiaro.

52. Il Mediatore osserva che la Commissione accetta che "in linea di principio, gli interessi sul prefinanziamento non sarebbero dovuti all'Unione a meno che la convenzione di sovvenzione, per motivi di proporzionalità (ad esempio: importi molto ingenti) e una sana gestione finanziaria, prevede che gli interessi debbano essere investiti nel progetto o recuperati." Ritiene inoltre utile sottolineare che un numero significativo di beneficiari di sovvenzioni dell'UE sono interlocutori che possono avere un impatto notevole sull'impressione generale delle istituzioni dell'UE negli Stati membri. Sebbene l'impressione di un'Unione europea eccessivamente burocratica sia spesso esagerata nei consessi nazionali, resta nell'interesse dell'Unione soppesare attentamente il suo interesse a mantenere buone relazioni con i cittadini rispetto alla necessità di proteggere i suoi interessi finanziari.

53. Alla luce di quanto precede, il Mediatore comprende che, nella sostanza, la Commissione condivide l'obiettivo del denunciante, ma ritiene che l'attuale quadro giuridico gli impedisca di conseguire tale obiettivo. Sulla base delle sue conclusioni di cui ai paragrafi 39-52, il Mediatore ritiene che l'attuale quadro giuridico non abbia questo effetto indesiderato e che la Commissione potrebbe pertanto, senza alcuna modifica del regolamento finanziario, adottare misure per garantire che i beneficiari dei fondi di ricerca dell'UE non siano più tenuti a garantire che il denaro ricevuto a titolo di prefinanziamento generi interessi. Il Mediatore formula pertanto un progetto di raccomandazione corrispondente in appresso.

B. Il progetto di raccomandazione

Sulla base delle sue indagini in merito a tale denuncia, il Mediatore presenta alla Commissione il seguente progetto di raccomandazione:

L'attuale quadro giuridico non impedisce alla Commissione di adottare misure per migliorare la gestione dei fondi di ricerca dell'UE non imponendo più ai beneficiari di garantire che i fondi ricevuti a titolo di prefinanziamento generino interessi. La Commissione dovrebbe pertanto adottare quanto prima tali misure.

La Commissione e il denunciante saranno informati del progetto di raccomandazione. A norma dell'articolo 3, paragrafo 6, dello statuto del Mediatore europeo, la Commissione trasmette un parere circostanziato entro il 30 settembre 2011. Il parere circostanziato potrebbe consistere nell'accettazione del progetto di raccomandazione e in una descrizione delle modalità di attuazione.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Fatto a Strasburgo, il 9 giugno 2011

---

[1] Decisione del Parlamento europeo, del 9 marzo 1994, relativa allo statuto e alle condizioni generali per l'esercizio delle funzioni del mediatore (94/262/CECA, CE, Euratom), GU 1994, L 113, pag. 15.

[2] Le versioni consolidate dei regolamenti finanziari e delle modalità di esecuzione sono disponibili al seguente link: http://ec.europa.eu/budget/documents/financial_regulation_en.htm

[3] Articoli 5 bis del regolamento finanziario e articoli 3, 4 e 4 bis delle modalità di esecuzione.