Lo sfondo [1]

1. La denuncia riguarda l'accesso ai documenti relativi alla corrispondenza tra la Commissione europea, alcuni Stati membri dell'UE e le autorità statunitensi sulle conseguenze del Foreign Account Tax Compliance Act ("FATCA") statunitense. La denuncia è stata presentata da Sophie In't Veld, deputata al Parlamento europeo.

2. La FATCA è stata firmata nella legge federale degli Stati Uniti nel marzo 2010 [2]. L'obiettivo della FATCA è prevenire l'evasione fiscale transfrontaliera da parte di persone fisiche e giuridiche aventi la cittadinanza statunitense. La FATCA richiede alle istituzioni finanziarie (FFI) al di fuori degli Stati Uniti di riferire all'Internal Revenue Service statunitense in merito ai propri clienti. A causa dei timori che la FATCA potesse creare notevoli difficoltà agli istituti finanziari dell'UE a causa degli elevati costi di conformità e del rischio di violazione delle leggi degli Stati membri (in particolare in materia di protezione dei dati), nel 2011 la Commissione, insieme a cinque Stati membri [3], ha avviato un dialogo con il Tesoro degli Stati Uniti.

3. Nel 2012 il denunciante ha presentato alla Commissione, a norma del regolamento (CE) n. 1049/2001 [4], una domanda di accesso del pubblico a "tutti i documenti in possesso della Commissione relativi alla corrispondenza e ai colloqui tra la Commissione, gli Stati membri dell'UE interessati e le autorità statunitensi sulle conseguenze della FATCA e, in particolare, sulle soluzioni "da governo a governo".

4. La Commissione ha individuato 15 documenti/insiemi di documenti [5] e ha concesso pieno accesso ai documenti 4 e 5.

5. A seguito della domanda di riesame presentata dal denunciante (nota come "domanda di conferma"), il 28 agosto 2012 la Commissione ha deciso di concedere un accesso parziale ai documenti 1, 2, 3, 6, 7, lettere da a) a c) e k), 8, 10 e 11 (decisione della Commissione del 28 agosto 2012). La Commissione ha rifiutato l'accesso ai documenti 7(d - j) e (l), 9, 12 e 13 nella loro interezza [6].

6. Per quanto riguarda le e-mail identificate nelle serie di documenti 14 e 15, la Commissione ha dichiarato che esse ammontavano a più di mille pagine e contenevano rispettivamente oltre 200 e 4 000 e-mail. La Commissione ha proposto di cercare una soluzione equa a norma dell'articolo 6, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1049/2001 e ha chiesto alla denunciante di restringere l'ambito della sua richiesta [7]. In subordine, la Commissione ha chiesto alla denunciante di accettare che il trattamento della sua domanda richiedesse più tempo e consistesse nell'invio di lotti successivi di documenti, man mano che l'analisi procedeva.

7. A seguito del rifiuto della denunciante di restringere la portata della sua richiesta relativa ai documenti 14 e 15, la Commissione ha sostenuto che, alla luce della sentenza del Tribunale nella causa VKI [8], una valutazione individuale di ciascun messaggio di posta elettronica pertinente comporterebbe un onere amministrativo molto considerevole che paralizzerebbe il lavoro del servizio competente della Commissione. La Commissione ha ritenuto che la richiesta della denunciante fosse sproporzionata e l'ha invitata ancora una volta a restringere la portata della sua richiesta.

8. A seguito di una serie di scambi, il 13 giugno 2013 la denunciante ha chiesto alla Commissione di concederle l'accesso alle serie di documenti 14 e 15 entro la fine di giugno. La Commissione ha proposto, nello spirito dell'articolo 6, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1049/2001, di tenere una riunione tra la denunciante e gli alti funzionari della DG TAXUD che potrebbero rispondere alle domande della denunciante, fornire un contesto e un contesto e una migliore comprensione della questione in modo da consentirle di restringere la sua richiesta. In alternativa, la Commissione ha proposto un processo per restringere la portata della richiesta del denunciante e scaglionare il processo del suo esame.

9. Insoddisfatto della proposta della Commissione, il 19 luglio 2013 il denunciante si è rivolto al Mediatore europeo [9].

10. Il 13 agosto 2013 il Mediatore ha avviato un'indagine sulla denuncia e ha individuato le seguenti accuse e affermazioni:

1) La Commissione non ha gestito la richiesta del denunciante di accesso del pubblico ai documenti conformemente alle norme procedurali applicabili.

A sostegno della sua prima affermazione, la denunciante ha sostenuto che, per quanto riguarda gli insiemi di documenti 14 e 15, la Commissione non aveva deciso in merito alla sua richiesta di accesso e aveva pertanto superato i termini ragionevoli per la risposta, violando in tal modo il regolamento 1049/2001 e l'articolo 17 del codice europeo di buona condotta amministrativa ("ECGAB").

2) Contrariamente alle norme sostanziali sancite dal regolamento 1049/2001, la Commissione non ha concesso il pieno accesso del pubblico ai documenti richiesti.

Il denunciante ha sostenuto che, per quanto riguarda i documenti da 1 a 3 e da 6 a 13, nella misura in cui tali documenti o parti di essi non erano stati divulgati, la Commissione non aveva giustificato l'applicazione dell'eccezione di cui all'articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino.

3) La Commissione dovrebbe esaminare senza ulteriori indugi la richiesta di accesso del denunciante alle serie di documenti 14 e 15.

4) La Commissione dovrebbe concedere l'accesso del pubblico ai documenti richiesti.

11. Nel corso della sua indagine, il Mediatore ha ispezionato il fascicolo pertinente della Commissione e ha inviato una relazione di tale ispezione alla Commissione e al denunciante.

12. Il 3 dicembre 2014 il Mediatore ha formulato raccomandazioni alla Commissione. Il 19 dicembre 2014 la Commissione ha scritto al denunciante fornendo maggiori informazioni sulle e-mail che rientrano nell'ambito di applicazione della richiesta di accesso del denunciante alle serie di documenti 14 e 15. Il 6 gennaio 2015 la denunciante ha risposto che la sua domanda di accesso riguardava tutti i documenti rientranti nell'ambito di applicazione della sua domanda.

13. Il 12 giugno 2015 la Commissione ha inviato la sua risposta alle raccomandazioni del Mediatore. Parallelamente, il 19 maggio 2015 e il 23 luglio 2015 ha inviato ulteriori risposte al denunciante copiate al Mediatore, fornendo un'ulteriore divulgazione dei documenti. Il Mediatore ha ricevuto osservazioni dal denunciante il 23 luglio 2015 e il 29 settembre 2015.

14. Nel considerare (sotto) la risposta della Commissione alle sue raccomandazioni, il Mediatore include una breve sintesi del ragionamento che ha portato alle raccomandazioni, una sintesi degli argomenti presentati e quindi la sua valutazione finale.

Asserzione secondo cui la Commissione non ha gestito la richiesta del denunciante di accesso del pubblico alle serie di documenti 14 e 15 conformemente alle norme procedurali applicabili e alla relativa domanda

Il ragionamento del Mediatore che ha portato alla prima raccomandazione

15. Il regolamento 1049/2001 contiene norme specifiche che si applicano quando si tratta di richieste di accesso a "un numero molto elevato di documenti". Tali norme consentono alle istituzioni dell'UE di derogare, in circostanze eccezionali, alle norme normalmente applicabili e prevedono a) la possibilità, a norma dell'articolo 6, paragrafo 3, del regolamento 1049/2001, di "conferire informalmente al richiedente, al fine di trovare una soluzione equa"e b) la possibilità, a norma dell'articolo 8, paragrafo 2, del regolamento 1049/2001, di prorogare di altri 15 giorni lavorativi il termine generalmente applicabile di 15 giorni lavorativi per rispondere a una domanda di conferma.

16. In questo caso la Commissione, in effetti, ha sospeso il termine per rispondere alla domanda di conferma del denunciante in relazione alle serie di documenti 14 e 15 e ha subordinato tale risposta alla ricerca di una soluzione equa. La Commissione ha quindi collegato queste due possibilità procedurali.

17. Il Mediatore ha tuttavia sottolineato che la Commissione è tenuta a rispettare il rigoroso termine di cui all'articolo 8, paragrafo 2, del regolamento 1049/2001 durante i negoziati con il denunciante al fine di trovare una soluzione equa a norma dell'articolo 6, paragrafo 3 [10].

18. Su tale questione specifica, la Corte di giustizia dell'Unione europea ("CGUE") ha stabilito che il regolamento (CE) n. 1049/2001 non consente una deroga ai termini applicabili [11]. La CGUE ha ritenuto che tali termini siano determinanti per quanto riguarda lo svolgimento della procedura di accesso ai documenti in possesso delle istituzioni e che tali termini siano intesi a garantire un trattamento rapido e semplice delle domande di accesso ai documenti [12]. Pertanto, la possibilità di una soluzione equa di cui all ' articolo 6, paragrafo 3 "può riguardare solo il contenuto o il numero di documenti richiesti "[13].

19. La CGUE ha inoltre dichiarato quanto segue: "è vero, (...) che dal principio di proporzionalità discende che le istituzioni possono, in casi particolari in cui il volume dei documenti per i quali è richiesto l'accesso o in cui il numero di passaggi da censurare comporterebbe un onere amministrativo inadeguato, bilanciare l'interesse del richiedente l'accesso con il carico di lavoro derivante dal trattamento della domanda di accesso al fine di salvaguardare gli interessi di una buona amministrazione (...). Tuttavia, il ricorso al principio di proporzionalità non può consentire di modificare i termini previsti dal regolamento n. 1049/2001 senza creare una situazione di incertezza giuridica"[14]. Il Mediatore ha motivato che l'accento posto dalla Corte sulla necessità di certezza del diritto è inteso, in tale contesto, a tutelare la posizione dei richiedenti, vale a dire che il loro diritto di avviare un procedimento giudiziario o di presentare una denuncia al Mediatore non sarà compromesso da una sospensione del termine di cui all'articolo 8, paragrafo 2, del regolamento 1049/2001. Tali rimedi non possono neppure essere sospesi o subordinati agli sforzi della Commissione volti a trovare una soluzione equa. Tuttavia, ciò era la conseguenza di ciò che la Commissione – erroneamente – ha fatto nel caso di specie.

20. Per quanto riguarda le proposte della Commissione per una soluzione equa in questo caso, il Mediatore ha ritenuto che le informazioni fornite non fornissero alla denunciante una comprensione sufficiente del contenuto dei documenti richiesti e, pertanto, una reale opportunità di restringere la portata della sua richiesta [15].

21. Sulla base di quanto precede, il Mediatore ha ritenuto che la Commissione non avesse utilizzato tutti i mezzi possibili e ragionevoli per negoziare una soluzione equa con il denunciante. Il Mediatore ha ritenuto che, come minimo, le proposte della Commissione avrebbero dovuto contenere una descrizione molto più dettagliata dei documenti (categorie di documenti)

richiesta del denunciante, preferibilmente un sommario e, idealmente, link al registro dei documenti della Commissione [1].

22. Per quanto riguarda la proposta di un esame scaglionato dei documenti richiesti, il Mediatore ha riconosciuto che la Commissione era giustamente preoccupata per l'impatto che un trattamento più rapido degli insiemi di documenti 14 e 15 avrebbe potuto avere sul trattamento delle altre parti della richiesta del denunciante nonché sulle richieste di accesso di altri richiedenti. Tuttavia, quando la Commissione presenta una proposta di soluzione equa, essa non può astenersi dal procedere con una domanda di accesso per il solo fatto che il richiedente non è d’accordo con tale proposta.

23. Alla luce delle risultanze di cui sopra, il Mediatore ha concluso che, a) non avendo presentato una proposta adeguata/ragionevole per una soluzione equa entro il termine pertinente e b) subordinando l'intervento sulla domanda di conferma del denunciante alla ricerca di una soluzione equa, la Commissione aveva commesso cattiva amministrazione.

24. Il Mediatore ha ritenuto che i principi di buona amministrazione impongano che, al fine di rafforzare la tutela del diritto fondamentale dei cittadini di accedere ai documenti, un'istituzione dell'UE, nonostante la scadenza del termine legale, debba ancora esplorare modi ragionevoli per trovare una soluzione equa con il richiedente. Tuttavia, se non fosse possibile trovare una soluzione equa, anche dopo ulteriori sforzi da parte della Commissione, quest’ultima dovrebbe procedere a un esame individuale dei documenti richiesti.

25. Pertanto, conformemente all'articolo 3, paragrafo 6, dello statuto del Mediatore europeo, il Mediatore ha formulato la seguente raccomandazione:

"1) La Commissione dovrebbe tentare nuovamente di trovare una soluzione equa in relazione alla richiesta del denunciante di accedere ai documenti 14 e 15. In tal modo, la Commissione dovrebbe fornire al denunciante dettagli sufficienti, secondo le linee individuate [nell'analisi del Mediatore], che consentano al denunciante di restringere l'ambito della sua richiesta, se lo desidera. Tale proposta dovrebbe essere presentata entro un massimo di 15 giorni lavorativi. Nel caso in cui la proposta non dovesse essere accettata dal denunciante, la Commissione dovrebbe procedere senza ulteriori indugi alla valutazione dei documenti in questione."

Risposta della Commissione

26. In risposta alla prima raccomandazione del Mediatore in relazione alle serie di documenti 14 e 15, la Commissione ha compiuto un nuovo tentativo di trovare una soluzione equa, individuando sei categorie di documenti che rientrano nell'ambito di applicazione della richiesta e invitando la denunciante a limitare la sua richiesta. Il denunciante non ha tuttavia accettato la proposta della Commissione.

27. Nel suo parere circostanziato, la Commissione ha dichiarato di aver esaminato in modo esaustivo più di 5 000 messaggi di posta elettronica e di averli consolidati rimuovendo i duplicati. La Commissione ha suddiviso i documenti in due categorie: documenti che contenevano informazioni importanti sulla sostanza e documenti che non lo facevano. La Commissione ha quindi proceduto alla valutazione della prima categoria di documenti.

28. Di conseguenza, il 19 maggio 2015 la Commissione ha inviato al denunciante un elenco dei documenti che rientrano nelle due categorie sopra individuate e ha fornito un accesso totale o parziale a 253 documenti. La Commissione ha dichiarato che stava lavorando attivamente per completare la valutazione di tutti i documenti pertinenti e che sarebbe seguita un'ulteriore risposta definitiva.

29. Parallelamente alla valutazione dei propri documenti, la Commissione ha consultato più di 25 terzi, tra cui altre istituzioni dell'UE, Stati membri, paesi terzi, associazioni di imprese e altre parti private, per chiedere il loro parere sull'eventuale divulgazione dei documenti da essi provenienti.

30. Nella sua risposta finale del 23 luglio 2015, la Commissione ha informato il denunciante di aver valutato i restanti 85 documenti della prima categoria. Le risposte degli autori dei documenti andavano dalla mancata risposta (Stati Uniti), all'autorizzazione di diversi livelli di accesso del pubblico, al rifiuto di accesso e all'argomentazione secondo cui i documenti in questione non rientrano nell'ambito di applicazione del regolamento 1049/2001. A seguito di tale valutazione, la Commissione ha concesso l'accesso completo (soggetto a espunzioni di dati personali) a 29 documenti, l'accesso parziale a 30 documenti e ha rifiutato la divulgazione di 26 documenti.

31. Il motivo principale addotto dalla Commissione per giustificare il suo rifiuto era l’eccezione relativa alla tutela delle relazioni internazionali [articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento 1049/2001]. Dopo un’analisi dettagliata dei documenti o di parti di documenti potenzialmente rientranti nell’ambito di applicazione di tale eccezione, la Commissione ha sostenuto di non essere in grado di rivelare le posizioni delle parti negoziali, quali gli Stati Uniti, gli Stati membri dell’Unione o i paesi terzi. Ciò in quanto essa ha valutato l’esistenza di un evidente rischio che la divulgazione di tali documenti arrechi pregiudizio all’interesse pubblico per quanto riguarda le relazioni internazionali, non solo nell’ambito dell’attuazione della FATCA, ma anche in relazione a qualsiasi altro futuro negoziato bilaterale con gli Stati Uniti.

32. Per quanto riguarda l’eccezione relativa alla tutela degli interessi commerciali (articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento n. 1049/2001), la Commissione ha dichiarato di aver consultato il terzo da cui provenivano due documenti e che tale terzo aveva acconsentito a un’ampia divulgazione subordinata a talune esplosioni. Inoltre, la Commissione ha consultato un'altra parte terza in merito alla strategia di lobbying perseguita da quest'ultima nel 2011 in relazione alla FATCA. Sebbene tale terzo non abbia acconsentito alla divulgazione dei documenti nella loro interezza, la Commissione ha effettuato una valutazione e ha divulgato i documenti soggetti a omissioni di dati personali.

33. Nelle sue osservazioni, la denunciante ha sottolineato la necessità di garantire la piena apertura e ha sostenuto che la Commissione è troppo restrittiva nel divulgare (parti di) documenti. Il denunciante ha affermato che alcuni documenti sono censurati a tal punto che è impossibile verificare se il segreto sia giustificato. Il denunciante ha inoltre sostenuto che il fatto che gli Stati Uniti d'America non abbiano risposto alla consultazione della Commissione non dovrebbe comportare automaticamente il rifiuto della Commissione di divulgare i documenti statunitensi.

Valutazione del Mediatore

34. La Mediatrice è lieta di constatare che la Commissione ha attuato la sua raccomandazione e ha fatto un nuovo tentativo di giungere a una soluzione equa entro i termini previsti. Nonostante il fatto che il denunciante non abbia accettato la soluzione proposta, non vi è nulla che suggerisca che la Commissione non abbia dimostrato una reale determinazione ad attuare la raccomandazione del Mediatore.

35. Inoltre, la Commissione avrebbe effettuato un’adeguata valutazione dei documenti pertinenti, il cui risultato sarebbe stato un’ulteriore divulgazione di un numero significativo di documenti.

36. Nel fare ciò, è incoraggiante notare che la Commissione ha seguito il suggerimento contenuto nella relazione dell'ispezione del Mediatore, che sottolineava l'esistenza di significative sovrapposizioni tra le e-mail in questione. Molte di queste e-mail (e i loro allegati) sono stati replicati all'interno dei documenti che rientrano nell'ambito di applicazione della richiesta. Identificando le sovrapposizioni, la Commissione ha infine fatto ciò che chiedeva effettivamente al denunciante, vale a dire ridurre in modo significativo il numero dei documenti oggetto della richiesta del denunciante senza la necessità di restringere l'ambito di applicazione della richiesta. Questa operazione di "pulizia" ha consentito alla Commissione di effettuare una valutazione approfondita dei documenti pertinenti e di divulgarne alla fine molti.

37. A tale riguardo, la Mediatrice riconosce i notevoli sforzi compiuti dalla Commissione per accettare e attuare la sua raccomandazione.

38. Ciò premesso, il denunciante ha sostenuto che la divulgazione era (a) troppo restrittiva e (b) che la Commissione non avrebbe dovuto rifiutare di divulgare i documenti provenienti dagli Stati Uniti d'America semplicemente perché quest'ultimo non aveva risposto alla consultazione della Commissione.

39. Per quanto riguarda la lettera a), è importante chiarire che l'indagine del Mediatore si concentra sulle procedure seguite dalla Commissione per cercare di trovare una soluzione equa alla domanda di accesso del pubblico ai documenti presentata dal denunciante. Dato che, come indicato nella relazione di ispezione, il Mediatore ha ottenuto solo un campione delle serie di documenti 14 e 15, il Mediatore non è in grado di valutare se il ricorso della Commissione alle eccezioni invocate fosse giustificato. A tal fine sarebbero necessarie ulteriori indagini e una valutazione dettagliata di un ampio volume di singoli documenti.

40. Per quanto riguarda la lettera b), sulla base di un'attenta lettura della risposta della Commissione del 23 luglio 2015, è chiaro che la mancata risposta degli Stati Uniti d'America alla consultazione della Commissione non ha comportato "automaticamente" il rifiuto di quest'ultima di concedere l'accesso a tali documenti, come suggerisce il denunciante. In effetti, la Commissione ha fatto riferimento alla dichiarazione delle autorità statunitensi nella consultazione precedente la decisione del 28 agosto 2012,

, in cui le autorità statunitensi avevano chiaramente negato il loro consenso alla divulgazione dei documenti da esse provenienti. Tale rifiuto è stato tuttavia seguito dalla valutazione della Commissione stessa, dopo la quale quest'ultima ha deciso di negare l'accesso ai documenti in questione.

41. Alla luce di tali considerazioni, il Mediatore ritiene che la Commissione abbia accettato la prima raccomandazione e abbia adottato misure adeguate per attuarla.

Asserzione secondo cui, contrariamente alle norme sostanziali sancite dal regolamento 1049/2001, la Commissione non avrebbe concesso il pieno accesso del pubblico ai documenti 1, 2, 3 e da 6 a 13 e alla relativa domanda

Il ragionamento del Mediatore che ha portato alla seconda raccomandazione

42. La Commissione ha rifiutato l'accesso, o ha concesso solo un accesso parziale, a tali documenti sulla base dell'eccezione relativa alla tutela dell'interesse pubblico per quanto riguarda le relazioni internazionali di cui all'articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento (CE) n. 1049/2001.

43. Nella sua raccomandazione, il Mediatore ha fatto riferimento alla giurisprudenza pertinente [1] e, in particolare, al fatto che, come statuito dalla Corte, il carattere particolarmente sensibile ed essenziale degli interessi tutelati dall'articolo 4, paragrafo 1, lettera a), combinato con il fatto che l'accesso deve essere rifiutato dall'istituzione qualora la divulgazione di un documento arrechi pregiudizio alla tutela di uno di tali interessi, richiede che sia prestata grande attenzione nel decidere su tali casi. Per la Corte, una siffatta decisione implica quindi un certo margine di discrezionalità. Per tale motivo, la Corte ha statuito che il controllo di legittimità delle decisioni delle istituzioni che negano l’accesso ai documenti sulla base delle eccezioni relative all’interesse pubblico di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), del regolamento 1049/2001 deve limitarsi alla verifica del rispetto delle norme procedurali e dell’obbligo di motivazione, dell’esattezza materiale dei fatti e dell’esistenza di un errore manifesto di valutazione dei fatti o di uno sviamento di potere [2].

44. Alla luce della giurisprudenza della Corte di giustizia e dopo aver esaminato attentamente i documenti pertinenti, il Mediatore ha tratto le seguenti conclusioni.

45. Nel caso dei documenti identificati come documenti da 7 (d) a 7 (j), 7 (l) e 9 cui non è stato dato accesso, nonché nel caso del documento 2, del documento 6 (da metà pagina 10 a pagina 13), dei documenti 7 (a), 7 (b), 7 (c) 7 (l) e del documento 10, a cui è stato concesso un accesso parziale, il Mediatore ha constatato che tali documenti contenevano informazioni sensibili relative alle relazioni internazionali dell'UE e dei suoi Stati membri. Il Mediatore ha constatato che la Commissione, al momento in cui ha adottato la decisione sulla domanda di conferma del denunciante, non aveva commesso un errore manifesto di valutazione nel rifiutare l'accesso a tali documenti o a parti di essi. Ritiene pertanto che il rifiuto della Commissione di non concedere l'accesso a tali documenti sia giustificato nella sostanza.

46. Per quanto riguarda i documenti cui è stato concesso un accesso parziale e che sono stati identificati come documento 1, documento 3 e documento 6 (solo per quanto riguarda le pagine da 9 a metà pagina 10), il Mediatore ha ritenuto, sulla base dell'ispezione dei documenti, che le soppressioni effettuate dalla Commissione contenessero informazioni che erano già, in larga misura, divulgate (ad esempio, nel documento 4 o nelle parti divulgate del documento 2). Il Mediatore ha pertanto constatato che la Commissione non aveva fornito spiegazioni sufficienti per giustificare tali soppressioni.

47. Per quanto riguarda i documenti identificati come documento 11 (accesso parziale) e documenti 12 e 13 (nessun accesso), che riguardano gli scambi e i lavori del gruppo di lavoro dell'articolo 29 sulla protezione dei dati e che illustrano in dettaglio le opinioni e le argomentazioni sull'impatto della FATCA sulle norme in materia di protezione dei dati degli Stati membri, il Mediatore ha ritenuto, sulla base della sua ispezione dei documenti, che essi rientrino nell'ambito di applicazione generale dell'eccezione relativa alla tutela dell'interesse pubblico in materia di relazioni internazionali. Tuttavia, il Mediatore ha ritenuto che la Commissione non avesse spiegato in modo convincente in che modo la divulgazione di tali documenti avrebbe effettivamente pregiudicato, e in quale misura, la tutela dell'interesse pubblico per quanto riguarda le relazioni internazionali. Ciò vale in particolare in quanto, nella sua decisione del 28 agosto 2012, la Commissione ha fornito un link a una lettera contenente la posizione dettagliata del gruppo di lavoro articolo 29 sulla questione [3]. Inoltre, per quanto riguarda i documenti 12 e 13, ai quali è stato negato l’accesso nella loro interezza, la Commissione non aveva spiegato perché non fosse possibile un accesso almeno parziale a tali documenti. In considerazione di ciò, il Mediatore ha ritenuto che la Commissione non avesse fornito spiegazioni convincenti su come la divulgazione di tali documenti o parti di essi potesse danneggiare gravemente gli interessi tutelati dall'eccezione in questione.

48. Sulla base di quanto precede, il Mediatore ha constatato che la Commissione non aveva concesso un accesso così ampio al documento 1, al documento 3 e al documento 6 (solo per quanto riguarda le pagine da 9 a metà pagina 10) come avrebbe dovuto. Inoltre, la Commissione non ha motivato in modo soddisfacente il rifiuto di accesso al documento 11 (accesso parziale) e ai documenti 12 e 13 (nessun accesso). Si trattava di cattiva amministrazione.

49. Per porre rimedio alla cattiva amministrazione, il Mediatore ha formulato la seguente raccomandazione a norma dell'articolo 3, paragrafo 6, dello statuto del Mediatore europeo:

"2) La Commissione dovrebbe riesaminare la richiesta del denunciante di accesso ai documenti non divulgati o a parti di essi per quanto riguarda il documento 1, il documento 3, il documento 6 (solo per quanto riguarda le pagine da 9 a metà pagina 10), il documento 11 e i documenti 12 e 13."

Risposta della Commissione

50. La Commissione ha precisato che, dopo aver effettuato un riesame dei documenti, essa poteva divulgare il documento 3 e le parti pertinenti del documento 6 in quanto i motivi che giustificavano il rifiuto iniziale di divulgazione non erano più validi.

51. Per quanto riguarda i documenti 11, 12 e 13, la Commissione ha sostenuto di aver partecipato alle riunioni del gruppo di lavoro articolo 29 solo in qualità di osservatore e che, inoltre, i verbali della DG TAXUD conservati non costituiscono un resoconto ufficiale di tali riunioni in quanto non sono stati inviati ai partecipanti a fini di verifica. Inoltre, i pareri dei rappresentanti nazionali espressi in tali riunioni potrebbero non corrispondere alla posizione ufficiale degli Stati membri interessati nei confronti del loro partner negoziale, gli Stati Uniti d'America. A causa del tempo trascorso da quando si sono svolte le discussioni, il rischio che la divulgazione non rappresenti la posizione di uno Stato membro interessato è più elevato dato che non è più possibile verificare l'esattezza dei verbali con i partecipanti. La Commissione ha aggiunto che, sebbene diversi Stati membri avessero nel frattempo concluso accordi FATCA con gli Stati Uniti, alcuni non lo avevano fatto. Anche nel primo caso, tuttavia, gli aspetti relativi alla protezione dei dati di tali accordi sono ancora controversi e soggetti a discussioni e controlli interni in corso da parte delle autorità nazionali per la protezione dei dati. La Commissione ha inoltre sostenuto che, poiché gli aspetti relativi alla protezione dei dati del FATCA sono pertinenti anche per lo standard globale dell'OCSE sullo scambio automatico di informazioni finanziarie a fini fiscali, la divulgazione di queste prime considerazioni potrebbe pregiudicare i negoziati in corso per l'attuazione dello standard dell'OCSE.

52. In tale contesto, la Commissione ha sostenuto che la divulgazione integrale dei documenti 11, 12 e 13 pregiudicherebbe l'interesse pubblico per quanto riguarda le relazioni internazionali e sarebbe anche dannosa per i lavori in corso del gruppo di lavoro articolo 29 e che, pertanto, la loro divulgazione pregiudicherebbe gravemente il processo decisionale in corso di tale gruppo di esperti.

53. Tuttavia, la Commissione ha affermato che le considerazioni di cui sopra non si applicano alle informazioni generali e alla posizione della Commissione espressa dai suoi rappresentanti in occasione di tali riunioni o al punto "Next Steps" incluso alla fine del processo verbale, purché non riflettano la posizione degli Stati membri. La Commissione ha osservato che gli sviluppi intervenuti dopo la sua decisione del 28 agosto 2012 sulla domanda di conferma del denunciante le hanno consentito di concedere un accesso parziale più ampio al documento 11 e un accesso parziale ai documenti 12 e 13.

54. Infine, per quanto riguarda il documento 1, la Commissione ha precisato che solo il punto 5 di tale documento rientra nell’ambito di applicazione della domanda. La Commissione ha dichiarato di aver già dato accesso al primo comma e che i tre paragrafi seguenti costituivano un resoconto interno delle posizioni espresse da tre Stati membri in tale riunione. Come per le sue argomentazioni relative alle opinioni dei rappresentanti nazionali alla riunione del gruppo di lavoro articolo 29, la Commissione ha dichiarato che le dichiarazioni registrate non erano state verificate con i partecipanti. La Commissione ha dichiarato che, se divulgate, le dichiarazioni dei rappresentanti nazionali rivelerebbero le posizioni negoziali precoci degli Stati membri interessati e pregiudicherebbero l'ulteriore dialogo tra tali Stati membri e gli Stati Uniti in merito all'attuazione della FATCA e avrebbero un effetto negativo sulle loro relazioni internazionali. Dopo aver osservato che la denunciante potrebbe contattare i singoli Stati membri se desidera ottenere maggiori informazioni sui negoziati bilaterali, la Commissione ha dichiarato che la divulgazione dei paragrafi pertinenti pregiudicherebbe l'interesse pubblico per quanto riguarda le relazioni internazionali.

55. La Commissione ha quindi divulgato gli ultimi due paragrafi del documento 1 che riportano la proposta della Commissione e la reazione della presidenza del Consiglio.

56. Nelle sue osservazioni, la denunciante ha sostenuto che la Commissione è troppo restrittiva nella divulgazione dei documenti.

Valutazione del Mediatore dopo la seconda raccomandazione

57. La Mediatrice osserva che, a seguito della sua raccomandazione, la Commissione ha riesaminato i documenti in questione e ha concesso l'accesso al documento 3 e al documento 6 (solo per quanto riguarda le pagine da 9 a metà pagina 10) e un più ampio accesso del pubblico al documento 1, al documento 11 e ai documenti 12 e 13. Inoltre, la Commissione avrebbe fornito spiegazioni più dettagliate e convincenti per il suo rifiuto di concedere l’accesso al resto dei documenti in questione. Il Mediatore è convinto, sulla base della sua ispezione dei documenti in questione, che la decisione della Commissione su tali documenti, a seguito del suo riesame, sia giustificata.

58. Alla luce di quanto precede, il Mediatore ritiene che la Commissione abbia accettato e attuato la seconda raccomandazione.

Conclusione

Sulla base dell'indagine relativa alla presente denuncia, il Mediatore la chiude con la seguente conclusione:

La Commissione ha accettato e attuato le raccomandazioni del Mediatore.

Il denunciante e la Commissione saranno informati della presente decisione.

Emily O'Reilly

Strasburgo, 31/03/2016

[1] Causa T-301/10, Sophie in’t Veld/Commissione europea, ECLI:EU:T:2013:135, punti 108-109.

[2] Sentenza Sison/Consiglio, cit., punto 34.

[3] http://ec.europa.eu/justice/data-protection/article-29/documentation/other-document/files/2012/20120621 _letter _to _taxud _fatca _en.pdf

 

[1] http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/index.cfm?fuseaction=search&language=en&CFID=5964662&CFTOKEN=7257d54c7c576cce-D3719996-95D0-B4B1-3D054B525C7BE537&jsessionid=960416548cb8ad57b00de64102a681418474TR. Il Mediatore è ben consapevole del fatto che il rispetto dell’obbligo di registrazione dei documenti ai sensi dell’articolo 11 del regolamento (CE) n. 1049/2001 non può essere garantito mediante una domanda di accesso ai documenti (sentenza Strack, citata, punto 44), ma il presente caso costituisce un esempio in cui, se la Commissione avesse inserito tali documenti nel registro pubblico, sarebbe stato molto utile.

 

[1] La versione ridotta qui fornita riassume il contesto, le domande iniziali e di conferma del denunciante, le risposte della Commissione e gli scambi di corrispondenza che hanno portato alla denuncia al Mediatore. Per ulteriori informazioni, si rimanda al testo integrale del progetto di raccomandazione del Mediatore, disponibile all'indirizzo: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/draftrecommendation.faces/en/58452/html.bookmark

[2] Per ulteriori informazioni sulla FATCA, cfr. http://it.wikipedia.org/wiki/Foreign _Account _Tax_Compliance_Act

[3] Gli Stati membri dell'UE coinvolti in queste discussioni sono stati: Regno Unito, Francia, Germania, Italia e Spagna.

[4] Regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (GU 2001, L 145, pag. 43).

[5] Documento 1 (sezione 5 del resoconto sommario della riunione del gruppo "Politica fiscale" (TPG) sulla FATCA del 19 gennaio 2011), documento 2 (documento di lavoro per la riunione del TGP - "Stato dei lavori della FATCA"), documento 3 (sezione sulla FATCA nel resoconto sommario della riunione del TGP del 6 febbraio 2012), documento 4 (lettera del Consiglio dell'UE e della Commissione europea alle autorità statunitensi del 24 marzo 2011), documento 5 (documento di lavoro per la riunione del gruppo di lavoro IV (Tassazione diretta), documento 6 (punto 2 dell'ordine del giorno del resoconto sommario della riunione del gruppo di lavoro IV dal titolo "FATCA: ultimo stato di avanzamento, comprese le questioni relative alla protezione dei dati"), documento 7 (verbali delle riunioni che coinvolgono la Commissione, gli Stati membri, il Tesoro degli Stati Uniti e l'OCSE dal 3 marzo 2011 al 27 aprile 2012 - 12 documenti), documento 8 (lettera della Commissione alle autorità statunitensi del 15 luglio 2011), documento 9 (e-mail delle autorità statunitensi alla Commissione del 24 settembre 2011 più allegato), documento 10 (lettera della Commissione alle autorità statunitensi del 23 novembre 2011), documenti 11 (relazione non ufficiale TAXUD delle discussioni della FATCA nella riunione del gruppo di lavoro articolo 29 del 7 dicembre 2011), documento 12 (relazione non ufficiale TAXUD delle discussioni della FATCA nella riunione del gruppo di lavoro articolo 29 del 18 gennaio 2012), documento 13 (relazione non ufficiale TAXUD delle discussioni della FATCA nella riunione del gruppo di lavoro articolo 29 del 7 marzo 2012), documento 14 (corrispondenza e-mail tra la Commissione e i membri del gruppo di lavoro articolo 29 dal dicembre 2011 all'aprile 2012 relativa al parere del gruppo di lavoro articolo 29 sull'interazione delle disposizioni della FATCA con la direttiva 95/46), Documento 15 (corrispondenza e-mail tra la Commissione, gli Stati membri, il Tesoro degli Stati Uniti e l'OCSE dall'aprile 2011 all'aprile 2012 relativa all'attuazione della FATCA).

[6] La Commissione ha invocato le seguenti eccezioni ai sensi dell'articolo 4 del regolamento (CE) n. 1049/2001:

"1. Le istituzioni rifiutano l'accesso a un documento la cui divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela:

a) l'interesse pubblico per quanto riguarda:

....

— relazioni internazionali,

— la politica finanziaria, monetaria o economica dell’[Unione] o di uno Stato membro;

b) la vita privata e l'integrità dell'individuo, in particolare in conformità della legislazione comunitaria in materia di protezione dei dati personali.

...

3. L'accesso a un documento, redatto da un'istituzione per uso interno o ricevuto da un'istituzione, relativo a una questione per la quale l'istituzione non ha adottato una decisione, è rifiutato se la divulgazione del documento pregiudicherebbe gravemente il processo decisionale dell'istituzione, a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione.";

[7] L’articolo 6, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001 così dispone:

"Nel caso di una domanda relativa a un documento molto lungo o a un numero molto elevato di documenti, l'istituzione interessata può conferire informalmente con il richiedente, al fine di trovare una soluzione equa."

[8] Causa T-2/03, Verein für Konsumenteninformation/Commissione, Racc. 2005, pag. II-1121.

[9] Per ulteriori informazioni sul contesto della denuncia, sulle argomentazioni delle parti e sull'indagine del Mediatore, si rimanda al testo integrale del progetto di raccomandazione del Mediatore, disponibile all'indirizzo: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/draftrecommendation.faces/en/58452/html.bookmark.

[10] Il Mediatore ha constatato che il mancato rispetto dei termini di legge per trattare una richiesta di accesso ai documenti non costituiva, nelle circostanze di quel caso, una cattiva amministrazione. In quel caso, la Commissione aveva fornito un elenco completo e dettagliato di tutti i documenti che rientravano nell'ambito di applicazione della richiesta del denunciante, diviso la richiesta in quattro lotti, dato un calendario dettagliato per il trattamento della richiesta e, infine, a seguito del rifiuto del denunciante di accettare la soluzione equa proposta, ha effettuato una valutazione individuale di tutti i documenti entro i limiti del calendario che la Commissione stessa aveva fissato. Cfr. decisione del Mediatore europeo che chiude l'indagine sulla denuncia 1869/2013/AN contro la Commissione europea, paragrafi 16-30, disponibile all'indirizzo http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/58251/html.bookmark.

[11] Causa T-392/07 Guido Strack/Commissione europea, ECLI:EU:T:2013:8, punti 50-51, confermata in sede di impugnazione nella causa C-127/13 P Guido Strack/Commissione europea, sentenza del 2 ottobre 2014, ECLI:EU:C:2014:2250.

[12] Causa C-127/13 P Guido Strack/Commissione europea, punto 25, e causa C-362/08 P Internationaler Hilfsfonds/Commissione, EU:C:2010:40, punto 53.

[13] Causa C-127/13 P Guido Strack/Commissione europea, punto 26.

[14] Causa C-127/13 P Guido Strack/Commissione europea, punti 27-8.

[15] Paragrafi 45-50 delle raccomandazioni del Mediatore.