Contesto della denuncia

1. La denuncia, presentata da "GM-Free Cymru" ("il denunciante"), un gruppo di pressione che si batte per mantenere il Galles libero da colture geneticamente modificate, riguarda la presunta complessità della procedura di consultazione pubblica dell'EFSA sul rinnovo dell'approvazione dell'UE dell'erbicida "glifosato" (il principio attivo dell'erbicida "Roundup").

2. La procedura di rinnovo in questione è stabilita nei regolamenti (CE) n. 1107/2009 [1] e (CE) n. 1141/2010 ^[2]: Le domande di rinnovo dell'approvazione sono valutate prima da uno Stato membro relatore e successivamente mediante una revisione inter pares effettuata dall'EFSA e da altri Stati membri. In sintesi, un produttore di una sostanza attiva che desideri ottenere un rinnovo dell'autorizzazione deve presentare una domanda allo Stato membro relatore designato (RMS) che presenterà quindi all'EFSA un progetto di relazione di valutazione del rinnovo (RAR). La relazione è sottoposta a revisione inter pares da parte dell'EFSA (in particolare dalla sua unità Pesticidi) in collaborazione con gli Stati membri. In tale contesto, l'EFSA può organizzare una consultazione pubblica sulla relazione. L'EFSA redige quindi una relazione scientifica che viene inviata alla Commissione. Tenendo conto delle conclusioni dell'EFSA, la Commissione decide se rinnovare o meno l'approvazione della sostanza attiva. Nel caso della procedura di rinnovo del glifosato, la Germania era lo Stato membro relatore. Dopo che l'Istituto federale tedesco per la valutazione dei rischi (Bundesinstitut für Risikobewertung - BfR) ha presentato il progetto di rapporto di valutazione del rinnovo, il 22 gennaio 2014 l'EFSA ha avviato la revisione inter pares. Il 12 marzo 2014 l'EFSA ha lanciato sul suo sito web una consultazione pubblica sul progetto di relazione. Il termine ultimo per partecipare alla consultazione pubblica era l'11 maggio 2014 (due mesi).

3. Il denunciante - che ritiene che sia il glifosato che il Roundup rappresentino gravi minacce per la salute pubblica e l'ambiente - ha voluto partecipare alla consultazione pubblica. Il 28 marzo 2014 ha scritto all’EFSA esprimendo preoccupazione per la complessità della procedura di consultazione pubblica. Il denunciante ha fatto riferimento al link sul sito web dell'EFSA che spiegava la procedura per la partecipazione alla consultazione pubblica ^[3]: I partecipanti alla consultazione pubblica sono stati tenuti a presentare osservazioni tramite un modello elettronico disponibile sul sito web dell'EFSA. Per partecipare, i partecipanti dovevano innanzitutto presentare un modulo di richiesta online al fine di ricevere un'e-mail che fornisse accesso alla relazione di valutazione del rinnovo e al modello. Essi erano inoltre tenuti a firmare una clausola di esclusione della responsabilità. Il denunciante ha inoltre sottolineato che, riferendosi al glifosato come alla "sostanza attiva", l'EFSA avrebbe considerato i rischi legati al solo glifosato e non quelli legati al Roundup o ad altri prodotti che contengono non solo glifosato, ma anche altre sostanze chimiche. Il denunciante ha chiesto se fosse possibile presentare osservazioni semplicemente via e-mail.

4. Il 16 aprile 2014 l'unità Pesticidi dell'EFSA ha risposto che la procedura di consultazione pubblica era prevista all'articolo 15, paragrafo 2, del regolamento (UE) n. 1141/2010 e ha insistito sulla necessità di formulare osservazioni tramite il modello elettronico, al fine di garantire la piena trasparenza e facilitare il processo interno di raccolta delle osservazioni. L'EFSA ha inoltre fatto riferimento al suo documento di orientamento sulla presentazione di osservazioni nel corso delle sue consultazioni sui pesticidi ^[4].

5. Il 7 maggio 2014 il denunciante ha risposto all ' EFSA lamentando formalmente il processo di consultazione " bizantino" e "kafkiano" . Il denunciante ha sostenuto che il processo di consultazione è stato concepito per scoraggiare i cittadini e le ONG dal partecipare. Il denunciante ha asserito che il sistema era quindi sbilanciato a favore dell'industria. Il denunciante ha inoltre affermato che la clausola di esclusione della responsabilità che i partecipanti dovevano firmare ^[5] per ottenere una copia della relazione di valutazione del rinnovo era inaccettabile, in quanto dava all'EFSA il diritto di ignorare tutto ciò che riteneva irrilevante.

6. L'8 maggio 2014 l'EFSA ha risposto che era pronta a migliorare le sue procedure, ma che doveva seguire alcune norme di base per garantire un trattamento equo di tutti i partecipanti. L'EFSA ha tuttavia inviato al denunciante link alla relazione di valutazione del rinnovo sul glifosato (in 15 PDF), al documento di orientamento e al modello elettronico per la presentazione delle osservazioni. L'EFSA ha spiegato che, poiché tutte le osservazioni sarebbero state pubblicate nell'ambito della relazione di revisione inter pares, esse dovevano essere raccolte sotto forma di modello. Sottolinea che una consultazione pubblica non strutturata impiegherebbe troppo delle sue risorse. L'EFSA ha dichiarato di essere ansiosa di ricevere il contributo del denunciante nel modello fornito.

7. L'8 maggio 2014, tre giorni prima del termine per la consultazione pubblica, il denunciante ha inviato la sua comunicazione per posta elettronica, sostenendo che sia il glifosato che il Roundup dovrebbero essere vietati quanto prima, in quanto costituiscono gravi pericoli per gli animali da allevamento, la salute umana e l'ambiente. Il 22 maggio 2014, non avendo ricevuto un avviso di ricevimento della sua comunicazione, il denunciante ha inviato un'e-mail per informare l'EFSA che avrebbe presentato una denuncia al Mediatore. Lo stesso giorno l'EFSA ha risposto che le osservazioni del denunciante erano state ricevute e sarebbero state inviate, insieme alle osservazioni di altre parti interessate, alle autorità tedesche per un ulteriore esame nell'ambito del processo di revisione inter pares.

L'indagine

8. Il 22 maggio 2014 il denunciante ha presentato la denuncia al Mediatore che ha avviato un'indagine sull'asserzione del denunciante secondo cui la procedura di consultazione pubblica dell'EFSA per il rinnovo dell'approvazione del glifosato non è di facile uso in quanto richiede 1) l'uso obbligatorio di un modello elettronico (parte 1 dell'asserzione), nonché 2) la firma di una clausola di esclusione della responsabilità al fine di ottenere una copia della relazione di valutazione del rinnovo (parte 2 dell'asserzione).

9. L'indagine ha incluso anche l'affermazione del denunciante secondo cui l'EFSA dovrebbe riaprire il processo di consultazione pubblica e consentire ai membri del pubblico di presentare osservazioni in modo tempestivo e conveniente e al di fuori del sistema elettronico.

10. In relazione all'asserzione del denunciante e alla relativa argomentazione, il Mediatore ha chiesto all'EFSA di indicare quanti contributi aveva ricevuto attraverso il modello elettronico e quanti contributi diversi da quello del denunciante attraverso mezzi diversi, e se fosse possibile accettare contributi alla consultazione pubblica che non sono inseriti in un modello elettronico. A tale riguardo, il Mediatore ha chiesto all'EFSA di tenere conto delle tre considerazioni seguenti:

In primo luogo, nulla nell’articolo 15, paragrafo 2, del regolamento n. 1141/2010 prescrive un sistema specifico di consultazione del pubblico. Infatti, l'articolo 15, paragrafo 2, si limita a stabilire che "[u]n richiesta di qualsiasi parte interessata, l'Autorità mette a disposizione la relazione di valutazione del rinnovo ...".

In secondo luogo, sebbene l'EFSA avesse messo a disposizione un documento di orientamento su come partecipare alla consultazione pubblica ^[6], il modello elettronico per le osservazioni rimane estremamente complesso: Il documento di orientamento spiega che il modello è composto da 5 sezioni che coprono le sezioni della relazione di valutazione del rinnovo. Ognuna delle 5 sezioni ha un'intestazione separata. In ogni intestazione vanno inseriti l'autore delle osservazioni, il tipo di relazione di valutazione, il nome della sostanza attiva e la data. Ogni sezione contiene quindi sottosezioni separate con tabelle a 4 colonne per i commenti pertinenti a tale sottosezione. La prima colonna funge da contatore numerico dei commenti di ogni sottosezione. Per eventuali osservazioni successive, aggiungere righe aggiuntive con numeri corrispondenti inseriti nella prima colonna.

In terzo luogo, nella maggior parte delle consultazioni pubbliche avviate a livello dell'UE, i partecipanti possono inviare le loro osservazioni nella forma e nel formato che desiderano.

11. Nel corso dell'indagine, il Mediatore ha ricevuto il parere dell'EFSA [7] sulla denuncia e, successivamente, le osservazioni del denunciante in risposta al parere dell'EFSA. Nello svolgimento dell'indagine, il Mediatore ha tenuto conto delle argomentazioni e dei pareri presentati dalle parti.

L'asserzione secondo cui la procedura di consultazione pubblica non è di facile utilizzo e la relativa argomentazione

Argomenti presentati al Mediatore

12. Il denunciante ha sostenuto che l'EFSA scoraggiava il pubblico dalla partecipazione e che la sua intenzione era quella di ridurre al minimo, anziché massimizzare, il coinvolgimento del pubblico. Il sistema è stato progettato per la convenienza amministrativa dell'EFSA, per promuovere gli interessi delle industrie dei pesticidi e delle biotecnologie e per ignorare le preoccupazioni per la salute pubblica dei cittadini dell'UE. Secondo il denunciante, il processo elettronico per la partecipazione alla consultazione pubblica era lo stesso utilizzato per la "peer review" che coinvolgeva parti interessate come l'industria dei pesticidi e i consulenti scientifici degli Stati membri.

13. Nel suo parere, l’EFSA ha dichiarato di aver deciso, una volta ricevuta la denuncia, di rivedere e semplificare i requisiti controversi. L'EFSA ha modificato in modo proattivo la pagina pertinente del suo sito web, i) sopprimendo l'obbligo di accettare eventuali termini o condizioni prima di presentare osservazioni, ii) semplificando il testo e il processo che spiega come presentare osservazioni e iii) eliminando il documento di orientamento separato e inserendo direttamente nel modello chiarimenti su come compilare il modello. L'EFSA ha inoltre dichiarato di aver avviato, il 16 luglio 2014, una consultazione pubblica su un documento di lavoro dei servizi della Commissione intitolato "Transformation to an Open EFSA", in cui ha definito una "tabella di marcia" su come aumentare ulteriormente il livello di apertura e trasparenza all'interno dell'EFSA.

14. L'EFSA ha descritto il quadro giuridico per la procedura di consultazione pubblica. Essa ha sostenuto che i principi di apertura e trasparenza erano stati attuati nel quadro giuridico dell'EFSA per garantire che essa effettuasse le sue valutazioni del rischio in modo indipendente, obiettivo, aperto e trasparente e che prendesse in considerazione solo considerazioni tecniche e scientifiche.

15. Per quanto riguarda il caso di specie, l’EFSA ha dichiarato che la procedura per il rinnovo dell’approvazione della sostanza attiva glifosato era prevista dal regolamento n. 1141/2010. Tuttavia, l'articolo 15 del regolamento non prevede una fase esplicita di consultazione pubblica. Obbliga semplicemente l'EFSA a raccogliere e trasmettere le osservazioni delle autorità degli Stati membri e a rendere disponibile, su richiesta, la relazione di valutazione del rinnovo. L’EFSA ha inoltre sostenuto che, oltre al diritto di essere ascoltati, l’EFSA e il codice di buona condotta amministrativa dell’UE non specificano alcun obbligo di consultazione del pubblico quando un organismo scientifico redige un documento scientifico o tecnico. Tuttavia, data l'importanza dei principi di apertura e trasparenza, l'EFSA ha deciso di andare oltre i suoi obblighi giuridici e di dare alle parti interessate la possibilità di presentare osservazioni sulle relazioni di valutazione del rinnovo. L'unità EFSA responsabile del processo di revisione inter pares dei pesticidi ha elaborato linee guida per assistere le parti interessate nella presentazione delle osservazioni.

16. L'EFSA ha riconosciuto che, al momento in cui il denunciante intendeva presentare le proprie osservazioni, disponeva di un sistema che richiedeva i) l'uso obbligatorio di un modello elettronico e ii) la firma di una clausola di esclusione della responsabilità. Come spiegato dall'EFSA nelle sue e-mail al denunciante, tali requisiti sono stati messi in atto per facilitare il processo di consultazione e ottimizzare l'uso delle limitate risorse umane dell'EFSA.

17. L'EFSA ha dichiarato che il Mediatore aveva già deciso in casi precedenti (1151/2008/ANA e 2558/2009/DK) che il modo preciso in cui la democrazia partecipativa è resa efficace in determinate circostanze dipende dalla natura specifica dell'azione dell'Unione in questione e che ciò è particolarmente vero in settori tecnicamente complessi. In questo caso, secondo l'EFSA, aveva deciso di chiedere ai partecipanti alla consultazione di formulare le loro osservazioni in modo standardizzato utilizzando un modello da compilare in linea con le linee guida dell'EFSA.

18. Per quanto riguarda la firma preliminare di una clausola di esclusione della responsabilità, l’EFSA ha dichiarato di non imporre un onere procedurale indebito ai partecipanti, poiché questi ultimi dovevano semplicemente contrassegnare una casella per procedere ulteriormente. Il testo della clausola di esclusione della responsabilità chiarisce ai potenziali contributori che solo le osservazioni pertinenti saranno prese in considerazione dall'EFSA. L'EFSA ha affermato che, se risultasse difficile capire in che modo la segnalazione di una breve clausola di esclusione della responsabilità renderebbe impossibile per le persone interessate partecipare alla consultazione pubblica. Inoltre, l'argomentazione del denunciante secondo cui molte persone erano intimidite e scoraggiate non era suffragata da alcuna prova verificabile.

19. L'EFSA ha sottolineato che si dovrebbe anche considerare la vastità dei documenti e dei dati frequentemente presentati per la consultazione pubblica dall'unità Pesticidi dell'EFSA. Contrariamente alla media dei documenti messi a disposizione per la consultazione pubblica da altre istituzioni dell'UE, ogni relazione di valutazione del rinnovo è composta da centinaia o addirittura migliaia di pagine di natura altamente tecnica. L'uso di un modello è necessario per consentire il corretto inserimento di osservazioni nella parte pertinente del documento. Richiedendo ai potenziali contributori di inserire ogni commento su una parte specifica del documento in consultazione, l'EFSA incoraggia le parti interessate a leggere effettivamente il documento e a inviare solo commenti pertinenti. Inoltre, l'uso di un sistema elettronico per aiutare le istituzioni a strutturare le osservazioni ricevute dal pubblico sulle consultazioni è diffuso a livello dell'Unione. Facilita inoltre il lavoro dell'EFSA nell'elaborazione delle osservazioni. In ultima analisi, ciò contribuisce alla trasparenza generale del processo di consultazione. Obbligare l'EFSA ad accettare contributi non strutturati non farebbe che accrescere la sua discrezionalità.

20. Per quanto riguarda la questione se l'EFSA potesse accettare contributi alla consultazione pubblica che non sono inseriti in un modello elettronico, l'EFSA ha dichiarato che ciò era effettivamente possibile e che, in questo caso, il denunciante (e un altro partecipante) era stato effettivamente autorizzato a farlo. L'EFSA ha sottolineato di aver ricevuto in totale 28 contributi, due dei quali (compreso quello del denunciante) sono stati ricevuti in formati diversi da quelli richiesti dall'EFSA. Tuttavia, data l'ampiezza, la portata e la complessità dei documenti sottoposti a consultazione, sarebbe estremamente impraticabile consentirlo su base sistematica. Inoltre, l'EFSA ha fornito al denunciante i documenti di consultazione nonostante non avesse firmato la clausola di esclusione della responsabilità.

21. Per quanto riguarda l'argomentazione del denunciante secondo cui il sistema è concepito per promuovere gli interessi dell'industria dei pesticidi e delle biotecnologie, l'EFSA ha affermato che l'uso di un modello obbligatorio non suggerisce alcun tipo di pregiudizio. Ciò che conta per l'EFSA è che le preoccupazioni non qualificate e non scientifiche non trovino posto nella sua missione o nei suoi compiti.

22. In risposta alle tre preoccupazioni espresse dal Mediatore, l'EFSA ha formulato le seguenti osservazioni:

i) L’EFSA ha affermato che l’articolo 15, paragrafo 2, del regolamento n. 1141/2010 non prevede affatto un sistema specifico di consultazione delle parti interessate. In effetti, l'EFSA va ben oltre i requisiti partecipativi stabiliti nel regolamento;

ii) L'EFSA ha riconosciuto che il documento di orientamento sulla presentazione di osservazioni potrebbe essere percepito come relativamente complesso. Tuttavia, tale percezione deve essere collocata nel contesto della complessità dell'oggetto e dei documenti sui quali l'EFSA chiede contributi, come dimostrano gli allegati allegati al parere dell'EFSA. In tale contesto, richiedere alle potenziali parti interessate di presentare le loro osservazioni compilando una tabella preformattata non può e non dovrebbe essere considerato un compito complesso. L'EFSA chiede semplicemente ai contributori di indicare l'identità, il riferimento alla relazione, il nome della sostanza e la data di presentazione. Sebbene il modello possa essere semplificato, l'EFSA ritiene che il livello di complessità non sia tale da scoraggiare i potenziali contributori. Tuttavia, a seguito di tale denuncia, l'EFSA ha adottato in modo proattivo le tre misure sopra descritte che sono già state attuate.

iii) L'EFSA ha riconosciuto che, sebbene in alcune consultazioni pubbliche a livello dell'UE su temi generali o politici (come la consultazione del Mediatore europeo sulla composizione dei gruppi di esperti della Commissione europea), i partecipanti possano contribuire nel formato che desiderano, si dovrebbe tuttavia tenere debitamente conto della missione e dei compiti di ciascuna istituzione e di ciascun organo, nonché della natura degli elementi da fornire e dei documenti sottostanti.

23. Sulla base di quanto precede, l'EFSA ha concluso di non aver commesso cattiva amministrazione e di aver dimostrato l'adeguato livello di flessibilità fornendo al denunciante i documenti e accettando le sue osservazioni.

24. In risposta all'argomentazione del denunciante, l'EFSA ha dichiarato che la consultazione era ormai conclusa e non poteva essere riaperta, poiché altrimenti la fase di consultazione avrebbe indebitamente ritardato l'intero processo e danneggiato gli interessi legittimi del richiedente e dei partner istituzionali dell'EFSA coinvolti nella procedura.

25. Nelle sue osservazioni, il denunciante ha contestato il fatto che, dopo aver ricevuto la sua denuncia, l ' EFSA avesse "modificato in modo proattivo" la pagina pertinente del suo sito web. Il denunciante ha osservato che l'argomentazione dell'EFSA secondo cui, poiché le questioni oggetto della consultazione sono molto complesse, le osservazioni dovrebbero essere formulate mediante un modello elettronico in modo da presentare solo osservazioni "pertinenti", è la radice del problema nella misura in cui è l'EFSA a determinare quali osservazioni sono pertinenti. Secondo il denunciante, la possibile riapprovazione del glifosato è un importante problema sanitario per i cittadini europei. La fondatezza delle loro preoccupazioni è stata confermata anche dal fatto che, il 2 aprile 2015, l'Istituto federale tedesco per la valutazione dei rischi (BfR) ha annunciato di non raccomandare la nuova approvazione del glifosato, alla luce delle conclusioni della IARC [8] e di altre preoccupazioni [9]. Ciò ha dimostrato che l'EFSA avrebbe dovuto, fin dall'inizio, incoraggiare un sistema di commenti molto più flessibile e diffuso, in modo da consentire un esame completo dei problemi di salute/tossicità.

26. In ulteriori osservazioni inviate nell'agosto 2015, il denunciante ha sottolineato che la Commissione, sulla base del parere dell'EFSA, il 10 agosto 2015 aveva respinto una richiesta di accesso al fascicolo sul glifosato presentata da una ONG tedesca, in quanto la divulgazione in questa fase del processo avrebbe gravemente compromesso il processo decisionale in corso dell'EFSA [10]. Il denunciante ha sostenuto che ciò ha rafforzato il suo punto di vista sulla cattiva amministrazione in corso da parte dell'EFSA ignorando le proprie linee guida e gli impegni in materia di coinvolgimento delle parti interessate.

Valutazione del Mediatore

Osservazione preliminare sulla portata dell’indagine

27. Il Mediatore osserva che, nelle sue ulteriori osservazioni del 10 aprile e del 18 agosto 2015, il denunciante ha formulato osservazioni specifiche in merito alla sicurezza del glifosato e del Roundup, sostenendo che l'EFSA non dovrebbe raccomandare il rinnovo dell'approvazione. Tuttavia, la presente denuncia non riguarda la sostanza della revisione inter pares dell'EFSA della relazione di valutazione del rinnovo sul glifosato, ma solo gli aspetti procedurali della pertinente procedura di consultazione pubblica dell'EFSA. Il Mediatore è tuttavia consapevole del fatto che la denuncia si inserisce in un contesto di crescenti preoccupazioni dell'opinione pubblica per quanto riguarda la sicurezza del glifosato e del Roundup. Più in particolare, il 30 luglio 2015 l'EFSA stessa ha annunciato [11] che, nell'ambito della sua revisione inter pares in corso, avrebbe valutato i risultati di una relazione dello IARC che concludeva che il glifosato è "probabilmente cancerogeno per l'uomo"[12] (le conclusioni dell'EFSA sono attese per novembre 2015). Inoltre, il 15 settembre 2015, la commissione per l'ambiente, la sanità pubblica e la sicurezza alimentare del Parlamento europeo ha votato contro la proroga del periodo di approvazione del glifosato.

28. È in tale contesto che occorre valutare la presente censura. In particolare, alla luce delle preoccupazioni dell'opinione pubblica in merito alla sicurezza del glifosato, diventa particolarmente rilevante l'obbligo di effettuare un'adeguata consultazione pubblica prima di adottare la decisione sul rinnovo dell'approvazione.

29. Il Mediatore osserva inoltre che, nelle sue ulteriori osservazioni, il denunciante ha sottolineato che la Commissione aveva rifiutato l'accesso del pubblico a una ONG tedesca a una relazione sul glifosato. La questione non è oggetto della presente inchiesta. Tuttavia, la questione potrebbe essere presentata al Mediatore in una denuncia, dopo aver esaurito le procedure di cui agli articoli da 6 a 8 del regolamento (CE) n. 1049/2001 (vale a dire una domanda iniziale e confermativa di accesso del pubblico).

30. A questo punto la consultazione pubblica è stata chiusa e la revisione inter pares dell'EFSA si è conclusa con la pubblicazione delle conclusioni dell'EFSA il 12 novembre 2015 [13]. In tali circostanze, il Mediatore accetta l'argomentazione dell'EFSA secondo cui la procedura di consultazione pubblica non dovrebbe essere riaperta. Sulla questione dell'insistenza dell'EFSA affinché i partecipanti alla consultazione utilizzino il modello elettronico, questo non è più un problema nel caso di specie. L'EFSA ha accettato la comunicazione del denunciante anche se è stata inviata per posta elettronica e non tramite il modello. Il caso individuale del denunciante è stato ora risolto. Resta tuttavia da risolvere la questione più generale relativa alle procedure di partecipazione alle consultazioni pubbliche dell'EFSA ai sensi del regolamento (UE) n. 1141/2010.

Valutazione

31. L'articolo 1 del trattato sull'Unione europea (TUE) stabilisce che il trattato segna una nuova tappa nel processo di creazione di un'unione sempre più stretta tra i popoli d'Europa, "in cui le decisioni sono prese nel modo più aperto possibile e il più vicino possibile ai cittadini". Il trattato di Lisbona ha introdotto nel TUE il titolo "Disposizioni sui principi democratici"(articoli da 9 a 12). L'articolo 10, paragrafo 3, TUE stabilisce che ogni cittadino ha il diritto di partecipare alla vita democratica dell'Unione e ribadisce che "[d]e decisioni sono prese nel modo più aperto e il più vicino possibile al cittadino". L'articolo 11, paragrafi 1 e 2, TUE prevede che le istituzioni dell'UE diano ai cittadini e alle associazioni rappresentative, con mezzi adeguati, la possibilità di far conoscere e scambiare pubblicamente le loro opinioni in tutti i settori d'azione dell'Unione e che le istituzioni mantengano un dialogo aperto, trasparente e regolare con le associazioni rappresentative e la società civile. L'articolo 11, paragrafo 3, TUE prevede che la Commissione svolga ampie consultazioni con le parti interessate.

32. Per quanto riguarda specificamente l'EFSA, il regolamento 178/2002 [14] (noto come "il regolamento istitutivo dell'EFSA") prevede all'articolo 42 che "[l]'Autorità sviluppa contatti efficaci con i rappresentanti dei consumatori, i rappresentanti dei produttori, i trasformatori e qualsiasi altra parte interessata". L'articolo 9 ("Consultazione pubblica"), che fa parte della sezione "Principi di trasparenza", stabilisce che "[l]a consultazione pubblica è aperta e trasparente, direttamente o tramite organismi rappresentativi, durante la preparazione, la valutazione e la revisione della legislazione alimentare, salvo nei casi in cui l'urgenza della questione non lo consenta". Poiché la missione dell'EFSA, a norma dell'articolo 22, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 178/2002, è "fornire consulenza scientifica e sostegno scientifico e tecnico alla legislazione e alle politiche comunitarie in tutti i settori che hanno un impatto diretto o indiretto sulla sicurezza degli alimenti e dei mangimi", è chiaro che il riferimento alla consultazione pubblica aperta e trasparente di cui all'articolo 9 dovrebbe essere inteso come pertinente anche per le attività dell'EFSA, in particolare per quanto riguarda l'analisi dei rischi [15].

33. Il regolamento (UE) n. 1141/2010, che stabilisce la procedura applicabile al rinnovo dell'approvazione di sostanze attive come il glifosato, non prevede esplicitamente una consultazione pubblica nell'ambito della procedura di rinnovo. L'articolo 15, paragrafo 2, cui fa riferimento l'EFSA, si limita a prevedere che "[u]n richiesta di qualsiasi parte interessata, l'Autorità mette a disposizione la relazione di valutazione del rinnovo...". È stata quindi l'iniziativa propria (e molto lodevole) dell'EFSA di organizzare una procedura di consultazione pubblica nell'ambito della procedura di rinnovo di cui al regolamento (UE) n. 1141/2010 ^[16].

34. Il Mediatore osserva che l'EFSA, a seguito di tale denuncia, ha introdotto le seguenti tre misure: 1) In primo luogo, l'EFSA ha eliminato l'obbligo di accettare eventuali termini o condizioni prima di presentare osservazioni (la "disclaimer"); 2) in secondo luogo, l'EFSA ha semplificato il testo e il processo spiegando come presentare osservazioni; e 3) l'EFSA ha rimosso il documento di orientamento e ha inserito chiarimenti su come compilare il modello elettronico direttamente nel modello. Il Mediatore accoglie con favore queste tre fasi, che rendono la procedura di consultazione pubblica meno onerosa. Inoltre, il Mediatore accoglie con favore la funzione aggiunta sul sito web dell'EFSA che consente di ricevere avvisi via e-mail sulle prossime consultazioni pubbliche.^[17] Ciò suggerisce che l'EFSA nutre un reale interesse per le sue consultazioni pubbliche.

35. In particolare, per quanto riguarda la parte 2 dell’asserzione (v. punto 8 supra), il Mediatore accoglie con favore la rimozione della clausola di esclusione della responsabilità, in quanto quest’ultima ha ripetuto solo alcuni punti ovvi, vale a dire che l’EFSA non avrebbe tenuto conto delle osservazioni non relative alla valutazione del rischio o ricevute dopo la scadenza del termine. Il Mediatore ritiene pertanto che la clausola di esclusione della responsabilità sia servita semplicemente come formalità aggiuntiva e non necessaria e che la sua rimozione sia pertanto pienamente giustificata. Eliminando la clausola di esclusione della responsabilità, l’EFSA ha quindi risolto la seconda parte dell’addebito.

36. Per quanto riguarda la prima parte dell'accusa e la relativa affermazione, vale a dire se l'uso obbligatorio di un modello elettronico sia appropriato per la consultazione pubblica, il Mediatore osserva che il sito web dell'EFSA contiene due diversi link al modello elettronico, vale a dire http://dar.efsa.europa.eu/dar-web/consultation e il link contenuto in http://www.efsa.europa.eu/en/pesticides/pesticidesconsultations. Il Mediatore presume che sia il secondo di questi due collegamenti ad essere ora utilizzato, poiché il modello contiene modifiche di traccia con commenti che spiegano come compilarlo. Ciò sembra corrispondere alla misura annunciata dall'EFSA che il documento di orientamento è stato rimosso e che i chiarimenti su come compilare il modello elettronico sono stati ora inseriti direttamente nel modello (la terza misura annunciata dall'EFSA). Sarebbe quindi opportuno che l’EFSA rimuovesse l’altro link dal suo sito Internet, dal momento che esso non è più aggiornato e non ha alcuno scopo evidente.

37. Per quanto riguarda la questione se l'uso obbligatorio del modello elettronico sia appropriato, è chiaro che i primi due paragrafi dell'articolo 11 TUE mirano a garantire che le politiche dell'Unione siano plasmate mediante un contributo pluralistico che includa le opinioni dei cittadini, delle associazioni rappresentative e della società civile. La partecipazione alla vita democratica dell'Unione, tuttavia, non è illimitata, ma deve avvenire "con mezzi adeguati". Per adempiere ai loro compiti in questo settore, le istituzioni dell'UE devono pertanto determinare "i mezzi appropriati" con cui i cittadini e le associazioni rappresentative hanno la possibilità di far conoscere e scambiare pubblicamente le loro opinioni. Il Mediatore comprende che il modo preciso in cui la democrazia partecipativa è resa efficace dipende dalla natura specifica dell'azione dell'Unione in questione e dalle procedure stabilite in atto. A tale riguardo, le istituzioni dell'UE dispongono di un margine di discrezionalità, in particolare in settori tecnicamente complessi. Tuttavia, essi dovrebbero sempre garantire di poter giustificare obiettivamente il modo in cui esercitano tale margine di discrezionalità [18].

38. Nel caso di specie, il Mediatore osserva che il modello è un documento complesso e lungo. Anche con i chiarimenti su come compilare il modello che sono stati ora aggiunti dall'EFSA, non è ancora una procedura semplice.

39. Sembra, tuttavia, che l'EFSA abbia buoni motivi per utilizzare il modello. In primo luogo, il Mediatore osserva che anche il contesto pertinente della revisione inter pares dell'EFSA deve essere preso in considerazione a tale riguardo: Le relazioni di valutazione del rinnovo sulle quali il pubblico è consultato sono di per sé documenti di natura scientifica molto complessi e tecnici. Nel caso di specie, dagli allegati al parere dell'EFSA risulta che la relazione di valutazione del rinnovo sul glifosato e i suoi allegati comprendono un totale di 3945 pagine.

40. In secondo luogo, nell’organizzare una consultazione pubblica su questo tipo di documenti, l’EFSA deve effettuare un bilanciamento tra, da un lato, la complessità dei documenti sui quali intende consultare il pubblico e, dall’altro, la reale possibilità per il maggior numero possibile di membri del pubblico di partecipare efficacemente alla consultazione pubblica. È sicuramente utile che l'EFSA - al fine di elaborarli facilmente in seguito - riceva commenti strutturati in modo tale da seguire le sezioni della relazione stessa. L'uso del modello è quindi chiaramente uno strumento efficace per organizzare la consultazione pubblica e per raccogliere ed elaborare le osservazioni del pubblico.

41. Vi sarebbero ovviamente preoccupazioni se l'uso del modello fosse obbligatorio in ogni caso, in quanto l'uso obbligatorio del modello potrebbe in determinate circostanze diventare un ostacolo alla partecipazione dei cittadini, delle associazioni rappresentative e della società civile.

42. Nel caso di specie, tuttavia, l’EFSA ha dimostrato un’encomiabile flessibilità. In questo caso, dei 28 contributi ricevuti e presi in considerazione, due (compreso quello del denunciante) non sono stati presentati tramite il modello elettronico. Il Mediatore ritiene pertanto che non vi sia stata cattiva amministrazione da parte dell'EFSA per quanto riguarda la prima parte dell'accusa.

43. Il Mediatore confida che l'EFSA adeguerà una flessibilità analoga per quanto riguarda l'uso del modello per le future consultazioni pubbliche. Sarà infatti sempre vero che una piccola minoranza di potenziali contributori alla consultazione pubblica riterrà l'uso obbligatorio del modello eccessivamente gravoso e quindi scoraggiante. Ciò potrebbe portare a una situazione in cui alcune persone che desiderano partecipare alla consultazione pubblica potrebbero essere costrette ad astenersi.

44. Il Mediatore accoglie pertanto con particolare favore le dichiarazioni dell'EFSA secondo cui prevede ulteriori modifiche a breve termine del suo sistema, come l'offerta di una sezione di commenti generici e di un indirizzo e-mail dedicato. Il Mediatore comprende quindi che l'EFSA è disposta ad adottare un approccio più pragmatico e a prendere in considerazione le osservazioni del pubblico anche se non sono state presentate utilizzando il modello elettronico messo a disposizione a tal fine.

Conclusioni

Sulla base della sua indagine su tale denuncia, il Mediatore la chiude con la seguente conclusione:

Non vi è stata cattiva amministrazione da parte dell'EFSA per quanto riguarda la parte 1) dell'asserzione e dell'argomentazione.

La parte 2) dell'asserzione è stata risolta dall'EFSA.

Il denunciante e l'EFSA saranno informati di tale decisione.

Emily O'Reilly

Strasburgo, 18.11.2015

 

[1] Regolamento (CE) n. 1107/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21

ottobre 2009 relativo all'immissione sul mercato dei prodotti fitosanitari e che abroga

Direttive 79/117/CEE e 91/414/CEE del Consiglio (GU 2009, L 309, pag. 1).

[2] Regolamento (UE) n. 1141/2010 della Commissione, del 7 dicembre 2010, che stabilisce la procedura per il rinnovo dell’iscrizione di un secondo gruppo di sostanze attive nell’allegato I della direttiva 91/414/CEE del Consiglio e fissa l’elenco di tali sostanze (GU 2010, L 322, pag. 10), come modificato dal regolamento di esecuzione (UE) n. 380/2013 della Commissione, del 25 aprile 2013, che modifica il regolamento

(UE) n. 1141 /2010 per quanto riguarda la presentazione del fascicolo supplementare completo al

Autorità, altri Stati membri e Commissione (GU 2013, L 116, pag. 4).

[3] http://dar.efsa.europa.eu/dar-web/consultation: Il link, che contiene un documento di orientamento e un modello, non menziona più il glifosato per il quale è terminata la consultazione pubblica.

[4] http://www.efsa.europa.eu/it/pesticides/pesticidesconsultations.htm

[5] Con l'invio della richiesta riconosco che l'EFSA ha il diritto di ignorare eventuali osservazioni non relative alla valutazione del rischio o ricevute dopo il termine fissato per la sostanza consigliata selezionata. Accetto inoltre che i commenti debbano essere inviati elettronicamente all'indirizzo e-mail indicato nelle istruzioni generali utilizzando il modello" e "Sono d'accordo con i termini di cui sopra".

[6] http://www.efsa.europa.eu/it/praperconsultations/docs/prapergdconsultation.pdf

[7] Il parere e gli allegati comprendono in totale 7300 pagine.

[8] L'Agenzia internazionale per la ricerca sul cancro (IARC) dell'Organizzazione mondiale della sanità (OMS).

[9] La dichiarazione del BfR afferma quanto segue: "Il BfR raccomanda con forza che tutti coloro che sono coinvolti nella valutazione del glifosato, i gruppi di esperti dell'OMS, l'IARC e il JMPR (riunione congiunta FAO/OMS sui residui di antiparassitari), nonché le autorità competenti dell'UE, l'EFSA e l'ECHA, discutano delle attuali questioni controverse, al fine di risolvere le discrepanze, prima che la Commissione europea prenda una decisione sull'ulteriore approvazione del glifosato"(http://www.bfr.bund.de/cm/349/bfr-contribution-to-the-eu-approvation-process-of-glyphosate-is-finalised.pdf).

[10] https://www.testbiotech.org/it/node/1326

[11] http://www.efsa.europa.eu/it/press/news/150730

[12] http://www.iarc.fr/it/media-centre/iarcnews/pdf/MonographVolume112.pdf

[13] http://www.efsa.europa.eu/en/press/news/151112

[14] Regolamento (CE) n. 178/2002 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 28 gennaio 2002

che stabilisce i principi e i requisiti generali della legislazione alimentare, che istituisce l'Unione europea

Autorità per la sicurezza e che stabilisce procedure nel campo della sicurezza alimentare (GU 2002, L 31, pag. 1).

[15] A tale riguardo, l'articolo 6 ("Analisi del rischio") del regolamento 178/2002 stabilisce che "1. Al fine di conseguire l'obiettivo generale di un elevato livello di protezione della salute e della vita umana, la legislazione alimentare si basa sull'analisi dei rischi 2. La valutazione del rischio si basa sulle prove scientifiche disponibili ed è effettuata in modo indipendente, obiettivo e trasparente. 3. La gestione del rischio tiene conto dei risultati della valutazione del rischio e, in particolare, dei pareri dell'[EFSA]"(il corsivo è mio).

[16] http://dar.efsa.europa.eu/dar-web/consultation. Le consultazioni pubbliche in corso sono menzionate al link http://www.efsa.europa.eu/en/pesticides/pesticidesconsultations

[17] http://www.efsa.europa.eu/it/news/alerts?type=consultazioni

[18] Cfr. la decisione del Mediatore del 9 luglio 2013 sulla denuncia 1151/2008/ANA, punto 71 (http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/50818/html.bookmark).