Contesto della denuncia

1. Il denunciante è un'organizzazione non governativa tedesca che agisce per conto di diverse ONG.

2. La presente denuncia riguarda il ruolo della Commissione europea nel cofinanziamento della realizzazione di uno studio avviato dalle autorità tedesche per esaminare diverse opzioni di sviluppo del fiume Danubio in un tratto tra Straubing e Vilshofen. Lo studio è stato condotto nel quadro di un progetto TEN-T con un finanziamento della Commissione pari a 16,5 milioni di EUR.

3. Lo studio mirava a superare una situazione di stallo nei dibattiti su due possibili opzioni di sviluppo che è in corso da circa due decenni.

4. La prima di queste opzioni, chiamata Variante A, prevede alcune misure di protezione dalle inondazioni e altre misure, ma nessuna costruzione di serrature. La variante A è favorita dai gruppi ambientalisti poiché si ritiene che preservi l'ultima sezione a scorrimento libero del fiume nella sua parte centrale.

5. L'altra di queste opzioni, chiamata Variant C280, prevede un pescaggio livellato di 2,8 m e prevede la costruzione di una serratura per by-passare una curva del fiume. La variante C280 è favorita dagli operatori del trasporto per vie navigabili interne.

6. La decisione di finanziamento della Commissione contiene una disposizione sui conflitti di interesse.

7. Secondo il denunciante, la nomina, da parte delle autorità tedesche, della RMD Wasserstraßen GmbH (di seguito «RMD»), una società a responsabilità limitata, per orientare l'esame delle diverse opzioni per lo sviluppo del suddetto tratto del Danubio, dà luogo a un conflitto di interessi, in contrasto con la decisione di finanziamento della Commissione. Il conflitto di interessi percepito dal denunciante deriva dalle due considerazioni seguenti:

i) In qualità di società di ingegneria, RMD sarà il capo progetto dell'effettivo sviluppo del tratto fluviale in questione, la cui remunerazione dipenderà direttamente dai costi complessivi di costruzione. Sarebbe molto più costoso digheggiare il fiume invece di adottare altre misure per regolamentarlo;

ii) RMD è una controllata di una società a responsabilità limitata, che a sua volta è di proprietà di una grande società di servizi. RMD ha il diritto contrattuale di utilizzare tutte le costruzioni adeguate nel Danubio per la produzione di energia elettrica. Nel caso in cui la suddetta sezione dovesse includere una serratura, sarebbe facile per RMD trarre un vantaggio economico dalla costruzione di una centrale idroelettrica. Infatti, RMD aveva, in passato, inequivocabilmente promosso la diga del fiume.

8. Il 19 maggio 2010 il denunciante si è rivolto alla Commissione chiedendole di esaminare il caso e di adottare le misure appropriate per risolvere il presunto conflitto di interessi. Con la sua lettera, il denunciante ha allegato, tra l'altro, una lettera datata 8 aprile 2010 del presidente del gruppo di monitoraggio ("il presidente"), che era stata istituita per seguire l'attuazione del progetto. In tale lettera, il presidente precisava che, a partire dalla sua privatizzazione nel 1994, la RMD operava sotto il pieno controllo e su istruzione del governo tedesco. Secondo lui, le garanzie istituzionali impedirebbero qualsiasi politica di favorire la costruzione di una diga.

9. Nella sua risposta del 5 agosto 2010, la Commissione ha sottolineato che il gruppo di monitoraggio era stato istituito per garantire che lo studio fosse condotto correttamente e ha dichiarato di confidare che le deliberazioni del gruppo fossero conformi al diritto dell'UE. La Commissione ha inoltre osservato che il denunciante aveva sollevato il presunto conflitto di interessi con il gruppo di monitoraggio, che, a suo avviso, era la sede adeguata per esaminare tale questione. Aveva assicurato al denunciante che avrebbe monitorato il progetto in modo da garantire che lo studio fosse condotto correttamente.

10. In altre lettere, il denunciante ha ribadito le proprie preoccupazioni per quanto riguarda il presunto conflitto di interessi.

11. In una risposta del 18 luglio 2011, la Commissione ha osservato che il denunciante aveva espresso sfiducia nei confronti della RMD e si era lamentato del fatto che non le erano state messe a disposizione informazioni sufficienti. La Commissione ha dichiarato di essere stata informata di un gran numero di riunioni del gruppo di monitoraggio e che rappresentanti del settore ambientale erano presenti a tali riunioni. La Commissione ha aggiunto che il gruppo di monitoraggio ha recentemente pubblicato una relazione di attività. Ha infine invitato il denunciante a sostenere il lavoro del presidente nella preparazione di una conferenza che si terrà all'inizio del 2012.

12. Il 4 novembre 2011 il denunciante si è rivolto al Mediatore.

Oggetto dell'indagine

13. Il Mediatore ha avviato un'indagine sulle seguenti accuse e affermazioni:

Asserzione

La Commissione non ha adottato misure adeguate di fronte al conflitto di interessi percepito dal denunciante.

Rivendicazione

La Commissione dovrebbe adottare le misure appropriate e, in particolare, procedere al pagamento del suo finanziamento solo se le condizioni stabilite nella decisione di finanziamento sono state inequivocabilmente soddisfatte.

L'indagine

14. Il 5 dicembre 2011 il Mediatore ha informato il denunciante della decisione di avviare un'indagine sulla sua denuncia e, allo stesso tempo, gli ha chiesto alcuni chiarimenti in merito alla sua denuncia.

15. Il 20 dicembre 2011 il denunciante ha inviato i suoi chiarimenti.

16. L'11 gennaio 2012 il Mediatore ha chiesto alla Commissione un parere sull'accusa e sulla domanda. Il parere della Commissione è stato trasmesso al denunciante per osservazioni, che quest'ultimo ha inviato il 20 luglio 2012. Il 22 luglio 2012 e il 23 gennaio 2013 una ONG rappresentata dal denunciante (di seguito "ONG") ha presentato ulteriori osservazioni.

17. Dopo aver analizzato il parere della Commissione alla luce delle osservazioni ricevute, il Mediatore ha ritenuto opportuno esaminare il fascicolo della Commissione. L’ispezione ha avuto luogo il 13 marzo 2013. Una copia del rapporto di ispezione è stata inviata alla Commissione e un'ulteriore copia è stata trasmessa al denunciante unitamente a un invito a presentare osservazioni. Il denunciante ha inviato osservazioni il 29 maggio 2013.

Analisi e conclusioni del Mediatore

Osservazioni preliminari

18. Il 2 dicembre 2011 il denunciante ha presentato al Mediatore una perizia di uno studio legale tedesco. La perizia, datata 12 novembre 2011, è intitolata "Cooperazione della Federazione con la RMD senza procedura di gara"[1] e sostiene essenzialmente, nel contesto della legislazione tedesca e dell'UE in materia di appalti pubblici, che il coinvolgimento della RMD dà luogo a una serie di violazioni della legge. Nella lettera di richiesta di chiarimenti del denunciante (cfr. punto 14 supra), il Mediatore ha chiesto al denunciante, tra l'altro, se intendesse denunciare anche una presunta violazione del diritto dell'UE in materia di appalti pubblici mediante la nomina di RMD. Nei suoi chiarimenti, il denunciante ha dichiarato di essere ancora in contatto con la Commissione per quanto riguarda tale aspetto e avrebbe ampliato la sua denuncia nel caso in cui la Commissione non avesse affrontato le sue argomentazioni al riguardo. Il Mediatore non ha pertanto incluso questo aspetto nella sua lettera di richiesta del parere della Commissione. Nelle sue ulteriori osservazioni, la ONG ha ritenuto incomprensibile che la Commissione non abbia affrontato la questione della presunta violazione delle norme dell'UE in materia di appalti pubblici, che era stata documentata nella perizia presentata alla Commissione. Nelle sue osservazioni sulla relazione sull'ispezione del fascicolo della Commissione, il denunciante è tornato sulla questione degli appalti pubblici e ha chiesto al Mediatore di tenere conto di tale perizia.

19. La Mediatrice osserva che la sua attuale indagine non include la questione della conformità al diritto dell'UE in materia di appalti pubblici dell'affidare a RMD la conduzione dello studio e la posizione della Commissione al riguardo. In linea di principio, la Mediatrice potrebbe ampliare la sua indagine per includere anche la questione, a condizione che la denunciante abbia adottato opportuni approcci amministrativi nei confronti della Commissione a tale riguardo (articolo 2, paragrafo 4, dello statuto della Mediatrice). Allo stesso tempo, si rende conto che l'estensione della portata della sua indagine le imporrebbe di chiedere alla Commissione di commentare questo particolare aspetto prima, a sua volta, di dare al denunciante la possibilità di presentare osservazioni. Tuttavia, data la fase avanzata della sua indagine, ciò sarebbe difficilmente nell'interesse dell'economia procedurale. Pertanto, nella sua analisi la Mediatrice non esaminerà la questione della conformità dell'affidamento a RMD della conduzione dello studio con il diritto dell'UE in materia di appalti pubblici. Tuttavia, il denunciante rimane libero di presentare una nuova denuncia al riguardo, dopo aver presentato alla Commissione gli opportuni approcci amministrativi, qualora intenda portare avanti la questione. Le stesse considerazioni valgono per l'opinione del denunciante, espressa nelle sue osservazioni sul rapporto di ispezione, secondo cui la RMD è responsabile dell'attuale pianificazione e costruzione delle misure di sviluppo e di protezione dalle inondazioni, senza che sia stata organizzata una precedente gara d'appalto pubblica.

20. Data la loro intrinseca connessione logica, è opportuno esaminare congiuntamente l'asserzione e la domanda del denunciante.

A. Asserzione di mancata adozione di misure adeguate e relativa richiesta

Argomenti presentati al Mediatore

21. Il denunciante ha affermato che la Commissione non ha adottato misure adeguate di fronte al conflitto di interessi percepito dal denunciante.

22. A sostegno della sua affermazione, il denunciante ha sostenuto che la RMD è attivamente coinvolta e svolge un ruolo chiave nella preparazione della base per una decisione che incide sul proprio futuro economico. Più specificamente, il denunciante ha fatto riferimento agli argomenti esposti al precedente punto 7. Secondo il denunciante, il suddetto conflitto di interessi non è escluso dalle garanzie istituzionali di cui alla lettera del presidente del comitato di sorveglianza dell'8 aprile 2010.

23. Il denunciante ha sostenuto che la Commissione dovrebbe adottare le misure appropriate e, in particolare, procedere al pagamento del suo finanziamento solo se le condizioni stabilite nella decisione di finanziamento sono state inequivocabilmente soddisfatte.

24. Nei suoi chiarimenti sulla denuncia, il denunciante ha respinto l'opinione del presidente secondo cui l'istituzione giuridica di RMD escluderebbe un conflitto di interessi. Era vero che la RMD era stata privatizzata ed era sotto la supervisione del governo tedesco. Tuttavia, la decisione di accogliere o meno il contributo del gruppo di monitoraggio è stata presa dal gruppo direttivo, che ha impartito istruzioni concrete al "livello operativo" del progetto. A causa della complessità del progetto, è stato difficilmente possibile per la direzione superiore del gruppo direttivo e del "livello operativo" influenzare la pianificazione tecnica in qualsiasi dettaglio.

25. Nel suo parere, la Commissione affermava che la RMD era stata istituita nel 1921 per la manutenzione e la gestione di fiumi e canali navigabili nella Germania sudorientale ed era stata privatizzata nel 1994. Aveva stipulato contratti con subappaltatori per la realizzazione di gran parte dello studio.

26. La Commissione ha spiegato che lo studio era stato fortemente osteggiato dai gruppi ambientalisti. Su iniziativa del coordinatore europeo per le vie navigabili interne, nominato dalla Commissione, i rappresentanti dei gruppi ambientalisti hanno convenuto di aderire a un gruppo di monitoraggio, composto da esperti, che riferisce direttamente alle autorità tedesche competenti. La Commissione ha aggiunto di aver ricevuto numerose lettere dal denunciante e da un'altra ONG, entrambi membri del gruppo di monitoraggio, in cui si lamentavano di non essere stati adeguatamente informati dei progressi dello studio. Allo stesso tempo, hanno confermato la loro fiducia nel presidente del gruppo di monitoraggio, che ha fortemente negato tale mancanza di informazioni. La Commissione ha inoltre dichiarato che il completamento dello studio era previsto per la fine del 2012 e che nell'autunno 2012 si sarebbe tenuta una conferenza per stimolare un dibattito aperto sui risultati dello studio.

27. In tale contesto, la Commissione ha affermato che "non vi sono prove del fatto che ci si possa attendere un conflitto di interessi" sulla base dei documenti a sua disposizione. La Commissione ha dichiarato che i beneficiari dei finanziamenti della Commissione sono tenuti a rispettare i principi fondamentali delle direttive sugli appalti pubblici. Inoltre, la decisione di finanziamento contiene una disposizione specifica sui conflitti di interesse cui il denunciante ha fatto riferimento nella sua denuncia. Tenendo conto delle preoccupazioni di diversi gruppi ambientalisti, la Commissione ha adottato le seguenti misure supplementari:

-Con la decisione di finanziamento, ha chiesto alle autorità tedesche di istituire un gruppo di monitoraggio. Una lettera del presidente alla Commissione in data 7 ottobre 2011 ha confermato la trasparenza di tale processo.

Su insistenza del coordinatore europeo per le vie navigabili interne, le autorità regionali hanno convenuto di tenere una conferenza regionale nell'autunno 2012.

28. La Commissione ha inoltre spiegato che le autorità tedesche avevano affidato a RMD lo studio, tenendo conto delle sue competenze professionali e della sua storia, ma le autorità tedesche hanno mantenuto la responsabilità di qualsiasi decisione finale. Pertanto, qualsiasi decisione derivante dallo studio sarebbe presa dalle autorità competenti e non dalla RMD. In tale contesto, la Commissione ha anche fatto riferimento a un contratto stipulato tra il governo federale, il Land Baviera e la RMD, in base al quale quest’ultima è soggetta alla direzione e al controllo del governo federale e quindi controllata da quest’ultimo. Infine, la Commissione ha precisato che la RMD aveva reso una dichiarazione pubblica in base alla quale rinunciava al suo diritto di costruire una centrale idroelettrica nella zona in questione e lo avrebbe fatto solo su esplicita richiesta del governo federale e del Land Baviera.

29. Nelle sue osservazioni, il denunciante ha ritenuto che le misure menzionate dalla Commissione non fossero idonee a risolvere un apparente conflitto di interessi.

30. Per quanto riguarda il gruppo di monitoraggio, il denunciante ha dichiarato di ricevere informazioni voluminose ma talvolta incomplete. Tuttavia, la sua capacità di controllare lo svolgimento dello studio è limitata, dato che è stato lasciato alla discrezione del gruppo direttivo se avrebbe accolto i suoi suggerimenti. Il denunciante ha inoltre dichiarato di avere solo un accesso limitato ai risultati provvisori dello studio e ai dati dello studio. Inoltre, il monitoraggio della conduzione dello studio è stato dispendioso in termini di tempo e complesso. Poiché non sono state fornite risorse finanziarie per monitorare lo studio, è stato impossibile valutare la plausibilità e la correttezza di ogni fase intermedia. Per questo motivo, il gruppo di monitoraggio ha dovuto semplicemente riconoscere molti risultati senza un controllo preventivo. In tali circostanze, è tanto più necessario evitare qualsiasi apparenza di parzialità o di conflitto di interessi. Il denunciante ha ribadito la sua opinione secondo cui tale conflitto esiste nel caso di specie.

31. Per quanto riguarda il controllo degli RMD da parte delle autorità nazionali e regionali, il denunciante ha sottolineato che queste ultime hanno dovuto far fronte a vincoli simili ai propri in termini di competenze e manodopera e devono pertanto fare affidamento sui dati forniti dagli RMD. Ancora una volta, il denunciante ha sottolineato l'importanza di evitare la comparsa di un conflitto di interessi.

32. Per quanto riguarda la rinuncia di RMD al suo diritto, il denunciante ha riconosciuto di essere stato certificato da un notaio. Tuttavia, era probabile che le autorità tedesche avrebbero chiesto alla RMD di avvalersi del suo diritto. Inoltre, la dichiarazione non era giuridicamente vincolante e l'uso del diritto di concessione di RMD poteva essere limitato solo in virtù di un contratto. Fino a quando non vi sarà una deroga giuridicamente vincolante, favorire la variante a sostegno della diga del fiume darebbe un vantaggio economico significativo alla RMD.

33. Il denunciante ha concluso affermando che l'obiettività e la credibilità dello studio potevano essere garantite solo escludendo la RMD dalla partecipazione allo studio e facendo riesaminare tutti i suoi risultati da esperti indipendenti.

34. Nelle sue ulteriori osservazioni, la ONG, facendo riferimento a una serie di esempi, ha ritenuto che le informazioni fattuali contenute nel parere della Commissione fossero errate per una serie di motivi.

35. Per quanto riguarda il gruppo di monitoraggio, la ONG ha dichiarato di non poter garantire l'indipendenza dello studio e dei suoi risultati. In tale contesto, la ONG ha dichiarato che il gruppo di monitoraggio non era sufficientemente autorizzato a invitare esperti di sua scelta. Inoltre, l'approccio iniziale del gruppo direttivo di rimborsare solo gli esperti per le spese di viaggio, ma non per altre spese, sebbene successivamente riveduto, testimoniava l'atteggiamento del gruppo direttivo nei confronti dei lavori del gruppo di monitoraggio. L'ONG ha inoltre sottolineato che vi erano problemi con l'inclusione delle sue opinioni nei documenti provvisori e con l'accesso ai dati e alle risultanze provvisorie.

36. Per quanto riguarda il controllo della RMD da parte delle autorità nazionali e regionali, la ONG ha dichiarato che sia il governo federale che il Land Baviera stavano promuovendo una centrale idroelettrica, come dimostrato da dichiarazioni pubbliche. Inoltre, secondo l'ONG, un opuscolo informativo pubblicato dalle autorità che promuoveva la costruzione di una diga era di parte e conteneva informazioni chiaramente errate. Ciò, tuttavia, è in contrasto con una decisione del Bundestag tedesco del 2002 che opta chiaramente per lo sviluppo del fiume senza prevedere chiuse o dighe.

37. Secondo l'ONG, la deroga dichiarata da RMD era priva di valore, dato che la richiesta di costruire una centrale idroelettrica era solo una questione di forma.

38. La ONG ha concluso affermando che la conferenza regionale prevista sarebbe un'opportunità decisiva per garantire l'obiettività dello studio.

39. Nelle sue osservazioni supplementari, la ONG ha presentato una "valutazione politica della procedura e dei risultati del 22 gennaio 2013". Oltre a ribadire i punti di vista espressi nella sua precedente lettera, essa ha sostanzialmente affermato di aver ormai acquisito la certezza che lo studio fosse condotto in modo unilaterale. La ONG ha inoltre affermato che le autorità nazionali e regionali che si occupano di questioni ambientali non sono state coinvolte nello studio.

I risultati dell'ispezione del fascicolo della Commissione

40. Nel corso dell'ispezione, ai rappresentanti del Mediatore è stato presentato il fascicolo tecnico relativo al progetto finanziato dalla Commissione e, più specificamente, i documenti relativi alla preparazione e all'adozione della decisione di finanziamento della Commissione, alle successive modifiche di tale decisione, nonché all'attuazione del progetto finanziato. I servizi del Mediatore hanno inoltre esaminato il progetto di relazione che il presidente del gruppo di monitoraggio aveva inviato alla Commissione nel dicembre 2012.

41. Ai rappresentanti del Mediatore è stata inoltre mostrata la corrispondenza inviata alla Commissione dal denunciante e da una ONG, nonché, tra l'altro, un articolo di giornale di un importante quotidiano tedesco che riportava la decisione della Baviera di non optare per la variante di sviluppo che prevedeva un blocco nella pertinente sezione del Danubio.

42. Infine, hanno esaminato la corrispondenza tra la Germania e la Commissione in merito all'attuazione del progetto e, più specificamente, alla questione di un potenziale conflitto di interessi. Dall'ispezione della corrispondenza è emerso che la Commissione ha seguito da vicino i lavori del gruppo di monitoraggio.

43. Nelle sue osservazioni sulla relazione di ispezione, il denunciante ha sostenuto che il progetto di relazione del presidente del gruppo di monitoraggio del dicembre 2012 non conteneva un'analisi completa dei piani e delle valutazioni guidati da RMD, dato che quest'ultimo era stato messo a disposizione del gruppo di monitoraggio solo nel dicembre 2012. Inoltre, il denunciante ha sottolineato che, il 30 marzo 2013, il presidente aveva presentato la relazione finale del gruppo di monitoraggio, una copia della quale il denunciante ha trasmesso al Mediatore. Il denunciante ha affermato che la relazione finale copre in dettaglio le posizioni assunte dalle associazioni ambientaliste durante l'intero processo. Il denunciante ha sostenuto che dalla relazione finale risulta chiaramente che lo studio e i suoi risultati sono stati influenzati da interessi che sostengono un risultato particolare. Il denunciante ha chiesto al Mediatore di tenere conto di tale valutazione.

44. Il denunciante ha aggiunto che la decisione del governo del Libero Stato di Baviera di non optare per una serratura è di natura provvisoria e il risultato di pressioni esercitate dal pubblico che non poteva essere convinto della plausibilità in termini di considerazioni di navigazione, economiche o ecologiche della costruzione di una serratura. Tuttavia, non si poteva dire che i piani per costruire una serratura fossero stati abbandonati per sempre.

Valutazione del Mediatore

45. In tale contesto, il Mediatore è chiamato a decidere se la Commissione abbia adottato misure adeguate di fronte al conflitto di interessi percepito dal denunciante.

46. Per evitare malintesi, è importante ricordare che l'articolo 228 del trattato sul funzionamento dell'UE conferisce al Mediatore il potere di indagare su eventuali casi di cattiva amministrazione nell'attività delle istituzioni, degli organi e degli organismi dell'Unione. Lo statuto del Mediatore europeo prevede specificamente che nessun'altra autorità o persona possa essere oggetto di una denuncia al Mediatore. Il Mediatore non ha pertanto il mandato di esaminare le denunce nei confronti di altre istituzioni o organismi, comprese le autorità nazionali. La presente decisione riguarda pertanto esclusivamente il comportamento della Commissione. Tuttavia, è anche importante tenere presente che, in quanto co-finanziatore del progetto insieme alle autorità tedesche, la Commissione non ha tutta la responsabilità di garantire che non sorga alcun conflitto di interessi nella conduzione del progetto.

47. Il Mediatore ricorda che la disposizione sui conflitti di interesse contenuta nella decisione di finanziamento prevedeva quanto segue:

"III.2.6 Conflitto di interessi

1. Il beneficiario si impegna ad adottare tutte le misure necessarie per prevenire qualsiasi rischio di conflitto di interessi che possa incidere sull'attuazione imparziale e obiettiva dell'azione. Tale conflitto di interessi potrebbe derivare in particolare da interessi economici, da affinità politiche o nazionali, da motivi familiari o affettivi o da qualsiasi altra comunanza di interessi.

2. Qualsiasi situazione che costituisca o possa comportare un conflitto di interessi durante l'attuazione dell'azione deve essere portata all'attenzione della Commissione, per iscritto, senza indugio. Il beneficiario si impegna ad adottare tutte le misure necessarie per porre immediatamente rimedio a tale situazione.

3. La Commissione si riserva il diritto di verificare che le misure adottate siano adeguate e può esigere che il beneficiario adotti misure supplementari, se necessario, entro un certo periodo di tempo."

48. L'articolo III.2.6 mira pertanto a prevenire determinati conflitti di interesse. A tal fine, impone al beneficiario (i) di prevenire qualsiasi rischio di conflitto di interessi e (ii), di fronte a un conflitto di interessi effettivo o potenziale, di informare la Commissione e di adottare le misure necessarie per correggere la situazione. Per quanto riguarda la Commissione, l'articolo III.2.6 le conferisce i) il potere di verificare l'adeguatezza delle misure adottate e ii) di chiedere al beneficiario di adottare misure supplementari.

49. È in tale contesto giuridico che il Mediatore deve valutare l'adeguatezza dell'azione della Commissione nel caso di specie.

50. In primo luogo, l'articolo III.2.6 non prevede una definizione di "conflitto di interessi". Tuttavia, da tale disposizione emerge chiaramente che, oltre ai conflitti effettivi, essa copre i potenziali conflitti ("qualsiasi rischio di conflitto di interessi che potrebbe incidere sull'attuazione imparziale e obiettiva dell'azione"; enfasi aggiunta). Infine, conformemente alle linee guida dell'OCSE per la gestione dei conflitti di interesse nel servizio pubblico [2], che hanno ottenuto un ampio riconoscimento, il Mediatore ritiene che l'articolo III.2.6 debba essere interpretato in modo da includere anche i conflitti di interesse apparenti.

51. È pacifico che la RMD, tenuto conto dei suoi diritti storici e del quadro giuridico che ne disciplina le attività, gode di una posizione economica specifica per quanto riguarda lo sviluppo del tratto del Danubio di cui trattasi nel caso di specie. A tale riguardo, il denunciante ha fatto riferimento al ruolo particolare di RMD nell'attuazione della variante scelta in ultima analisi, nonché al diritto contrattuale di RMD di utilizzare tutte le costruzioni adeguate nel Danubio per la produzione di energia elettrica. In tale contesto, va osservato che l'articolo III.2.6 fa specifico riferimento all'esistenza di un interesse economico come circostanza che può dar luogo a un conflitto di interessi.

52. È vero che la Commissione ha fatto riferimento a talune garanzie istituzionali, come precisato nella lettera del presidente, nonché alla rinuncia della RMD al suo diritto contrattuale. Sebbene condivida l'opinione della denunciante secondo cui l'attuale deroga non potrebbe effettivamente escludere che RMD faccia uso del suo diritto contrattuale che, a sua volta, potrebbe avere un'influenza sul modo in cui conduce lo studio, ritiene anche che le garanzie istituzionali siano tali da rendere meno probabile un effettivo conflitto di interessi. A tale riguardo, il grado di controllo esercitato dalle autorità tedesche sulla RMD è chiaramente rilevante. Tale constatazione non è rimessa in discussione dal fatto che, almeno in un momento, le autorità tedesche avrebbero apparentemente favorito la variante C280, dato che è pacifico che la decisione finale su quale opzione di sviluppo scegliere non spetta in ogni caso alla RMD.

53. Nonostante tali considerazioni, resta il fatto che affidare alla RMD la responsabilità dello studio, tenuto conto della sua specifica posizione economica (v. punto 51 supra), potrebbe dar luogo a un conflitto di interessi apparente o potenziale. Infatti, agli occhi del grande pubblico, si potrebbe creare l'impressione che, indipendentemente dal fatto che non sta decidendo in ultima analisi sulla scelta dell'opzione di sviluppo, la RMD potrebbe cercare di influenzare il decisore finale in modo tale da consentirgli di sfruttare appieno la sua specifica posizione economica. Questa impressione potrebbe essere creata nonostante la competenza professionale e il ruolo storico della RMD cui la Commissione ha fatto riferimento nel suo parere. Il Mediatore ritiene pertanto che la nomina di RMD possa dar luogo a un rischio di conflitto di interessi, come indicato all'articolo III.2.6.

54. Poiché la Commissione è stata debitamente informata della nomina di RMD, la questione centrale è pertanto se la Commissione, in linea con i suoi obblighi ai sensi dell'articolo III.2.6, abbia adottato misure adeguate.

55. Nel suo parere, la Commissione ha fatto riferimento alla sua insistenza sull'istituzione di un gruppo di monitoraggio e sull'organizzazione di una conferenza regionale al riguardo. Di seguito, il Mediatore esaminerà a sua volta entrambe le misure.

56. Per quanto riguarda il gruppo di monitoraggio, il Mediatore ricorda che il denunciante, nelle sue osservazioni sulla relazione di ispezione, ha attribuito particolare importanza alla relazione finale del gruppo di monitoraggio che riteneva obiettiva. Nell'affrontare l'opportunità di istituire il gruppo di monitoraggio al fine di contenere il rischio di un conflitto di interessi, il Mediatore si concentrerà pertanto su tale relazione.

57. La relazione finale è suddivisa in cinque parti. La parte A contiene la relazione del presidente. Le parti da B. a D. contengono i pareri dei rappresentanti di (i) associazioni ambientaliste; ii) le associazioni di categoria; e iii) i gruppi d'azione dei cittadini, mentre la parte E è costituita da documenti allegati alla relazione. Alla luce della divergenza di opinioni tra i pareri dei suddetti rappresentanti, il Mediatore ritiene opportuno concentrare la sua analisi sulla relazione del presidente. Per inciso, osserva che il denunciante ha sottolineato la sua fiducia nel lavoro del presidente.

58. La relazione del presidente registra meticolosamente le varie riunioni tenute e gli argomenti discussi. A livello generale, il presidente afferma che le numerose riunioni nel corso del progetto hanno consentito ai membri del gruppo di monitoraggio di ricevere informazioni ampie e voluminose. Aggiunge che i documenti scritti ed elettronici hanno portato a un "buon livello di informazione". Secondo la relazione del presidente, i membri del gruppo di monitoraggio hanno potuto, ad esempio, contribuire in modo significativo a una presentazione equilibrata dei vari interessi in gioco in un opuscolo informativo sulle diverse varianti di sviluppo.

59. La relazione del presidente si conclude con una sezione intitolata "Valutazione del processo di monitoraggio". Registrando alcune critiche mosse al processo di monitoraggio (ad esempio, la comunicazione tardiva di informazioni e la complessità del processo), il presidente osserva inoltre che l'istituzione del gruppo di monitoraggio si è tradotta in notevoli miglioramenti nella partecipazione delle associazioni a tale riguardo. Il presidente sottolinea in particolare il coinvolgimento delle associazioni in un processo a tempo indeterminato sin dalle prime fasi e ii) l'elevato livello di partecipazione, che comprendeva, ad esempio, dialoghi intensi e, in ultima analisi, la messa a disposizione di dati che hanno consentito al gruppo di monitoraggio di seguire autonomamente le varie fasi. Per quanto riguarda quest'ultimo aspetto, il presidente ammette che questo processo è stato "parzialmente ingombrante". Inoltre, il presidente richiama l'attenzione su alcune limitazioni dei lavori del gruppo di monitoraggio. A tale riguardo, fa riferimento in particolare a i) l'elevato investimento in termini di tempo richiesto ai partecipanti; ii) il fatto che, in alcuni casi, si sono rivelati necessari negoziati complessi prima di fornire le informazioni richieste; e iii) la necessità di ottimizzare la possibilità di includere esperti esterni in modo da sostituire la limitata capacità del gruppo di monitoraggio di valutare processi altamente complessi. Il presidente ha inoltre affermato (iv) che la completa trasparenza e comprensione dei processi scientifici altamente impegnativi è quasi impossibile da raggiungere e ha sottolineato la necessità di un certo grado di fiducia nell'esercizio. Aggiunge che il lavoro del gruppo di monitoraggio è stato interessato da questo problema, dato che i rappresentanti delle associazioni ambientaliste, per motivi di principio, hanno disapprovato il ruolo degli RMD durante tutto il progetto.

60. Il Mediatore comprende dalla relazione del presidente che, nonostante alcune difficoltà, sopra descritte, vi è stato un elevato grado di partecipazione del gruppo di monitoraggio al progetto. È vero che, nelle sue osservazioni, il denunciante stesso ha richiamato l’attenzione su problemi specifici incontrati nel lavoro del gruppo di monitoraggio, nonché sulla complessità del processo e sull’impossibilità di controllarne ogni aspetto. Tuttavia, il Mediatore tiene anche conto del fatto che il presidente, oltre a ribadire le diverse opinioni in merito al coinvolgimento di RMD adottate da vari attori, non ha riferito in merito a problemi specifici derivanti da un rischio di conflitto di interessi. Il presidente sottolinea invece alcuni problemi sistemici relativi ai lavori del gruppo di monitoraggio che, in quanto tali, non derivano dalla partecipazione di RMD. Inoltre, nella relazione del presidente non vi è nulla che suggerisca che il ruolo della RMD avrebbe influenzato i risultati sostanziali dello studio, come suggerito dal denunciante.

61. Per quanto riguarda la conferenza regionale cui fa riferimento la Commissione, il Mediatore ritiene che ciò abbia contribuito ad aprire la partecipazione al processo a una cerchia più ampia di parti interessate e a ridurre la probabilità che un unico interesse dominasse il progetto.

62. Alla luce di tali constatazioni, il Mediatore ritiene che l'insistenza della Commissione sull'istituzione di un gruppo di monitoraggio e sull'organizzazione di una conferenza regionale costituisse un'azione adeguata per affrontare il rischio di un conflitto di interessi. Infine, è importante rilevare che, come confermato dalle risultanze dell’ispezione, la Commissione ha seguito da vicino l’intero processo.

63. Il Mediatore ritiene pertanto che la Commissione abbia adottato misure adeguate e abbia dato seguito alla loro attuazione nel presente caso. Ne consegue che l'affermazione del denunciante non può essere accolta. Di conseguenza, neppure la domanda può essere accolta.

B. Conclusioni

Sulla base della sua indagine su tale denuncia, il Mediatore la chiude con la seguente conclusione:

Non vi è stata cattiva amministrazione nelle attività della Commissione.

Il denunciante e la Commissione saranno informati della presente decisione.

 

Emily O´Reilly

Fatto a Strasburgo, il 19 dicembre 2013

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[1] "Ausschreibungsfreie Kooperation des Bundes mit der RMD" nell'originale tedesco.

[2] Linee guida dell'OCSE per la gestione dei conflitti di interesse nel servizio pubblico (disponibili all'indirizzo: http://www.oecd.org/gov/ethics/48994419.pdf) forniscono la seguente definizione di "conflitto di interessi":

i) Esiste un effettivo conflitto di interessi quando vi è un conflitto tra il dovere pubblico di un funzionario pubblico e i suoi interessi privati, ad esempio quando il funzionario pubblico ha interessi privati che potrebbero influenzare indebitamente l'esercizio delle sue funzioni e responsabilità ufficiali.

ii) Si può affermare che esiste un conflitto di interessi apparente quando, nonostante l'assenza di un conflitto di interessi effettivo, esiste l'impressione che gli interessi privati di un funzionario pubblico possano influenzare indebitamente l'esercizio delle sue funzioni.

iii) Un potenziale conflitto sorge quando un funzionario pubblico ha interessi privati tali che sorgerebbe un conflitto di interessi se il funzionario dovesse essere coinvolto in futuro nelle pertinenti responsabilità ufficiali.