Contesto della denuncia

1. Il denunciante è un allevatore irlandese di cavalli da tiro irlandesi. Nel 2010 ha presentato una denuncia di infrazione contro l'Irlanda alla Commissione europea. Essa riguardava il sistema irlandese di ispezione e di registrazione dei cavalli da traino irlandesi. La sua denuncia di infrazione è stata archiviata il 28 novembre 2011 [1].

2. Il 15 dicembre 2011, a norma del regolamento (CE) n. 1049/2001 [2], il denunciante ha chiesto l'accesso alla sua denuncia di infrazione e a copie della corrispondenza della Commissione con le autorità irlandesi.

3. Il 19 gennaio 2012 la Commissione ha concesso al denunciante pieno accesso alla sua denuncia di infrazione. Essa gli ha inoltre concesso l’accesso a tre lettere che la Commissione aveva inviato alle autorità irlandesi nell’ambito dell’EU Pilot avviata nell’ambito di tale denuncia di infrazione. Essa ha tuttavia cancellato i dati personali contenuti in tali lettere "conformemente all'articolo 4, paragrafo 1, lettera b), del regolamento (CE) n. 1049/2001". La Commissione ha informato il denunciante che avrebbe potuto impugnare la sua decisione dinanzi al suo Segretario generale.

4. La Commissione ha inoltre informato il denunciante che la sua lettera del 5 ottobre 2011 alle autorità irlandesi, che ha parzialmente divulgato, conteneva un allegato ("l'allegato") costituito da una lettera di un terzo. Ha spiegato che, se il denunciante desiderasse avere accesso all'allegato, la Commissione dovrebbe consultare il terzo interessato e successivamente decidere in merito alla divulgazione.

5. Il 25 gennaio 2012 il denunciante ha presentato una domanda di conferma al Segretariato generale della Commissione. Il giorno successivo è stato emesso un avviso di ricevimento.

6. Nella sua domanda di conferma, il denunciante ha chiesto alla Commissione di rivedere la sua posizione in merito alla mancata divulgazione di dati personali. Ha inoltre confermato di voler avere accesso all'allegato [3].

7. Il 16 febbraio 2012 la Commissione ha inviato al denunciante una risposta interlocutoria in cui affermava che "[essa] non era ancora stata in grado di raccogliere tutti gli elementi necessari per effettuare un'analisi completa della richiesta al fine di adottare una decisione definitiva". Ha prorogato di 15 giorni lavorativi il termine per la risposta alla domanda di conferma, fino all'8 marzo 2012.

8. Il 6 marzo 2012 la Commissione ha inviato al denunciante una seconda risposta interlocutoria. Ha dichiarato che il progetto di risposta alla sua domanda di conferma era pronto ed era stato sottoposto alla procedura interna di approvazione, che la Commissione prevedeva di portare a termine "molto presto", in modo che la risposta alla domanda di conferma potesse essere inviata per la firma. La Commissione si è scusata per questo ritardo. Non ha fissato un nuovo termine per la sua risposta.

9. Il 2 aprile 2012 la Commissione ha risposto alla domanda di conferma. Ha informato il denunciante che l'autore dell'allegato non divulgato aveva acconsentito alla sua divulgazione. La Commissione ha quindi concesso al denunciante un accesso parziale a tale allegato e ha cancellato i dati personali in esso contenuti.

10. Inoltre, la Commissione ha confermato la sua decisione iniziale di non concedere al denunciante l'accesso ai dati personali contenuti nei documenti inizialmente divulgati. A tale riguardo, la Commissione ha fatto riferimento ai regolamenti 1049/2001 e 45/2001 [4] e alla sentenza della Corte di giustizia dell'UE nella causa Bavarian Lager [5], osservando che il denunciante non aveva addotto alcun motivo per cui i dati personali dovessero essergli trasferiti.

11. Il denunciante si è rivolto al Mediatore europeo il 30 aprile 2012.

Oggetto dell'indagine

12. Il Mediatore europeo ha avviato un'indagine sulle seguenti accuse e richieste.

Asserzione:

Nel trattare la richiesta di accesso ai documenti del denunciante, la Commissione non ha:

i) includere l'allegato tra i documenti inizialmente divulgati;

ii) spiegare perché ha cancellato i dati personali noti al denunciante e persino forniti da quest'ultimo, compresi i suoi dati personali; e

iii) trattare la domanda di conferma del denunciante secondo le procedure e i termini stabiliti nel regolamento (CE) n. 1049/2001.

Domanda:

La Commissione dovrebbe i) chiedere scusa al denunciante per tali inadempienze e ii) spiegare in modo soddisfacente la sua posizione in merito alla protezione dei dati personali in questo caso o fornire al denunciante pieno accesso ai documenti divulgati.

L'indagine

13. Il Mediatore ha avviato la sua indagine il 5 giugno 2012, trasmettendo una copia della denuncia al Presidente della Commissione europea, con l'invito a presentare un parere in merito.

14. Il 10 luglio 2012 i servizi del Mediatore hanno esaminato i fascicoli della Commissione relativi alla presente denuncia e hanno preso copia dei documenti pertinenti. Il 20 settembre 2013 il Mediatore ha inviato alla Commissione e al denunciante una copia della relazione di ispezione e dei documenti non riservati ispezionati. Il Mediatore ha invitato il denunciante a commentare i risultati dell'ispezione, se lo desiderava.

15. La Commissione ha formulato il suo parere il 4 ottobre 2012. Il parere è stato inviato al denunciante, che ha presentato osservazioni al riguardo il 31 dicembre 2012, il 6 febbraio e l'11 marzo 2013.

Analisi e conclusioni del Mediatore

A. Presunto trattamento improprio della domanda di accesso ai documenti e della relativa domanda del denunciante

Argomenti presentati al Mediatore

16. Nella sua domanda di conferma, datata 25 gennaio 2012, il denunciante ha ritenuto "insolito a dir poco"che la Commissione nascondesse i nomi di terzi nei documenti parzialmente divulgati. Infatti, egli era già a conoscenza del contenuto di alcuni di tali documenti, poiché era stato in copia della corrispondenza ed era quindi perfettamente a conoscenza dei dati personali cancellati.

17. Nella sua decisione di conferma del 2 aprile 2012, il Segretariato generale della Commissione ha dichiarato che i dati cancellati nei documenti parzialmente divulgati erano i nomi delle persone fisiche e dei cavalli, nonché i numeri dei cavalli. La Commissione ha ritenuto che tali informazioni costituiscano dati personali ai sensi dell'articolo 2, lettera a), del regolamento (CE) n. 45/2001. Anche i numeri dei cavalli rientrano in tale categoria, poiché qualsiasi persona con conoscenza del campo potrebbe, attraverso di essi, identificare il cavallo in questione e, quindi, il suo proprietario.

18. La Commissione non ha ritenuto che vi fosse alcun motivo che giustificasse la divulgazione al pubblico di tali dati nell’interesse pubblico, ai sensi dell’articolo 5, lettera a), del regolamento n. 45/2001. Inoltre, il denunciante non aveva addotto alcuna motivazione. Pertanto, la necessità di trasferire i dati a lui non è stata stabilita. In particolare, per quanto riguarda i dati personali contenuti nell’allegato, la Commissione ha indicato che la persona fisica interessata era stata consultata, ma non aveva risposto.

19. La Commissione ha quindi rifiutato di divulgare i dati personali contenuti in tutti i documenti forniti al denunciante. Lo informava che avrebbe potuto rivolgersi al Mediatore europeo o alla Corte di giustizia dell'UE.

20. Nella sua denuncia, il denunciante ha dichiarato di essere perplesso per il fatto che la Commissione abbia insistito sulla cancellazione dei dati personali relativi a persone che avevano rinunciato ai loro diritti di riservatezza nel quadro della pertinente procedura di infrazione. Ha inoltre espresso la sua insoddisfazione per la durata della procedura, che ha superato i termini stabiliti nel regolamento 1049/2001.

21. Nel suo parere, la Commissione ha dichiarato, in primo luogo, di non aver preso l'iniziativa di consultare l'autore dell'allegato al momento della domanda iniziale, in quanto riteneva che l'allegato non rientrasse nell'ambito di applicazione della domanda di accesso, che riguardava i documenti della Commissione. Nella sua domanda di conferma, il denunciante ha chiarito che desiderava avere accesso a tale allegato. La Commissione ha agito di conseguenza e glielo ha fornito, dopo aver cancellato i dati personali in esso contenuti.

22. In secondo luogo, la Commissione ha spiegato che la domanda del denunciante riguardava, da un lato, la sua denuncia di infrazione e, dall'altro, altri documenti specifici provenienti dalla Commissione.

23. La Commissione ha concesso al denunciante l'accesso a una copia della sua denuncia di infrazione in qualità di autore e senza valutare la richiesta ai sensi del regolamento (CE) n. 1049/2001. Tuttavia, il resto della domanda del denunciante relativa ai documenti della Commissione è stato valutato come se fosse stata presentata da qualsiasi altro cittadino. La Commissione ha sostenuto che lo status di denunciante di un'infrazione non gli conferisce una posizione privilegiata ai sensi del regolamento (CE) n. 1049/2001. Inoltre, una volta che un documento è divulgato ai sensi del regolamento, diventa disponibile per qualsiasi cittadino che lo richieda. Ciò significa che, se tali dati fossero comunicati al denunciante, qualsiasi cittadino che richieda successivamente l'accesso agli stessi documenti avrebbe accesso ai dati personali che la Commissione intende proteggere mediante omissione. Pertanto, il fatto che il denunciante fosse a conoscenza di alcuni dei dati personali contenuti nei documenti della Commissione era irrilevante nel contesto dato.

24. In terzo luogo, la Commissione ha riconosciuto di aver superato i termini per la valutazione della domanda di conferma del denunciante. Tale ritardo era dovuto alla necessità di consultare il terzo interessato. La consultazione ha richiesto più tempo del solito perché, in assenza di un indirizzo e-mail, la Commissione ha contattato la persona in questione per posta raccomandata. Essa doveva inoltre prevedere un lasso di tempo sufficiente affinché la risposta potesse pervenire allo stesso modo, oltre ai cinque giorni lavorativi che dovevano trascorrere prima di poter ritenere che l’interessato non avesse risposto alla consultazione. La Commissione si è scusata per non aver rispettato i termini applicabili.

25. Nelle sue osservazioni, il denunciante ha espresso la sua insoddisfazione per la posizione della Commissione.

Valutazione del Mediatore

26. Per quanto riguarda il primo aspetto dell'accusa, il Mediatore non concorda con la posizione della Commissione secondo cui l'allegato non faceva parte della richiesta del denunciante del 15 dicembre 2011. A tale proposito, ricorda che la seconda parte della domanda del denunciante riguardava "copie della corrispondenza [della Commissione] con [le autorità irlandesi]". Indubbiamente, l'allegato in questione costituiva parte integrante della lettera della Commissione alle autorità irlandesi del 5 ottobre 2011. In effetti, la "lettera" della Commissione alle autorità irlandesi recita: "Si allega [l'allegato]... che confuta le dichiarazioni e l'analisi ... che ci ha trasmesso ... Le saremmo grati di ricevere le Sue osservazioni in merito a quanto precede."È difficile per il Mediatore capire che senso avrebbe potuto avere la lettera della Commissione alle autorità irlandesi se l'allegato, che in realtà costituiva il suo elemento sostanziale fondamentale, non fosse stato allegato.

27. La posizione della Commissione sarebbe infatti giustificata se l'allegato fosse stato considerato di per sé un documento. Ma non era così. L'affermazione contenuta nell'indagine non mette in discussione il fatto che la Commissione non abbia divulgato la lettera ricevuta da un terzo in una data specifica, su un argomento specifico, e che è certamente registrata nel fascicolo pertinente della Commissione. L’addebito riguarda la lettera in questione in quanto, e nella misura in cui, è stata allegata ad un’altra comunicazione alla quale è stato richiesto l’accesso. Essa è quindi entrata a far parte di tale comunicazione e, di conseguenza, è stata oggetto della domanda.

28. Il Mediatore ritiene pertanto che l'allegato facesse parte della domanda di accesso ai documenti del denunciante e che la sua divulgazione avrebbe dovuto essere valutata nella risposta iniziale della Commissione alla domanda del denunciante [6].

29. Dato che gli effetti dell'interpretazione della Commissione, che il Mediatore ritiene errata, sono stati effettivamente neutralizzati dalla divulgazione dell'allegato mediante la decisione di conferma, il Mediatore non ritiene necessario formulare un'osservazione critica su questo aspetto. Tuttavia, farà un'ulteriore osservazione qui di seguito.

30. Per quanto riguarda il secondo aspetto dell'accusa, il Mediatore sottolinea che il motivo principale per cui l'ha inclusa nella sua indagine era che, nella sua decisione di conferma, la Commissione non ha reagito alla comprensibile perplessità del denunciante per il fatto che le informazioni a lui note erano state cancellate dai documenti ricevuti. A tale riguardo, il Mediatore ricorda [7] che non si può presumere che tutti i cittadini abbiano una conoscenza dettagliata del regolamento 1049/2001, delle conseguenze della divulgazione di un documento sulla base di tale regolamento e, per di più, del rapporto sottile e non sempre evidente tra il regolamento 1049/2001 e il regolamento 45/2001.

31. Il Mediatore accoglie pertanto con favore le spiegazioni dettagliate della Commissione su questo aspetto della denuncia. Accoglie inoltre con favore il fatto che la Commissione abbia correttamente operato una distinzione tra i) la richiesta del denunciante di accedere alle proprie osservazioni presentate alla Commissione, che egli deve necessariamente poter visionare, e ii) la sua richiesta di accesso ad altri documenti che terzi avevano presentato alla Commissione, anche se questi ultimi erano stati presentati nell'ambito della sua denuncia o a sua conoscenza. Qualunque sia la conoscenza da parte del denunciante delle informazioni in essi contenute, tali documenti rimangono documenti presentati da terzi. Come la Corte di giustizia ha dichiarato nella sentenza Bavarian Lager, nella misura in cui i documenti contengono informazioni personali, la loro divulgazione ai sensi del regolamento (CE) n. 1049/2001 deve tenere conto delle disposizioni relative alla protezione dei dati personali contenute nel regolamento (CE) n. 45/2001.

32. La posizione della Commissione è quindi giuridicamente fondata e le spiegazioni fornite nel suo parere sono oggettivamente sufficienti per consentire al denunciante di comprendere l'apparente paradosso. In particolare, per quanto riguarda l'argomento del denunciante secondo cui le persone in questione avevano rinunciato ai loro diritti di riservatezza nel quadro della pertinente procedura di infrazione, il Mediatore ricorda che tale rinuncia è fatta esclusivamente ai fini dei contatti della Commissione con le autorità dello Stato membro interessato. Questa rinuncia non è quindi valida per quanto riguarda la divulgazione dei dati personali ad altre persone.

33. Non vi sono quindi motivi per effettuare ulteriori indagini su questo aspetto della denuncia.

34. Per quanto riguarda il terzo aspetto dell'asserzione, la posizione di lunga data del Mediatore è che l'articolo 8, paragrafo 1, del regolamento 1049/2001 impone l'obbligo di trattare rapidamente le domande di conferma per l'accesso ai documenti [8]. Il termine di 15 giorni lavorativi previsto, generalmente aggiunto al tempo necessario all'istituzione per rispondere alla domanda iniziale, sembrava ragionevole per il legislatore e deve pertanto essere rispettato. Tuttavia, nei casi in cui tale periodo di tempo non sia sufficiente, gli enti possono, in linea con l'articolo 8, paragrafo 2, del regolamento, prorogare tale termine di altri 15 giorni lavorativi, dopo aver debitamente giustificato tale proroga. In totale, non devono trascorrere più di 30 giorni lavorativi dal momento in cui l'istituzione registra una domanda di conferma fino all'invio di una risposta al richiedente.

35. Nel caso di specie, il 16 febbraio 2012, la Commissione si è avvalsa della sua prerogativa di prorogare il termine per il trattamento della domanda di conferma. La Commissione ha spiegato al denunciante che "non era ancora stata in grado di raccogliere tutti gli elementi necessari per effettuare un'analisi completa della richiesta al fine di adottare una decisione definitiva".

36. Il Mediatore osserva, in primo luogo, che i motivi addotti dalla Commissione non sembrano essere collegati agli esempi di cui all'articolo 8, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1049/2001 che giustificano in via eccezionale una proroga del termine di 15 giorni, vale a dire una "domanda relativa a un documento molto lungo o a un numero molto elevato di documenti". La domanda di conferma del denunciante riguardava solo tre brevi documenti (al massimo quattro, se l'allegato è considerato tale), la maggior parte dei quali era già stata comunicata al denunciante. Infatti, la domanda di conferma riguardava solo l'allegato e i dati personali cancellati contenuti nei restanti documenti.

37. La Commissione ha affermato, nel suo parere, che il ritardo era dovuto alla necessità di consultare l’autore dell’allegato per quanto riguarda i dati personali in esso contenuti e ha sottolineato che la consultazione doveva essere effettuata per posta raccomandata e quindi richiedeva più tempo del previsto. Il Mediatore potrebbe essere ricettivo a tale argomento, se fosse supportato da prove. Tuttavia, non può fare a meno di notare dalla cronologia degli eventi delineata nel parere della Commissione che quest'ultima non ha avviato le consultazioni con l'autore dell'allegato fino al 16 febbraio 2012, ossia quando il termine di 15 giorni per rispondere alla domanda di conferma era quasi scaduto.

38. La Commissione ha inoltre violato le norme procedurali ad essa applicabili ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001 quando ha inviato al denunciante la seconda risposta interlocutoria, con la quale ha prorogato il termine per rispondere una seconda volta e non gli ha neppure fornito una data prevista per la sua decisione. Come ha ripetutamente affermato il Mediatore, "se un'istituzione si trova ad affrontare una necessità oggettiva di un periodo di tempo prolungato per trattare una domanda iniziale, sarebbe conforme ai principi di buona amministrazione se l'istituzione dovesse spiegare a un richiedente i motivi per cui tale necessità si pone, e anche fornire al richiedente qualche indicazione su quanto tempo ci vorrà per trattare la ... domanda"[9].

39. Il comportamento della Commissione descritto ai paragrafi 37 e 38 è ben lungi dall'essere considerato diligente e rispettoso dei diritti procedurali del denunciante ai sensi del regolamento (CE) n. 1049/2001. Ciò costituisce oggettivamente una cattiva amministrazione. A tale riguardo, il Mediatore farà un'osservazione critica e un'ulteriore osservazione in appresso.

B. Conclusioni

Sulla base della sua indagine su questa denuncia, il Mediatore la chiude con le seguenti osservazioni critiche e ulteriori osservazioni:

Il comportamento della Commissione descritto ai punti 37 e 38 della presente decisione è ben lungi dall'essere considerato diligente e rispettoso dei diritti procedurali del denunciante ai sensi del regolamento (CE) n. 1049/2001. Ciò costituisce oggettivamente una cattiva amministrazione.

Ulteriori osservazioni

Il Mediatore ritiene che l'allegato di un documento al quale è richiesto l'accesso non sia un documento separato, ma costituisca parte integrante del documento al quale è allegato. La valutazione della possibilità o meno di divulgarlo dovrebbe quindi essere effettuata contemporaneamente a quella relativa al documento principale.

Quando la valutazione di una richiesta di accesso a documenti comporta la consultazione dell'interessato a norma del regolamento (CE) n. 45/2001, la Commissione dovrebbe avviare tale consultazione non appena ne accerti la necessità, al fine di poter rispettare i termini stabiliti nel regolamento (CE) n. 1049/2001.

Il denunciante e la Commissione saranno informati della presente decisione.

P. Nikiforos Diamandouros

Fatto a Strasburgo, il 13 giugno 2013

[1] Il trattamento del caso di infrazione da parte della Commissione è stato oggetto di un'altra denuncia al Mediatore europeo, vale a dire la denuncia 2359/2011/AN, che è stata archiviata il 17 settembre 2012.

[2] Regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (GU 2001, L 145, pag. 43).

[3] Nella stessa lettera, il denunciante ha inoltre presentato una nuova richiesta di accesso a determinati documenti. Poiché il trattamento di tale altra richiesta non faceva parte della presente indagine del Mediatore, la presente decisione non farà riferimento ad essa né allo scambio di corrispondenza tra la Commissione e il denunciante al riguardo.

[4] Regolamento (CE) n. 45/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 dicembre 2000, concernente la tutela delle persone fisiche in relazione al trattamento dei dati personali da parte delle istituzioni e degli organismi comunitari, nonché la libera circolazione di tali dati (GU 2001, L 8, pag. 1).

[5] Causa C-28/08 P, Commissione europea/Bavarian Lager, Racc. 2010, pag. I-06055.

[6] A tale riguardo, il Mediatore ricorda di aver già ritenuto che costituisca buona prassi amministrativa per le istituzioni garantire che le loro decisioni sulle domande di accesso (iniziali o confermative) includano documenti che sono ovviamente coperti dalla domanda, anche quando tali documenti sono temporalmente posteriori alla domanda (decisione sulla denuncia 672/2007(WP)PB, punto 50, disponibile all'indirizzo: http://www.ombudsman.europa.eu). Ciò vale a maggior ragione per un documento che costituisce parte integrante di un altro e senza il quale quest'ultimo sarebbe privo di significato.

[7] Cfr., ad esempio, la decisione del Mediatore sulla denuncia 1170/2009/KM, punti 57-59, disponibile all'indirizzo: http://www.ombudsman.europa.eu

[8] Cfr. la decisione del Mediatore sulla denuncia 339/2011/AN, punto 45, disponibile all'indirizzo: http://www.ombudsman.europa.eu

[9] Cfr. le decisioni del Mediatore sulle denunce 1302/2009/TS, paragrafo 31, e 2073/2010/AN, paragrafo 34, entrambe disponibili all'indirizzo: http://www.ombudsman.europa.eu