IL CONTESTO DELLA RECLAMO

1. La denuncia riguarda presunte irregolarità commesse dalla Banca europea per gli investimenti ("BEI") in relazione al finanziamento di un progetto per la costruzione di un collegamento ferroviario ad alta velocità di 744 chilometri da Madrid al confine francese, passando per Barcellona. In particolare, la denuncia riguarda il finanziamento del segmento della linea ferroviaria che attraversa il centro di Barcellona tra le stazioni di Sants e Sagrera.

2. Il progetto ferroviario ad alta velocità fa parte della rete ferroviaria transeuropea [1]. La BEI ha concesso un prestito di 2 500 milioni di EUR per il finanziamento del progetto. Questo ammontava al 27% dei costi totali. Gli altri costi sono finanziati dal Fondo di coesione della CE e dalla Spagna.

OGGETTO DELL'INCHIESTA

3. Il denunciante ha sostenuto che l'accordo della BEI per finanziare il collegamento ferroviario ad alta velocità tra Madrid e il confine francese (Madrid-Barcellona-Figueres) era errato in considerazione del fatto che il percorso proposto del progetto potrebbe avere effetti negativi per i residenti della zona di Barcellona, compresi i danni agli edifici privati e l'inquinamento ambientale, in particolare l'inquinamento acustico. Sostiene che ciò viola le norme ambientali dell'UE.

L'INCHIESTA

4. La denuncia è stata presentata il 22 gennaio 2006. Il 4 aprile 2006 il Mediatore ha chiesto un parere alla BEI. La BEI ha trasmesso il suo parere il 7 giugno 2006. Il Mediatore ha trasmesso tale parere al denunciante, che ha inviato le sue osservazioni il 29 giugno 2006.

5. Il 19 luglio 2007 il Mediatore ha chiesto alla BEI ulteriori informazioni, che la BEI ha inviato il 24 settembre 2007. Il Mediatore ha trasmesso il secondo parere della BEI al denunciante, che ha inviato le sue osservazioni il 25 ottobre 2007.

6 Il 23 maggio 2008 i servizi del Mediatore hanno esaminato il fascicolo presso la sede della BEI a Lussemburgo. Una copia della relazione sull'ispezione è stata inviata sia al denunciante che alla BEI il 10 giugno 2008.

7. L'8 luglio 2008 il Mediatore ha inviato un progetto di raccomandazione alla BEI. Il 30 settembre 2008 (originale inglese) e l'11 novembre 2008 (traduzione in spagnolo), la BEI ha trasmesso il suo parere circostanziato. Il Mediatore ha trasmesso il parere della BEI al denunciante, che ha inviato le sue osservazioni il 24 novembre 2008. Il denunciante ha inviato ulteriori informazioni il 5 e 24 dicembre 2008, nonché il 28 gennaio, il 3 febbraio e il 4, il 7 e il 15 marzo 2009.

L'ANALISI E LE CONCLUSIONI DELL'OMBUDSMAN

A. Osservazione preliminare

8. È necessario sottolineare che il trattato CE conferisce al Mediatore europeo il potere di indagare su eventuali casi di cattiva amministrazione esclusivamente nelle attività delle istituzioni e degli organi comunitari. Lo statuto del Mediatore europeo prevede espressamente che nessun'altra autorità o persona possa presentare una denuncia al Mediatore.

9. Le indagini del Mediatore nella presente denuncia sono state pertanto indirizzate all'esame dell'eventuale cattiva amministrazione nelle attività della BEI. Il Mediatore non ha alcuna competenza per indagare sulle accuse nei confronti delle autorità spagnole e se le azioni di tali autorità nazionali, in particolare per quanto riguarda il modo in cui hanno effettuato la pertinente valutazione dell'impatto ambientale ("VIA"), siano state o meno conformi alle disposizioni comunitarie applicabili. Il Mediatore sottolinea che il denunciante può indirizzare le accuse contro le autorità nazionali al difensore civico spagnolo, che ha il potere di avviare un'indagine su questo aspetto del caso.

B. Finanziamento da parte della BEI del progetto ferroviario ad alta velocità Madrid-Francia

Argomentazioni presentate al Mediatore

10. A sostegno della sua affermazione, il denunciante ha sostenuto che il segmento del progetto che attraversa Barcellona, attraverso diversi tunnel tra le stazioni di Sants e Sagrera, potrebbe causare gravi danni sociali e ambientali, tra cui rumore e vibrazioni, che potrebbero mettere in pericolo gli edifici vicini e costituire un fastidio per i loro abitanti. Il denunciante ha spiegato che sarebbe stato uno dei cittadini la cui casa sarebbe stata interessata dal progetto.

11. Il denunciante ha inoltre sostenuto che erano disponibili una serie di alternative praticabili alla rotta proposta. A suo avviso, qualsiasi alternativa sarebbe più sicura per il vicinato e, in effetti, più economica. Il denunciante ha inoltre sottolineato che le autorità competenti si erano rifiutate di prendere in considerazione ulteriori misure di sicurezza. Il denunciante ha spiegato che diversi specialisti indipendenti avevano classificato pubblicamente il percorso scelto per il treno ad alta velocità attraverso Barcellona come la peggiore opzione possibile. Alla luce di tali considerazioni, il denunciante ha ritenuto che la BEI non dovesse concedere assistenza finanziaria al progetto e ha chiesto al Mediatore di interromperlo.

12. Nel suo primo parere, la BEI ha sostenuto che l'accordo di prestito per il progetto ferroviario ad alta velocità tra Madrid e il confine francese è stato approvato dopo che la BEI ha seguito il normale processo di valutazione della BEI. Per quanto riguarda il segmento ferroviario che attraversa Barcellona, tra le stazioni ferroviarie di Sants e Sagrera, la BEI ha dichiarato di non aver ancora versato il suo contributo. In base alle condizioni del contratto di prestito e alle procedure ambientali standard della BEI, l'erogazione è subordinata al completamento dell'opportuna VIA, un processo che deve includere l'informazione del pubblico e la consultazione pubblica. La BEI ha inoltre osservato che, il 10 maggio 2006, le autorità spagnole avevano avviato una procedura di consultazione pubblica per il segmento Sants-Sagrera dei lavori. Pertanto, all'epoca [2], le autorità spagnole non avevano adottato alcuna decisione formale per quanto riguarda l'itinerario esatto.

13. Nelle sue osservazioni, il denunciante ha contestato la legittimità del processo avviato per la consultazione pubblica del progetto, in quanto le autorità competenti non avevano preso in considerazione studi alternativi. Di conseguenza, ha sostenuto che il progetto non è stato oggetto di una VIA "appropriata" come richiesto dalla legislazione comunitaria applicabile.

14. Alla luce delle informazioni finora a sua disposizione, il 19 luglio 2007 il Mediatore ha scritto alla BEI chiedendo ulteriori informazioni sui seguenti quesiti:

1. La BEI ha ricevuto informazioni dalle autorità spagnole in merito all'approvazione definitiva del segmento attraverso il centro di Barcellona?
2. La BEI aveva erogato la parte di prestito relativa al segmento in discussione? In caso affermativo, se la BEI abbia ricevuto e riesaminato la VIA, che deve essere stata effettuata dal promotore e dalle autorità spagnole in relazione al segmento in discussione. In tale contesto, è stato chiesto alla BEI di spiegare il modo in cui ha effettuato un controllo di "due diligence" sulla VIA al fine di confermare che il progetto era accettabile dal punto di vista ambientale. Ad esempio, la BEI aveva verificato che le principali rotte alternative per il segmento selezionato fossero state prese in considerazione nella VIA? A tale riguardo, la BEI è stata invitata a presentare osservazioni sulle argomentazioni addotte dal denunciante in relazione alle rotte alternative.
3. Se la VIA del segmento non era ancora stata ricevuta, alla BEI è stato chiesto di commentare come intendeva effettuare la sua revisione della VIA, una volta ricevuta.
4. Può la BEI commentare il modo in cui tratta il contributo dei cittadini in relazione alla VIA?

15. Nel suo secondo parere, la BEI ha spiegato di essere stata informata, il 2 agosto 2007, dalle autorità spagnole dell’approvazione definitiva sia del segmento in questione sia del completamento della VIA corrispondente a tale parte dei lavori. Per quanto riguarda il riesame della VIA da parte della BEI, effettuato dalle autorità spagnole, la BEI ha sottolineato che esso è stato effettuato conformemente sia alla sua prima dichiarazione ambientale 2004 [3] (la "dichiarazione ambientale") sia al suo manuale sulle pratiche ambientali e sociali (il "manuale ambientale"). In linea con la dichiarazione ambientale, la BEI effettua" un controllo di dovuta diligenza" su tutte le VIA e verifica che le autorità competenti abbiano adottato tutte le misure necessarie per garantire la conformità della VIA alle norme ambientali della BEI, nonché alla pertinente legislazione comunitaria e nazionale. Inoltre, a norma dell'articolo B.2.2 del suo manuale ambientale, la BEI è responsabile di verificare se il promotore abbia soddisfatto i seguenti requisiti: garantire l'esistenza di un processo completo di VIA, comprese la consultazione pubblica e le approvazioni/autorizzazioni alla pianificazione; individuare gli impatti e le misure appropriate volte a evitarli, ridurli o attenuarli; prendere in considerazione alternative; proporre misure di mitigazione e compensazione, nonché un piano di mitigazione associato; e prevedendo la divulgazione al pubblico. Per quanto riguarda le opzioni alternative, la BEI ha sostenuto di non essere competente ad esercitare alcun giudizio di valore per quanto riguarda l'approvazione o il rifiuto di opzioni alternative, dato che ciò rientra nelle competenze delle autorità nazionali.

16. La BEI ha sottolineato che, a seguito di un esame approfondito del documento VIA che le è stato presentato, ha concluso che la VIA per il segmento in discussione era stata effettuata conformemente ai requisiti di cui sopra. Essa ha sottolineato che, in passato, si era rifiutata di erogare prestiti nel caso in cui le misure adottate dalle autorità nazionali fossero insufficienti e/o inadeguate, ad esempio quando la consultazione pubblica effettuata era stata insufficiente. Nel caso di specie, tuttavia, la BEI ha sostenuto che, a partire dal 2003, avevano avuto luogo diversi cicli di consultazioni pubbliche e che, nell’ambito di tali consultazioni, le affermazioni del pubblico, comprese quelle relative a rotte alternative, erano state prese in considerazione dalle autorità spagnole al momento dell’approvazione della versione definitiva della VIA.

17. Per quanto riguarda il suo finanziamento, la BEI ha osservato di non aver ancora erogato la parte di prestito relativa al segmento in discussione, in quanto le autorità spagnole non avevano fornito i certificati NATURA 2000, che valutano gli effetti del progetto sulla biodiversità.

18. Nelle sue osservazioni sul secondo parere della BEI, il denunciante ha ribadito le affermazioni contenute nella sua denuncia. Ha inoltre ribadito che le autorità competenti avevano commesso una serie di irregolarità nel modo in cui avevano effettuato la VIA per il segmento del progetto in questione, in particolare per quanto riguarda la loro revisione delle rotte alternative proposte dal pubblico.

Consultazione del fascicolo da parte del Mediatore

19. Dopo aver esaminato attentamente le informazioni disponibili, il Mediatore ha concluso che era opportuno procedere a un'ispezione del fascicolo, in particolare dei documenti, in base ai quali i servizi della BEI avevano concluso che la VIA effettuata dalle autorità spagnole per il finanziamento da parte della BEI dello sviluppo di un collegamento ferroviario ad alta velocità tra Madrid e il confine francese era stata effettuata conformemente ai criteri ambientali della BEI.

20. L'ispezione ha avuto luogo presso la sede della BEI a Lussemburgo il 23 maggio 2008. Il fascicolo della BEI relativo al progetto, che conteneva numerosi documenti, è stato messo a disposizione a fini ispettivi. Dopo un esame dei documenti, il Mediatore ha rilevato che non vi era alcun documento redatto dai servizi della BEI che confermasse l'affermazione della BEI secondo cui, a seguito di un "esame approfondito" del documento VIA, essa aveva concluso che la VIA per il segmento in discussione era stata effettuata conformemente ai requisiti ambientali della BEI.

Valutazione del Mediatore che ha portato al suo progetto di raccomandazione

21. Al fine di verificare se la BEI abbia agito correttamente nel concedere assistenza finanziaria al progetto, il Mediatore ha ritenuto necessario individuare le responsabilità della Banca per quanto riguarda le considerazioni ambientali al momento della concessione dei prestiti.

24. Il Mediatore ha osservato che, ai sensi dell'articolo 12 del regolamento (CE) n. 1260/1999 del Consiglio, del 21 giugno 1999, recante disposizioni generali sui Fondi strutturali [4] ("regolamento 1260/1999"), le operazioni che ricevono un contributo della BEI devono essere conformi alle disposizioni del trattato e agli strumenti adottati in virtù dello stesso, nonché alle politiche e alle azioni comunitarie, comprese le norme in materia di tutela dell'ambiente. Uno dei più importanti strumenti legislativi comunitari in materia ambientale è la direttiva 85/337/CEE del Consiglio, del 27 giugno 1985, concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati [5]. L ' articolo 5, paragrafo 1, della direttiva impone agli Stati membri di provvedere affinché il committente fornisca le informazioni specificate nell ' allegato III, che comprende "una descrizione delle principali alternative" e "un ' indicazione dei principali motivi della sua scelta, tenendo conto degli effetti sull ' ambiente" . Inoltre, l'art. 6, n. 2, della direttiva precisa che:

"Gli Stati membri provvedono affinché:

- le richieste di autorizzazione e le informazioni raccolte a norma dell'articolo 5 siano messe a disposizione del pubblico;

- il pubblico interessato ha la possibilità di esprimere un parere prima dell'avvio del progetto."

25. Il Mediatore ha inoltre osservato che la BEI ha pubblicato due documenti strategici che stabiliscono le norme ambientali che la BEI applica ai suoi prestiti: i) la dichiarazione ambientale e ii) il manuale ambientale [6].

26. La dichiarazione ambientale della BEI è una nota politica riguardante gli obiettivi, le operazioni e l'approccio della BEI nel settore dell'ambiente adottata dal consiglio di amministrazione il 5 maggio 2005. Secondo la dichiarazione ambientale, i progetti finanziati dalla BEI devono rispettare i principi e le norme stabiliti dalla legislazione ambientale dell'UE e nazionale [7]. Tra questi principi e norme, la necessità di una VIA in alcuni progetti è di primaria importanza. La dichiarazione ambientale indica che,

"La BEI richiede che tutti i progetti che possono avere un effetto significativo sull'ambiente siano sottoposti a una valutazione dell'impatto ambientale (VIA), conformemente alle definizioni e ai requisiti della direttiva 85/337/CEE, modificata dalla direttiva 97/11/CE (...). La VIA, che comprende la consultazione pubblica, è di competenza del promotore e delle autorità competenti. Essa deve essere completata e le sue principali conclusioni e raccomandazioni devono soddisfare i requisiti della [BEI] prima dell’erogazione . Se necessario, la [BEI] può richiedere ulteriori studi. "[8] (sottolineatura aggiunta).

27. I processi e le pratiche interne della BEI per affrontare le questioni ambientali sono descritti in dettaglio nel suo manuale sull'ambiente, che dedica un intero capitolo (capitolo B.2) alle procedure che i servizi della BEI devono seguire per la revisione di una VIA. A tal riguardo, il punto 114 del manuale ambientale precisa che:

"[F]ormali, la VIA dovrebbe essere completata in modo soddisfacente per la [BEI] e dovrebbe essere una condizione per la firma o l ' erogazione del prestito. "[9]

28. Al fine di valutare la qualità di una VIA, il paragrafo 120 del manuale ambientale prevede che i servizi competenti della BEI, vale a dire la direzione Progetti, garantiscano che i seguenti aspetti siano stati adeguatamente trattati nella VIA:

"1. il processo di VIA, comprese la consultazione pubblica e le approvazioni/il consenso alla pianificazione.

2. l'individuazione degli impatti e delle misure adeguate per evitarne la riduzione o l'attenuazione; tutti gli impatti devono essere esaminati e ciò può includere elementi del progetto che non sono sotto il controllo del promotore, ad esempio strade/ferrovie di accesso a un aeroporto.

3. Considerazione delle alternative.

4. le misure di mitigazione e compensazione proposte e il relativo piano di gestione.

5. Divulgazione al pubblico, in particolare "come è stato fatto e quando", e "In che modo le parti interessate sono state informate del processo di consultazione"."[10]

29. In tale contesto, il Mediatore ha concluso che, al momento della concessione di un prestito, la responsabilità della BEI è di verificare se sia stata effettuata un'adeguata VIA per il progetto. Il Mediatore ha osservato che, per quanto riguarda la parte del progetto oggetto della denuncia, la BEI aveva sottolineato che, dopo un "esame approfondito" del documento VIA relativo a tale parte del progetto, aveva concluso che la VIA in questione era stata effettuata conformemente alle esigenze proprie della Banca, compresa la valutazione di rotte alternative da parte delle autorità nazionali competenti. Tuttavia, nonostante la richiesta specifica formulata dal Mediatore il 23 maggio 2008, nel contesto della sua ispezione del fascicolo presso la sede della BEI, la Banca non è stata in grado di fornire alcun documento, come una nota appropriata per il fascicolo, che avrebbe potuto suffragare la sua posizione secondo cui essa aveva effettuato un "esame approfondito".

30. Il Mediatore non ha ricevuto alcuna prova a sostegno del fatto che la BEI avesse effettivamente effettuato un riesame della VIA presentata dalle autorità spagnole. In mancanza di tali elementi di prova, il Mediatore non disponeva di alcun mezzo per verificare se la BEI avesse rispettato o meno, con la dovuta diligenza, gli obblighi giuridici che le incombevano.

31. Il Mediatore ha pertanto concluso che la mancata registrazione, da parte della BEI, sia del modo in cui ha effettuato il riesame della VIA per il segmento in questione sia dei motivi che l'hanno indotta a ritenere che tale VIA soddisfacesse le norme ambientali della BEI costituiva un caso di cattiva amministrazione. A tale riguardo è stato pertanto presentato un progetto di raccomandazione.

Progetto di raccomandazione del Mediatore

32. L'8 luglio 2008 il Mediatore ha presentato alla BEI il seguente progetto di raccomandazione, conformemente all'articolo 3, paragrafo 6, del suo statuto:

"Prima di erogare qualsiasi assistenza finanziaria per il segmento ferroviario ad alta velocità che attraversa Barcellona, tra le stazioni di Sants e Sagrera, la BEI dovrebbe procedere a un riesame della VIA preparata dalle autorità spagnole per tale progetto, al fine di verificare se la VIA in questione soddisfi o meno i requisiti ambientali che incombono alla BEI, come stabilito all'articolo 12 del regolamento (CE) n. 1260/1999, alla sua dichiarazione e alle norme di cui ai punti 114 e 120 del suo manuale.

La BEI dovrebbe registrare formalmente e adeguatamente nel fascicolo pertinente il suo riesame della VIA preparato dalle autorità spagnole, consentendo in tal modo al Mediatore di valutare se ha effettivamente rispettato i suoi obblighi giuridici con la dovuta diligenza."

Parere circostanziato della BEI in risposta al progetto di raccomandazione del Mediatore

33. Nel suo parere circostanziato del 30 settembre 2008, la BEI ha innanzitutto osservato che il 24 aprile 2008 il Mediatore ha chiesto alla BEI se poteva produrre un "documento formale" che potesse confermare inequivocabilmente la dichiarazione di cui al paragrafo 3 del secondo parere della BEI del 25 settembre 2007 secondo cui i servizi della Banca avevano effettivamente effettuato un "esame approfondito" del documento VIA. La BEI ha poi precisato che, prima dell'ispezione del 23 maggio 2008, i servizi competenti della BEI avevano informato i servizi del Mediatore che le procedure della BEI non richiedevano il rilascio di un documento formale in tale fase della procedura, vale a dire prima che la BEI avesse ricevuto dal promotore tutte le certificazioni ambientali necessarie per l'erogazione del prestito che accompagnava la richiesta di erogazione. Al fine di chiarire ulteriormente le sue procedure nel settore dell'ambiente, la BEI ha inoltre allegato una nota che illustra la valutazione ambientale che la BEI deve effettuare durante l'intero ciclo di un progetto.

34. La nota afferma che la protezione dell'ambiente è una priorità operativa fondamentale per la BEI. Aggiunge inoltre che i lavori sulle questioni ambientali devono essere intrapresi, se del caso, durante l'intero ciclo del progetto.

35. La nota afferma inoltre che:

• L'approccio della BEI al finanziamento dei progetti si basa sul principio di precauzione (vale a dire, dovrebbero essere intraprese azioni preventive piuttosto che trattamenti curativi).
• Tutti i progetti finanziati dalla Banca sono soggetti a valutazione ambientale. A tal fine, i progetti sono esaminati in quattro categorie, sulla base delle linee guida della direttiva dell'UE sulla valutazione dell'impatto ambientale:
• categoria A - quelle per le quali è obbligatoria una VIA (allegato I della direttiva);
• categoria B - quelle per le quali l'autorità competente determina la necessità di una VIA secondo criteri specifici (allegato II della direttiva, con riferimento all'allegato III);
• categoria C - quelli per i quali è richiesta una valutazione ambientale limitata, se del caso, a seconda dell'impatto del progetto (progetti che non rientrano nell'ambito di applicazione della direttiva);
• Categoria D - non è richiesta alcuna valutazione ambientale.
• Tutti i progetti finanziati dalla BEI sono inoltre esaminati in base al loro potenziale impatto sui siti di conservazione della natura. All'interno dell'UE, tale processo è facilitato dalle disposizioni della direttiva Habitat dell'UE che prevedono che, laddove l'impatto dovrebbe essere significativo, venga effettuata una speciale valutazione della biodiversità nell'ambito del processo di approvazione ambientale.

36. Quando un progetto soddisfa i criteri della BEI, la procedura di valutazione è avviata dalla Direzione generale per le operazioni di prestito. È istituito un gruppo di valutazione composto da rappresentanti di tutte le direzioni interessate, incaricato di effettuare la valutazione dei progetti e di riferire in merito. A seguito dell'esame della proposta di finanziamento da parte del Comitato di Gestione, la proposta di finanziamento viene trasmessa, unitamente alla relazione del Team di Valutazione, al Consiglio di Amministrazione per una decisione di finanziamento. La relazione contiene informazioni sull'impatto ambientale del progetto. In particolare, il punto 5.7 del ciclo di progetto elenca le informazioni contenute nella relazione:

• la situazione ambientale con e senza il progetto;
• se del caso, una revisione degli studi sulle soluzioni alternative;
• l'impatto del progetto sull'ambiente naturale e umano;
• una definizione delle misure adottate per prevenire, ridurre o attenuare eventuali effetti negativi;
• la compatibilità con la legislazione ambientale vigente o proposta;
• l'esistenza di un piano di gestione ambientale e la capacità del promotore di attuarlo e gestirlo;
• l'esame degli aspetti ambientali nel corso della vita del progetto;
• la compatibilità del progetto con gli obiettivi di sviluppo sostenibile - compresa la prevenzione dei cambiamenti climatici - ai quali l'Unione europea si è impegnata.

37. Il contratto di finanziamento comprende tutti gli elementi chiave su cui si basa la decisione della BEI. Comprende una descrizione tecnica allegata e tutte le condizioni tecniche, economiche, ambientali o di altro tipo necessarie. La dichiarazione ambientale della BEI stabilisce che, dopo la valutazione ambientale in fase di valutazione, che determina l'accettabilità di un progetto ai fini del finanziamento in base ai risultati della valutazione, la BEI può applicare specifiche condizioni ambientali di prestito al suo accordo di prestito. Il promotore del progetto è tenuto per contratto a rispettare la legislazione pertinente. Una volta finanziato, il progetto viene monitorato, se del caso. Tale monitoraggio comprenderà la verifica del rispetto dei patti ambientali e delle misure di mitigazione e compensazione ambientale concordate.

38. Il manuale ambientale della BEI stabilisce le condizioni ambientali e sociali che possono essere applicate ai contratti di finanziamento della BEI, al fine di garantire l'accettabilità ambientale del progetto durante l'attuazione e il funzionamento. Tra queste figurano le condizioni per l'erogazione (ossia le condizioni ambientali che devono essere soddisfatte in modo soddisfacente per la BEI prima dell'erogazione di qualsiasi fondo da parte della Banca per l'intero progetto o parte di esso). Il mancato rispetto di tali condizioni bloccherebbe l'erogazione del prestito della BEI. Infine, il manuale ambientale afferma che la formulazione delle condizioni specifiche del contratto di finanziamento dovrebbe essere redatta per garantire il rispetto dei requisiti legislativi, come quelli relativi alle VIA o alle valutazioni della direttiva Habitat.

39. La BEI ha osservato che le attuali procedure in vigore presso la Banca, nonché il contenuto dei contratti di finanziamento, richiedono lo svolgimento di attività di monitoraggio durante l'intero ciclo del progetto e prima dell'erogazione di qualsiasi pagamento al promotore. Per quanto riguarda il progetto ferroviario Madrid-Barcellona, il prestito può essere erogato mediante una serie di pagamenti in funzione dell'attuazione fisica del progetto. Di conseguenza, il paragrafo 9 del "Ciclo di progetti presso la BEI" descrive le attività relative al monitoraggio del progetto durante la fase di erogazione. Stabilisce che gli esborsi possono essere effettuati immediatamente dopo la firma del contratto, in una o più rate, a seconda delle esigenze di finanziamento del progetto in quel momento, a condizione ovviamente che siano soddisfatte le condizioni di esborso stabilite nel contratto di finanziamento (comprese quelle di natura tariffaria, tecnica o ambientale).

40. La BEI ha sostenuto che le attuali procedure garantiscono che i suoi servizi possano monitorare adeguatamente il rispetto della legislazione nazionale e comunitaria, nonché delle politiche, delle procedure e degli standard della Banca applicabili.

41. Dopo aver ricevuto tutta la certificazione ambientale che accompagna la richiesta di erogazione al promotore, i servizi competenti della BEI effettuano un follow-up in relazione al rispetto delle condizioni di erogazione. Se le condizioni di erogazione sono soddisfatte in modo soddisfacente, i servizi competenti della Banca non si oppongono all'erogazione per iscritto. Ciò consente ad altri servizi competenti della BEI di procedere all'erogazione.

42. Per quanto riguarda il progetto di raccomandazione del Mediatore, la BEI ha osservato che la prima parte del progetto di raccomandazione del Mediatore menzionava le disposizioni della dichiarazione ambientale della BEI relative all'obbligo di completare la VIA, compresa la consultazione pubblica, e le sue principali conclusioni e raccomandazioni devono soddisfare i requisiti della BEI prima dell'erogazione. La BEI ha osservato che il Mediatore ha anche fatto riferimento al paragrafo 114 del manuale ambientale, in cui si afferma che la VIA dovrebbe essere completata in modo soddisfacente per la BEI e dovrebbe essere una condizione per la firma o l'erogazione.

43. Per quanto riguarda la prima parte del progetto di raccomandazione del Mediatore, la BEI ha osservato che la documentazione finanziaria relativa al progetto comprende disposizioni specifiche relative al rispetto delle procedure VIA. In particolare, il contratto di finanziamento stabilisce che il promotore deve, prima di un'erogazione, ottenere dalle autorità spagnole competenti le "Dichiarazioni di impatto ambientale" del progetto, nonché i certificati (moduli naturali A e B) stabiliti dalla legislazione sugli habitat naturali. Allo stesso modo, il contratto di finanziamento stabilisce che, per tutta la durata del finanziamento, il promotore si impegna ad attuare e completare tutte le misure correttive o di mitigazione in materia ambientale e, in generale, a svolgere le proprie attività in conformità con la normativa ambientale applicabile.

44. La BEI ha sottolineato che il completamento di un'adeguata VIA da parte delle autorità spagnole costituisce chiaramente una condizione per l'erogazione. Parimenti, è evidente che la BEI non è in grado di finanziare il segmento controverso prima di aver ricevuto tutti i certificati ambientali necessari e di averne verificato la conformità ai requisiti ambientali che incombono alla BEI. La BEI ha osservato a tale riguardo che, nel suo secondo parere al Mediatore, nonché durante l'ispezione del 23 maggio 2008, ha informato i servizi del Mediatore di aver ricevuto solo una parte della certificazione ambientale richiesta dal contratto di finanziamento come condizione per l'erogazione (ossia il documento VIA) e di essere ancora in attesa dei certificati rimanenti (ossia il certificato Natura 2000).

45. La BEI ha ricordato che non è competente ad esercitare alcun giudizio di valore per quanto riguarda l'approvazione o il rifiuto di opzioni alternative, in quanto la valutazione della loro fattibilità rientra esclusivamente nelle competenze delle autorità nazionali. A tale riguardo, ha affermato che se le autorità nazionali garantiscono che la VIA tenga conto di tali opzioni alternative e fornisca una motivazione adeguata a sostegno della loro decisione, la BEI non indaga ulteriormente sui motivi sostanziali di tale decisione.

46. La BEI ha infine confermato di non aver erogato la parte del prestito corrispondente al segmento controverso, in quanto le condizioni per l’erogazione non erano ancora soddisfatte (in quanto i certificati Natura 2000 non erano ancora stati forniti). Pertanto, la conformità di ciascuna condizione alle norme ambientali della BEI non poteva essere registrata in un documento formale.

47. In quanto tale, la BEI ha concluso di aver agito nel rispetto del diritto comunitario nonché delle sue politiche e norme ambientali. La BEI ha pertanto confermato che le attuali procedure in vigore presso la BEI, le condizioni contrattuali stabilite per il progetto in discussione, nonché le attività svolte dai servizi competenti della BEI, sono in linea con lo spirito della prima parte del progetto di raccomandazione.

48. Per quanto riguarda la seconda parte del progetto di raccomandazione, vale a dire la raccomandazione alla BEI di registrare formalmente e adeguatamente nel fascicolo pertinente il suo riesame della VIA preparato dalle autorità spagnole, la BEI ha dichiarato che, in linea con le procedure stabilite, i servizi della Banca, compreso il servizio di monitoraggio dei rischi, verificano rigorosamente tutte le condizioni contrattuali, prima di qualsiasi erogazione. Con riferimento al progetto in discussione, la BEI ha dichiarato, per informazione, che, a seguito della raccomandazione del Mediatore, i servizi della BEI hanno prodotto una nota per il fascicolo che riassume lo stato effettivo del progetto per quanto riguarda la VIA. Il documento è allegato al parere della BEI.

49. La BEI ha sottolineato di considerare il progetto di raccomandazione del Mediatore come un contributo positivo al rafforzamento delle sue politiche applicabili alla valutazione ambientale dei progetti. Pertanto, in linea con il suo impegno a considerare la buona amministrazione come un elemento centrale delle sue politiche, la BEI ha convenuto di cercare di definire misure adeguate al fine di migliorare il modo in cui documenta il suo riesame delle VIA quando queste costituiscono condizioni per l'erogazione e di informare di conseguenza il personale interessato.

Osservazioni del denunciante sul parere circostanziato della BEI

50. Nelle sue osservazioni sul parere circostanziato della BEI, il denunciante ha ribadito le argomentazioni contenute nella sua denuncia. In effetti, ha sottolineato che la dichiarazione di impatto ambientale rilasciata dal committente ignorava l'esistenza di potenziali alternative al progetto scelto e che le autorità spagnole competenti non gli avevano chiesto di fornire informazioni su tale aspetto essenziale della valutazione di impatto ambientale.

Valutazione finale del Mediatore

51. Nel suo progetto di raccomandazione, il Mediatore ha affermato che la BEI dovrebbe, prima di erogare qualsiasi assistenza finanziaria per il segmento ferroviario ad alta velocità che attraversa Barcellona tra le stazioni di Sants e Sagrera, riesaminare la VIA preparata dalle autorità spagnole per tale progetto, al fine di verificare se la VIA in questione soddisfi o meno i requisiti ambientali che incombono alla BEI, come stabilito all'articolo 12 del regolamento (CE) n. 1260/1999, la dichiarazione ambientale della Banca e le norme di cui ai punti 114 e 120 del suo manuale ambientale.

52. Come regola generale, il Mediatore ritiene che la questione dell'esatto momento in cui viene effettuata una revisione approfondita di una VIA presentata alla BEI rientri nella discrezionalità di quest'ultima, a condizione, naturalmente, che la revisione approfondita sia sempre effettuata prima dell'erogazione. Tuttavia, i difensori civici osservano che l’esercizio di un potere discrezionale da parte della BEI per quanto riguarda il momento esatto in cui essa effettua il suo esame approfondito dovrebbe tenere conto del fatto che, come rilevato dalla BEI nel suo parere al Mediatore, l’azione preventiva è migliore del trattamento curativo (v. punto 35 supra). Pertanto, se la BEI, effettuando il suo esame approfondito di una VIA subito dopo averla ricevuta, è in grado di fornire rapidamente informazioni utili alle autorità degli Stati membri per quanto riguarda eventuali carenze nella VIA, sarebbe buona prassi amministrativa per la BEI effettuare tale riesame in una fase precoce al fine di informare lo Stato membro di eventuali carenze riscontrate. Oltre a consentire allo Stato membro di correggere tali carenze in una fase precoce, tale politica eviterebbe anche potenziali ritardi nell'erogazione, che potrebbero verificarsi se le carenze in una VIA fossero rilevate solo in una fase successiva.

53. Una volta effettuato tale riesame approfondito di una VIA, è buona prassi amministrativa documentare adeguatamente tale riesame. La documentazione di tale riesame può quindi essere utilizzata dalla BEI nella sua eventuale decisione in merito all'erogazione. La documentazione relativa a tale riesame consente inoltre di verificare se la BEI abbia pienamente rispettato i propri obblighi per quanto riguarda la garanzia del rispetto delle norme ambientali dell'UE.

54. La sezione pertinente del secondo parere della BEI del 24 settembre 2007 recita:

"Nell'effettuare una due diligence sulla VIA approvata dalle autorità nazionali competenti, la Banca verifica che queste ultime abbiano adottato tutte le misure necessarie per garantire la conformità della valutazione alle norme ambientali della BEI nonché alla pertinente legislazione comunitaria e nazionale (ad esempio l'istituzione e l'esecuzione di una consultazione pubblica di tutte le parti interessate, l'elaborazione di studi sulle opzioni alternative, ecc.). A seguito di un'approfondita revisione del documento VIA da parte dei nostri servizi, risulta che la VIA per il segmento in esame è stata effettuata conformemente ai requisiti di cui sopra. Dal 2003 si sono svolte diverse consultazioni pubbliche e le accuse formulate da istituzioni e organismi nazionali/locali, organizzazioni politiche, ONG e cittadini, comprese quelle relative alle rotte alternative, sono state prese in considerazione al momento dell'approvazione della versione definitiva della VIA. In passato, la BEI si è rifiutata di erogare prestiti quando ha ritenuto che le misure adottate dalle autorità nazionali in relazione alla VIA fossero insufficienti e/o inadeguate (ad esempio, copertura insufficiente della consultazione pubblica).

Il Mediatore osserva che il secondo parere della BEI affermava categoricamente che la BEI aveva già effettuato un "esame approfondito" della relativa VIA.

55. Sebbene la BEI avesse, nel suo secondo parere, assicurato al Mediatore di aver già effettuato un "esame approfondito" della VIA, il Mediatore osserva che, quando l ' esame del fascicolo ha avuto luogo il 23 maggio 2008, la BEI non aveva ancora redatto una nota appropriata per il fascicolo a sostegno della sua posizione secondo cui aveva già effettuato un "esame approfondito" . Dato che il Mediatore non ha trovato alcuna prova che tale riesame fosse stato documentato, nel suo progetto di raccomandazione alla BEI ha consigliato alla Banca di registrare formalmente e adeguatamente il suo riesame della VIA.

56. Il Mediatore osserva che, a seguito del suo progetto di raccomandazione, la BEI ha incaricato i suoi servizi di produrre una nota per il fascicolo che illustra lo stato effettivo del progetto per lo sviluppo di un collegamento ferroviario ad alta velocità tra Madrid e il confine francese. La nota comprendeva una valutazione della VIA emessa dalle autorità spagnole.

57. Il Mediatore è del parere che i principi di buona amministrazione richiedano che le istituzioni siano disposte a "alzare costantemente l'asticella", ossia a cercare di migliorare costantemente il modo in cui operano. A tale riguardo, il Mediatore accoglie con grande favore l'atteggiamento positivo assunto dalla BEI in relazione al suo progetto di raccomandazione, vale a dire la sua volontà di migliorare le attuali pratiche dei suoi servizi, conformemente ai principi di buona amministrazione.

58. Pur accogliendo con grande favore l'atteggiamento positivo assunto dalla BEI, il Mediatore deve tuttavia esaminare se la nota relativa al fascicolo trasmessa al Mediatore rifletta adeguatamente un "esame approfondito" di una VIA.

59. Il Mediatore ha osservato che il paragrafo 120 del manuale ambientale della BEI richiede che i servizi della Banca, vale a dire la direzione Progetti, garantiscano che i seguenti aspetti siano stati adeguatamente trattati nella VIA:

1. il processo di VIA, comprese la consultazione pubblica e le approvazioni/il consenso alla pianificazione.
2. l'individuazione degli impatti e delle misure adeguate per evitare di ridurli o attenuarli. Tutti gli impatti devono essere esaminati.
3. Considerazione delle alternative.
4. le misure di mitigazione e compensazione proposte e il relativo piano di gestione.
5. Divulgazione al pubblico, in particolare "come è stato fatto e quando" e "In che modo le parti interessate sono state informate del processo di consultazione".

60. Nella sua nota al fascicolo redatta a seguito del suo progetto di raccomandazione, la BEI ha confermato al Mediatore di aver esaminato la VIA e che conteneva le sezioni seguenti.

1. Informazioni sul progetto (promotore, localizzazione, descrizione) e relativa giustificazione.
2. I principali elementi ambientali sono le aree del progetto: idrogeologia e patrimonio culturale.
3. Sintesi della procedura di valutazione. Ciò comprendeva le precedenti consultazioni pubbliche del 2000 e del 2003, la consultazione pubblica del 2006 e un'ulteriore consultazione nel 2007. La sintesi comprendeva anche le alternative analizzate; la consultazione del pubblico e delle istituzioni e le principali osservazioni/richieste di queste ultime; le risposte delle autorità ambientali.
4. Una valutazione della procedura. Ciò comprendeva la qualità della VIA, vale a dire un'analisi delle alternative, una descrizione dei possibili impatti (idrogeologia, suolo, paesaggio, patrimonio culturale, socioeconomico) e una descrizione delle misure correttive e di mitigazione;
5. condizioni obbligatorie imposte alla progettazione dettagliata del progetto; e
6. Monitoraggio, vale a dire una descrizione del piano di monitoraggio ambientale durante la costruzione e l'operazione.

61. Nella nota al fascicolo si affermava che la conclusione ivi raggiunta era che il progetto doveva essere autorizzato a condizione che fossero rispettate le condizioni menzionate nella VIA per quanto riguarda la necessità di proteggere adeguatamente l'ambiente e le risorse naturali. Su tale base, la BEI è giunta alla conclusione che:

• il processo di VIA, comprese la consultazione pubblica e le approvazioni/il consenso alla pianificazione, è ora completato;
• sono stati esaminati gli impatti e le misure per evitarli/ridurli/mitigarli;
• sono state individuate adeguate misure di mitigazione e compensazione e il relativo piano di gestione;
• sono state prese in considerazione alternative;
• quanto sopra è stato pubblicato nella Gazzetta ufficiale spagnola.

62. Per quanto riguarda la questione se la nota per il fascicolo fornita al Mediatore contenesse un'adeguata valutazione delle rotte alternative (che è un elemento importante di una VIA e la preoccupazione principale del denunciante), il Mediatore osserva innanzitutto che la BEI ha dichiarato di non essere competente ad esercitare alcun "giudizio di valore" per quanto riguarda l'approvazione o il rifiuto di opzioni alternative. Ha poi affermato che la valutazione della fattibilità di opzioni alternative rientra esclusivamente nella competenza delle autorità nazionali. A tale riguardo, il Mediatore osserva inoltre che la BEI è del parere che, se le autorità nazionali garantiscono che la VIA tenga conto di tali opzioni alternative e fornisca una motivazione adeguata a sostegno della loro decisione, la BEI non indaga ulteriormente sui motivi sostanziali di tale decisione.

63. I difensori civici concordano con l'interpretazione della BEI circa la portata e la natura del suo riesame. In effetti, il Mediatore concorda sul fatto che il riesame della VIA da parte della BEI non richiede che la BEI sostituisca i "giudizi di valore" delle autorità nazionali con i propri "giudizi di valore". Inoltre, la BEI non è tenuta a mettere in discussione l’esattezza delle valutazioni tecniche effettuate in relazione a ciascuna rotta alternativa. Piuttosto, secondo il Mediatore, è sufficiente e opportuno che la BEI verifichi che tutti gli elementi necessari per un'adeguata VIA siano inclusi nella documentazione presentatale dalle autorità nazionali. In sintesi, il Mediatore concorda sul fatto che il riesame della BEI sarà adeguato se verifica che i) la VIA tenga conto di opzioni alternative e ii) la VIA contenga una motivazione adeguata a sostegno delle decisioni ivi contenute. È inoltre necessario che la BEI verifichi che le autorità nazionali abbiano risposto adeguatamente alle osservazioni convincenti dei cittadini.

64. Al fine di determinare con precisione il modo in cui il riesame della BEI dovrebbe essere effettuato conformemente all'analisi di massima di cui sopra, il Mediatore ha anche esaminato gli orientamenti per il riesame delle dichiarazioni di impatto ambientale, che sono disponibili al pubblico tramite la direzione generale dell'Ambiente della Commissione europea [11]. La presente guida fornisce un utile parametro di riferimento per la valutazione delle VIA. Ad esempio, la sezione 2 della lista di controllo delle revisioni contenuta nella guida alle revisioni pone le seguenti domande specifiche per quanto riguarda le rotte alternative:

1. Viene descritto il processo attraverso il quale il progetto è stato sviluppato e vengono descritte le alternative prese in considerazione durante questo processo?
2. La situazione di partenza nella "situazione senza progetto" è descritta?
3. Le alternative al progetto sono realistiche e autentiche?
4. I motivi principali alla base della scelta del progetto proposto sono spiegati, compresi eventuali motivi ambientali alla base della scelta?
5. I principali effetti ambientali delle alternative sono confrontati con quelli del progetto proposto?

La Mediatrice ritiene che la lista di controllo per il riesame costituisca uno strumento utile per dare attuazione al sistema di riesame descritto dalla BEI.

65. Il Mediatore osserva che la nota al fascicolo, redatta dalla BEI in seguito al suo progetto di raccomandazione, fa specifico riferimento a un '" analisi delle alternative" . Secondo il Mediatore, tale dichiarazione conferma espressamente che la BEI ha verificato che la VIA in questione tiene conto di opzioni alternative. La nota al fascicolo non indica tuttavia espressamente che la BEI abbia verificato che nella VIA siano state fornite motivazioni in merito alla decisione delle autorità nazionali [12]. La nota al fascicolo si limita ad affermare che le alternative sono state "considerate". Sebbene tale affermazione possa essere intesa nel senso che la VIA contiene le motivazioni della decisione delle autorità nazionali, sarebbe preferibile che la BEI facesse una dichiarazione più chiara al riguardo.

66. Il Mediatore osserva che, nel suo parere presentato in seguito al progetto di raccomandazione del Mediatore, la BEI ha dichiarato che la nota al fascicolo fornita al Mediatore riassume lo stato "effettivo" del progetto per quanto riguarda la VIA. Afferma inoltre che tutte le condizioni contrattuali sono rigorosamente verificate dai servizi della BEI, prima di qualsiasi esborso, al fine di garantirne il pieno rispetto. Il Mediatore osserva che l'erogazione non ha ancora avuto luogo per quanto riguarda il segmento del progetto ferroviario in esame. Il Mediatore è altresì consapevole del fatto che la BEI ha espressamente dichiarato che è sua politica verificare che le VIA contengano una motivazione adeguata a sostegno delle decisioni adottate. In tale contesto, il Mediatore comprende che la BEI ha ancora l'opportunità di confermare espressamente, prima dell'erogazione, che nella VIA sono stati indicati i motivi della decisione delle autorità nazionali in merito alla rotta scelta. In tale contesto e al fine di incoraggiare in modo costruttivo la BEI a registrare la sua valutazione in modo più sistematico (cfr. il precedente punto 57), il Mediatore formulerà un'ulteriore osservazione in appresso.

68. Sulla base delle sue indagini sulla denuncia, il Mediatore conclude che la BEI ha già adottato misure significative per attuare il suo progetto di raccomandazione.

69. Il Mediatore afferma inoltre che la BEI può anche alzare ulteriormente l'asticella. Più specificamente, ritiene che la Banca possa migliorare ulteriormente i suoi meccanismi di revisione se, prima dell'erogazione, stabilisce una lista di controllo completa, che includerebbe la conferma che, in futuro, la VIA motiva la decisione delle autorità nazionali in merito all'itinerario scelto.

70. Alla luce di quanto precede, il Mediatore non ritiene necessario indagare ulteriormente sull'asserzione del denunciante.

C. Conclusioni

Sulla base delle sue indagini su questa denuncia, il Mediatore conclude che non è necessario indagare ulteriormente sulle accuse del denunciante.

Tuttavia, egli fa la seguente ulteriore osservazione:

La BEI dovrebbe prendere in considerazione la possibilità di registrare la propria valutazione delle VIA in modo più sistematico utilizzando una lista di controllo completa delle condizioni che una VIA deve rispettare.

Il denunciante e la BEI saranno informati di tale decisione.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Fatto a Strasburgo, addì 4 maggio 2009

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[1] La rete ferroviaria transeuropea ad alta velocità è una delle tre reti transeuropee di trasporto dell'Unione europea, le altre due sono le reti stradali e fluviali. L'asse ferroviario Madrid-Barcellona-Perpignano-Montpellier è stato uno dei 14 progetti prioritari della rete transeuropea. Il progetto è stato riconfermato come una priorità europea negli orientamenti per lo sviluppo della rete transeuropea dei trasporti adottati con decisione del Consiglio e del Parlamento europeo del 2004 [v. decisione 884/2004/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, che modifica la decisione 1692/96/CE sugli orientamenti comunitari per lo sviluppo della rete transeuropea dei trasporti (GU 2004, L 167, pag. 1)].

[2] Il primo parere della BEI è stato trasmesso al Mediatore nel giugno 2006.

[3] La dichiarazione ambientale 2004 è disponibile sul sito Internet della BEI:

http://www.eib.org/about/publications/environmental-statement.htm

[4] V. GU 1999, L 161, pag. 1.

[5] V. GU 1985, L 175, pag. 40, come modificata dalla direttiva del Consiglio 3 marzo 1997, 97/11/CE, che modifica la direttiva 85/337/CEE concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati (GU 1997, L 73, pag. 5), e la direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 26 maggio 2003, 2003/35/CE, che prevede la partecipazione del pubblico nell’elaborazione di determinati piani e programmi in materia ambientale e modifica le direttive del Consiglio 85/337/CEE e 96/61/CE relativamente alla partecipazione del pubblico e all’accesso alla giustizia (GU 2003, L 156, pag. 17).

[6] Il manuale ambientale è disponibile sul sito Internet della BEI: http://www.eib.org/about/publications/environmental-and-social-practices-handbook.htm

[7] Dichiarazione ambientale, citata, pag. 3.

[8] Dichiarazione ambientale, citata, pag. 4.

[9] The Environmental Handbook, cit., pag. 38.

[10] The Environmental Handbook, già citato, pag. 39.

[11] Disponibile all'indirizzo http://ec.europa.eu/environment/eia/eia-guidelines/g-review-full-text.pdf

[12] Per contro, ad esempio, una risposta affermativa alla domanda 4) sulla lista di controllo per il riesame descritta al punto 64 confermerebbe chiaramente che la VIA ha motivato la decisione delle autorità nazionali.