Fatti all’origine della denuncia

1. Quando i funzionari pubblici lasciano l'amministrazione per assumere posizioni nel settore privato, vengono descritti come persone che attraversano la "porta girevole". Dato l'effetto che tali iniziative possono avere sulla fiducia dei cittadini e sull'integrità del servizio pubblico, è della massima importanza che le sfide che possono sollevare siano gestite correttamente [1].

2. Per affrontare tali sfide, l'amministrazione dell'UE dispone di norme specifiche, stabilite nello statuto dei funzionari dell'UE [2]. Il principio alla base di tali norme è che, sebbene gli ex membri del personale abbiano un diritto fondamentale di lavorare dopo aver lasciato l'amministrazione dell'UE, ciò deve essere bilanciato con i rischi che tali movimenti possono comportare per gli interessi dell'istituzione dell'UE. In pratica, ciò significa che, in determinate circostanze e per un certo periodo di tempo, le istituzioni dell’Unione possono vietare o imporre condizioni relative ai trasferimenti previsti dei loro (ex) membri del personale (le cosiddette «attività post-servizio»).

3. Le mosse in questione nella presente inchiesta sono quelle di due ex membri del personale dell'Agenzia dell'UE per l'applicazione della legge e la cooperazione (Europol), entrambi entrati a far parte di Thorn, un'entità con sede negli Stati Uniti specializzata nell'individuazione di materiale pedopornografico online (CSAM). Dopo aver lasciato Europol alla fine del 2021, il primo ex membro del personale ha immediatamente iniziato a lavorare come dipendente per tale organizzazione. Il secondo ex membro del personale, dopo aver lasciato Europol nel 2022, è entrato a far parte del consiglio di amministrazione di Thorn nel 2023.

4. Nel settembre 2023, in un contesto di crescente controversia sulla presunta influenza di Thorn sul contenuto di una proposta legislativa della Commissione nel settore della scansione dei contenuti online [3], i media hanno riferito in merito alle due mosse e hanno sollevato preoccupazioni in merito a una possibile situazione di conflitto di interessi [4]. A seguito di tali relazioni, ha avuto luogo uno scambio di opinioni tra i deputati al Parlamento europeo e Europol, durante il quale Europol ha discusso il suo quadro per il trattamento delle situazioni delle porte girevoli e ha spiegato in che modo aveva gestito i due casi in questione [5].

5. Il 25 ottobre 2023, insoddisfatto delle risposte fornite da Europol, il denunciante, allora deputato al Parlamento europeo, si è rivolto al Mediatore.

L'indagine

6. Il Mediatore ha avviato un'indagine sul modo in cui Europol ha gestito il trasferimento di due ex membri del personale a posizioni nel settore privato relative alla lotta contro l'abuso sessuale su minori online.

7. Nel corso dell'indagine, la squadra d'indagine del Mediatore ha esaminato il fascicolo di Europol sulle richieste di attività post-servizio dei due ex membri del personale.[6] La squadra d'indagine del Mediatore ha avuto due riunioni con i rappresentanti di Europol per chiedere chiarimenti in relazione ai documenti ispezionati.[7] Il Mediatore ha quindi ricevuto le osservazioni del denunciante sulla relazione sulla riunione. 

8. Nell'ottobre 2024 la Mediatrice ha informato Europol delle sue risultanze preliminari nell'ambito della presente indagine.[8] Successivamente Europol ha fornito risposte scritte alle risultanze preliminari.[9] Europol si è dichiarata disposta a rivedere i suoi processi esistenti al fine di garantirne l'assenza di errori.

9. Il caso solleva in sostanza due questioni, la prima delle quali è il modo in cui Europol ha valutato il rischio di conflitto di interessi in relazione alle attività post-servizio. La seconda riguarda il modo in cui Europol ha affrontato altre conseguenze del trasferimento del posto di lavoro del primo membro del personale, in particolare la questione delle misure adottate mentre il membro del personale era ancora in servizio dopo che il membro del personale aveva informato Europol del trasferimento.

In che modo Europol ha valutato i rischi di conflitto di interessi in relazione alle attività post-servizio

Argomenti presentati al Mediatore

Da parte del denunciante

10. Il denunciante ha contestato il trasferimento dei due ex membri del personale dell'Europol a Thorn.  

11. Il denunciante ha sottolineato che, sebbene Thorn si definisca un'organizzazione senza scopo di lucro, genera entrate significative attraverso le vendite di software e investe fortemente in attività di lobbying e rappresentanza pubblica. Alla luce di ciò, ritiene che Europol non abbia valutato adeguatamente tutti i rischi generati dai movimenti dei suoi ex membri del personale, concentrandosi in modo troppo restrittivo ed esclusivo sui rischi commerciali e sulla tutela della sola integrità dell'Agenzia.

A cura di Europol

12. L’Europol ha ritenuto che non vi fossero elementi fattuali che suggerissero l’esistenza effettiva di un conflitto di interessi nei due casi in questione.

13. Più precisamente, dopo aver illustrato il processo di trattamento delle richieste di autorizzazione per le attività post-servizio [10], Europol ha sottolineato che, in entrambi i casi, nessun organo preparatorio interno aveva individuato un conflitto di interessi.

14. Europol ha sottolineato che, in entrambi i casi, aveva valutato i rischi associati alle mosse in modo ampio, senza limitarsi a considerazioni commerciali.  Europol ha inoltre affermato che il modulo di richiesta utilizzato dall'Agenzia vieta ai membri del personale di svolgere attività di lobbying e di sensibilizzazione.

15. Infine, l’Europol ha osservato di non aver acquistato, fino al giorno della sua risposta, alcun prodotto da Thorn. 

Valutazione del Mediatore

16. I membri del personale dell'UE devono seguire i più elevati standard di condotta etica. Alcuni dei loro obblighi, in particolare quelli relativi all'integrità, continuano ad applicarsi dopo che i membri del personale hanno lasciato il servizio.

17. In tale contesto, l'articolo 16 dello statuto dei funzionari dell'UE prevede che i membri del personale che intendono assumere un nuovo impiego o iniziare una nuova attività nei due anni successivi alla cessazione dal servizio debbano informare la propria istituzione della loro intenzione. L'ente può vietare o imporre condizioni al trasferimento quando sono soddisfatte due condizioni cumulative, vale a dire:

a) l'attività è in qualsiasi modo connessa [11] al lavoro dell'ex agente durante gli ultimi tre anni di servizio; e

b) L'attività potrebbe portare a un conflitto con gli interessi legittimi dell'istituzione. La giurisprudenza ha chiarito che è sufficiente che l'attività prevista possa essere percepita [12] come fonte di un conflitto di interessi effettivo o potenziale.

18. Per quanto riguarda questa seconda condizione, nel valutare la possibilità di un conflitto di interessi effettivo, potenziale o percepito, Europol deve prendere in considerazione una serie di fattori. Questi includono: qualsiasi sovrapposizione di doveri o fascicoli, rischi di danni alla reputazione, la qualità del datore di lavoro, la rappresentanza di interessi nei confronti dell'istituzione e se la posizione è pagata o meno [13].

19. Fondamentalmente, non esiste un divieto generale o generale per i membri del personale di impegnarsi in determinati tipi di attività, come attività di lobbying o di advocacy. Spetta piuttosto all’istituzione dell’Unione, cui appartiene l’agente, prendere una decisione sull’attività caso per caso. In tal modo, essa deve bilanciare il diritto fondamentale della persona di lavorare con i rischi che il trasferimento può comportare per gli interessi dell’istituzione.

20. L'11 ottobre 2024, sulla base dell'ispezione e delle riunioni condotte dalla sua squadra d'inchiesta, la Mediatrice ha ritenuto in via preliminare che Europol si fosse basata su una comprensione troppo restrittiva del conflitto di interessi nell'affrontare due mosse in questione. A suo avviso, questo approccio restrittivo, che sembrava troppo incentrato su considerazioni commerciali, era in contrasto con il quadro applicabile e ha comportato la mancata presa in considerazione da parte di Europol di tutti i rischi associati alle mosse. Il Mediatore ha inoltre ritenuto che, per il primo ex membro del personale, l'autorizzazione avrebbe dovuto contenere un divieto di attività di lobbying per un certo periodo.  

21. La Mediatrice ha ricevuto la risposta di Europol alle sue constatazioni preliminari nel novembre 2024, seguita da un'ulteriore risposta nel dicembre 2024. Dopo aver valutato tali risposte, il Mediatore ritiene che Europol non abbia affrontato adeguatamente tutti i rischi di conflitto di interessi nel caso del primo ex membro del personale, per i motivi esposti di seguito.

22. In primo luogo, per quanto riguarda il modo in cui Europol valuta le richieste di attività post-servizio: mentre la Mediatrice prende atto delle rassicurazioni di Europol secondo cui essa applica un approccio ampio al conflitto di interessi e che tutti i rischi sono stati debitamente presi in considerazione nei due casi in questione, si rammarica che ciò non sia stato sufficientemente dimostrato durante l’indagine.

23. La responsabilità di valutare il rischio di conflitto di interessi in relazione alle attività post-servizio spetta a Europol stessa. Sebbene il contributo di istanze interne, come i direttori di linea e il comitato misto (un comitato di membri del personale che deve essere consultato dall'istituzione prima di adottare determinate decisioni con implicazioni per i membri del personale), informi il processo decisionale di Europol, esso non può sostituire la valutazione del rischio che Europol deve condurre. In altre parole, Europol non può basarsi esclusivamente su una dichiarazione del comitato misto secondo cui ha preso in considerazione le norme applicabili per dimostrare l'"approccio ampio" al conflitto di interessi che, secondo l'Agenzia, si applica.  

24. In tale contesto, il Mediatore si rammarica che solo in uno dei due casi in questione l'entità all'interno di Europol che ha adottato la decisione abbia documentato la sua valutazione.

25. Nell'altro caso - quello del primo ex membro del personale - non vi è alcuna registrazione della valutazione sostanziale da parte dell'entità all'interno di Europol che ha preso la decisione.  Tale assenza di qualsiasi valutazione registrata da parte di Europol è aggravata dal fatto che, a causa di un errore umano [14], la raccomandazione del comitato misto di concedere un'autorizzazione condizionata non è stata apparentemente presa in considerazione da tale entità prima dell'adozione della decisione finale di concedere un'autorizzazione incondizionata. Ciò suggerisce che la mossa è stata autorizzata incondizionatamente senza che l'Agenzia avesse valutato efficacemente i rischi che poteva comportare.

26. In secondo luogo, per quanto riguarda l'esito della valutazione di Europol nei due casi in questione, il Mediatore riconosce l'ampio potere discrezionale di Europol nel decidere in merito alle richieste di attività post-servizio. In tale contesto, essa non contesta la decisione di Europol sul secondo membro del personale [15].

27. Il Mediatore, tuttavia, non può concordare con la valutazione di Europol in relazione alla richiesta del primo ex membro del personale. Secondo il Mediatore, la richiesta di autorizzazione soddisfaceva le due condizioni di cui all'articolo 16 dello statuto, ossia:

• C'era una relazione tra il suo lavoro negli ultimi tre anni di servizio e il suo futuro impiego previsto;
• Molti dei fattori che indicano il rischio di un conflitto di interessi effettivo o potenziale nelle norme applicabili [16] erano chiaramente soddisfatti. È il caso, ad esempio, dei rischi per la reputazione (come dimostra la protesta di Europol quando il trasferimento del loro ex membro del personale è diventato noto al pubblico) o dei contatti con Europol nella sua nuova veste (la cui possibilità è stata delineata dal suo direttore [17] e poi documentata in articoli di stampa [18]).

28. Il fatto che il membro del personale non avesse responsabilità finanziarie o di gestione intermedia non è sufficiente per eliminare il rischio di conflitto di interessi, in quanto tale rischio può riguardare il personale a qualsiasi livello. In caso contrario, lo scopo e il significato della procedura di cui all'articolo 16 andrebbero persi per la stragrande maggioranza dei funzionari dell'UE.

29. Pertanto, secondo il Mediatore, l'attività post-servizio prevista ha sollevato rischi di conflitto di interessi, che Europol avrebbe dovuto gestire in quanto tale, vale a dire imponendo adeguate misure di attenuazione per proteggere l'integrità e la reputazione dell'Agenzia.

30. La Mediatrice osserva che, sebbene Europol avesse il diritto di vietare o imporre condizioni al trasferimento del suo membro del personale quando quest'ultimo ha presentato una richiesta di attività post-servizio nel 2021, non dispone più di tale opzione. Non solo l'agente ha agito sulla base dell'autorizzazione concessa da Europol, ma, in ogni caso, il termine di due anni di notifica ai sensi dell'articolo 16 è scaduto. Pertanto, il Mediatore non avrebbe alcuno scopo di formulare una raccomandazione in questo caso.

Come Europol ha affrontato le altre conseguenze del trasferimento del lavoro del primo ex membro del personale

Argomenti presentati al Mediatore

A cura di Europol

31. Poiché il primo ex membro del personale era ancora in servizio quando ha presentato la sua richiesta di entrare a far parte di Thorn, il Mediatore ha indagato sulle misure adottate da Europol per affrontare un potenziale conflitto di interessi per il resto del suo periodo di servizio.

32. Europol ha spiegato che il rischio di conflitto di interessi derivante dal trasferimento è stato valutato nell'ambito della procedura di autorizzazione delle attività successive al servizio. Nessun'altra valutazione ha avuto luogo. Poiché non è stato individuato alcun conflitto di interessi per quanto riguarda l'occupazione futura, non vi era alcuna indicazione che potesse sussistere un conflitto di interessi per il restante periodo di servizio.

33.  Europol ha inoltre spiegato che le raccomandazioni del comitato misto non includevano restrizioni per il restante periodo di servizio del membro del personale, in quanto ciò rappresentava un rischio accettabile, in cui i benefici per l'Agenzia e le vittime di abusi sessuali su minori superavano il rischio potenziale di una situazione di conflitto di interessi.

34. Europol ha inoltre spiegato che la possibilità di attuare misure di attenuazione per il tempo rimanente in servizio dei membri del personale è limitata dal quadro giuridico esistente. Nello specifico, ha spiegato che:

• Europol non dispone di una base giuridica per imporre unilateralmente condizioni per il tempo rimanente in servizio;
• L'articolo 11 bis dello statuto dei funzionari, che è la disposizione relativa al conflitto di interessi in servizio, richiede, come primo passo, che l'agente segnali per la prima volta una situazione di conflitto di interessi. Solo in seguito Europol potrebbe adottare le opportune misure di attenuazione. Tuttavia, in tal caso, né l'agente né il suo superiore gerarchico né il comitato misto hanno individuato una situazione di conflitto di interessi;
• A suo avviso, l’Europol può adottare unilateralmente misure preventive solo sulla base dell’articolo 7 dello statuto (assegnazione e trasferimento di membri del personale nell’interesse del servizio). Europol ha spiegato che, considerando l'impatto sui diritti dell'individuo che ciò rappresenterebbe, tali misure dovrebbero basarsi su forti indicazioni fattuali di un conflitto di interessi, il che non è avvenuto nel caso di specie. In alternativa, potrebbero essere adottate misure qualora si sospetti una violazione degli obblighi professionali (articolo 23 dell'allegato IX dello statuto), ma, ancora una volta, sarebbe necessaria una chiara prova fattuale di tale violazione.

35. Nella sua seconda risposta, Europol ha tuttavia informato il Mediatore della sua decisione di lavorare a un "quadro di valutazione complementare rafforzato per l'applicazione dell'articolo 7", che consentirebbe a Europol, a partire dall'inizio del 2025, di adottare misure aggiuntive per affrontare in modo proattivo i rischi di conflitto di interessi. Tali misure potrebbero includere il trasferimento a un'altra posizione, l'adeguamento dei compiti e/o la rimozione dell'accesso alle informazioni. 

Valutazione del Mediatore

36. Un conflitto di interessi si verifica quando i membri del personale hanno un interesse personale tale da compromettere la loro indipendenza, in particolare gli interessi familiari e finanziari [19].

37. Nell'esercizio delle loro funzioni, ai membri del personale è vietato trattare una questione in cui hanno, direttamente o indirettamente, tale interesse personale.[20] Garantire il rispetto di tale divieto è responsabilità condivisa dei membri del personale e della loro istituzione, in quanto i membri del personale devono notificare immediatamente qualsiasi situazione di conflitto di interessi e le istituzioni hanno il potere di indagare su situazioni di possibile inosservanza.[21] 

38. Il futuro impiego fa parte degli interessi personali di un membro del personale.[22] In passato, il Mediatore ha già ritenuto che, quando un membro del personale spera di assumere una posizione in un’entità, gli interessi personali del membro del personale diventano, almeno in una certa misura, allineati a quelli di tale entità.[23] In tale contesto, non sarebbe opportuno che un membro del personale continui a lavorare su questioni rilevanti per il suo futuro datore di lavoro, in quanto ciò metterebbe a repentaglio la sua imparzialità. Tale imparzialità è un valore fondamentale della funzione pubblica dell'UE e una condizione per la fiducia dei cittadini nell'azione dell'Unione. Pertanto, qualsiasi rischio di conflitto di interessi deve essere gestito in modo rapido e diligente.  

39. Nel caso di specie, il membro del personale ha dichiarato la sua intenzione di aderire a Thorn circa due mesi prima di entrare a far parte dell'organizzazione. Europol era in contatto con Thorn e gli strumenti sviluppati da tale entità sono pertinenti per le attività di Europol. Lo stesso membro del personale lavorava presso Europol su questioni direttamente connesse agli interessi di Thorn e, secondo informazioni pubblicamente disponibili, guidava l’équipe specializzata in tale settore. Esisteva quindi un evidente rischio di conflitto di interessi per un membro del personale in servizio.

40. Europol non ha affrontato la situazione di conflitto di interessi di cui sopra, mettendo a rischio l'integrità e l'imparzialità delle sue azioni.

41. Ciò premesso, la Mediatrice accoglie con favore l'impegno costruttivo di Europol nei confronti delle sue constatazioni preliminari e, in particolare, la volontà di Europol di rivedere i suoi processi esistenti al fine di garantire che siano privi di errori. Assicurare che il processo decisionale di Europol sia irreprensibile è tanto più importante in considerazione del regolare avvicendamento del personale inerente a Europol, nonché dei temi su cui Europol lavora.

Conclusione

Sulla base dell'indagine, il Mediatore archivia il caso con la seguente conclusione:

Il modo in cui l'Agenzia dell'Unione europea per la cooperazione nell'attività di contrasto (Europol) ha gestito il trasferimento di un membro del personale nel settore privato è stato un caso di cattiva amministrazione.

Tuttavia, la Mediatrice ha accolto con favore la volontà di Europol di rivedere i suoi processi esistenti e le ha chiesto di riferire, entro sei mesi, descrivendo in particolare in che modo la revisione affronta le carenze individuate nella presente indagine.

Il denunciante e l'Agenzia dell'Unione europea per la cooperazione nell'attività di contrasto saranno informati della presente decisione.

Emily O'Reilly Mediatore
europeo

Strasburgo, 21/02/2025

 

[1] Cfr. ad esempio la relazione dell'OCSE "Post-public employment. Good practices for prevent conflict of interest", 2010, disponibile all'indirizzo: https://www.oecd.org/en/publications/2010/08/post-public-employment_g1gh9fe8.html

[2] Disponibile all'indirizzo: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501

[3] Ad esempio: https://balkaninsight.com/2023/09/25/who-benefits-inside-the-eus-fight-over-scanning-for-child-sex-content/

[4] https://balkaninsight.com/2023/09/29/europol-sought-unlimited-data-access-in-online-child-sexual-abuse-regulation/

[5] Disponibile all'indirizzo: https://multimedia.europarl.europa.eu/it/webstreaming/libe-committee-meeting_20231025-0900-COMMITTEE-LIBE

[6] Richiesta di ispezione disponibile all'indirizzo: https://www.ombudsman.europa.eu/en/opening-summary/en/179467

[7] Relazione sulle riunioni disponibile all'indirizzo: https://www.ombudsman.europa.eu/it/doc/inspection-report/en/192216

[8] Risultati preliminari disponibili all'indirizzo: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/preliminary-finding/199899

[9] Prima risposta alle constatazioni preliminari disponibile all'indirizzo: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/199900 ; seconda risposta disponibile all'indirizzo: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/199901

[10] In dettaglio nella parte 1 della relazione della riunione, “Europol’s framework for handling risks of conflict of interest”, disponibile all’indirizzo: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/192216

[11] Van de Water/Parlamento, causa F‑86/13, punto 48, disponibile all'indirizzo: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-667/18

[12] Pinto Teixeira/SEAE, causa T ‑667/18, punto 51, disponibile all'indirizzo: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-667/18

[13] Come elencato all'articolo 21 della decisione C(2018) 4048 final della Commissione relativa alle attività e agli incarichi esterni e alle attività professionali dopo la cessazione dal servizio, applicabile a Europol a seguito della decisione del consiglio di amministrazione del 14 dicembre 2018 e disponibile all'indirizzo: https://www.europol.europa.eu/publications-events/publications/management-board-decision-commission-decision-2018-4048-outside-activities-and-assesignments-and-occupational-activities-after

[14] Come indicato nella relazione della riunione nel caso 2091/2023/AML, sezione 2, «Il caso del primo membro del personale».

[15] Se l'entità all'interno di Europol che ha adottato la decisione ha riconosciuto la possibilità di un conflitto di interessi e ha imposto condizioni al movimento, come specificato nella nota a piè di pagina 19 della risposta di Europol del novembre 2024.

[16] Articolo 21 della decisione C(2018) 4048 final della Commissione

[17] Risposta di Europol del novembre 2024, pag. 4. 

[18] Come riportato nell'articolo di stampa citato alla nota 4 e visibile sul profilo professionale del membro del personale e sulla relazione d'impatto 2023 di Thorn.

[19] Articoli 11 e 11 bis dello statuto dei funzionari dell'UE

[20] Articolo 11 bis dello statuto dei funzionari dell'UE

[21] Articolo 11 bis, paragrafo 2, e articolo 86, paragrafo 2, dello statuto dei funzionari dell'UE

[22] Guidance to Europol staff on Conflict of interest, disponibile all'indirizzo: https://www.europol.europa.eu/sites/default/files/documents/guidance_to _europol _staff _-_conflict _of _interest.pdf  

[23] Raccomandazione 2168/2019/KR, punto 50: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/127638