Fatti all’origine della denuncia

1. Quando le persone che chiedono asilo arrivano nell'UE, gli Stati membri sono tenuti a fornire loro "condizioni di accoglienza". Questi includono cibo, abbigliamento, alloggio, nonché l'accesso all'assistenza sanitaria e all'istruzione per i minori. In linea con la Convenzione di Ginevra del 1951 [1], le condizioni di accoglienza svolgono un ruolo cruciale nel garantire ai rifugiati l'accesso a condizioni di vita dignitose.

2. Negli ultimi anni è stato criticato il deterioramento delle condizioni di accoglienza nelle strutture per la migrazione situate nelle isole greche dell'Egeo orientale [2]. L'Agenzia dell'Unione europea per l'asilo (EUAA) è presente in tali strutture, dove aiuta le autorità greche a fornire condizioni di accoglienza in linea con la legislazione dell'UE in materia di asilo.

3. Nell'ottobre 2023 il denunciante, un ricercatore, ha chiesto l'accesso del pubblico [3] a "tutti i documenti (compresi, a titolo esemplificativo ma non esaustivo, relazioni, relazioni di missione, note di visite sul campo, valutazioni, verbali di riunione, scambi di posta elettronica con le autorità greche e/o altre istituzioni dell'UE, compresi gli allegati) relativi alle condizioni di accoglienza nei campi e/o nei centri di detenzione nelle isole greche di Lesbo, Samos, Chios, Kos e Leros e/o che ne menzionano le condizioni" per il periodo compreso tra il 1o maggio 2023 e il 9 ottobre 2023.

4. L’EUAA ha individuato 133 documenti che rientrano nell’ambito di applicazione della richiesta di accesso del pubblico. Di questi 133 documenti, uno era già pubblico [4], due erano scambi con la Commissione europea e i restanti 130 erano documenti dell’EUAA che comprendevano relazioni del personale sul campo e scambi di e-mail.

5. L’EUAA ha rifiutato l’accesso a tutti i documenti, ad eccezione di quelli già pubblici. Nel rifiutare l’accesso agli altri 132 documenti, l’EUAA si è basata sulla necessità di tutelare l’interesse pubblico per quanto riguarda la sicurezza pubblica [5], i dati personali [6] e il suo processo decisionale in corso e futuro [7].

6. Il denunciante ha contestato il rifiuto di accesso a tali documenti (presentando una "domanda di conferma") nel gennaio 2024, chiedendo all'EUAA di fornire un accesso (parziale) ai documenti ad eccezione dei dati personali. Egli ha inoltre chiesto all’EUAA di fornirgli un elenco dei documenti controversi.

7. Sebbene l’EUAA abbia fornito al denunciante un elenco di documenti (che illustra anche alcune delle carenze individuate nelle condizioni di accoglienza), l’Agenzia ha mantenuto la decisione di rifiutare l’accesso.

8. Insoddisfatto di tale risultato, il denunciante si è rivolto alla Mediatrice nell'aprile 2024.

L'indagine

9. La Mediatrice ha avviato un’indagine sul modo in cui l’EUAA aveva trattato la richiesta di accesso del denunciante, compreso il rifiuto dell’EUAA di divulgare i documenti in questione sulla base della necessità di proteggere la sicurezza pubblica e il suo processo decisionale.

10. Nel corso dell’indagine, il gruppo di indagine del Mediatore ha ispezionato i 132 documenti controversi, che consistevano in:

i. 37 documenti che offrono una panoramica generale delle condizioni di accoglienza (relazioni trimestrali per paese e relazioni dei responsabili dell'assistenza sul campo);

ii. 91 relazioni di attività di singoli membri del personale che operano nella sede centrale e nelle strutture del Mar Egeo orientale;

iii. due scambi di e-mail interni dell’EUAA;

iv. Due scambi di posta elettronica tra l’EUAA e la Commissione.

11. Il gruppo di indagine del Mediatore ha inoltre esaminato le osservazioni dei terzi, che l’EUAA aveva consultato in merito alla richiesta di accesso e che si erano opposti alla divulgazione. Inoltre, nel corso dell’indagine, il Mediatore ha ricevuto la risposta dell’EUAA sulla denuncia.

Argomenti presentati al Mediatore

12. Il denunciante ha sostenuto che l'EUAA non aveva dimostrato i rischi che la divulgazione avrebbe comportato per gli interessi protetti invocati. A suo avviso, considerando che l’oggetto della sua richiesta di accesso – le condizioni di accoglienza – non riguardava necessariamente dati operativi sensibili, l’EUAA potrebbe essere incorsa in un errore manifesto nell’applicazione dell’eccezione relativa alla sicurezza pubblica a tutti i documenti nella loro interezza. Il denunciante ha inoltre sostenuto che, per quanto riguarda la protezione del processo decisionale, vi era un interesse pubblico prevalente alla divulgazione, in particolare la necessità di garantire la trasparenza delle condizioni di accoglienza nelle strutture di migrazione finanziate dall'UE alla luce delle preoccupazioni sollevate in merito a potenziali violazioni dei diritti. Infine, il denunciante ha sostenuto che le informazioni sulle condizioni di accoglienza dettagliate nell'elenco dei documenti forniti dall'EUAA nella fase di conferma dimostravano che dovrebbe essere possibile un accesso parziale. 

13. L’EUAA ha sostenuto che non era possibile concedere l’accesso del pubblico ai documenti controversi in quanto essi contenevano informazioni operative sensibili indissolubilmente collegate alle informazioni sulle condizioni di accoglienza. Sulla base di quanto precede, l’EUAA ha ritenuto che l’eccezione relativa alla sicurezza pubblica dovesse essere applicata ai documenti nella loro interezza. Inoltre, per quanto riguarda la tutela del suo processo decisionale, l’EUAA ha ritenuto che, trattandosi di documenti interni contenenti informazioni e opinioni preliminari, la loro divulgazione potrebbe comportare in futuro l’autocensura dei funzionari. Ciò comprometterebbe la capacità dell’Agenzia di prendere decisioni informate e la aprirebbe a un’indebita influenza esterna. L’EUAA non ha individuato un interesse pubblico prevalente alla divulgazione.

14. Per quanto riguarda l’accesso parziale, l’EUAA ha sostenuto che, anche nello scenario teorico in cui potrebbe essere concesso un accesso limitato, i documenti sarebbero resi privi di significato a causa della quantità di opuscoli necessari. Nella sua risposta alla denuncia, l’EUAA ha aggiunto che la (s)proporzionalità dell’onere amministrativo derivante dalla divulgazione parziale in tali casi dovrebbe essere valutata alla luce delle risorse relativamente limitate di cui dispongono le agenzie dell’UE. Ha sottolineato di aver comunque fornito al denunciante informazioni significative attraverso l'elenco dettagliato dei documenti nella fase di conferma.

Proposta del Mediatore per una soluzione

15. Sulla base dell’ispezione dei documenti, il Mediatore non era convinto che le due eccezioni invocate riguardassero la totalità dei documenti in questione. Pertanto, ha ritenuto che l’EUAA dovesse concedere un ampio accesso del pubblico a tali documenti.

16. Più precisamente, per quanto riguarda la protezione della sicurezza pubblica, il Mediatore ha sottolineato che il fatto che un documento si riferisca alla migrazione e contenga informazioni provenienti dal personale che lavora con le autorità nazionali in quanto tale non è sufficiente a dimostrare un rischio specifico ed effettivo per la sicurezza pubblica, in quanto altrimenti ciò implicherebbe che la maggior parte dei documenti sulle operazioni sul campo non potrebbe essere divulgata.

17. Nel caso in esame, il Mediatore ha ritenuto che la maggior parte dei documenti contenesse informazioni che non sembravano sensibili. Parte di queste informazioni era di natura generale e/o succinta, mentre altri elementi erano già pubblicamente noti. Solo alcune sezioni limitate di una minoranza di documenti (nove documenti) contenevano dettagli sulle attività di pianificazione strategica e, anche in questi casi, sembrava possibile separare le informazioni operative sensibili dalle informazioni sulle condizioni di accoglienza.

18. Per quanto riguarda la tutela del processo decisionale, il Mediatore ha osservato che, sebbene l’operazione EUAA per paese in Grecia sia in corso, il fatto che sia in corso un processo decisionale o che i documenti siano di natura preliminare non è sufficiente per rifiutare la divulgazione. Non è ancora chiaro in che modo la divulgazione pregiudicherebbe in modo sostanziale il processo decisionale dell’Agenzia. Secondo il Mediatore, solo una piccola parte del contenuto di un numero limitato di documenti potrebbe, se pienamente divulgata, compromettere il rapporto dell’EUAA con le autorità greche e incidere sul feedback franco del personale schierato. Queste informazioni erano per lo più legate a problemi di gestione. Allo stesso tempo, una parte importante delle informazioni contenute nelle restanti sezioni sembrava di natura generale, pubblicamente nota in una certa misura e/o obsoleta.

19. Infine, la Mediatrice ha ricordato che, in una precedente indagine sulle strutture oggetto della presente denuncia, aveva sottolineato l'importanza del rispetto dei diritti fondamentali e aveva chiesto una maggiore trasparenza in merito a tali strutture. Alla luce di ciò, ha esortato l’EUAA a bilanciare in modo approfondito la protezione del suo processo decisionale rispetto a tale interesse pubblico al momento di decidere in merito alla potenziale divulgazione.

20. Sulla base di tutto ciò, il Mediatore ha proposto, come soluzione [8], che l’EUAA riesamini la sua posizione in merito a tale richiesta di accesso del pubblico, al fine di aumentare in modo significativo l’accesso del pubblico ai documenti in questione.

21. Nella sua risposta, l’EUAA ha accettato di concedere al denunciante un accesso molto ampio a 130 dei 132 documenti, occultando solo dati personali e informazioni limitate per tutelare l’interesse pubblico per quanto riguarda la sicurezza pubblica e il suo processo decisionale.

22. Il denunciante era soddisfatto di tale risultato e non ha presentato ulteriori osservazioni.

Valutazione del Mediatore dopo la proposta di soluzione

23. La Mediatrice accoglie con favore la risposta positiva dell'EUAA alla sua proposta di soluzione e l'ampio accesso concesso, che ritiene abbia risolto la denuncia. La Mediatrice apprezza l’impegno costruttivo dell’EUAA nel corso dell’indagine.

24. Alla luce di quanto precede, il Mediatore archivia il caso con due osservazioni. In primo luogo, il Mediatore riconosce il livello di dettaglio nell'elenco dei documenti forniti dall'EUAA al denunciante nella fase di conferma. La sua opinione di lunga data è che la fornitura di elenchi di documenti identificati sia una parte essenziale della risposta alle richieste di accesso ai documenti [9] e incoraggia l’EUAA a farlo nella fase iniziale in futuro.

25. In secondo luogo, il Mediatore elogia l’identificazione dei documenti da parte dell’EUAA, in particolare per quanto riguarda gli scambi di e-mail. Come ha ripetutamente osservato il Mediatore [10], dal regolamento 1049/2001 risulta chiaramente che l’elemento decisivo di un documento non è il suo supporto, né la sua registrazione nel sistema di gestione dei documenti dell’istituzione.[11] Piuttosto, ciò che conta è il contenuto del documento e se si riferisce o meno alle “politiche, attività e decisioni” di cui l’istituzione è responsabile.[12] Pertanto, la prassi dell’EUAA in questo caso era in linea con il regolamento 1049/2001 e dovrebbe essere proseguita in futuro.

Conclusione

Sulla base dell'indagine, il Mediatore archivia il caso con la seguente conclusione:

L'Agenzia dell'Unione europea per l'asilo ha accettato la proposta di soluzione del Mediatore concedendo al denunciante un ampio accesso del pubblico ai documenti in questione.

Il denunciante e l'EUAA saranno informati della presente decisione.

Emily O'Reilly Mediatore
europeo

Strasburgo, 5.11.2024

[1] Convenzione relativa allo status dei rifugiati, disponibile all'indirizzo: https://www.ohchr.org/en/instruments-mechanisms/instruments/convention-relating-status-refugees

[2] Cfr. ad esempio la relazione 2021 della commissione nazionale greca per i diritti umani, disponibile all'indirizzo: https://ennhri.org/wp-content/uploads/2021/07/Greek-National-Report.pdf

[3] Ai sensi del regolamento (CE) n. 1049/2001 relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049

[4] Decisione del Mediatore nel caso OI/3/2022/MHZ, disponibile all'indirizzo: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/170792

[5] A norma dell'articolo 4, paragrafo 1, lettera a), primo trattino, del regolamento (CE) n. 1049/2001.

[6] Conformemente all'articolo 4, paragrafo 1, lettera b), del regolamento (CE) n. 1049/2001.

[7] A norma dell'articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento (CE) n. 1049/2001.

[8] Proposta di soluzione disponibile all'indirizzo: https://www.ombudsman.europa.eu/solution/195012

[9] Cfr. il caso 1129/2023/OAM, decisione disponibile all'indirizzo: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/194082

[10] Caso 1316/2021/MIG, disponibile all'indirizzo: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/151678

[11] Articolo 3, lettera a), del regolamento (CE) n. 1049/2001.

[12] Caso 211/2022/TM, disponibile all'indirizzo: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/157768