Fatti all’origine della denuncia

1. Il denunciante ha lavorato come esperto nazionale distaccato per il Servizio europeo per l'azione esterna (SEAE) in una missione civile dell'UE ^[1].

2. Alla fine di giugno 2018, il denunciante è venuto a conoscenza di quelle che considerava pratiche di corruzione nella sede centrale del SEAE. Informò i suoi superiori sulla questione e in seguito apprese che aveva avuto luogo un'indagine.

3. Nel settembre 2018 il posto del denunciante è stato pubblicizzato in un "invito straordinario a presentare contributi". Il SEAE utilizza inviti a presentare contributi per pubblicizzare le offerte di lavoro per esperti nazionali distaccati nelle sue operazioni all'estero.

4. Preoccupato che il SEAE potesse aver pubblicizzato il suo posto come ritorsione per le sue accuse di corruzione, il denunciante ha chiesto ai suoi superiori di riconoscerlo come informatore e di fornirgli protezione in linea con gli orientamenti dell'UE in materia di denunce di irregolarità ^[3]. Nonostante diversi solleciti, il denunciante non ha ricevuto alcuna risposta alla sua richiesta.

5. Nell'ottobre 2018 il denunciante ha presentato domanda per il posto pubblicizzato nell'invito straordinario a presentare domande di contributi, vale a dire ha presentato nuovamente domanda per il posto che occupava. Trattandosi di una posizione di esperto nazionale distaccato, la procedura di domanda è stata esaminata dalle autorità nazionali. A seguito di un errore amministrativo commesso dall'autorità nazionale, la domanda del denunciante è stata inviata al SEAE due giorni dopo il termine e il SEAE ha inizialmente rifiutato di accettarla. A seguito di uno scambio con le autorità nazionali, il SEAE ha successivamente accettato la domanda del denunciante e lo ha invitato a un colloquio. Di conseguenza, il denunciante è stato informato dell'intervista solo un giorno prima del suo svolgimento.

6. Il 22 ottobre 2018 il SEAE ha informato il denunciante che non era stato selezionato per il posto e che non sarebbe più stato assunto a partire dal 31 ottobre 2018.

7. Il denunciante ha presentato ricorso lo stesso giorno secondo la procedura stabilita nelle norme sulle procedure di selezione per le missioni civili ^[4]. Nel suo ricorso, il denunciante ha sostenuto che la procedura di selezione era stata ingiusta e di parte nei suoi confronti.

8. Non avendo ricevuto alcuna risposta dal SEAE, il denunciante si è rivolto al Mediatore europeo nel gennaio 2019.

L'indagine

9. Il Mediatore ha avviato un'indagine sui seguenti aspetti della denuncia:

1) la mancata risposta del SEAE al ricorso del denunciante del 22 ottobre 2018 a seguito della sua domanda respinta;

2) la mancata risposta del SEAE alla sua richiesta di protezione in qualità di informatore;

3) Il modo in cui il SEAE ha gestito la procedura di selezione per il posto del denunciante.

10. Nel corso dell'indagine, il Mediatore ha ricevuto la risposta del SEAE alla denuncia. Il Mediatore ha successivamente chiesto e ottenuto ulteriori informazioni dal SEAE in merito all'invito straordinario a presentare contributi per pubblicizzare il posto occupato dal denunciante. Il Mediatore ha inoltre ricevuto le osservazioni del denunciante sulla risposta e sulle ulteriori informazioni fornite dal SEAE. Al fine di ottenere una piena comprensione dei fatti del caso, il Mediatore ha anche ispezionato il fascicolo del SEAE sulla questione.

Mancata risposta del SEAE al ricorso del denunciante e alla sua richiesta di protezione degli informatori

Argomenti presentati al Mediatore

11. Nel corso dell’indagine, il SEAE ha risposto di aver dichiarato irricevibile il ricorso del denunciante. Secondo le norme applicabili, un reclamo relativo a una procedura di selezione per esperti nazionali distaccati dovrebbe essere presentato dall'autorità nazionale, il che non era stato fatto nel caso di specie.

12. Per quanto riguarda la richiesta di protezione dalle denunce di irregolarità, il denunciante si è basato su un documento della Commissione del 2012 intitolato "Orientamenti dell'UE in materia di denunce di irregolarità". Il SEAE ha sostenuto che tale documento non era applicabile ai membri del personale delle missioni civili. La missione in cui lavorava il denunciante aveva adottato le proprie "procedure operative standard" in materia di protezione degli informatori, che erano state pienamente rispettate nel caso del denunciante. Il SEAE ha affermato che la pubblicità del posto del denunciante nell'invito straordinario a presentare contributi non era un atto di ritorsione, ma un risultato naturale della riorganizzazione della missione. Il denunciante stesso ha avviato la riorganizzazione nel gennaio 2018. Tuttavia, il SEAE ha riconosciuto che avrebbe potuto fornire al denunciante un riscontro scritto più dettagliato sulle azioni intraprese in risposta alle accuse di corruzione del denunciante.

Valutazione del Mediatore

13. Nel corso dell'indagine, il SEAE ha risposto al ricorso del denunciante e ha spiegato perché era irricevibile. Il SEAE ha correttamente ritenuto che il denunciante non avesse utilizzato il canale corretto per il suo ricorso ai sensi delle norme sulle procedure di selezione per le missioni civili. Il Mediatore ritiene pertanto che il SEAE abbia risolto questo aspetto della denuncia.

14. Nel corso dell'indagine, il SEAE ha anche risposto alla richiesta del denunciante di protezione degli informatori. Il SEAE ha ragione nel ritenere che gli orientamenti dell'UE sugli informatori non si applicassero in quanto si applicano solo al personale cui si applica lo statuto dei funzionari dell'UE. Gli esperti nazionali distaccati in missioni civili non sono disciplinati dallo statuto dei funzionari. Le norme pertinenti sono in effetti le procedure operative standard della missione in materia di denunce di irregolarità. Il Mediatore ritiene che, in sostanza, il testo degli orientamenti dell'UE sugli informatori e delle procedure operative standard della missione sia simile. In particolare, entrambi i documenti prevedono, in termini identici, che gli agenti che segnalano un'irregolarità "sono protetti da eventuali atti di ritorsione".

15. Il denunciante ha chiesto al SEAE di proteggerlo in qualità di informatore. Nel corso dell'indagine del Mediatore, il SEAE ha risposto alla richiesta del denunciante spiegando le norme applicabili e affermando che la pubblicità del posto del denunciante nell'invito straordinario a presentare contributi non era un atto di ritorsione contro il quale il denunciante avrebbe bisogno di protezione. Poiché il SEAE ha risposto alla richiesta del denunciante di protezione degli informatori e ha spiegato le norme applicabili nonché la sua posizione, il Mediatore non indagherà ulteriormente su questo aspetto della denuncia.

16. Il Mediatore confida che in futuro il SEAE presterà maggiore attenzione a fornire risposte rapide alle richieste di protezione delle denunce di irregolarità di questo tipo. L’aspetto sostanziale della richiesta del denunciante, vale a dire la questione se la pubblicità del posto del denunciante fosse una misura di ritorsione nei suoi confronti, sarà trattato di seguito nella valutazione del modo in cui il SEAE ha gestito la procedura di selezione.

Modalità con cui il SEAE ha gestito la procedura di selezione per il posto del denunciante

Argomenti presentati al Mediatore

17. Il denunciante ha addotto una serie di argomenti che, a suo avviso, suggeriscono che la procedura di selezione è stata organizzata per ritorsione: Il denunciante ha avuto solo un giorno per prepararsi ai colloqui, mentre altri candidati hanno avuto più tempo. Ritiene che ciò sia ingiusto. Inoltre, una delle persone che aveva nominato quando aveva segnalato i suoi problemi di corruzione nel giugno 2018 è stata messa in copia di e-mail relative alla procedura di selezione. Il denunciante teme pertanto che nella procedura di selezione possa esserci stato un pregiudizio nei suoi confronti. Il denunciante ha inoltre sostenuto che il SEAE ha accelerato la procedura pubblicizzando il suo posto prima del previsto al fine di licenziarlo perché aveva segnalato problemi di corruzione. Il denunciante ha riconosciuto di essere stato coinvolto nella ristrutturazione della missione, il che significava che il suo posto sarebbe stato nuovamente pubblicizzato e che avrebbe dovuto presentare una nuova domanda. Sostiene, tuttavia, che la richiesta di contributi era inizialmente prevista per novembre 2018. A seguito della sua segnalazione di problemi di corruzione, l'invito è stato trasformato in un invito a presentare contributi "straordinario" e anticipato di due mesi.

18. Il SEAE ha affermato che non vi era alcun legame tra le accuse di corruzione del denunciante e la pubblicità del suo posto. La procedura di selezione per il posto del denunciante si basava esclusivamente sui criteri di selezione e sulle prestazioni dei candidati. A causa del loro ruolo di alto livello nel SEAE, una persona menzionata nella segnalazione di problemi di corruzione da parte del denunciante è stata messa in copia delle e-mail riguardanti la riassegnazione temporanea del denunciante (cfr. paragrafo seguente) e la sua tardiva candidatura alla procedura di selezione. Tuttavia, la persona in questione non ha partecipato alla procedura di selezione.

19. Il SEAE ha inoltre sostenuto di non aver accelerato la richiesta straordinaria di contributi per il posto occupato dal denunciante. Il SEAE ha seguito rigorosamente tutte le norme applicabili alle richieste di contributi e alle procedure di selezione nelle missioni dell'UE. L'unità in cui lavorava il denunciante era stata ristrutturata mediante una decisione entrata in vigore il 1o luglio 2018. A partire da tale data, il posto occupato dal denunciante non esisteva più, in quanto la descrizione del lavoro era cambiata. Per questo motivo il SEAE ha dovuto pubblicizzare il posto. Poiché il posto del denunciante non esisteva più, non vi era alcuna base giuridica per continuare il suo distacco. L'unico modo per mantenere il denunciante con una nuova descrizione delle mansioni era chiedere alle autorità nazionali una riassegnazione temporanea al nuovo posto. Secondo le norme, un impiego temporaneo può durare solo quattro mesi ^[5], il che significa che il contratto del denunciante è scaduto il 31 ottobre 2018. Il prossimo invito a presentare contributi era previsto per novembre 2018. Con la fine del contratto del denunciante e le dimissioni di un altro membro del personale di alto livello, vi era il rischio che l'unità di nuova creazione rimanesse per qualche tempo senza due membri del personale di alto livello. Per questo motivo, il SEAE ha lanciato un invito straordinario a presentare contributi, che comprendeva queste due posizioni, insieme a quattro posizioni in altre unità.

Valutazione del Mediatore

20. Le istituzioni dell'UE devono prendere sul serio le denunce di irregolarità e garantire che coloro che le presentano siano protetti da qualsiasi forma di ritorsione. Ciò garantisce che l'amministrazione dell'UE sia veramente responsabile.

21. L'indagine del Mediatore in questo caso non affronta la sostanza delle preoccupazioni relative alla corruzione segnalate dal denunciante. L'indagine si concentra sulla questione se il SEAE abbia reagito nei confronti del denunciante attraverso il lancio dell'invito straordinario a presentare contributi e sul modo in cui è stata gestita tale procedura di selezione.

22. Poiché il denunciante non ha utilizzato il canale appropriato per il suo ricorso contro la decisione del SEAE di non assumerlo, il Mediatore non può valutare tale decisione in quanto tale.^[6] Tuttavia, non vi sono elementi di prova nella denuncia, né nei documenti ispezionati, che suggeriscano che il SEAE abbia utilizzato la procedura di selezione come misura di ritorsione nei confronti del denunciante.

23. In particolare, per quanto riguarda l'argomentazione del denunciante secondo cui egli avrebbe avuto meno tempo per prepararsi ai colloqui rispetto ad altri candidati, il Mediatore osserva che ciò è dovuto al fatto che le autorità nazionali non hanno rispettato il termine per la presentazione della sua domanda. Il Mediatore non trova nulla che suggerisca che il SEAE abbia deliberatamente informato il denunciante in ritardo del colloquio. In effetti, il SEAE ha consentito al denunciante di partecipare alla procedura di selezione nonostante la presentazione tardiva della domanda. Si tratta di una misura eccezionale che era chiaramente a favore del denunciante.

24. Per quanto riguarda l'argomentazione secondo cui una persona indicata nelle preoccupazioni del denunciante in materia di corruzione è stata messa in copia di due scambi di e-mail relativi alla procedura di selezione, il Mediatore accetta la spiegazione del SEAE secondo cui la persona in questione non aveva accesso al fascicolo di candidatura del denunciante e non faceva parte del comitato di selezione. Il primo messaggio di posta elettronica riguardava la riassegnazione temporanea del denunciante, che è stata infine accettata per la durata massima consentita dalle norme (v. punto 18 supra). Il secondo messaggio di posta elettronica riguardava la domanda tardiva del denunciante, che è stata infine accettata (v. punto 22 supra). Il Mediatore non trova quindi nulla che suggerisca che la persona in questione abbia influenzato negativamente l'esito della procedura di selezione o qualsiasi altra decisione che incida sul denunciante.

25. Il denunciante non contesta, in quanto tale, la decisione del SEAE di pubblicizzare il suo posto: era stato coinvolto nella ristrutturazione della missione e sapeva già dal gennaio 2018 che la sua descrizione del lavoro sarebbe cambiata. Ciò che sostiene il denunciante è che il SEAE ha pubblicizzato il posto due mesi prima del previsto come misura di ritorsione per la sua denuncia di irregolarità.

26. Tuttavia, dopo aver esaminato tutti i documenti pertinenti relativi alla richiesta straordinaria di contributi, il Mediatore è convinto che il SEAE non abbia accelerato la procedura come misura di ritorsione. Da tali documenti risulta che altre circostanze, descritte al precedente punto 18, hanno giustificato la decisione del SEAE di anticipare di due mesi la richiesta di contributi. L’argomento del SEAE secondo cui l’invito era necessario per garantire la continuità operativa è ragionevole. La giurisprudenza dell'UE afferma che l'amministrazione dell'UE dispone di un ampio margine di discrezionalità nell'organizzazione dei suoi servizi e nell'assegnazione dei membri del personale ^[7].

27. Inoltre, i documenti esaminati dimostrano che il SEAE ha dovuto seguire una serie di norme rigorose per quanto riguarda gli esperti nazionali distaccati. In particolare, il SEAE ha esaurito il periodo massimo di quattro mesi di "riassegnazione temporanea" per il denunciante. Lo ha quindi mantenuto in servizio per tutto il tempo possibile a seguito della ristrutturazione e del cambiamento della descrizione del posto di lavoro. Nulla indica che il SEAE abbia cercato di eludere o applicare erroneamente le norme e le procedure applicabili nel caso di specie.

28. Sulla base di quanto precede, non vi è nulla che suggerisca che la pubblicità del posto del denunciante, o la tempistica di tale pubblicità, fosse una misura di ritorsione nei confronti del denunciante.

Conclusioni

Sulla base dell'indagine, il Mediatore archivia il caso con le seguenti conclusioni:

Rispondendo al ricorso del denunciante a seguito della sua domanda respinta e fornendo spiegazioni ragionevoli sul motivo per cui il ricorso era irricevibile, il SEAE ha risolto questo aspetto della denuncia.

Poiché il SEAE ha risposto alla richiesta del denunciante di protezione degli informatori e ha spiegato le norme applicabili nonché la sua posizione, il Mediatore non indagherà ulteriormente su questo aspetto procedurale della denuncia.

Il Mediatore non riscontra alcuna prova di cattiva amministrazione da parte del SEAE nel modo in cui ha gestito la procedura di selezione in questione. In particolare, non vi sono prove del fatto che il SEAE abbia utilizzato la procedura come misura di ritorsione nei confronti del denunciante.

Il denunciante e il SEAE saranno informati della presente decisione.

Emily O'Reilly Mediatore
europeo

Strasburgo, 19/10/2020

[1] L'Unione europea intraprende operazioni d'oltremare sotto forma di "missioni dell'UE", utilizzando strumenti civili e militari in diversi paesi di tre continenti (Europa, Africa e Asia), nell'ambito della sua politica di sicurezza e di difesa comune.

[2] L'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) ha avviato un'indagine sulla questione alla fine del 2018.

[3] Orientamenti dell'UE in materia di denunce di irregolarità, documento di lavoro della Commissione SEC(2012) 679 del 6 dicembre 2012, in cui si afferma che "i membri del personale che segnalano gravi irregolarità in buona fede non devono in alcun caso essere oggetto di ritorsioni in caso di denunce di irregolarità".

[4] CivOpsCdr Instruction 5-2017 on Selection Procedures for Civilian CSDP Missions (Istruzione CivOpsCdr 5-2017 sulle procedure di selezione per le missioni civili PSDC), punto 12. Questo documento non è pubblico.

[5] In linea con la sezione 3.7 del manuale sulle risorse umane della PSDC, che è un compendio di tutte le norme in materia di risorse umane applicabili alle missioni militari e civili dell'UE. Questo documento non è pubblico.

[6] Lo statuto del Mediatore europeo, in particolare l'articolo 2, paragrafo 8, limita le circostanze in cui il Mediatore può trattare le denunce dei membri del personale dell'UE. Il Mediatore non può trattare tali denunce fino a quando il membro del personale non abbia esaurito tutti i meccanismi interni di denuncia disponibili.

[7] Cfr. sentenza del Tribunale del 27 novembre 2018, Chantal Hebberecht/Servizio europeo per l'azione esterna, T-315/17, punto 27.