Contesto della denuncia

1. Le imprese che intendono utilizzare sostanze chimiche potenzialmente pericolose nell'Unione europea devono chiedere che l'uso della sostanza sia autorizzato, conformemente al regolamento dell'UE concernente la registrazione, la valutazione, l'autorizzazione e la restrizione delle sostanze chimiche (regolamento REACH)^[1] [2].

2. Nel maggio 2015 un gruppo di società ("i denuncianti") ha chiesto all'Agenzia europea per le sostanze chimiche (ECHA) di autorizzare altri sei usi della sostanza chimica triossido di cromo. Il triossido di cromo^[3] è una sostanza chimica con proprietà cancerogene e mutagene, già presente sul mercato.

3. Conformemente al regolamento REACH, le domande di autorizzazione all’uso di sostanze chimiche sono esaminate in primo luogo dai comitati per la valutazione dei rischi e l’analisi socioeconomica dell’ECHA. L'ECHA invia i pareri di questi due comitati alla Commissione europea, ai governi degli Stati membri dell'UE e al richiedente. La Commissione dispone quindi di tre mesi per preparare un «progetto di decisione di autorizzazione». Il progetto di decisione di autorizzazione è esaminato da un comitato di esperti che rappresenta i governi dell'UE (il comitato REACH)^[4]. Dopo che il comitato ha votato per adottare il suo parere, la Commissione decide se concedere o rifiutare l'autorizzazione^[5]. Anche se la Commissione non ha completato il riesame delle domande di autorizzazione degli usi di una sostanza, la sostanza può continuare ad essere utilizzata dopo la data di "tramonto" stabilita nel regolamento (che era il 21 settembre 2017).

4. Il 16 settembre 2016 i comitati dell’ECHA hanno adottato i loro pareri, che hanno trasmesso alla Commissione il 30 settembre 2016.

5. Il 23 maggio 2018 i denuncianti del settore si sono rivolti al Mediatore sostenendo che la Commissione aveva violato il termine di tre mesi applicabile per l'adozione di un progetto di decisione di autorizzazione.

L'indagine

6. La Mediatrice ha esaminato la mancata adozione, da parte della Commissione, di un progetto di decisione di autorizzazione entro tre mesi.

7. Nel corso dell'indagine, il Mediatore ha ricevuto la risposta della Commissione sulla denuncia e, successivamente, le osservazioni dei denuncianti in risposta alla risposta della Commissione.

Argomenti presentati al Mediatore

8. La Commissione ha riconosciuto di non aver rispettato il termine applicabile per la valutazione della domanda. Tuttavia, ha ritenuto che il ritardo fosse giustificato dalle circostanze specifiche del caso, che ha descritto come eccezionalmente complesso e "l'applicazionepiù ampia e complessa di questo tipo" che aveva trattato. La domanda è stata controversa anche tra le autorità degli Stati membri e altre parti interessate. Inoltre, vi erano importanti incertezze che la Commissione doveva affrontare. Queste sono derivate da:

•  carenze nella domanda, preparata in un momento in cui non esistevano orientamenti specifici sulle domande complesse presentate dagli attori a monte della catena di approvvigionamento;
•  l'elevato livello di incertezza con le sostanze, individuato dai comitati dell'ECHA;
•  le posizioni divergenti dei servizi competenti della Commissione e delle parti interessate;
•  procedimenti giudiziari in corso contro la Commissione per aver concesso autorizzazioni in casi che presentano analogie con il presente caso; e
•  il fatto che l'approccio seguito dalla Commissione nel caso di specie potrebbe costituire un precedente per domande di autorizzazione simili che erano pendenti presso la Commissione.

9. La Commissione, tuttavia, si è impegnata a "elaborareun progetto di decisione di esecuzione sulla domanda"il più rapidamente possibile. Essa ha descritto una serie di misure adottate a livello amministrativo per evitare che si verifichino ritardi analoghi in casi futuri.

10. I denuncianti hanno contestato le argomentazioni della Commissione. Esse hanno sottolineato che il regolamento REACH prevede un termine di tre mesi, che deve essere rispettato indipendentemente dalla complessità di una domanda. I denuncianti hanno sostenuto di aver preparato diligentemente la loro domanda in linea con gli orientamenti disponibili. A loro avviso, la potenziale complessità della valutazione non dovrebbe incidere negativamente sulla loro applicazione.

11. Nel febbraio 2019 la Mediatrice osserva che il comitato REACH ha votato a larga maggioranza (24 Stati membri a favore, solo 4 contrari) sul progetto di decisione della Commissione^[6]. La Commissione deve ora adottare una decisione definitiva sulla domanda.

La valutazione del Mediatore

12. Il regolamento REACH^[7] stabilisce un termine specifico di tre mesi entro il quale la Commissione deve preparare un progetto di decisione di autorizzazione, a decorrere dalla data in cui riceve i pareri dell’ECHA. Non prevede eccezioni.

13. La Commissione riconosce di non aver rispettato tale termine.

14. Il rispetto di tutte le norme applicabili e della legislazione pertinente è una buona amministrazione. Tuttavia, in questo caso specifico il Mediatore apprezza le circostanze eccezionali di questa applicazione ampia e complessa. La Commissione ha dovuto affrontare opinioni divergenti, procedimenti giudiziari pertinenti in corso e la necessità di prendere in considerazione le informazioni ricevute da diversi portatori di interessi, tutti elementi che potrebbero aver contribuito al ritardo.

15. Inoltre, la risposta della Commissione suggerisce che essa nutriva preoccupazioni circa la sicurezza del triossido di cromo e il modo in cui viene utilizzato, e che doveva prendere in considerazione possibili alternative. Allo stesso tempo, i richiedenti sono autorizzati a utilizzare la sostanza in attesa della decisione finale sulla domanda (cfr. paragrafo 3). Era tuttavia possibile che, al termine della valutazione, la Commissione avrebbe potuto decidere di non redigere un'autorizzazione per tutti o alcuni degli usi oggetto della domanda.

16. Il Mediatore prende atto dei punti sottolineati in una recente risoluzione approvata dal Parlamento europeo il 27 marzo 2019^[8] che invita la Commissione a ritirare il progetto di decisione. Il Parlamento ha osservato che il ritardo della Commissione ha fatto sì che l'uso del triossido di cromo fosse tollerato per un anno e mezzo dopo la data di "tramonto"^[9], in condizioni potenzialmente inadeguate. La risoluzione del Parlamento rileva inoltre che il comitato per la valutazione dei rischi dell'ECHA"ha stimato che la concessione di tale autorizzazione porterebbe a 50 casi di cancro statisticamente fatali ogni anno".

17. Tuttavia, il Mediatore osserva che la Commissione ha un compito impegnativo nel soddisfare i suoi obblighi ai sensi del regolamento REACH per questa autorizzazione specifica. Da un lato, la stragrande maggioranza dei governi dell'UE vuole che questa sostanza chimica continui ad essere utilizzata sul mercato dell'UE. La Commissione ha recentemente dichiarato al Parlamento che 27 dei 28 Stati membri hanno indicato in una discussione preliminare del comitato REACH che sarebbero favorevoli all'autorizzazione^[10]. La Commissione ha inoltre affermato che un rifiuto significherebbe la fine immediata dell'autorizzazione all'uso della sostanza chimica, con la conseguente perdita, secondo alcune stime, di migliaia di posti di lavoro nell'UE. Tuttavia, sono stati ripetutamente sollevati seri interrogativi sui potenziali impatti negativi sulla salute dell'uso di questa sostanza chimica, anche per i lavoratori di tali settori industriali, e questo ovviamente non può essere trascurato.

18. La valutazione dell'equilibrio dei rischi su tale questione non rientra nel ruolo del Mediatore. Il ruolo del Mediatore consiste nel valutare se il mancato rispetto del termine di tre mesi per la redazione di una decisione di autorizzazione costituisca cattiva amministrazione, date le circostanze specifiche e complesse del caso. Di norma, non rispettare i requisiti di scadenze specifiche nella legislazione vincolante per un'amministrazione sarebbe un chiaro caso di cattiva amministrazione. Tuttavia, date le circostanze specifiche e complesse di questo caso, il Mediatore non rileva casi di cattiva amministrazione da parte della Commissione.

19. Per quanto riguarda l'impatto del ritardo sui denuncianti, il Mediatore osserva che i denuncianti hanno presentato domanda nel contesto di una specifica procedura amministrativa e hanno il diritto di ricevere una decisione sulla loro domanda entro il termine legale stabilito nel regolamento REACH. Inoltre, come ammette la stessa Commissione, il ritardo potrebbe aver creato incertezza per altre imprese che utilizzano (o prevedono di utilizzare) triossido di cromo.

20. La Commissione sostiene che, almeno in parte, i ritardi derivavano da carenze nella domanda. I denuncianti negano l'esistenza di tali carenze. Il Mediatore ritiene che, se la domanda conteneva carenze, ad esempio se non era completa, era probabilmente responsabilità dell'ECHA rinviarla ai denuncianti per far fronte a tali carenze^[11].

21.  La corrispondenza tra la Commissione e i denuncianti, che è stata trasmessa al Mediatore, indica che i ritardi da parte della Commissione sono stati, almeno in parte, dovuti anche a problemi di personale della Commissione, alla consultazione delle parti interessate e alle deliberazioni interne all'interno della Commissione. Data l'importanza di tale questione per la salute e l'ambiente e le implicazioni per determinati usi industriali, la Commissione avrebbe probabilmente dovuto fare di più per affrontare le questioni relative al personale.

22. Il Mediatore riconosce e si aspetta che la Commissione consulti diligentemente le parti interessate esterne e conduca deliberazioni interne. Tuttavia, data l'importanza delle decisioni sull'autorizzazione delle sostanze chimiche, la Commissione dovrebbe essere in grado di trattare tali autorizzazioni in tempo utile. Ciò potrebbe avvenire pianificando consultazioni e fissando scadenze rigorose per la ricezione e l'analisi delle risposte e di qualsiasi altra misura ritenuta utile. Qualsiasi procedura potenzialmente affrettata e dettata da scadenze spesso non è nell'interesse pubblico, mentre nemmeno un ritardo che potrebbe consentire un uso potenzialmente pericoloso di una sostanza chimica, a determinate condizioni, rimane sul mercato. È importante che queste tensioni siano adeguatamente risolte.

23. Il Mediatore confida che le misure amministrative adottate dalla Commissione miglioreranno il funzionamento del sistema di autorizzazione e accelereranno la procedura per il futuro.

24. Poiché la Commissione ha adottato misure per completare il trattamento della domanda, il Mediatore chiude l'indagine.

Conclusion

Il Mediatore chiude il caso con la conclusione che non sono giustificate ulteriori indagini.

La Commissione e i denuncianti saranno informati di tale decisione.

Emily O'Reilly

Mediatore europeo

Strasburgo, 16/04/2019

[1] Regolamento 1907/2006 concernente la registrazione, la valutazione, l'autorizzazione e la restrizione delle sostanze chimiche (REACH) e che istituisce un'Agenzia europea per le sostanze chimiche: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02006R1907-20140410.

[2] Le «sostanze estremamente preoccupanti» figurano negli allegati del regolamento REACH. Gli usi di queste sostanze devono essere autorizzati prima che possano essere effettuati nell'UE: https://echa.europa.eu/substances-of-very-high-concern-identification-explained (sostanze estremamente preoccupanti per l'identificazione).

[3] Il triossido di cromo viene utilizzato in vari settori tra cui aerospaziale, automobilistico, difesa, sanitario, acciaio, imballaggio alimentare, ingegneria e costruzione. Il triossido di cromo è incluso nell'allegato XIV del regolamento REACH come sostanza con proprietà cancerogene e mutagene. In quanto tale, qualsiasi uso della sostanza deve essere autorizzato dalla Commissione. 

[4] I «comitati di comitatologia» sono istituiti dal legislatore (solo il Consiglio e il Parlamento europeo o il Consiglio). Essi comprendono un rappresentante per ogni paese dell'UE e sono presieduti da un funzionario della Commissione. I servizi della Commissione presentano progetti di atti di esecuzione ai comitati competenti per parere. Maggiori informazioni: https://ec.europa.eu/info/implementing-and-delegated-acts/comitology_it#how-do-committees-work.

[5] Per maggiori dettagli si veda, in particolare, l’articolo 64 del regolamento REACH.

[6] Cfr.:

http://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/index.cfm?do=search.documentdetail&Dos_ID=17240&DS_ID=60898&Version=1

[7] Articolo 64, paragrafo 8, del regolamento REACH.

[8] Risoluzione del Parlamento europeo del 27 marzo 2019 sul progetto di decisione di esecuzione della Commissione che concede un'autorizzazione per taluni usi del triossido di cromo a norma del regolamento (CE) n. 1907/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio (Lanxess Deutschland GmbH e altri): http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P8-TA-2019-0317&language=EN&ring=B8-2019-0221

[9] Considerando F.

[10] http://www.europarl.europa.eu/ep-live/en/committees/video?event=20190321-0900-COMITATO-ENVI

[11] Nella sua risoluzione del 27 marzo 2019, il Parlamento europeo ha ritenuto che i comitati dell'ECHA "nondebbano più accettare domande che non contengono le informazioni da fornire"conformemente al regolamento REACH (paragrafo 6).