1.  Összefoglaló

Az ombudsman arra törekszik, hogy kézzelfogható javulást érjen el a panaszosok és a nyilvánosság számára az uniós közigazgatásban. Az uniós dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés terén ezt úgy teszi, hogy nagyobb hozzáférést biztosít a kérelmezők számára, de azáltal is, hogy segíti az uniós közigazgatást abban, hogy javítsa gyakorlatait, nagyobb proaktív átláthatóságot biztosítson, és teljes mértékben elszámoltatható legyen a nyilvánosság felé.

A nyilvános hozzáféréssel kapcsolatos panaszok száma az elmúlt években jelentősen nőtt: a 2014 és 2016 közötti évi átlagosan 45 panaszról a 2017 és 2020 közötti időszakban évi átlagosan 83 panaszra, a 2021 és 2023 közötti időszakban pedig átlagosan 129 panaszra. Összességében az ombudsman által az elmúlt három évben indított összes vizsgálat 26%-a arra vonatkozott, hogy az uniós intézmények hogyan kezelték a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés iránti kérelmeket.

Pozitív fejlemény, hogy a nyilvánosság gyakrabban fordul az ombudsmanhoz jogorvoslatért. Ennek oka lehet az ombudsman szerepének fokozott ismertsége, az, hogy a kérelmezők gyakrabban szembesülnek problémákkal az uniós közigazgatásban, az ombudsman gyorsabb ügykezelése ezen a területen, vagy ezek és egyéb tényezők kombinációja.

Bár a panaszok száma nőtt, az ombudsman hivatala továbbra is sokkal gyorsabban kezelte a nyilvános hozzáférésre vonatkozó panaszokat. Az eredmény eléréséhez szükséges átlagos idő az elmúlt három évben stabil maradt, és háromszor gyorsabb volt, mint a gyorsított eljárás bevezetése előtt (a 2021–2023-as időszakban 83 munkanap, 2016-ban 255 munkanap).

Az ombudsman beavatkozása az esetek többségében hasznos eredményre vezetett a panaszos számára. A legtöbb vizsgálatot lezárták (sok esetben azt követően, hogy az intézmény késve hozott végleges döntést a kérelemről), vagy az ombudsman javaslatot tett egy megoldásra, amelyet az intézmény elfogadott, ami szélesebb körű nyilvános hozzáférést eredményezett.

Az ombudsman hivatala konzultált azokkal a személyekkel és szervezetekkel, akik panaszt nyújtottak be, miután nehézségekbe ütköztek az uniós dokumentumokhoz való hozzáférés terén. A válaszadók általában elégedettek voltak a tapasztalatokkal, és elmondták, hogy valószínű, hogy legközelebb az ombudsmanhoz fordulnak, ha elégedetlenek a nyilvános hozzáférés iránti kérelem eredményével. Különösen nagyra értékelték, hogy az ombudsman objektíven értékeli az intézmény álláspontját.

Az egyéni panaszokra vonatkozó következtetések levonása mellett az ombudsman 2021 és 2023 között az uniós közigazgatás stratégiai és rendszerszintű problémáival is foglalkozott. E munka célja az 1049/2001/EK rendeletnek és a megfelelő ügyintézés elveinek való megfelelés biztosítása volt a tudatosság növelése, iránymutatás nyújtása és az általános gyakorlatok javítása révén. Az ombudsman például megállapította, hogy a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés iránti kérelmek Bizottság általi feldolgozásának rendszerszintű és jelentős késedelme hivatali visszásságnak minősül. Az ombudsman felkérte a Bizottságot, hogy sürgősen orvosolja ezt a helyzetet, és az ügyet az Európai Parlament elé terjesztette. A Hivatal továbbra is figyelemmel kíséri a kérdést, amely a megkérdezett érdekelt felek és a közelmúltbeli panaszok szerint továbbra is fennáll.

Az ombudsman emellett iránymutatást nyújtott a nyilvánosság és az uniós intézmények számára az uniós dokumentumokhoz való hozzáférés jogáról. Az anyag elérhető az ombudsman honlapján, és tartalmaz egy „kérdésekre és válaszokra vonatkozó útmutatót” az EU valamennyi nyelvén, egy részletesebb forrást a szakértők számára, valamint egy rövid útmutatót az uniós közigazgatás számára a szakpolitikákról és gyakorlatokról.

2. Áttekintés: A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáféréssel kapcsolatos ügyek és a gyorsított eljárás

a. A gazdasági szereplő szerepe az uniós dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés terén

A nyilvánosságnak az uniós intézmények, szervek, hivatalok és ügynökségek birtokában lévő dokumentumokhoz való hozzáférési jogát az uniós szerződések és az Alapjogi Charta rögzíti. [1] Kulcsfontosságú szerepet játszik annak biztosításában, hogy az uniós intézmények átlátható módon működjenek, ezáltal erősítve az EU legitimitását és az EU-ba vetett közbizalmat. Az e jogot érvényesítő általános szabályokat a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférésről szóló uniós jogszabály (1049/2001/EK rendelet) határozza meg.[2] Amennyiben egy uniós intézmény megtagadja egy adott dokumentumhoz való nyilvános hozzáférést, két jogorvoslati lehetőség áll a hozzáférést kérők rendelkezésére. A pályázók az Európai Unió Bíróságához vagy az európai ombudsmanhoz fordulhatnak.

A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférést kérő személyek jellemzően a gyors közzétételre támaszkodnak annak érdekében, hogy a dokumentumokat a szándékuknak megfelelő célra használhassák fel. A kérelmezők ezért elvárják, hogy hozzáférési kérelmüket gyorsan kezeljék. Ez különösen igaz azokra a civil társadalmi szervezetekre, vállalkozásokra és polgárokra, amelyek részt kívánnak venni az uniós döntéshozatali folyamatban, valamint az újságírókra és a kutatókra, akik esetleg szívesen ellenőriznék az uniós közigazgatást.

Ha a hozzáférés nem gyors, a dokumentumok elveszíthetik hasznosságukat. Az európai ombudsman következetesen azzal érvelt, hogy a késedelmes hozzáférés a hozzáférés megtagadását jelenti.

Hogyan kezeli a gazdasági szereplő az uniós dokumentumokhoz való nyilvános hozzáféréssel kapcsolatos ügyeket?

A nyilvános hozzáférésre vonatkozó uniós szabályok alapjául szolgáló elvre építve, amely szerint a kérelmeket haladéktalanul kezelni kell, az ombudsman következetesen törekedett annak biztosítására, hogy hivatala a lehető leggyorsabban foglalkozzon az ilyen panaszokkal. Ezért gyorsított eljárást vezetett be a nyilvános hozzáféréssel kapcsolatos panaszok kezelésére. Öt hónapos próbaidőszakot követően az ombudsman 2018 februárjában hivatalosan elindította a dokumentumokhoz való hozzáférésre vonatkozó panaszok gyorsított eljárását.

A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés megtagadásával kapcsolatos panasz kézhezvételét követően az ombudsman hivatala nyilvántartásba veszi azt, és megvizsgálja, hogy indítható-e vizsgálat. Ez számos tényezőtől függ, többek között attól, hogy a panasz elfogadható-e [3], vagy hogy az ombudsman megalapozottnak találja-e a vizsgálat megindítását ^[4].

Ha a vizsgálat megindítása indokoltnak tűnik, a Hivatal elvégzi az első belső értékelést is annak eldöntésére, hogy a panasz gyorsított eljárás keretében kezelhető-e. Ez általában akkor fordul elő, ha az érintett intézmény végleges álláspontja ismert, azaz ha a nyilvános hozzáférés megtagadásáról kifejezett végleges határozat (kifejezett „megerősítő határozat”) született. A gyorsított eljárást általában nem alkalmazzák olyan esetekben, amikor i. a panaszos vitatja, hogy nem létezik dokumentum, ii. további pontosításokra van szükség, mielőtt az ombudsman vizsgálócsoportja betekinthetne a szóban forgó dokumentumokba, vagy iii. az érintett intézmény még nem fogadta el végleges álláspontját (amennyiben a megerősítő válasz határideje lejárt, és így hallgatólagosan elutasító határozat születik). Mindenesetre az ombudsman megkísérli a dokumentumokhoz való hozzáféréssel kapcsolatos panaszokat a lehető leggyorsabban kezelni.

Ezt követően az ügyet vizsgálatvezetőhöz utalják, és hivatalos határozatot hoznak arról, hogy indítható-e vizsgálat. Az ilyen „elfogadhatósági határozatok” esetében a Hivatal 30 naptári napot tűzött ki célul. Ha azonban az ügyet gyorsított eljárás keretében kezelik, a cél a panasz nyilvántartásba vételétől számított 5 munkanap.

Miután a Hivatal a gyorsított eljárás keretében vizsgálatot indított, számos vizsgálati lépést tesz. A vizsgálat a szóban forgó dokumentumok azonnali megtekintésével kezdődik, amely során az érintett intézmény válaszát kérik, és bizonyos esetekben találkozóra is sor kerül. Az ombudsman olyan megállapodásokat kötött az uniós intézményekkel, amelyek lehetővé teszik számára a dokumentumokhoz való gyors hozzáférést (a vizsgálat megindításától számított 5 munkanapon belül), valamint az intézmények esetleges további észrevételeihez való gyors hozzáférést (15 munkanapon belül).

Az ombudsman vizsgálócsoportja ezt követően megvizsgálja a szóban forgó dokumentumokat, és további konzultációt folytathat az uniós intézménnyel. A cél az, hogy az „értékelést” a lehető leggyorsabban elvégezzék. Ha az ügyet gyorsított eljárás keretében kezelik, az értékelés véglegesítésének célja a panasz nyilvántartásba vételétől számított 40 munkanapon belül van.

Az értékelés szerint van lehetőség gyors megoldásra. E célból az ombudsman javasolhatja, hogy az intézmény tegye közzé a dokumentumokat (egyes részeit).

Ha az ombudsman úgy találja, hogy az uniós intézménynek nem kellett volna megtagadnia a hozzáférést, hivatalosan megállapíthatja a hivatali visszásságot, és javasolhatja, hogy az intézmény biztosítson (fokozott) hozzáférést a szóban forgó dokumentumokhoz.

Az ombudsman arra a következtetésre is juthat, hogy az uniós intézménynek a hozzáférés megtagadására vonatkozó döntése a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférésre vonatkozó uniós szabályokban előírt egy vagy több kivételre [5] tekintettel indokolt volt, és az ügyet hivatali visszásság hiányának megállapításával zárhatja le.

3. Teljesítmény-felülvizsgálat

Ez a szakasz statisztikákat tartalmaz a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáféréssel kapcsolatos valamennyi panasz 2021. január 1. és 2023. december 31. közötti kezeléséről, beleértve a gyorsított eljárás keretében kezelt panaszokat is.

A nyilvános hozzáféréssel kapcsolatos panaszoknak és a gyorsított eljárás alkalmazásának a 2017. szeptember 1. és 2020. augusztus 31. közötti időszakra vonatkozó korábbi felülvizsgálatát 2021 februárjában tették közzé [6].

a. Panaszok száma

2021 és 2023 között az ombudsmanhoz 386 panasz érkezett a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáféréssel kapcsolatban. Ez az említett időszakban a megbízatás körébe tartozó összes panasz 16%-át teszi ki.

A nyilvános hozzáféréssel kapcsolatos panaszok száma az elmúlt években jelentősen nőtt: a 2014 és 2016 közötti évi átlagosan 45 panaszról a 2017 és 2020 közötti időszakban évi átlagosan 83 panaszra, a 2021 és 2023 közötti időszakban pedig átlagosan 129 panaszra.

Az alábbi táblázatok az éves bontást mutatják.

*Bevezetett pénzügyi szolgáltatási eljárás

b. Mely intézmények érintettek?

A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáféréssel kapcsolatban 2021 és 2023 között beérkezett panaszok többségét az Európai Bizottság ellen nyújtották be, amely a legnagyobb uniós intézmény, és amelyhez messze a legtöbb hozzáférési kérelem érkezik. A fennmaradó panaszok számos más uniós intézményt, szervet, hivatalt és ügynökséget érintettek, nevezetesen az Európai Határ- és Partvédelmi Ügynökséget (Frontex) és az Európai Gyógyszerügynökséget (EMA), valamint az Európai Külügyi Szolgálatot (EKSZ), az Európai Parlamentet és az Európai Unió Tanácsát.

*Európai Biztosítás- és Foglalkoztatóinyugdíj-hatóság, Európai Repülésbiztonsági Hatóság, Európai Gazdasági és Szociális Bizottság, Energiaszabályozók Európai Uniós Együttműködési Ügynöksége, Európai Unió Műholdközpontja, Európai Unió Menekültügyi Ügynöksége, Európai Tanács, Európai Bankhatóság, Európai Szakképzésfejlesztési Központ, Régiók Európai Bizottsága, Európai Egészségügyi és Digitális Végrehajtó Ügynökség, Európai Innovációs Tanács és Kkv-ügyi Végrehajtó Ügynökség, Európai Személyzeti Felvételi Hivatal, Európai Tengerészeti Biztonsági Ügynökség, Európai Kutatási Végrehajtó Ügynökség, Európai Unió Büntető Igazságügyi Együttműködési Ügynöksége, Egységes Szanálási Testület.

c. Kik a panaszosok?

d. Vizsgálatok száma

2021 és 2023 között az ombudsman 277 panasszal kapcsolatban indított vizsgálatot a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés területén.[7] Összességében az ombudsman által 2021 és 2023 között indított összes vizsgálat 26 %-a arra vonatkozott, hogy az uniós intézmények hogyan kezelték a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés iránti kérelmeket.

e. Átlagos feldolgozási idő

A nyilvános hozzáféréssel kapcsolatos panaszok feldolgozásához szükséges átlagos idő az évek során jelentősen csökkent. A panaszkezelés három fő szakasza gyorsabb a gyorsított eljárás bevezetése óta: az elfogadhatósági határozat meghozatala, (a vizsgálatok szempontjából releváns) értékelés elfogadása és az ügy lezárása.

A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáféréssel kapcsolatos valamennyi panasz esetében az elfogadhatósági határozatok meghozatalának átlagos ideje jelenleg több mint háromszor gyorsabb, mint a gyorsított eljárás bevezetése előtt (2023-ban 9 munkanap, 2016-ban 34 munkanap).

A 2021–2023-as időszakban a nyilvántartásba vételtől az ügy végleges lezárásáig eltelt átlagos idő a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáféréssel kapcsolatos valamennyi panasz esetében 69 munkanap volt. Az alábbi táblázatok az éves bontást mutatják.

Ez a diagram a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáféréssel kapcsolatos valamennyi panaszra vonatkozik (elfogadhatatlan, nincs indok, vizsgálatok).

A 2022-ben beérkezett panaszok esetében egy kivételével valamennyit lezárták, míg a 2023-ban beérkezett panaszok esetében 116-ot (69 %) zártak le. A fennmaradó ügyek e felülvizsgálat idején még folyamatban voltak.

Ami csak a vizsgálatokat illeti, az értékelés véglegesítését követően az ombudsman megosztja azt az érintett uniós intézménnyel. Ez történhet előzetes értékelés, megoldási javaslat, ajánlás vagy az ügyet lezáró határozat útján. Az értékelés véglegesítésének átlagos ideje több mint háromszor gyorsabb volt, mint a múltban (a 2021–2023-as időszakban: 83 munkanap, 2016-ban: 255 munkanap).

A 2023. évi vizsgálatok esetében az értékelést 77 esetben (66 %) véglegesítették. A fennmaradó ügyek értékelése e felülvizsgálat idején még folyamatban volt.

f. Gyorsított vizsgálat

2021 és 2023 között az ombudsman 70 panasszal foglalkozott a gyorsított eljárás keretében.[8] Míg a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáféréssel kapcsolatos ügyek száma jelentősen nőtt, a gyorsított eljárás alá tartozó ügyek aránya csökkent. Összességében a nyilvános hozzáférésre vonatkozó panaszok 25%-át jelölték meg gyorsított eljárásként (szemben az előző felülvizsgálatban szereplő 47%-kal, bár az ombudsman akkoriban tágabban határozta meg a gyorsított eljárás eseteit).

A Hivatalnak a gyorsított eljárással kapcsolatos tapasztalatai és a 2020-ban elvégzett felülvizsgálat alapján egyértelművé vált, hogy ahhoz, hogy az ügyet a gyorsított eljárás keretében megfelelően lehessen kezelni, ismerni kell az érintett intézmény végleges álláspontját. Ennek fő oka az, hogy az ombudsman jogorvoslati mechanizmusként elsősorban annak ellenőrzésére törekszik, hogy indokolt volt-e a nyilvános hozzáférést megtagadó határozat.

A 2021 és 2023 közötti időszakban az ombudsman tudomására hozott számos esetben azonban az érintett intézmény a panasz benyújtásakor még nem fogadott el kifejezett megerősítő határozatot. Következésképpen az ombudsman a vizsgálat megindításakor a vitatott dokumentumok mellett nem vizsgálhatta felül az intézmény végleges álláspontját. Ezeket az ügyeket ezért nem lehetett a gyorsított eljárás keretében kezelni. Ez különösen fontos volt az Európai Bizottságot érintő ügyek esetében, amelyek közül messze a legtöbb jutott el az ombudsmanhoz. Az ombudsman figyelemmel kísérte a késedelmek kérdését, és saját kezdeményezésű vizsgálatot folytatott, amely számos ajánláshoz vezetett, amelyekben felkérte a Bizottságot, hogy sürgősen foglalkozzon a kérdéssel (további részletek alább).

Az ombudsman az esetek többségében el tudta érni az elfogadhatósági célt, azaz öt munkanapon belül vizsgálatot indított. A referencia-időszakban a panasz elfogadhatóságáról való döntéshez átlagosan négy munkanapra volt szükség.

Ami az értékelést illeti, a gyorsított vizsgálatok 27%-ában az ombudsman értékelését 40 munkanapos indikatív határidőn belül adták ki. Az összes vizsgálat 47%-ában az értékelést 60 munkanapon belül kiadták. Összességében a pozíció betöltéséhez szükséges átlagos idő 83 munkanap volt. Ez azt mutatja, hogy továbbra is kihívást jelent a gyorsított eljárás keretében benyújtott panaszokra vonatkozó 40 munkanapos határidő betartása.

A gyorsított eljárás keretében folytatott legtöbb vizsgálatot hivatali visszásság megállapítása nélkül zárták le, vagy az ombudsman beavatkozását követően rendezték. Azoknak a gyorsított vizsgálatoknak a mintegy 43%-ában, amelyek esetében az értékelést e jelentés időpontjában véglegesítették, az ombudsman megoldási javaslatot és/vagy ajánlást és/vagy javításra irányuló javaslatot tett (az eredményre vonatkozó további részletek az alábbiakban találhatók).

g. Eredmény

2021 és 2023 között az ombudsman 11 esetben tett ajánlásokat, 33 esetben megoldási javaslatokat, 17 esetben pedig javítási javaslatokat [9]. Ami a megfelelést illeti, az intézmény hat esetben elfogadta az ajánlást, négy esetben elutasította azt, egy ajánlásra pedig még nem érkezett válasz. A megoldási javaslatok esetében 17 esetben sikerült megoldást találni, 10 javaslatot elutasítottak, hat esetben pedig még mindig nem érkezett válasz. Ami a javításra irányuló javaslatokat illeti, 11-et elfogadtak, kettőt elutasítottak, négyre pedig még válaszolni kell.

h. A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés területén végzett releváns munka

Az egyéni panaszokra vonatkozó következtetések levonása mellett az ombudsman 2021 és 2023 között arra is törekedett, hogy kezelje a stratégiai és rendszerszintű kérdéseket. E munka célja az 1049/2001/EK rendeletnek és a megfelelő ügyintézés elveinek való megfelelés biztosítása volt a tudatosság növelése, iránymutatás nyújtása és az általános gyakorlatok javítása révén. A következő szakasz kiemeli azokat a közérdekű ügyeket, amelyekkel az ombudsman ebben az időszakban foglalkozott. Ezek közül néhány panaszon alapult; néhányat a Hivatal saját kezdeményezésére nyitott meg.

Az ombudsman gyakorlati ajánlásokat adott ki a szöveges és azonnali üzenetek rögzítésével és közzétételével kapcsolatban

Az ombudsman stratégiai kezdeményezést indított azzal kapcsolatban, hogy az uniós intézmények, szervek, hivatalok és ügynökségek hogyan rögzítik a személyzet tagjai által szakmai minőségükben küldött/fogadott szöveges és azonnali üzeneteket. A kezdeményezésre azt követően került sor, hogy panaszok érkeztek hozzá a szöveges üzenetekhez való nyilvános hozzáférés iránti kérelmekkel kapcsolatban.[10] Az összegyűjtött információk alapján az ombudsman azonosította azokat a bevált gyakorlatokat, amelyek iránymutatásul szolgálhatnak az uniós közigazgatás számára e kérdés jövőbeli kezeléséhez. Az ombudsman ezeket a „gyakorlati ajánlásokat” valamennyi uniós intézményközi szervezettel megosztotta, és honlapján is közzétette [11].

Az ombudsman tisztázta, hogy a nyilvános hozzáférés iránti kérelmekkel összefüggésben irreleváns, hogy egy dokumentumot regisztráltak-e egy intézmény dokumentumkezelő rendszerében.

Az ombudsman különböző panaszokkal foglalkozott, amelyekben az Európai Bizottság nem keresett megfelelően olyan konkrét e-maileket vagy szöveges üzeneteket, amelyekhez az érintett panaszos nyilvános hozzáférést kért. A Bizottság ezekben az ügyekben arra az álláspontra helyezkedett, hogy csak a dokumentumkezelő rendszerében nyilvántartott dokumentumok minősülnek az 1049/2001/EK rendelet értelmében vett „dokumentumoknak”. A Bizottság azonban csak olyan dokumentumokat rögzít, amelyek megítélése szerint megfelelnek a nyilvántartási kritériumoknak.

Az ombudsman tisztázta, hogy abban a kérdésben, hogy egy adott dokumentumhoz lehet-e nyilvános hozzáférést biztosítani, nincs jelentősége annak, hogy ezt a dokumentumot rögzítették-e az intézmény dokumentumkezelő rendszerében. Sokkal inkább a dokumentum tartalma számít, valamint az, hogy a dokumentum az intézmény felelősségi körébe tartozó „politikákra, tevékenységekre és döntésekre” vonatkozik-e vagy sem [12].

Késedelmek az Európai Bizottság dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés iránti kérelmeinek feldolgozásában

Az ombudsman tudomására hozott visszatérő téma az volt, hogy az uniós intézmények – különösen az Európai Bizottság – késedelmet szenvedtek a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés iránti kérelmek feldolgozása során.

Az ombudsmanhoz benyújtott panaszok arra utaltak, hogy a Bizottság gyakran nem tartotta be a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés iránti kérelmek megválaszolására vonatkozó határidőket. Az ombudsman ezért hivatalból vizsgálatot indított a Bizottságnál annak ellenőrzése érdekében, hogy ez rendszerszintű kérdés-e. A vizsgálat kimutatta, hogy a Bizottság jelentős számú esetben nem tartja be az előírt határidőket a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés iránti kérelmek elbírálása során. Ezenkívül a bekövetkezett késedelmek meglehetősen jelentősek voltak, különösen a felülvizsgálati szakaszban (a „megerősítő kérelmek” kezelésekor). A helyzet a 2021–2023-as időszakban romlott, és egyre több „késedelmes” ügy jutott el az ombudsmanhoz [13].

Az ombudsman megállapította, hogy a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés iránti kérelmek Bizottság általi feldolgozásának rendszerszintű és jelentős késedelme hivatali visszásságnak minősül. Felkérte a Bizottságot, hogy mielőbb orvosolja ezt a helyzetet. Emellett különjelentést is benyújtott az Európai Parlamentnek.[14] 2024 márciusában a Parlament elsöprő többséggel szavazott az ombudsman megállapításait támogató állásfoglalásról.[15]

Az ombudsman beavatkozása javította a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés iránti kérelmek Európai Élelmiszerbiztonsági Hatóság (EFSA) általi kezelését

Az ombudsman vizsgálatát követően az EFSA beleegyezett abba, hogy megváltoztatja szabályait és gyakorlatát annak biztosítása érdekében, hogy a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés iránti kérelmeket gyorsabban dolgozzák fel.

Az ügy a lőszerekben található ólommal kapcsolatos dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés iránti kérelemre vonatkozott. Az EFSA-nak több mint hét hónapba telt a kérelem elbírálása, és több alkalommal meghosszabbította a határidőt. A panaszos ezért nem használhatta fel a dokumentumokat egy másik uniós ügynökség által szervezett nyilvános konzultációhoz való hozzájárulás előkészítése során. Az ombudsman hivatali visszásságot állapított meg ebben az ügyben, és ajánlásokat tett az EFSA-nak.

Az EFSA pozitívan reagált az ombudsman ajánlásaira. Felülvizsgálta a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférésről szóló határozatát, és ígéretet tett a kérelmezőkkel folytatott kommunikáció javítására [16].

Az ombudsman problémákat talált a Frontexnek az általa pontatlannak ítélt, illetve sok vagy nagy dokumentumot érintő hozzáférési kérelmek kezelésével kapcsolatos gyakorlataival kapcsolatban.

Ebben az esetben az ombudsman kifogásolta a Frontex olyan hozzáférési kérelmekkel kapcsolatos gyakorlatát, amelyeket nem tart kellően egyértelműnek, vagy amelyek sok vagy nagy dokumentumot érintenek. Konkrétan, ha a Frontex úgy találja, hogy egy kérelem annyira bonyolult, hogy „barátságos megoldást” kell keresnie a hozzáférést kérő személlyel, „megakadályozza” a kérelem nyilvántartásba vételét, és ezáltal megakadályozza a jogszabályban előírt határidők kezdetét. Ha a Frontex úgy találja, hogy a nyilvántartásba vett hozzáférési kérelem közelebbről nézve annyira pontatlan, hogy a dokumentum(ok) nem azonosítható(k), úgy véli, hogy a kérelem hatályának tisztázása érdekében felfüggesztheti a jogszabályban előírt határidőket.

Az ombudsman úgy ítélte meg, hogy a Frontex gyakorlatai hivatali visszásságnak minősülnek, és javasolta azok megszüntetését. Mivel a Frontex nem fogadta el ezt az ajánlást, az ombudsman fenntartotta a hivatali visszásság megállapítását. Nem ért egyet a Frontex azon álláspontjával, hogy ezek a gyakorlatok előnyösek a kérelmezők számára. Éppen ellenkezőleg, nem lehet előnyös, ha valamely uniós szerv egyoldalúan megengedi magának, hogy késleltesse vagy felfüggessze az alkalmazandó törvényes határidőket [17].

Az ombudsman felkérte az Európai Gyógyszerügynökséget (EMA), hogy változtassa meg a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés iránti kérelmek sorban állítására vonatkozó jelenlegi gyakorlatát.

Az EMA bizonyos gyakorlatokat vezetett be a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés iránti kérelmek kezelése terén annak érdekében, hogy kezelje a két példátlan eseményt – nevezetesen a brexitet és a Covid19-világjárványt követően Londonból Amszterdamba való áthelyezése miatt elvesztett személyzetet – követő kihívásokat. Ezek a gyakorlatok a következők: i. az EMA elhalasztja bizonyos dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés iránti kérelmek kezelését azáltal, hogy sorba állítja azokat abban a sorrendben, ahogyan az EMA megkapja azokat; ii. az EMA korlátozza mind a kérelmezők által kérelemenként igényelhető dokumentumok számát, mind pedig az egyes kérelmezők által egy adott időpontban a sorban igényelhető kérelmek számát.

Az első gyakorlatot illetően az ombudsman úgy ítélte meg, hogy az nem tekinthető megfelelő ügyintézésnek, és nem áll összhangban az 1049/2001/EK rendelet azon elvével, hogy a hozzáférési kérelmeket „haladéktalanul” kell kezelni. A második gyakorlatot illetően az ombudsman arra a következtetésre jutott, hogy az önkényesnek tűnő elemek miatt hivatali visszásságnak minősül.

E jelentés idején az EMA még nem válaszolt az ombudsman megállapításaira. Az EMA azonban már jelezte, hogy lépéseket tesz a „kronológiai sor” első gyakorlatának fokozatos megszüntetése érdekében [18].

Az ombudsman általános iránymutatást tett közzé a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés jogáról

Amint azt e jelentés is mutatja, az ombudsman által kezelt ügyek legnagyobb részét az átláthatóság hiányára vonatkozó panaszok teszik ki. Annak érdekében, hogy iránymutatást nyújtson a nyilvánosság és az uniós intézmények számára, az ombudsman számos online forrást készített a megfelelő hozzáférésű uniós dokumentumokról. Ezek közé tartozik a „kérdések és válaszok útmutatója” az EU valamennyi nyelvén, egy részletesebb forrás a szakértők számára, valamint egy rövid útmutató az uniós közigazgatás számára a szakpolitikákról és gyakorlatokról [19].

4.  Az érdekelt felek véleménye

A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáféréssel kapcsolatos panaszok kezelése terén nyújtott teljesítményének felülvizsgálata keretében az ombudsman hivatala több érdekelt féllel konzultált, hogy visszajelzést kapjon. Ez magában foglalta mind a panaszosokat (a civil társadalomból, a tudományos körökből és a médiából), mind a Bizottságot mint fő érintett intézményt.

a. Visszajelzés

Általános tapasztalat

A megkérdezettek általában pozitív tapasztalatokkal rendelkeztek az ombudsmannal kapcsolatban. Azt is megállapították, hogy az ombudsman hivatalával folytatott kommunikáció hatékony és hasznos, lehetővé téve számukra a folyamat nyomon követését.

Weboldal és panaszbejelentő űrlap

A válaszadók nagyra értékelték az ombudsman honlapján végzett javításokat, valamint azt a lehetőséget, hogy nyomon követhetik panaszaik előrehaladását. A válaszadók azt is elmondták, hogy az ombudsman honlapját használják a korábbi ügyek keresésére. Sokan még nem voltak tisztában azzal, hogy az ombudsman általános iránymutatást is közzétett a dokumentumokhoz való hozzáférés jogáról.

A többség úgy találta, hogy a panasz benyújtása egyszerű.

Eredmény

A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés terén az ombudsmanhoz benyújtott panaszokat a bírósági peres eljárások alacsonyabb kockázatú és gyorsabb alternatívájának tekintették, és olyan esetekben is fel lehetett használni, amikor a siker bizonytalan volt. Különösen ez volt a helyzet azon panaszosok esetében, akik nem rendelkeztek a bírósági eljárás megindításához szükséges pénzügyi eszközökkel.

Egyes válaszadók, még ha az eredmény nem is volt pozitív a szélesebb körű hozzáférés szempontjából, nagyra értékelik, hogy az ombudsman objektív értékelést ad az intézmény álláspontjáról. Néhányan azt állították, hogy amikor az ombudsman a vizsgálatát hivatali visszásság megállapításával zárja le, ez megerősíti, hogy panaszuk indokolt volt.

Sok válaszadó számára komoly problémát jelentett a dokumentumokhoz való hozzáférés késedelme. Amikor a panaszosok az ombudsmanhoz fordulnak, az érintett intézmény gyakran már jelentős késedelmet szenvedett hozzáférési kérelmük kezelésében. Még ha az ombudsman beavatkozását követően szélesebb körű hozzáférést is kapnak, addigra a kért dokumentum már nem lehet hasznos. Néhányan azt állították, hogy néha azt tükrözik, hogy a dokumentumok relevanciája a folyamat végére megszűnik-e. Ha igen, ez eltántoríthatja őket attól, hogy panaszt nyújtsanak be. Mások azonban nemcsak azért fordulnak az ombudsmanhoz, hogy hozzáférést kapjanak, hanem azért is, hogy jelezzenek egy problémát (például késedelmeket), és hogy a jövőre nézve javítsák az eljárásokat.

Gyorsított eljárás

A válaszadók tisztában voltak a gyorsított eljárással, és nagyra értékelték a vizsgálatok gyors megindítását és az egyszerűsített eljárást. A vizsgálat megkezdése után azonban a folyamat még mindig hosszadalmas lehet. Néhány válaszadó megjegyezte, hogy az ombudsman gyakran akkor is meghosszabbítja az intézmények számára a határidőket, ha már előfordultak késedelmek. Késedelem esetén a válaszadók nagyra értékelik, ha a lehető leggyakrabban kapnak frissítéseket. Továbbra is volt némi bizonytalanság azzal kapcsolatban, hogy az eljárás a dokumentumokhoz való hozzáféréssel kapcsolatos valamennyi panaszra alkalmazandó-e.

Valószínű, hogy visszajön

Összességében a válaszadók azt mondták, hogy valószínűleg legközelebb az ombudsmanhoz fordulnak, ha elégedetlenek a nyilvános hozzáférés iránti kérelem eredményével.

Az Európai Bizottság visszajelzése

A Bizottság a maga részéről rámutatott arra, hogy az elmúlt három évben általában betartotta a megerősítő határozat Bizottság általi elfogadását követő vizsgálatokra vonatkozó gyorsított eljárás határidejét. Ezekben az esetekben a Bizottság az ombudsman rendelkezésére tudta bocsátani a kért dokumentumokat, és válaszolni tudott az ombudsmannak a megerősítő kérelemre adott válaszban meghatározott bizottsági állásponttal kapcsolatos kérdéseire.

Azokban az esetekben, amikor a Bizottság még nem fogadott el kifejezett megerősítő határozatot, a dokumentumok és válaszok ombudsmannak történő továbbítása bonyolultabb, mivel a dokumentumokat a Bizottság még értékeli, és fennáll annak a kockázata, hogy az álláspont akkor hiányos lesz. 

Javítható elemek

A válaszadók többek között a következő elemeket jelölték meg olyan területként, ahol javítani kell a nyilvános hozzáférési ügyek ombudsman általi kezelését:

• az ombudsmanhoz benyújtott panaszok formanyomtatványának kismértékű kiigazítása, különösen a szükséges csatolmányok tisztázása érdekében;
• több információforrás az ítélkezési gyakorlattal, ami elősegítené a megerősítő kérelmek elkészítését;
• egyértelműbbé kell tenni, hogy mikor alkalmazzák a gyorsított eljárást;
• további információk a vizsgálat lezárásának várható ütemezéséről, például arról, hogy általában milyen határidők vonatkoznak az intézmények számára az ombudsmannak való válaszadásra;
• esetleges találkozók vagy telefonbeszélgetések a panaszossal érdemi érveik szóbeli meghallgatása céljából;
• az ombudsman arra ösztönzi az intézményeket, hogy több személyes kapcsolatot tartsanak fenn a kérelmezőkkel a nyilvános hozzáférés iránti kérelmek tisztázása érdekében.

b. A korábbi felülvizsgálatból származó javaslatok kezelése

Az ombudsman az előző felülvizsgálattal összefüggésben az érdekelt felek által felvetett javaslatokkal is foglalkozott.

Az ombudsman javította a panaszosok panaszbenyújtási és -nyomonkövetési eljárását. A panaszosok mostantól nyomon követhetik panaszuk állapotát az ombudsman honlapján. Ez magában foglal egy részletes idővonalat, amely a panaszos fiókján keresztül érhető el, valamint egy kevésbé részletes idővonalat, amely nyilvánosan látható. Fejlesztéseket terveznek az online panaszbejelentő űrlap egyszerűsítése érdekében is.

Az ombudsman emellett iránymutatást készített és tett közzé honlapján a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés jogáról.

5. Következtetés

Az elmúlt években csaknem megkétszereződött a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáféréssel kapcsolatos panaszok száma. Ugyanakkor a gyorsított eljárás bevezetését követően egyszerűsítették a panaszkezelést ezen a területen. A Hivatal fokozott hatékonysága általában figyelemre méltó a nyilvános hozzáférésre vonatkozó panaszokkal kapcsolatban.

2021–2023-ban az összes nyilvános hozzáférési panasz átlagos feldolgozási ideje a nyilvántartásba vételtől az ügy lezárásáig 69 munkanap volt. A nyilvános hozzáférésre vonatkozó vizsgálatok esetében az eredmény eléréséhez szükséges átlagos idő 83 munkanap.

A gyorsított eljárások esetében kihívást jelentett a 40 munkanapos ütemterv betartása. A csapatot megerősítették annak érdekében, hogy segítsenek kezelni a sokkal nagyobb számú nyilvános hozzáférési ügyet, és ezáltal segítsék a Hivatalt ennek az ütemtervnek a teljesítésében. Az ezen ütemtervnek való megfelelést megnehezítő egyéb tényezők közé tartozik az is, hogy egyes esetekben meg kell várni az érintett intézmények válaszait.

Általánosabban fogalmazva, a más intézmények által a nyilvános hozzáférési ügyek kezelése során tapasztalt késedelmek továbbgyűrűző hatást gyakoroltak az ombudsman panaszkezelésére. Először is, az ügyeket nem lehetett a gyorsított eljárás keretében kezelni. Másodszor, az ombudsman vizsgálatának mindaddig nyitva kellett maradnia, amíg a választ ténylegesen meg nem adták. Az ombudsman megpróbálta a lehető legnagyobb mértékben előrevinni a folyamatot, nevezetesen azáltal, hogy az intézménynek a közzétételre vonatkozó végleges, kifejezett álláspontja hiányában megtekintette a dokumentumokat, és ezt követően megoldásokat javasolt, vagy megosztotta előzetes nézeteit.

Az ombudsman továbbra is elkötelezett amellett, hogy ne csak időben hozza meg az eredményeket, hanem a panaszos számára a lehető legjobb megoldást is megtalálja. E felülvizsgálatot követően az ombudsman továbbra is:

• javítsa és frissítse a honlapján elérhető dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférésről szóló iránymutató feljegyzést, mivel ez értékes eszköz a panaszosok és általában a polgárok számára. Biztosítani fogja továbbá az iránymutatás további terjesztését;
• továbbra is tartsa fenn a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáféréssel kapcsolatos vizsgálatok gyors kezelését;
• folytassa annak egyszerűsítését, hogy a nyilvánosság hogyan nyújt be panaszt az ombudsmanhoz (panasztételi űrlap);
• gondoskodjon arról, hogy a panaszosok megfelelő tájékoztatást kapjanak panaszaik hatóköréről és státuszáról;
• továbbra is működjön együtt az intézményekkel a nyilvános hozzáférés iránti kérelmek késedelmes kezelésének elkerülése érdekében, összhangban azzal az elvvel, hogy „a késedelmes hozzáférés a hozzáférés megtagadását jelenti”;
• folytassanak nyílt párbeszédet az uniós intézményekkel a hatékony és eredményes munkamódszerekről.

 

[1] az Európai Unió működéséről szóló szerződés 15. cikke: https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/tfeu_2016/art_15/oj, valamint az Európai Unió Alapjogi Chartájának 42. cikke: https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/char_2012/oj.

[2] 1049/2001/EK rendelet az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj. Az 1049/2001/EK rendelet közvetlenül alkalmazandó az Európai Bizottságra, az Európai Unió Tanácsára és az Európai Parlamentre. Más uniós intézmények, szervek, hivatalok és ügynökségek azonban szintén alkalmazzák a rendeletet, vagy olyan határozatokat fogadtak el, amelyek meghatározzák annak alkalmazási módját.

[3] Ahhoz, hogy a panaszok elfogadhatók legyenek, meg kell felelniük az ombudsman alapokmányának 2. cikkében meghatározott bizonyos feltételeknek. Ezek közé tartozik többek között az a követelmény, hogy a panasz benyújtása előtt megerősítő kérelmet kell benyújtani az érintett intézményhez a dokumentumokhoz való hozzáférés iránt.

[4] Az ombudsman végrehajtási rendelkezéseinek 3.4. cikke. Az ombudsman például megállapíthatja, hogy nem indokolt vizsgálatot indítani, mivel egy másik szerv alkalmasabb a panasz kezelésére.

[5] Az 1049/2001/EK rendelet 4. cikke értelmében.

[6] Az ombudsman 2021. február 24-i gyorsított eljárásának felülvizsgálata, elérhető a következő internetcímen: https://www.ombudsman.europa.eu/en/document/en/138509

[7] A fennmaradó panaszok vagy elfogadhatatlanok voltak, vagy az ombudsman nem talált elegendő indokot a vizsgálat megindítására.

[8] A gyorsított eljárás keretében kezelt 70 vizsgálat a 2021 és 2023 között beérkezett panaszokon alapult. A 70 vizsgálatból nyolc még folyamatban volt e jelentés elkészítésekor.

[9] A vizsgálatot lezáró határozatban az ombudsman javításokat javasolhat a vizsgálat során azonosított kérdésekkel kapcsolatban. 

[10] 1219/2020/MIG sz. ügy arról, hogy az Európai Tanács hogyan kezelte az akkori elnök által állítólag az állam- és kormányfőknek küldött mobiltelefon-alapú üzenetekhez való nyilvános hozzáférés iránti kérelmet: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/57432 és 1316/2021/MIG sz. ügy a Bizottság elnöke és egy gyógyszeripari vállalat vezérigazgatója között egy Covid19-oltóanyag beszerzéséről váltott szöveges üzenetekhez való nyilvános hozzáférés Európai Bizottság általi megtagadásáról: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/59777.

[11] További információkért lásd az SI/4/2021/MIG stratégiai kezdeményezést arról, hogy az uniós intézmények, szervek, hivatalok és ügynökségek hogyan rögzítik a személyzet tagjai által szakmai minőségükben küldött/fogadott szöveges és azonnali üzeneteket: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/158383.

[12] További információkért lásd a Bizottság elnöke és egy gyógyszeripari vállalat vezérigazgatója között egy Covid19-oltóanyag beszerzéséről váltott szöveges üzenetekhez való nyilvános hozzáférés Európai Bizottság általi megtagadásáról szóló 1316/2021/MIG sz. ügyet: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/59777, a 211/2022/TM sz. ügyet arról, hogy az Európai Bizottság hogyan kezelte a görögországi székhelyű képviselői által küldött, a migrációs helyzettel kapcsolatos e-mailekhez való nyilvános hozzáférés iránti kérelmet két hotspoton: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/60980 és az 1378/2022/TM sz. ügyet arról, hogy az Európai Bizottság hogyan kezelte az uniós környezetvédelmi stratégiával és jogszabályokkal kapcsolatos dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés iránti kérelmet: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/62144.

[13] 2021-ben az ombudsman 22 vizsgálatot indított a nyilvános hozzáférés iránti kérelmek Bizottság általi késedelmes kezelésével kapcsolatban, 2022-ben 35 vizsgálatot, és legfőképpen 2023-ban 75 ilyen vizsgálatot indított.

[14] További információkért lásd az OI/2/2022/OAM sz. ügyet a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés iránti kérelmek Európai Bizottság általi elbírálásának idejéről: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/60766.

[15] Az Európai Parlament 2024. március 14-i állásfoglalása a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés iránti kérelmek Európai Bizottság általi elbírálásának időtartamáról (2023/2941(RSP)) https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2024-0172_EN.html

[16] További információkért lásd a 2124/2021/MIG sz. ügyet arról, hogy az Európai Élelmiszerbiztonsági Hatóság (EFSA) hogyan kezelte a lőszerekben lévő ólom korlátozására irányuló javaslattal kapcsolatos dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés iránti kérelmet: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/60579.

[17] További információkért lásd: OI/4/2022/PB ügy, az Európai Határ- és Partvédelmi Ügynökség (Frontex) által a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés iránti kérelmek kezeléséhez szükséges idő: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/62097.

[18] További információkért lásd a 2243/2022/SF sz. ügyet arról, hogy az Európai Gyógyszerügynökség (EMA) hogyan kezeli a nagyszámú dokumentumhoz való nyilvános hozzáférés iránti kérelmeket: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/63009.

[19] Lásd: Nyilvános hozzáférés az uniós dokumentumokhoz és az európai ombudsman szerepe: https://www.ombudsman.europa.eu/en/areas-of-work/access-to-documents.