Háttér

1. Az Európai Unió Tanácsának elnökségét félévente felváltva tölti be a 27 uniós tagállam. Az egyéb feladatok mellett az elnökséget betöltő tagállam tervezi meg, koordinálja és vezeti a Tanács üléseit, képviseli az összes tagállamot a többi uniós intézménnyel folytatott tárgyalások során, beleértve a jogalkotási dossziékat is, és tájékoztatja a nyilvánosságot a Tanács tevékenységeiről.

2. Az elnökség legfeljebb öt informális miniszteri találkozót, valamint szemináriumokat, valamint társadalmi és kulturális eseményeket is szervezhet saját országában. Mivel az ilyen rendezvények nem hivatalos tanácsi rendezvények, a tagállam felelős a szervezésükkel kapcsolatos költségekért, és önállóan választja meg, hogyan finanszírozza azokat.

3. Az évek során bevett gyakorlattá vált, hogy a tagállamok szponzorálással fedezik az ilyen informális eseményekkel kapcsolatos költségeket. Ezt a gyakorlatot civil társadalmi aktivisták és mások többször is bírálták.

4. 2019-ben az ombudsman a Tanács elnöksége által alkalmazott szponzorálással kapcsolatos panasszal foglalkozott. A civil társadalmi szervezet aggodalmát fejezte ki e gyakorlat lehetséges negatív következményei miatt. Az ombudsman érdeklődött az ügyben, és megállapította, hogy a szponzorálás alkalmazása hírnévkockázatot jelent a Tanács és az EU egésze számára. Ez a kockázat még nagyobb, ha egy adott elnökség alatt olyan uniós szakpolitikákról vagy uniós jogszabályokról folytatnak tanácskozásokat, amelyek érinthetik a megbízó magánérdekeit. Az ombudsman megállapította, hogy a Tanács felelőssége a szponzorálással kapcsolatos kockázatok kezelése, és azt ajánlotta [1], hogy a Tanács nyújtson iránymutatást a tagállamoknak az EU-t érintő reputációs kockázatok csökkentése érdekében.

5. A Tanács egyetértett az ombudsmannal abban, hogy el kell kerülni az EU-t érintő reputációs kockázatokat, és e vizsgálatot követően 2021 júniusában kiadta az „Iránymutatás a szponzorálás igénybevételével kapcsolatos elnökségi bevált gyakorlatokról” című dokumentumot (a továbbiakban: az iránymutatás).[2] Az iránymutatás elismeri, hogy a tagállamok feladata annak eldöntése, hogy igénybe kívánják-e venni a szponzorálást, mivel ők felelősek az elnökség betöltésével kapcsolatos minden olyan költségért, amelyet a Tanács költségvetése nem fedez. Ha azonban egy tagállam úgy dönt, hogy így jár el, az iránymutatás kimondja, hogy „gondosan mérlegelnie kell a szponzorok kiválasztásának a Tanács vagy az EU hírnevére gyakorolt lehetséges hatását”. Emellett a tagállamnak „minden szükséges intézkedést meg kell hoznia annak érdekében, hogy elkerülje a szponzorálásból eredő összeférhetetlenséget és a Tanács vagy az EU hírnevét érintő esetleges kockázatokat”.

6. Mindazonáltal az iránymutatás ellenére az elnökség továbbra is igénybe vette a szponzorálást, és az továbbra is kritikának van kitéve. Az Európai Parlamentet továbbra is különösen aggasztja, hogy a szponzorok (várhatóan) milyen befolyást gyakorolhatnak az uniós szakpolitikákra és jogalkotásra [3].

A kezdeményezés

7. 2024. március 15-én az ombudsman levelet [4] intézett a Tanácshoz az ügyben folytatott korábbi vizsgálatának nyomon követése céljából. Arra kérte a Tanácsot, hogy ossza meg az általa elfogadott iránymutatással kapcsolatos tapasztalatait, és különösen azt, hogy a Tanács i. felhívja-e a tagállamok figyelmét az iránymutatásra, és ha igen, hogyan, ii. támogatja-e a tagállamokat az elnökséget megelőzően és annak ideje alatt, valamint iii. nyomon követi-e az iránymutatás alkalmazását.

8. 2024. június 12-én az ombudsman csoportja találkozót tartott a Tanács Főtitkárságának képviselőivel, amelyen megkapta a Tanács válaszait az előzetesen megosztott kérdések listájára [5].

A Tanács válaszai

9. Általánosságban a Főtitkárság kijelentette, hogy azokat az informális tevékenységeket, amelyek esetében egyes tagállamok úgy döntenek, hogy szponzorálást kérnek, meg kell különböztetni a Tanács hatáskörébe tartozó hivatalos elnökségi tevékenységektől. Az informális tevékenységek kizárólag az érintett tagállam felelősségi körébe tartoznak, és a Tanács csak a Szerződések által ráruházott hatáskörökön belül járhat el. A Tanács nem vesz részt ilyen informális rendezvények szervezésében, és a kapcsolódó költségeket nem fedezi a Tanács költségvetése.

10. Ami a figyelemfelkeltést illeti, a Főtitkárság kifejtette, hogy az iránymutatást belefoglalták az „elnökségi kézikönyvbe”, amely a Tanács elnökségének előkészítése és megtartása során a tagállamok számára a fő információforrás.

11. Emellett az elnökséget megelőzően a Főtitkárság szemináriumokat és tájékoztatókat kínál, amelyek magukban foglalhatnak egy korai képzést, amely felhívja a figyelmet olyan kérdésekre, mint például a szponzorálás alkalmazása. A Főtitkárság kifejtette, hogy ezek a szemináriumok nem kötelezőek, és amennyiben a soron következő elnökség nem kéri őket, a Főtitkárság általában tájékoztatja ezt a tagállamot az iránymutatás meglétéről és fontosságáról a soron következő elnökség előkészítésének korai szakaszában sorra kerülő egyéb kétoldalú találkozókkal összefüggésben.

12. A tagállamok kérdéseket tehetnek fel a Főtitkárságnak is, amely ezt követően – többek között az információs munkacsoporton keresztül – foglalkozik velük. Ez magában foglalhatja az összeférhetetlenség kockázatával kapcsolatos bármely olyan kérdést, amelyről a Tanács a hatáskörén belül ad hoc értékelést végezhet.

13. Az EU hírnevét fenyegető kockázatok védelme érdekében az elnökséget betöltő tagállamok által az iránymutatásnak való megfelelés esetleges nyomon követését illetően a Főtitkárság kijelentette, hogy mivel az elnökség által szervezett informális rendezvények nem tartoznak a Tanács hatáskörébe, az iránymutatás végrehajtására vonatkozóan nem létezik szabványos nyomonkövetési eljárás. Ennek megfelelően a Tanács általában nem gyűjt információkat a szponzorálás felhasználásáról, bár az egyes tagállamok megoszthatják ezeket az információkat a Tanács ülésein vagy saját elnökségi honlapjukon.

14. Mindazonáltal e stratégiai kezdeményezés fényében a Főtitkárság megragadta az alkalmat, hogy konzultáljon azokkal a tagállamokkal, amelyek az iránymutatás kiadása óta betöltötték az elnökséget. Ez a felmérés azt mutatta, hogy a tagállamok elvben továbbra is igénybe veszik a szponzorálást, bár a vonatkozó megállapodások jogi formája eltérő volt.[6] A szóban forgó tagállamok a szponzorálás igénybevételére vonatkozó döntés alapjául szolgáló különböző tényezőket említettek, például bizonyos szolgáltatások (például szállítás vagy logisztika) nyújtásának szükségességét, a szén-dioxid-semleges elnökség célját, valamint a rendezvények szervezéséhez szükséges pénzügyi támogatás szükségességét (pl. helyszínek használata, étkeztetési szolgáltatások).

15. A Főtitkárság nem volt tisztában a tagállamok által a szponzorálási (vagy hasonló) szerződések megkötésekor alkalmazott kritériumokkal, de kijelentette, hogy a tagállamok általában a saját magatartási kódexükkel/etikájukkal összhangban bonyolítanak le közbeszerzési pályázatokat a szponzorok keresésekor. Megjegyezték, hogy a Tanács logóját sem a szponzorok, sem a partnerek nem használhatják. A Főtitkárságnak nem volt tudomása az összeférhetetlenséggel vagy a jó hírnévvel kapcsolatos kockázatokkal kapcsolatos olyan megfontolásokról sem, amelyek befolyásolhatták volna az érintett tagállamok szponzorálás igénybevételére vonatkozó döntését.

16. A nyilvánosság által felvetett esetleges aggályokat illetően a Főtitkárság arról tájékoztatta az ombudsman csoportját, hogy az iránymutatás elfogadása óta a Tanácshoz nem érkezett hivatalos panasz vagy (parlamenti) kérdés a szponzorálás elnökség általi igénybevételével kapcsolatban.

17. Végezetül a Tanács Főtitkársága – az Európai Parlament javaslatának [7] megfelelően – megismételte, hogy a nem hivatalos ülések és rendezvények elnökség általi szervezésével kapcsolatos költségekre költségvetést lehet biztosítani, és emlékeztetett arra, hogy a költségvetési szempontok a tagállamok kizárólagos hatáskörébe tartoznak.

Az ombudsman álláspontja

18. Az ombudsman üdvözli, hogy a Tanács 2021 júniusában elfogadta az iránymutatást. Úgy véli, hogy ez fontos lépés volt abban, hogy a tagállamok tisztában legyenek a szponzorálás alkalmazásával kapcsolatos kockázatokkal.

19. Az ombudsman üdvözli továbbá a Tanács és a tagállamok arra irányuló erőfeszítéseit, hogy információkat gyűjtsenek a szponzorálásnak az elmúlt három évben e stratégiai kezdeményezés céljából történő felhasználásáról.

20. A rendelkezésre bocsátott információk alapján az ombudsman megjegyzi, hogy a Tanács törekszik annak biztosítására, hogy az elnökség betöltésére készülő tagállamokat tájékoztassák az iránymutatás létezéséről és fontosságáról. Az iránymutatás nemcsak az elnökségnek szóló kézikönyvben szerepel, hanem a Tanács által az elnökségnek kínált szeminárium tartalmának részét is képezi, és szükség esetén más alkalmakkor is emlékeztetni lehet rá a tagállamokat.

21. Az ombudsman megjegyzi továbbá, hogy a Tanács támogatást nyújt a tagállamoknak az elnökséget megelőző időszakban és az elnökség ideje alatt a szponzorálás igénybevételével kapcsolatos esetleges kérdéseikkel kapcsolatban, beleértve az esetleges összeférhetetlenségeket is.

22. Amint azonban e stratégiai kezdeményezés nyitólevelében is szerepel, úgy tűnik, hogy az iránymutatás Tanács általi elfogadása és a tagállamok figyelmének az iránymutatás létezésére való felhívására irányuló erőfeszítései ellenére a különböző érdekelt felek által felvetett aggályokat nem kezelik teljes mértékben.

23. Továbbra sem átlátható például a szponzorok személyazonossága, támogatásuk jellege és az, hogy mit kapnak cserébe. Ez különösen sajnálatos, mivel úgy tűnik, hogy még az iránymutatás elfogadását követően is sor került olyan uniós jogszabályokkal kapcsolatos tanácskozásokra, amelyek képesek befolyásolni a szponzorok magánérdekeit.

24. Emellett a szponzorok kereskedelmi célokra továbbra is használhatják az elnökségi logót (amelyen általában az uniós zászló szerepel). Valójában, bár a Tanács által kiadott iránymutatás tiltja a tanácsi logó használatát, az ombudsman megjegyzi, hogy nincs ilyen tilalom az adott elnökségi logó használatát illetően.

25. Amint azt az ombudsman korábbi vizsgálata [8] is megállapította, és amint azt a közelmúlt eseményei is szemléltetik, a nyilvánosság nem mindig tesz különbséget a Tanács elnökségének különböző tevékenységi kategóriái között, hanem bármely tevékenységet a Tanácshoz, és így az uniós közigazgatás egészéhez kapcsolódónak érzékelhet.

26. Mindezek fényében az ombudsmannak aggályai vannak azzal kapcsolatban, hogy az iránymutatás elérte-e a kitűzött célokat, azaz a szponzorálás igénybevételével kapcsolatos kockázatok csökkentését. Ezért nem meglepő, hogy a nyilvánosságot, beleértve az Európai Parlamentet is, továbbra is aggasztja ez a gyakorlat [9].

27. Az ombudsman ezért arra ösztönzi a Tanácsot, hogy vizsgálja meg, hogyan hajtották végre az iránymutatást annak érdekében, hogy az a szponzorálás valamennyi formájára kiterjedjen, és lehetővé tegye a Tanács számára az esetlegesen felmerülő, jó hírnévvel kapcsolatos aggályok nyomon követését.

Következtetés

Az ombudsman a következő következtetéssel zárja le ezt a kezdeményezést:

Az ombudsman elismerését fejezi ki az Európai Unió Tanácsának a szponzorálás igénybevételéről szóló iránymutatás elfogadásáért, amely fontos lépés volt a szponzorálás elnökség általi igénybevételével kapcsolatos kockázatok tudatosításában. Az aggályok azonban továbbra is fennállnak, és az ombudsman arra ösztönzi a Tanácsot, hogy az iránymutatás végrehajtásának számbavételekor a következő lehetséges alkalommal értékelje, hogyan lehet ezeket a legmegfelelőbben kezelni. A Tanács különösen az ombudsman fenti értékelésében tárgyalt kérdésekre összpontosíthatna.

A Tanács tájékoztatást fog kapni erről a záró feljegyzésről.

Emily O'Reilly
európai ombudsman

Strasbourg, 2024. 09. 09.

[1] Az európai ombudsman ajánlása az Európai Unió Tanácsa elnökségének szponzorálásáról (1069/2019/MIG ügy): https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/123134.

[2] Az iránymutatás teljes szövege a következő címen érhető el: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-10325-2021-INIT/en/pdf.

[3] Lásd például az Európai Parlament által 2023 júniusában szervezett munkaértekezlet dokumentációját:

https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2023/757730/IPOL_STU(2023)757730_EN.pdf.

[4] A teljes levél a következő címen érhető el: https://www.ombudsman.europa.eu/en/opening-summary/en/183504.

[5] Az ülésről készült jelentés a következő internetcímen érhető el: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/192214.

[6] A tagállamok „partnerségi megállapodásokat” és „együttműködési megállapodásokat” is kötöttek, amelyek eltérnek a vonatkozó nemzeti jogszabályok szerinti szponzorálási megállapodásoktól.

[7] Lásd az Európai Parlament 2019. október 23-i állásfoglalását az Európai Unió 2017. évi pénzügyi évre szóló általános költségvetésének végrehajtására vonatkozó mentesítésről szóló határozat szerves részét képező megjegyzésekkel, 15. bekezdés: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2019-0040_EN.html#title2.

[8] Lásd az 1. lábjegyzetet, 18. pont.

[9] Lásd például az Európai Parlament által 2023 júniusában szervezett munkaértekezlet dokumentációját, 3. lábjegyzet.