A panasz előzményei

1. Ez a panasz a Bizottság annak biztosításában betöltött szerepére vonatkozik, hogy a tagállamok, különösen a nemzeti végrehajtó szervek helyesen hajtsák végre a légi utasok jogairól szóló 261/2004/EK rendeletet [1] (a továbbiakban: a légi utasok jogairól szóló rendelet).

2. A légi utasok jogairól szóló rendelet 16. cikke (a továbbiakban: jogsértések) a következőképpen rendelkezik:

"1. Minden tagállam kijelöli az e rendelet végrehajtásáért felelős szervet [...] Adott esetben ez a szerv megteszi a szükséges intézkedéseket az utasok jogai tiszteletben tartásának biztosítása érdekében.

2. [...] minden utas panaszt tehet az (1) bekezdés alapján kijelölt bármely szervnél vagy a tagállamok által kijelölt bármely más illetékes szervnél e rendelet állítólagos megsértésével kapcsolatban [...]”(utólagos kiemelés).

3. A panaszos kereskedelmi panaszkezelő ügynökséget (Reisrecht) működtet, amely arra szakosodott, hogy a légi utasok nevében kártérítést kérjen [2]. Számos alkalommal levelezett a Bizottsággal a belga, a német és a spanyol nemzeti végrehajtó szervek által a légi utasok jogairól szóló rendelet egyes konkrét esetekben történő végrehajtásával kapcsolatban alkalmazott megközelítéssel kapcsolatban. Ezek a nemzeti végrehajtó szervek arról tájékoztatták a panaszost, hogy bár szankcionálási eljárást indíthatnak a légi utasok jogairól szóló rendelet megsértése miatt, nem jogosultak egyéni kártérítést megítélni az utasoknak. Azt tanácsolták, hogy az érintett utasoknak bírósághoz kell fordulniuk. A Bizottság megerősítette a nemzeti végrehajtó szervek álláspontját. A panaszos nem értett egyet a Bizottság azon álláspontjával, hogy a nemzeti végrehajtó szervek nem tehetnek lépéseket annak biztosítására, hogy a légi utasok jogairól szóló rendeletet helyesen alkalmazzák az egyedi esetekben.

A vizsgálat tárgya

4. Az ombudsmanhoz benyújtott panaszában a panaszos a következő állítást és állítást tette:

Állítás:

A Bizottság nem biztosítja, hogy a tagállamok helyesen hajtsák végre a légi utasok jogaira vonatkozó uniós jogszabályokat, mivel nem ragaszkodik ahhoz, hogy a nemzeti végrehajtó szerveket hatáskörrel ruházzák fel az utasok jogainak érvényesítésére, és ne csupán a nem kötelező erejű vélemény kiadására.

Igénypont:

A Bizottságnak ragaszkodnia kell ahhoz, hogy a nemzeti végrehajtó szervek hatáskörrel rendelkezzenek az utasok jogainak érvényesítésére, és ne csak arra, hogy nem kötelező erejű véleményt adjanak ki.

Amennyiben a Bizottság úgy véli, hogy a rendelet 16. cikke nem írja elő a tagállamok számára, hogy a nemzeti végrehajtó szerveket ruházzák fel az utasok légi fuvarozókkal szembeni követeléseinek érvényesítésére vonatkozó hatáskörrel, a Bizottságnak felül kell vizsgálnia a panasztételi eljárást és a honlapján a légi utasokkal közölt információkat annak érdekében, hogy azok megfelelően tükrözzék a nemzeti végrehajtó szervek hatásköreit, és megfelelően tájékoztassák az utasokat a jogorvoslati eszközökről, amennyiben a légi fuvarozó nem tartja be a végrehajtó szerv határozatát.

A vizsgálat

5. A panaszt véleményezésre továbbították a Bizottságnak. 2012. június 21-én a panaszos megküldte az ombudsmannak a holland ombudsman jelentését a rendelet hollandiai végrehajtásának módjáról. Az ombudsman továbbította a jelentést a Bizottságnak. A Bizottság 2012. november 20-án nyilvánított véleményt. A véleményt ezt követően továbbították a panaszosnak, aki 2013. október 15-én és 16-án megküldte észrevételeit.

Az ombudsman elemzése és következtetései

A. A Bizottság állítólagos mulasztása annak biztosítására, hogy a nemzeti végrehajtó szervek érvényesítsék az utasok jogait

Az ombudsman elé terjesztett érvek

6. Állításának alátámasztására a panaszos azzal érvelt, hogy a rendelet 16. cikkének (1) bekezdése egyértelműen előírja, hogy a nemzeti végrehajtó szervnek meg kell tennie a szükséges intézkedéseket annak biztosítása érdekében, hogy a légi utasok jogairól szóló rendelet megsértése esetén tiszteletben tartsák az utasok jogait. A panaszos hozzátette, hogy a nem kötelező erejű vélemény nem hatékony intézkedés.

7. Véleményében a Bizottság kifejtette, hogy a légi utasok jogairól szóló rendelet előírja a légitársaságok számára, hogy nyújtsanak segítséget (tájékoztatást, frissítőket, szállást és átfoglalást/visszatérítést) az utasoknak, ha megtagadják tőlük a beszállást, vagy ha járataikat rövid időn belül törlik vagy hosszú késést szenvednek. Bizonyos jogosultsági feltételek mellett a légi utasok jogairól szóló rendelet kártalanítás fizetését is előírja visszautasított beszállás és rövid határidővel történő járattörlés esetén.

8. Hozzátette, hogy a visszautasított beszállás vagy járattörlés esetétől eltérően a légi utasok jogairól szóló rendelet nem rendelkezik kifejezetten a késés miatti kártalanításról. Az Európai Unió Bírósága azonban úgy határozott, hogy az az utas, aki több mint három órát késve érkezik meg célállomására, bizonyos körülmények között kártérítésre is jogosult lehet [3]. Mindazonáltal a légi utasok jogairól szóló rendelet lehetővé teszi a légitársaság számára, hogy megtagadja a kártalanítást, feltéve, hogy bizonyítani tudja, hogy a késés oka „rendkívüli körülmények” voltak, amelyeket minden észszerű intézkedés ellenére sem tudott volna elkerülni. Az Európai Unió Bírósága megerősítette, hogy a nemzeti bíróságok feladata annak eldöntése, hogy fennállnak-e „rendkívüli körülmények”.

9. A légi utasok jogairól szóló rendelet végrehajtását illetően a Bizottság rámutatott arra, hogy a tagállamoknak nemzeti végrehajtó szervet kell kijelölniük a légi utasok jogairól szóló rendelet esetleges megsértésének kivizsgálására. A Bizottság kifejtette, hogy a nemzeti végrehajtó szerv szerepe az, hogy nyomon kövesse a légi utasok jogairól szóló rendelet ágazat általi alkalmazását a rossz gyakorlatokkal kapcsolatos kérdések kezelése és a meg nem felelés olyan lehetséges tendenciáinak azonosítása érdekében, amelyek kárt okozhatnak a fogyasztóknak. Amennyiben ilyen tendencia állapítható meg, a nemzeti végrehajtó szerv megteszi a megfelelő korrekciós intézkedéseket, beleértve a légitársaság meg nem felelés miatti szankcionálását is. A rendelkezésre álló szankciók célja a kollektív kár kérdésének kezelése, nem pedig egyéni jogorvoslat biztosítása. A panaszok értékelése során a nemzeti végrehajtó szervek tanácsot adnak az utasoknak, hogy segítsenek nekik megalapozott döntést hozni arról, hogy az ügyet bíróság elé vigyék-e vagy sem, vagy alternatív vitarendezési (AVR) szolgáltatáson keresztül. Egyes nemzeti végrehajtó szervek megkönnyítik ezt a folyamatot azáltal, hogy véleményt nyilvánítanak egy olyan egyéni panaszról, amelyet az utas igényének alátámasztására felhasználhat. A nemzeti végrehajtó szerv által adott tanács vagy vélemény azonban nem kötelező a légi fuvarozóra vagy a bíróságra nézve. Ezért ha az utas nem elégedett a légitársaság kártérítési igényre adott válaszával, az ügyet közvetlenül a nemzeti bíróságon vagy alternatív vitarendezési mechanizmusokon keresztül kell rendeznie. Egyes esetekben az utasok a kis értékű követelések európai eljárását is igénybe vehetik, amelynek célja a határokon átnyúló kis értékű jogviták rendezésének egyszerűsítése és költségeik csökkentése.

10. A Bizottság kifejtette, hogy számos kereskedelmi panaszkezelő ügynökség, például a Reisrecht, felajánlja, hogy részvételi díj és az utas panaszának sikere esetén kapott kártérítés bizonyos százaléka ellenében kártérítést kér az utasok nevében. Az utasok azonban nem kötelesek igénybe venni ezeket az ügynökségeket a jogorvoslathoz, és az ügyet maguk is a nemzeti bíróság elé vihetik. A legtöbb tagállam egyszerű eljárásokkal rendelkezik az ilyen jellegű kis értékű követelésekre vonatkozóan. Alternatív megoldásként az utasok igénybe vehetik az alternatív vitarendezési mechanizmust, a nemzeti fogyasztói szervezeteket vagy az Európai Fogyasztói Központok hálózatát, amely határokon átnyúló követelések esetén ingyenesen nyújtja szolgáltatásait.

11. A panaszos állítását illetően a Bizottság kijelentette, hogy a légi utasok jogairól szóló rendelet 16. cikke, valamint (21) és (22) preambulumbekezdése arra kötelezi a tagállamokat, hogy jelöljenek ki nemzeti végrehajtó szervet, és vezessenek be hatékony, arányos és visszatartó erejű szankciókat annak érdekében, hogy a nemzeti végrehajtó szerv az utasok kollektív érdekében érvényesíthesse a légi utasok jogairól szóló rendeletet. A rendelet 16. cikke azonban nem írja elő a tagállamok számára, hogy a nemzeti végrehajtó szervet felhatalmazzák a légi fuvarozókkal szembeni egyéni utasigények érvényesítésére. Bár néhány nemzeti végrehajtó szerv szélesebb körű fogyasztóvédelmi szerepet tölt be, ami lehetővé teszi számukra, hogy mérlegeljék az egyes utasigényeket, a rendelet nem kötelezi őket ilyen szerep betöltésére. A Bizottság ezért nem rendelkezik hatáskörrel arra, hogy arra kényszerítse a tagállamokat, hogy kötelezzék a nemzeti végrehajtó szerveket az egyéni utasigények érvényesítésére. Az utasoknak joguk van egyéni jogorvoslatot kérni bíróságon vagy alternatív vitarendezési mechanizmuson keresztül. A nemzeti végrehajtó szerv véleménye segítheti az utast az ilyen igény érvényesítésében.

12. A Bizottság hangsúlyozta, hogy a tagállamok dönthetnek arról, hogy a nemzeti végrehajtó szervet felhatalmazzák-e a légi fuvarozókkal szembeni egyéni utasigények érvényesítésére. Bár a Bizottság úgy véli, hogy a honlapján szereplő információk egyértelműek, biztosítani kívánja, hogy ne legyenek olyan kétértelműségek, amelyek zavart okozhatnak a fogyasztókban. Az egyéni jogorvoslati eljárás azonban tagállamonként eltérő lesz, ezért nemzeti szinten nem lehet teljes körű tájékoztatást adni erről az eljárásról. A Bizottság azonban kijelentette, hogy honlapján – például a panaszbejelentő űrlapon és az új európai Bauhaus kapcsolatfelvételi oldalán – kiemelt helyen ki fogja egészíteni a következő nyilatkozatot: „Kérjük, vegye figyelembe, hogy a tagállamok illetékes hatóságai általában nem hozhatnak kötelező erejű határozatokat a légitársaságokkal szemben az egyéni panaszok tekintetében. Ha még mindig nem elégedett a légitársaság válaszával – még az illetékes hatóság válaszát követően sem –, az ügyet a bíróságon vagy alternatív vitarendezési eljárásokon keresztül kell rendeznie.”

13. A Bizottság kijelentette, hogy hálás az ombudsmannak, amiért felhívta a figyelmét erre a panaszra. A Bizottság arra is rámutatott, hogy nyilvános konzultációt követően felülvizsgálja a 261/2004/EK rendeletet, amely kiterjed a nemzeti végrehajtó szervek feladataira és szerepére, és hogy 2012 végén jogalkotási javaslatot kell előterjeszteni.

14. Észrevételeiben a panaszos kijelentette, hogy helytelen a Bizottság azon olvasata, amely szerint a légi utasok jogairól szóló rendelet 16. cikke az egyéni jogérvényesítés helyett a „kollektív” károk kezelésére irányult. A panaszos azt állította, hogy ennek ellentmond a 16. cikk szövege és az Észak-Hollandiai Törvényszék 2013. július 11-i ítélete. A panaszos véleménye szerint a Bizottság alapvetően tévesen értelmezi a nemzeti végrehajtó szervek végrehajtási kötelezettségének hatályát. Ezenkívül a légi utasok jogairól szóló rendelet 16. cikkének Bizottság általi értelmezése éppen nem szolgálja a kollektív érdeket, mivel azt jelenti, hogy csak azokat a jogsértéseket kell orvosolni, amelyek miatt az utasok bírósági eljárást indítanak, az ugyanazon légi járat összes többi utasával szembeni jogsértéseket azonban nem.

15. A panaszos azt is kijelentette, hogy a Bizottság álláspontja nincs összhangban az Európai Unió Bíróságának a C-344/04. sz. ügyben [4] hozott ítéletével, különösen annak 45. pontjával, amely kimondja, hogy: „E rendelkezésekből vagy a Montreali Egyezmény bármely más rendelkezéséből nem következik, hogy az egyezmény megalkotói meg kívánták volna védeni ezeket a fuvarozókat a beavatkozás bármely más formájától, különösen az állami hatóságok által a légi személyszállítás késedelme által okozott kényelmetlenségből eredő kár szabványosított és azonnali jóvátételére irányuló fellépéstől anélkül, hogy az utasoknak a kártérítési keresetek bíróság előtti benyújtásával járó kényelmetlenséget el kellene szenvedniük” (kiemelés a panaszostól). A panaszos utalt továbbá az utasok magas szintű védelmére, amelyet a légi utasok jogairól szóló rendelet garantálni kíván, és amelyet a C-581/10. sz. ügyben hozott ítélet [5] is hangsúlyozott.

16. A panaszos végül hangsúlyozta, hogy a Bizottság érvelésében a „követelés” polgári jogi fogalmát használta, amely eltér az „azonnali kártérítés” fogalmától, amely nem teszi szükségessé bíró beavatkozását. A panaszos rámutatott arra, hogy egy család számára nehéz lehet a gyermekek után is kártérítést kapni, mivel rájuk különleges eljárási szabályok vonatkoznak. A bírósági kereset tehát nem a megfelelő jogorvoslat a légi utasok jogairól szóló rendelet megsértése esetén.

Az ombudsman értékelése

17. Az ombudsman megjegyzi, hogy a vizsgálandó állítás az, hogy a Bizottság nem biztosítja, hogy a tagállamok helyesen hajtsák végre a légi utasok jogaira vonatkozó uniós jogszabályokat, mivel nem ragaszkodik ahhoz, hogy a nemzeti végrehajtó szerveknek hatáskört kell biztosítani az utasok egyéni jogainak érvényesítésére, és nem csupán a nem kötelező erejű vélemény kiadására vonatkozó hatáskört.

18. A légi utasok jogairól szóló rendelet 16. cikkének (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy „Minden tagállam kijelöl egy szervet, amely felelős e rendelet végrehajtásáért a területén található repülőterekről induló járatok és a harmadik országokból az ilyen repülőterekre induló járatok tekintetében. Adott esetben ez a szerv megteszi a szükséges intézkedéseket az utasok jogai tiszteletben tartásának biztosítása érdekében.” A 16. cikk (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy „[...] minden utas panaszt tehet az (1) bekezdés alapján kijelölt bármely szervnél vagy a tagállamok által kijelölt bármely más illetékes szervnél e rendelet állítólagos megsértésével kapcsolatban [...]”(utólagos kiemelés).

19. Az ombudsman megjegyzi, hogy a jelen panasz arra vonatkozik, hogy hogyan kell értelmezni a légi utasok jogairól szóló rendelet 16. cikkét: ez azt jelenti-e, hogy a nemzeti végrehajtó szerveknek képesnek kell lenniük az érintett utasok egyéni panaszainak és kártérítési kérelmeinek kezelésére, vagy a nemzeti végrehajtó szervek végrehajtási feladata a légi fuvarozók általános felügyeletére korlátozódik a rendeletnek való megfelelés tekintetében, beleértve azt a lehetőséget is, hogy jogsértések esetén bírságot szabjanak ki? A légi utasok jogairól szóló rendelet 16. cikke e tekintetben nem teljesen egyértelmű. Az ombudsman azonban megjegyzi, hogy az uniós jog értelmezésével kapcsolatos, a jelen ügyhöz hasonló kérdésekben a Bíróság a legfőbb hatóság. A Bíróság azonban még nem foglalkozott azzal a kérdéssel, hogy a légi utasok jogairól szóló rendelet 16. cikke szerint mi a nemzeti végrehajtó szervek pontos feladata.

20. Az ombudsman megjegyzi, hogy a légi utasok jogairól szóló rendelet 16. cikke nem mondja ki kifejezetten, hogy a nemzeti végrehajtó szerveknek foglalkozniuk kell az érintett légi utasok egyéni kártérítési igényeivel. Másrészt a 16. cikk (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a légi utasok panaszt tehetnek a nemzeti végrehajtó szervnél vagy bármely más illetékes szervnél a légi utasok jogairól szóló rendelet megsértése miatt. Tekintettel arra, hogy a nemzeti végrehajtó szervek „végrehajtási szervek”, amelyek a 16. cikk (1) bekezdése szerint „meghozzák az utasok jogainak tiszteletben tartásához szükséges intézkedéseket”, legalábbis vitatható, hogy ez a végrehajtás magában foglalja azt is, hogy a nemzeti végrehajtó szervek biztosítják, hogy a rendelet megsértését bejelentő és kártérítést igénylő utasok kártérítésben részesüljenek, ha megfelelnek a rendeletben meghatározott és az ítélkezési gyakorlatban részletesebben kidolgozott kártérítési kritériumoknak. A kártalanítás ugyanis az utasok jogairól szóló rendeletben meghatározott egyik jog, amelynek tiszteletben tartását a nemzeti végrehajtó szerveknek biztosítaniuk kell.

21. A légi utasokról szóló rendelet 16. cikkének jelenlegi szövege alapján az ombudsmant ezért nem győzte meg a Bizottság azon álláspontja, hogy a rendelet 16. cikke nem írja elő a tagállamok számára, hogy a nemzeti végrehajtó szervet hatáskörrel ruházzák fel az utasok légi fuvarozókkal szembeni egyéni követeléseinek érvényesítésére, és hogy az utasoknak ehelyett bírósághoz vagy alternatív vitarendezési mechanizmusokhoz kell fordulniuk. Tekintettel azonban a már régóta követett gyakorlatra (amikor a Bizottság azt tanácsolja az utasoknak, hogy a nemzeti végrehajtó szervek helyett a bírósághoz vagy az alternatív vitarendezési mechanizmusokhoz forduljanak [6]), és – ami még fontosabb – tekintettel arra, hogy a légi utasok jogairól szóló rendelet jelenleg felülvizsgálat alatt áll, az ombudsman úgy véli, hogy ebben a szakaszban nem indokolt további vizsgálatot folytatni a panaszosnak a 16. cikk jelenlegi szövegével kapcsolatos állításával és állításával kapcsolatban.

22. A légi utasok jogairól szóló rendeletet rendes jogalkotási eljárás keretében vizsgálják felül (az Európai Unió működéséről szóló szerződés 294. cikke), és a jelen panasz tárgyát képező kérdés – nevezetesen, hogy melyik szerv foglalkozzon a légi utasok egyéni panaszaival vagy követeléseivel – e felülvizsgálat részét képezi. A Bizottság 2013. március 13-án közzétette a 261/2004/EK rendelet módosításáról szóló javaslatát [7]. A Bizottság javaslata értelmében a légi fuvarozóknak hatékony eszközöket kell biztosítaniuk az utasok számára a panaszok benyújtásához. Az utasok ezt követően bíróságon kívüli panaszkezelő szervekhez fordulhatnak, amelyek észszerű időn belül kezelik a panaszokat, és amelyek a nemzeti végrehajtó szervek támogatásával járnak el [8].

23. Az ombudsman megjegyzi, hogy a Parlament 2014. február 5-én elfogadta a Bizottság javaslatával kapcsolatban első olvasatban kialakított álláspontját [9]. A Parlament által tett számos módosítás abba az irányba mutat, hogy megerősítse azokat a jogorvoslati lehetőségeket, amelyekkel az utasok a jogaik megsértése esetén rendelkeznek. A Parlament több módosítása például a fogyasztói alternatív vitarendezésről szóló 2013/11/EU irányelvre [10] hivatkozik. A Parlament jogalkotási állásfoglalása előírja, hogy a légi fuvarozóknak tájékoztatniuk kell az utasokat az utaspanaszok kezelésére illetékes szervekről (126. módosítás). A 129. módosítás szerint a tagállamok biztosítják, hogy a légi utasok a légi fuvarozókkal fennálló vitáikat független és hatékony peren kívüli vitarendezési mechanizmusoknak vethessék alá. E célból minden tagállam kijelöli a légi fuvarozók és az utasok közötti viták peren kívüli rendezéséért felelős nemzeti szervet vagy szerveket. A módosítás egyértelművé teszi, hogy ezeknek a szerveknek nem a nemzeti végrehajtó szerveknek kell lenniük. A módosítás hangsúlyozza továbbá, hogy a tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy ezek a bíróságon kívüli szanálási testületek jogilag kötelező erejű és végrehajtható határozatok útján járhassanak el.

24. Nyilvánvaló, hogy a fenti módosítások fenntartása az EU Tanácsa által képviselendő állásponttól és a rendes jogalkotási eljárás keretében ezt követően képviselendő további álláspontoktól függ.

B. Következtetés

E panasz kivizsgálása alapján az ombudsman a következő következtetéssel zárja le a panaszt:

A jelen kifogással kapcsolatban további vizsgálatok nem indokoltak.

A panaszost és a Bizottságot tájékoztatják erről a döntésről.

Emily O'Reilly

Kelt Strasbourgban, 2014. május 20-án.

[1] A visszautasított beszállás és légi járatok törlése vagy hosszú késése [helyesen: jelentős késése] esetén az utasoknak nyújtandó kártalanítás és segítség közös szabályainak megállapításáról, és a 295/91/EGK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2004. február 11-i 261/2004/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2004. L 46., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 7. fejezet, 8. kötet, 10. o.).