A panasz előzményei

1. A panasz informatikai szolgáltatásokat nyújtó vállalkozás, amely az Európai Bizottság által az információs rendszerek területén külső szolgáltatásnyújtásra kiírt ajánlati felhíváson [1] sikeres volt. A felhívásban szerepelt, hogy több sikeres ajánlattevőt azonosítanak, és hogy a köztük és a Bizottság (vagy a szerződésekben részes más uniós szervek) közötti kapcsolatot „lépcsőzetes mechanizmus” szabályozza.

2. A lépcsőzetes mechanizmus szerint a sikeres vállalkozókat az ajánlatukban meghatározott feltételektől függően bizonyos sorrendben sorolják fel. A Bizottságnak fel kell kérnie az elsőként felsorolt szerződő felet bizonyos szolgáltatások nyújtására. Ha a szerződő fél nincs abban a helyzetben, hogy teljesítse a kérelmet, a Bizottság aktiválhatja a lépcsőzetes mechanizmust, és a kérelmet a listán szereplő következő szerződő félnek címezheti.

3. 2018-ban a panaszos és a Bizottság két „keretszerződést”[2] írt alá az információs rendszerek területén fejlesztési, tanácsadási és támogatási szolgáltatások nyújtására.[3] A keretszerződések meghatározzák a felek közötti kapcsolatra vonatkozó jogi, pénzügyi, műszaki és igazgatási rendelkezéseket. Ezek nem tartalmaznak közvetlen kötelezettségvállalásokat, és minden egyes megrendelésre egyedi szerződéseket írnak alá.

4. Mindkét keretszerződés szolgáltatási szintre vonatkozó megállapodásokat tartalmaz, amelyek minimális garantált szolgáltatási szintet határoznak meg.[4] A szolgáltatási szintre vonatkozó megállapodás meghatározza a keretszerződés és az azon alapuló egyedi szerződések kezelésére használt mechanizmusokat. Magában foglalja a „szolgáltatásminőségi mutatókat”, amelyeket a nyújtott szolgáltatások minőségének mérésére használnak. A szolgáltatási szintre vonatkozó megállapodás előírja továbbá a „likvidált kártérítés”[5] alkalmazását arra az esetre, ha a szerződő fél nem teljesíti az előírt szolgáltatási szintet.

5. A szolgáltatásnyújtással összefüggésben a Bizottság arra az álláspontra helyezkedett, hogy a panaszos két szolgáltatásminőségi mutatónak nem felelt meg, és a kötbérkikötés alkalmazására törekedett. A Bizottság különösen úgy ítélte meg, hogy a panaszos nem felelt meg a csapatok stabilitását mérő mutatónak (DP-3. minőségi mutató) a 2019–2020-as szerződéses évben, valamint a szolgáltatási szintre vonatkozó megállapodásban meghatározott feltételeknek megfelelő pályázatok számát mérő mutatónak (a továbbiakban: megfelelő javaslatok), amelyet a beérkezett kérelmekre válaszul nyújtottak be (OP-1. minőségi mutató).

6. Ami a DP-3 mutatót illeti, a Bizottság arra az álláspontra helyezkedett, hogy a panaszos nem biztosította a csapat stabilitásának a szolgáltatási szintre vonatkozó megállapodásban feltüntetett szintjét (amelyet „helyettesítési arányként” számítottak ki), és 10 000 EUR kártérítést kért.[6] Ami az OP-1 minőségi mutatót illeti, a Bizottság úgy ítélte meg, hogy a panaszos több alkalommal nem felelt meg a szolgáltatási szintre vonatkozó megállapodásban meghatározott feltételeknek, amikor különböző kérelmekre válaszul javaslatokat nyújtott be, és minden egyes kérelemre 5000 EUR kártérítést kért [7].

7. A panaszos nem értett egyet a Bizottság azon döntésével, hogy hatályba lépteti a kötbérkikötéseket. Különösen nem értett egyet a Bizottság által a helyettesítések arányának a DP-3 mutató szerinti kiszámításához használt számítási módszerrel, és azzal érvelt, hogy az OP-1 mutató szerinti kártérítés kiszabására vonatkozó határozat nem volt összhangban az alkalmazandó szabályokkal. A panaszos azt is kifogásolta, hogy a Bizottság hogyan viselkedett a szerződéses időszak alatt, és különösen azt, hogy a Bizottság több alkalommal is arra kérte a panaszost, hogy utasítson el bizonyos kérelmeket, mert aktiválni kívánta a lépcsőzetes mechanizmust, és ugyanezt a kérést egy másik, a lépcsőzetes rendszerben alacsonyabban elhelyezkedő vállalkozóhoz kívánta intézni. Kifejtette továbbá, hogy a Bizottság még azokban az esetekben is kártérítést követelt, amikor a keretszerződés alapján történő szolgáltatásnyújtás során felvette személyzetének egyes tagjait.

8. 2020 és 2022 között a panaszos és a Bizottság számos levelet váltott az ügyben. A Bizottság elfogadta a panaszos egyes kérelmekkel kapcsolatos érveit, és csökkentette az OP-1 mutató szerinti károkat. Fenntartotta azonban a DP-3. mutató alapján kiszabott károkra és az OP-1. mutató alapján fennmaradó károkra vonatkozó álláspontját.

9. 2022 szeptemberében a panaszos elégedetlen volt a Bizottság kötbér kiszabásáról szóló határozatával, és az ombudsmanhoz fordult.

A vizsgálat

10. Az ombudsman vizsgálatot indított a panasz következő vonatkozásaival kapcsolatban:

A. A Bizottság azon döntése, hogy a csapatstabilitási mutató (DP-3 mutató) be nem tartása miatt kötbér megfizetését kéri.

B. A Bizottság azon döntése, hogy a panaszos által említett egyes esetekben az OP-1 mutató alapján kötbér megfizetését kéri.

11. A vizsgálat során az ombudsman megkapta a Bizottság panaszra adott válaszát, majd ezt követően a panaszosnak a Bizottság válaszára adott észrevételeit.

A csapatstabilitási mutatónak (DP-3 mutató) való meg nem felelés miatti kötbér alkalmazása

Az ombudsman elé terjesztett érvek

A Bizottság által alkalmazott számítási módszer

12. A panaszos kifogásolta a Bizottság által a helyettesítések globális arányának a DP-3 minőségi mutató alapján történő kiszámításához használt számítási módszert [8].

13. A számítás számlálóját illetően a panaszos kifogásolta, hogy a Bizottság minden helyettesítési kérelmet figyelembe vett, függetlenül azok eredményétől. Azzal érvelt, hogy a számítás számlálóját meghatározó, alkalmazandó források helyettesítésekre, nem pedig helyettesítési kérelmekre vonatkoznak.[9] Így csak a sikeres helyettesítéseket kellett volna figyelembe venni. A sikertelen kérelmeket külön-külön számítják ki a DP-4 minőségi mutató alapján, amely megállapítja, hogy minden olyan tanácsadó esetében, akinél a helyettesítési kérelem sikertelen volt, a vállalkozót tekintik hibásnak.[10] A panaszos véleménye szerint a DP-4 mutató célja a sikertelen helyettesítések kompenzálása, míg a DP-3 mutató a tényleges helyettesítéseket kompenzálja. A Bizottság értelmezése szerint a meghiúsult kérelem kétszer kerülne figyelembevételre a kötbér kiszámítása során. Emellett a panaszos megjegyezte, hogy a Bizottság által 2021-ben kiadott gyakorlati iránymutatások kifejezetten megemlítik, hogy a helyettesítés iránti kérelmeket figyelembe kell venni a számítás során.[11] Ez azt jelenti, hogy 2021 előtt csak a tényleges helyettesítéseket kellett volna figyelembe venni.

14. A nevezőt illetően a panaszos azt állította, hogy a Bizottság a panaszos által biztosított tanácsadók teljes számát vette figyelembe, nem pedig a Bizottság által 2018-ban kiadott gyakorlati iránymutatásokban [12] említett egyedi szerződések számát. Azzal érvelt, hogy sem a szolgáltatási szintre vonatkozó megállapodásban [13], sem a Q&A közbeszerzési eljárás során szervezett ülés keretében feltett kérdésre adott válaszokban nem szerepel kifejezett számítási képlet.[14] Ezenkívül a panaszos azzal érvelt, hogy a szolgáltatási szintre vonatkozó megállapodásban szereplő fogalommeghatározások és a kérdésre adott válasz ellentmondásosak. Ezért a Bizottság megadta a 2018. évi gyakorlati iránymutatásban használandó képletet. Ha a Bizottság e módszer alapján számította volna ki a helyettesítéseket, a panaszos nem érte volna el a kötbért kiváltó arányt.

15. A panaszos azt is kifogásolta, hogy a Bizottság egy év alatt összeszámolta a helyettesítések számát, és azt egyetlen időpontban összehasonlította az aktív egyedi szerződések számával. Ez méltánytalan, mivel ugyanazt az időtartamot kell figyelembe venni mind a számláló, mind a nevező esetében. A panaszos megjegyezte, hogy a Bizottság által 2021-ben kiadott gyakorlati iránymutatások alátámasztják álláspontját, mivel egyértelművé teszik, hogy a számításnak figyelembe kell vennie a teljes időszakban szolgáltatásokat nyújtó tanácsadók számát [15].

16. A Bizottság megjegyezte, hogy a szolgáltatási szintre vonatkozó megállapodás és a Q&A eljárásban adott válaszok a keretszerződés szerves részét képezik, és jogilag kötelező erejűek. A Bizottság által kiadott gyakorlati iránymutatások nem kötelező erejűek, és azokat azért fogadták el, hogy további iránymutatást nyújtsanak a Bizottság által alkalmazott számításokhoz.

17. A számlálót illetően a Bizottság kifejtette, hogy a DP-3 mutató a szerződő fél csapatának stabilitását méri. Ez a stabilitás a kérelem eredményétől függetlenül minden alkalommal érintett, amikor helyettesítést kérnek. Így a Bizottság minden olyan esetet beszámít a számításba, amikor a szerződő fél leváltását kérték. A szolgáltatási szintre vonatkozó megállapodásból egyértelműen kitűnik, hogy a DP-3. mutató szerinti kötbérek kiegészítik a DP-4. mutató szerinti sikertelen kérelmekre kiszabott kártérítéseket.[16] A panaszossal e kérdésben tapasztalt problémák fényében a Bizottság úgy határozott, hogy a 2021. évi gyakorlati iránymutatásokban tovább pontosítja az ügyet, és kifejezetten hivatkozik a helyettesítési kérelmek teljes számára.

18. A nevezőt illetően a Bizottság vitatta azt az állítást, hogy a szolgáltatási szintre vonatkozó megállapodásban, a Q&A-ban és a 2018. évi iránymutatásban szereplő fogalommeghatározások ellentmondásosak lennének, és azzal érvelt, hogy ugyanazt a számítási módszert írják le. A Bizottság az egyéves időszak alatt szolgáltatásokat nyújtó csoporttagok teljes számát veszi figyelembe. Meghatározza a folyamatban lévő egyedi szerződések számát minden év július 1-jén, amely megegyezik a keretszerződés alapján jelenleg szolgáltatásokat nyújtó szolgáltatók teljes számával és a teljes munkaidős egyenértékek teljes számával.

19. A Bizottság megjegyezte, hogy a szolgáltatási szintre vonatkozó megállapodás a „szolgáltató” szót használja, ami azt jelenti, hogy a tanácsadók számát egy adott időpontban számítják ki. A Q&A eljárásban adott válasz „teljes munkaidős egyenértékre” hivatkozik annak egyértelművé tétele érdekében, hogy az inaktív vagy helyettesített tanácsadókat nem kell figyelembe venni. A 2018. évi gyakorlati iránymutatások meghatározzák a számítás dátumát, és hivatkoznak a folyamatban lévő egyedi szerződésre annak egyértelművé tétele érdekében, hogy csak az aktív egyedi szerződéssel rendelkező aktív tanácsadókat kell figyelembe venni.

20. A Bizottság hozzátette, hogy a keretszerződések keretében a DP-3. mutató szerinti kötbért több vállalkozóra is alkalmazta. Egyedül a panaszos kérdőjelezte meg az alkalmazott számítási módszert. Ez azt mutatja, hogy a jóhiszeműen eljáró fél ugyanúgy értelmezte volna a számítási módszert, még akkor is, ha különböző meghatározások eltérő megfogalmazásokat alkalmaztak.

21. A Bizottság válaszával kapcsolatos észrevételeiben a panaszos vitatta a vonatkozó szabályok Bizottság általi értelmezését.

22. A számlálót illetően a panaszos megjegyezte, hogy a szolgáltatási szintre vonatkozó megállapodás a DP-4. mutató alatt a helyettesítési eljárásokra hivatkozik. Ha a helyettesítési kérelmeket a DP-3. mutató alatt is figyelembe kellett volna venni, a szolgáltatási szintre vonatkozó megállapodás a helyettesítési eljárásokat a DP-3. mutató alatt is megemlítette volna, ahelyett, hogy csak a helyettesítésekre utalt volna.

23. A nevezőt illetően a panaszos azzal érvelt, hogy a Bizottság állításával ellentétben a szolgáltatási szintre vonatkozó megállapodásban említett tanácsadók száma nem tekinthető egyenlőnek a „teljes munkaidős egyenértékek” számával. A „teljes munkaidős egyenérték” kifejezés az éves erőkifejtési volumen mérőszámát jelöli. Ez eltér a tanácsadók számától, mivel egy tanácsadó egy egységnek számít, függetlenül a ténylegesen teljesített napok számától. A panaszos azt is megjegyezte, hogy a folyamatban lévő egyedi szerződések száma nem egyezik meg az egy adott időpontban szolgáltatásokat nyújtó szakértők számával, mivel a Bizottság egyes szervezeti egységei több egyedi szerződést írtak alá párhuzamosan ugyanazon tanácsadóval. Így előfordulhat, hogy egy tanácsadó egyidejűleg több egyedi szerződéssel is rendelkezik különböző szervezeti egységekkel. A panaszos úgy véli, hogy a számítás egyetlen megbízható mérőszáma az egyedi szerződések számbavétele, ezért 2018-ban a Bizottság kiadta az egyedi szerződésekre vonatkozó gyakorlati iránymutatásokat.

24. A panaszos megjegyezte továbbá, hogy egy adott időpontban az aktív tanácsadók száma nem egyezik meg az egy év alatt aktív tanácsadók számával. A július 1-je előtt távozó valamennyi tanácsadó a szerződéses év során nyújtott szolgáltatást, de mivel július 1-jén nem voltak aktívak, a Bizottság nem vette őket figyelembe.

A panaszos felkérése a lépcsőzetes mechanizmus aktiválására irányuló egyes kérelmek elutasítására

25. A panaszos elmondta, hogy a Bizottság több alkalommal kérte, hogy utasítson el bizonyos szolgáltatások nyújtására irányuló bizonyos kérelmeket a lépcsőzetes mechanizmus aktiválása és annak lehetővé tétele érdekében, hogy más vállalkozók teljesítsék a kérelmet. A panaszos ezt az együttműködést igyekezett elősegíteni, de ez jelentős pénzügyi veszteséget okozott. Megjegyezte, hogy a szerződő fél összetett helyzetben van, amikor a kérelmek elutasítására kérik fel, és azzal érvelt, hogy a Bizottságnak nem kellene erre felkérnie a szerződő feleket.

26. A Bizottság kijelentette, hogy szervezeti egységeinek nem szabad felkérniük a vállalkozókat a kérelmek elutasítására, és hogy a vállalkozóknak ezt szisztematikusan meg kell tagadniuk. Elmondta, hogy a keretszerződések felhasználásával részletesen elmagyarázta szervezeti egységeinek, hogyan működik a lépcsőzetes mechanizmus. Emellett egy „wikioldalt” is elérhetővé tett számukra az intraneten, amely iránymutatást tartalmazott a keretszerződések használatáról. Emellett a szerződéskezelő csoport rendelkezésre állt, hogy válaszoljon mind a Bizottság szervezeti egységei, mind a vállalkozók kérdéseire.

27. A Bizottság kifejtette, hogy minden kérelmet külön informatikai rendszeren keresztül kell benyújtani. A Bizottság nem tudja ellenőrizni a vállalkozók és szervezeti egységei közötti, telefonon vagy e-mailben folytatott információcserét. Amikor a panaszost felkérték a kérelmek elutasítására, azt el kellett volna utasítania, és tájékoztatnia kellett volna a szerződéskezelő csoportot. Ez nem járt volna negatív következményekkel.

28. Az új keretszerződéssel összefüggésben a Bizottság emlékeztette szervezeti egységeinek „információserőforrás-kezelőit” arra, hogy a lépcsőzetes mechanizmust és a szerződő felek rangsorolását szigorúan tiszteletben kell tartani, és hogy nem kérhetnek a szerződő felektől olyan kéréseket, amelyek célja a lépcsőzetes mechanizmus szándékos aktiválása. A Bizottság továbbá e-mailt küldött valamennyi vállalkozónak, amelyben arról tájékoztatta őket, hogy kérésük elutasítása esetén meg kell tagadniuk a teljesítést. Ezt az információt a wikioldalon is közzéteszik, és a keretszerződés valamennyi felhasználója számára hozzáférhető.

29. A Bizottság válaszával kapcsolatos észrevételeiben a panaszos megjegyezte, hogy a Bizottság nem említett semmilyen intézkedést az e kérelmek miatt elszenvedett károk orvoslására. Állítása szerint a Bizottság szervezeti egységei több száz ilyen kérelmet nyújtottak be.

Az az állítás, hogy a Bizottság felvette a panaszos személyzetét

30. A panaszos azzal érvelt, hogy a Bizottság felvette néhány tanácsadóját, miközben azok szolgáltatásokat nyújtottak a Bizottság számára. Ez hátrányosan érintette a panaszos azon képességét, hogy teljesítse a keretszerződés szerinti kötelezettségeit, mivel elvesztette személyzetének egy részét. Az e gyakorlat miatt elszenvedett károknak ellensúlyozniuk kell a Bizottság által kiszabott károkat.

31.  A Bizottság kifejtette, hogy a panaszos által említett négy eset egyikében sem alkalmazta a tanácsadókat, amikor azok a keretszerződések alapján szolgáltatásokat nyújtottak.

32. Egy tanácsadót egy uniós ügynökség vett fel az Európai Személyzeti Felvételi Hivatal által szervezett kiválasztási eljárás alapján. Ez kiváltotta a helyettesítési kérelmet, és új tanácsadót fogadtak el. Az új tanácsadó egy nap után távozott, és ez egy második helyettesítési kérelmet váltott ki. Még ha ebben az esetben két helyettesítési kérelmet is indítottak, a Bizottság csak egyet vett figyelembe a DP-3 mutató szerinti számításban. Egy másik tanácsadó szerződésük két meghosszabbítása után felhagyott a Bizottságnál végzett munkájával. Helyettesítési kérelmet nem nyújtottak be; ezért ezt az ügyet nem vették figyelembe a DP-3 mutató szerinti számításban. Egy harmadik tanácsadót az Európai Külügyi Szolgálat vett fel, amíg a Bizottságnál dolgoztak. Mivel az Európai Külügyi Szolgálat nem képezte a keretszerződések részét, ez a munkaerő-felvétel nem kapcsolódott a tanácsadónak a Bizottságnál végzett munkájához. Ebben az esetben a helyettesítés iránti kérelmet sem vették figyelembe a DP-3 mutató szerinti számítás során. A negyedik tanácsadó nem nyújtott szolgáltatásokat a jelen kifogás tárgyát képező keretszerződések alapján, így a kérdés nem releváns a jelen ügyben szóban forgó kötbér szempontjából.

33. A Bizottság válaszával kapcsolatos észrevételeiben a panaszos megjegyezte, hogy a szolgáltatásnyújtásra irányuló szerződések általában versenytilalmi és orvvadászat-tilalmi kikötéseket tartalmaznak. Bár a szóban forgó keretszerződések nem tartalmaztak ilyen kikötéseket, a Bizottságnak tartózkodnia kellett volna a panaszosnak kárt okozó hasonló fellépésektől. Még ha a fent említett eseteket nem is vették figyelembe a DP-3. mutató szerinti számításban, a Bizottság a panaszos személyzetének felvételével arra kényszerítette a panaszost, hogy forrásokat fektessenek be a tanácsadók helyettesítésére. Ezenkívül, ha a személyzetet nem vették volna fel, szerződésüket meghosszabbították volna, és a panaszos további nyereségre tett volna szert.

34. A fentiek fényében a panaszos úgy véli, hogy tisztességtelen volt a Bizottság részéről kártérítést kiszabni, ha a Bizottság maga is kárt okozott a panaszosnak azáltal, hogy felvette személyzetét.

Az ombudsman értékelése

A Bizottság által alkalmazott számítási módszer

35. A DP-3 mutató esetében alkalmazandó számítási módszert négy különböző dokumentum határozza meg. A szolgáltatási szintre vonatkozó megállapodás, a Q&A 16. kérdésére adott válasz, a 2018. évi iránymutatás, amely az ügy tényállásának időpontjában alkalmazandó volt, valamint a 2021. évi iránymutatás, amelyet később fogadtak el. A különböző dokumentumok különböző leírásokat tartalmaznak a csapat stabilitási indexének kiszámításáról. A Bizottság kifejtette, hogy a különböző leírások annak az erőfeszítésnek tudhatók be, hogy egyértelművé tegyék, hogyan számították volna ki az indexet.

36. Az ombudsman nagyra értékeli annak fontosságát, hogy a szerződő felek egyértelmű tájékoztatást kapjanak a szerződés rendelkezéseiről. Ebben az értelemben az ajánlattevők kérdéseire adott válaszok és az iránymutatások kiadása hasznos eszköz ahhoz, hogy a szerződő felek megértsék a szerződés rendelkezéseit. A jelen ügyben azonban úgy tűnik, hogy a Bizottságnak az egyértelműség biztosítására irányuló erőfeszítései nem jártak sikerrel.

37. Sajnálatos, hogy az ügy idején alkalmazandó különböző dokumentumok nem hivatkoztak kifejezetten a helyettesítési kérelmekre (számláló). Mivel azonban a DP-3. mutató célja egy csoport stabilitásának mérése, az ombudsman úgy véli, hogy észszerű minden helyettesítési kérelmet figyelembe venni, függetlenül azok kimenetelétől. Amint azt a Bizottság megjegyezte, a csoport stabilitása minden olyan esetben sérül, amikor egy tanácsadót le kell cserélni, függetlenül a kérelem eredményétől. Még ha az egyes sikertelen helyettesítési kérelmekhez kapcsolódó károkat a DP-4. mutató alapján számítják is ki, a szolgáltatási szintre vonatkozó megállapodás egyértelműen jelzi, hogy a DP-3. mutató szerinti károk kiegészítik a DP-4. mutató szerinti károkat. Az ombudsman ezért úgy véli, hogy a Bizottság értelmezése észszerű volt. Az ombudsman üdvözli, hogy a Bizottság frissítette gyakorlati iránymutatásait annak érdekében, hogy kifejezetten megemlítse a helyettesítési kérelmeket, és a jövőben elkerülje a hasonló problémákat.

38. Ami a nevezőt illeti, az ombudsman megjegyzi, hogy úgy tűnik, hogy a különböző dokumentumok megfogalmazása teret enged a számítás módjának eltérő értelmezésének. A Bizottság és a panaszos alapvetően nem értenek egyet az értelmezéssel kapcsolatban. Amennyiben az alkalmazandó szerződéses rendelkezések nem kellően egyértelműek, nem az ombudsman feladata annak eldöntése, hogy azokat hogyan kell értelmezni. Sokkal inkább a bíróság feladata, hogy döntsön a szerződés értelmezésével kapcsolatos nézeteltérésekről. Ennek fényében az ombudsman úgy véli, hogy ebben az ügyben további vizsgálat nem indokolt.

39. Mindemellett az ombudsman úgy véli, hogy a Bizottságnak törekednie kell annak biztosítására, hogy a keretszerződések rendelkezései egyértelműek legyenek, és bizonyosságot kell nyújtania a szerződő felek számára azok alkalmazásának módját illetően. E célból javaslatot fog tenni a Bizottságnak a helyzet javítására. 

A panaszos felkérése a lépcsőzetes mechanizmus aktiválására irányuló egyes kérelmek elutasítására

40. Amint azt maga a Bizottság is elismerte, egyes szervezeti egységei részéről nem volt helyénvaló arra kérni a panaszost, hogy utasítson el bizonyos, a lépcsőzetes mechanizmus aktiválására irányuló kérelmeket.

41. Bár – amint azt a Bizottság állította – a panaszos megtagadhatta volna a teljesítést, amikor felkérték a kérelmek elutasítására, érthető, hogy ezt nem tette meg. A vállalkozóknak érdekük fűződik ahhoz, hogy megpróbálják fenntartani a pozitív munkakapcsolatot, és valószínűleg vonakodnak attól, hogy ne feleljenek meg a követelményeknek, amikor a Bizottság felkéri őket, hogy tegyenek valamit.

42. Mindemellett az ombudsman megjegyzi, hogy a Bizottság az új keretszerződéssel összefüggésben lépéseket tett annak érdekében, hogy a jövőben elkerülje a hasonló helyzeteket. Osztályai körében felhívta a figyelmet arra, hogy szigorúan követni kell a lépcsőzetes mechanizmust, és tájékoztatta a vállalkozókat, hogy el kell utasítaniuk a szándékos lépcsőzetes szállításra irányuló kérelmeket.

43. Ebben az esetben nem állapítható meg, hogy ha a Bizottság nem kötelezte volna a panaszost a kérelmek elutasítására, a panaszos nem érte volna-e el a DP-3 mutató szerinti kártérítés kiszabására vonatkozó küszöbértéket. Nem lehet tudni, hogy a panaszos hány kérelmet tudott volna teljesíteni, sem azt, hogy több kérelem teljesítése további helyettesítési kérelmeket is eredményezett volna-e.

44. A fentiek fényében az ombudsman úgy véli, hogy az ügy e vonatkozásával kapcsolatban további vizsgálat nem indokolt.

45. Mindazonáltal, tekintettel a számítási módszert meghatározó szabályok egyértelműségének hiányára, valamint arra, hogy a Bizottság helytelenül kérte fel a panaszost a szolgáltatásnyújtás iránti kérelmek elutasítására, a Bizottságnak újra kell értékelnie a helyzetet, és mérlegelnie kell, hogy a DP-3. mutató alapján méltányos volt-e kártérítést kiszabni a panaszosra. Az ombudsman erre ösztönzi a Bizottságot azáltal, hogy javaslatot tesz az e célt szolgáló javításra.

Az az állítás, hogy a Bizottság felvette a panaszos személyzetét

46. Az ombudsman úgy véli, hogy a Bizottságnak nem kellene kártérítést kiszabnia a vállalkozókra, amikor a tanácsadókat le kell váltani azokban az esetekben, amikor a Bizottság saját intézkedései (például tanácsadók közvetlen felvétele) vezettek a helyettesítés iránti kérelemhez.

47. A Bizottság azonban tisztázta, hogy a panaszos által felhozott négy példa egyikében sem vett fel tanácsadót, amikor a keretszerződések alapján szolgáltatásokat nyújtott. Az említett tanácsadók közül kettőt egy uniós ügynökség és az Európai Külügyi Szolgálat vett fel, amelyek a Bizottságtól igazgatási szempontból független uniós szervek. A Bizottság tehát nem tehető felelőssé ezekért a cselekményekért. A Bizottság kifejtette továbbá, hogy a helyettesítési arány DP-3 mutató szerinti kiszámításakor az egyetlen figyelembe vett kérelem az volt, amelyet egy tanácsadó uniós ügynökség általi felvétele váltott ki. Ebben az esetben nem a Bizottság, hanem az uniós ügynökség döntött a tanácsadó felvételéről. Ezenkívül a felvételre az Európai Személyzeti Felvételi Hivatal által szervezett kiválasztási eljárást követően került sor, ami azt jelenti, hogy a tanácsadó döntött úgy, hogy részt vesz a kiválasztási eljárásban. Ezért helyénvaló volt a megfelelő helyettesítési kérelmet belefoglalni a helyettesítési arány kiszámításába.

48. A fentiek fényében a Bizottság nem követett el hivatali visszásságot ebben a kérdésben.

A kötbér alkalmazása az OP-1 mutató alapján

Az ombudsman elé terjesztett érvek

Az első kérelem

49. A panaszos megjegyezte, hogy 2019. augusztus 23-án javasolta az első tanácsadójelöltet. A Bizottság azonban csak 2019. szeptember 3-án kívánt interjút készíteni a jelölttel. Tekintettel az eltelt időre, a Bizottság időközben egy másik kérelemben elfogadta a jelöltet.

50. A Bizottság megjegyezte, hogy a szolgáltatási szintre vonatkozó megállapodás kimondja, hogy „még ha a szerződő fél több önéletrajzot is javasolt, ha a kérelmező szolgálat által meghallgatni kívánt pályázók bármelyike 10 munkanapon belül elérhetetlenné válik, a szerződő fél hibás lesz”. [17] A szolgáltatási követelmények azt jelzik, hogy a szerződő félnek képesnek kell lennie arra, hogy párhuzamosan teljesítse a neki címzett valamennyi egyedi megrendelést.[18] Emellett a szolgáltatási követelményekben foglalt ütemterv azt is jelzi, hogy minden javasolt pályázónak rendelkezésre kell állnia az interjúra a Bizottságnak történő javaslattétel napját követő tíz munkanapon belül [19].

51. Mivel a Bizottság a javaslat után hét nappal kérte a tanácsadó meghallgatását, a szerződő fél nem tartotta be a fenti rendelkezéseket. Következésképpen a Bizottság a jelen ügyben kötbért alkalmazott. A Bizottság azt is megjegyezte, hogy szervezeti egységei és végrehajtó ügynökségei, amelyek szintén igénybe veszik a keretszerződéseket, nem férnek hozzá egymás kéréseihez. Következésképpen a szerződő fél feladata annak elkerülése, hogy ugyanazt a személyt egyszerre több kérelemre is felajánlja.

A második kérelemről

52. A panaszos 2019. szeptember 9-én tanácsadójelöltet javasolt. Szeptember 12-én a Bizottság felkérte őket, hogy hallgassák meg őket. Az interjúra szeptember 19-én került sor. Szeptember 23-án a Bizottság második interjút kért. Szeptember 25-én a panaszos arról tájékoztatta a Bizottságot, hogy a Bizottság egy másik szervezeti egysége szeptember 23-án egy másik kérelemmel összefüggésben elfogadta a tanácsadót.

53. A panaszos azzal érvelt, hogy az a tény, hogy a Bizottság úgy döntött, hogy egy másik pozícióra veszi fel a tanácsadót, rajta kívül áll, és ezért nem kellene kártérítést fizetnie.

54. A Bizottság kijelentette, hogy a szolgáltatási szintre vonatkozó megállapodás kimondja, hogy amennyiben egy tanácsadót az interjút követő húsz munkanapon belül elfogadnak, de ezt követően kijelentik, hogy az egyedi szerződés aláírása előtt nem tudja megkezdeni kiküldetését, a vállalkozót tekintik hibásnak.[20] Ez azt jelenti, hogy a Bizottságnak az interjútól számítva húsz munkanap áll rendelkezésére tanácsadó elfogadására. Ebben az esetben a pályázó jól teljesített az első interjú során, és így meghívást kapott egy második interjúra, de nem volt elérhető. Az a tény, hogy ezt a jelöltet nem fogadták el, nem a Bizottságnak, hanem a panaszosnak tudható be, aki azzal, hogy egynél több kérelemben javasolta őket, megfosztotta a Bizottságot attól az időtől, hogy elfogadja a tanácsadót.

55. Hozzátette, hogy az OP-1 mutató azokra az esetekre irányul, amikor a lépcsőzetes mechanizmust a szerződő fél magatartása váltja ki. Ebben az esetben a panaszos azzal okozta a problémát, hogy két kérelemben ugyanazt a tanácsadót javasolta. A panaszos számára egyértelműnek kellett volna lennie, hogy ez a kötbérkikötés alkalmazását vonhatja maga után.

56. A Bizottság válaszával kapcsolatos észrevételeiben a panaszos megjegyezte, hogy semmi sem akadályozza meg, hogy egy tanácsadót egyszerre több kérelemmel összefüggésben javasoljanak. Éppen ellenkezőleg, ezt tanácsos megtenni, mivel a Bizottság késleltetheti vagy visszavonhatja a kérelmet. Ezenkívül egy bizonyos tanácsadó alkalmasabb lehet egy adott pozíció betöltésére, mint egy másik, ezért a Bizottságnak is érdekében áll, hogy megkapja az összes olyan tanácsadó önéletrajzát, amely megfelelhet egy adott pozíciónak, függetlenül attól, hogy egy másik kérelemre már javasolták-e őket.

Az ombudsman értékelése

57. A panaszos és a Bizottság nem ért egyet abban, hogy az alkalmazandó szabályok megakadályozzák-e a vállalkozókat abban, hogy ugyanazt a tanácsadót két vagy több, párhuzamosan futó kérelemmel összefüggésben is javasolják.

58. A keretszerződés nem tartalmaz olyan rendelkezést, amely kifejezetten megakadályozná a szerződő feleket abban, hogy ugyanazt a jelöltet több, párhuzamosan futó kérelemre is javasolják. A Bizottság azonban azt állította, hogy a vonatkozó szabályok értelmezésével a panaszos számára egyértelműnek kellett volna lennie, hogy azzal, hogy ugyanazt a jelöltet két, párhuzamosan futó kérelemben javasolta, fennállt annak a kockázata, hogy a szerződés kötbérre vonatkozó rendelkezéseit alkalmazza.

59. Mint fentebb említettük, nem az ombudsman feladata annak eldöntése, hogy miként kell értelmezni a szerződés szabályait. Úgy tűnik azonban, hogy a releváns szabályok Bizottság általi értelmezése észszerű. Ezért e kérdés további vizsgálata nem indokolt.

60. A megfelelő ügyintézés elveinek megfelelően azonban a Bizottságnak tisztességes bánásmódban kell részesítenie a vállalkozókat. Ebben az esetben a szóban forgó két tanácsadót nem lehetett kiválasztani, mivel a Bizottság más szervezeti egységei időközben már elfogadták őket. Ezért a Bizottság azon döntése, hogy egy korábbi kérelemben elfogadja őket, tette őket elérhetetlenné. Nem tűnik igazságosnak, hogy a vállalkozókat ilyen esetben felelősségre vonják. Ezen túlmenően, amint azt a panaszos megjegyezte, a Bizottság különböző párhuzamos szolgáltatási kérelmeire adott válaszként indokolt lehet ugyanazt a jelöltet javasolni.

61. Mindezek alapján az ombudsman úgy véli, hogy a Bizottságnak meg kell fontolnia annak lehetőségét, hogy kizárja a kötbér kiszámításából azokat a helyzeteket, amikor a vállalkozók ugyanazt a tanácsadót javasolják a keretszerződés felhasználóitól érkező, szolgáltatások iránti különböző párhuzamos kérelmekkel összefüggésben, és amikor a tanácsadó azért válik elérhetetlenné, mert az egyik kérelemben elfogadták őket. Amennyiben a Bizottság úgy ítéli meg, hogy ez nem lehetséges, biztosítania kell, hogy ezt az alkalmazandó szabályok kifejezetten kimondják. A Bizottságnak azt is mérlegelnie kell, hogy az ombudsman észrevételeinek fényében méltányos volt-e kártérítést kiszabni e két kérelemmel kapcsolatban. Az ombudsman ismételten arra fogja ösztönözni a Bizottságot, hogy ezt két javítási javaslattal tegye meg.

Következtetések

A vizsgálat alapján az ombudsman az alábbi következtetésekkel zárja le az ügyet:

További vizsgálatok nem indokoltak azzal kapcsolatban, hogy a Bizottság hogyan számította ki a csoportstabilitási mutatót, és hogyan kérte fel a panaszost arra, hogy utasítsa el a lépcsőzetes mechanizmus aktiválására irányuló szolgáltatási kérelmeket.

Nem volt hivatali visszásság abban, ahogyan a Bizottság kezelte a más uniós szervek által alkalmazott tanácsadók kérdését.

A Bizottság azon döntésével kapcsolatban, hogy az OP-1 minőségi mutató alapján kötbér kiszabását kéri, további vizsgálat nem indokolt.

A panaszost és a Bizottságot tájékoztatják erről a határozatról.

Javítási javaslatok

A Bizottságnak lépéseket kell tennie annak biztosítása érdekében, hogy a szerződő felek rendelkezésére álló különböző dokumentumokban szereplő információk – különösen a csoportstabilitási mutató kiszámításának módjára vonatkozó információk – következetesek és egyértelműek legyenek, és ne hagyjanak teret a jelen ügyben felmerült eltérő értelmezéseknek.

A Bizottságnak fontolóra kell vennie, hogy kizárja a kötbér kiszámításából azokat a helyzeteket, amikor a szerződő felek ugyanazt a tanácsadót javasolják a keretszerződés felhasználóitól érkező, szolgáltatások iránti különböző párhuzamos kérelmekkel összefüggésben, és amikor a tanácsadó azért válik elérhetetlenné, mert azokat az egyik kérelemben elfogadták. Amennyiben ez nem lehetséges, a Bizottságnak gondoskodnia kell arról, hogy ez kifejezetten szerepeljen az alkalmazandó szabályokban.

A Bizottságnak mérlegelnie kell, hogy a DP-3 minőségi mutató alapján méltányos volt-e kártérítést követelni a panaszostól, valamint azzal a két kérelemmel kapcsolatban, amelyek esetében a tanácsadók azért nem álltak rendelkezésre, mert a Bizottság úgy döntött, hogy egy másik kérelemmel összefüggésben elfogadja őket.

 

Emily O'Reilly
európai ombudsman

Strasbourg, 2023. 12. 15.

 

[1] DIGIT/A3/PO/2017/022 ajánlati felhívás, elérhető a következő internetcímen: https://etendering.ted.europa.eu/cft/cft-display.html?cftId=2969

[2] Az uniós intézmények keretszerződéseket kötnek külső vállalkozókkal bizonyos, rendszeresen szükséges áruk vagy szolgáltatások nyújtására.

[3] DI-07703-00 és DI-07707-00 keretszerződések.

[4] A szolgáltatási szintre vonatkozó megállapodás letölthető az eTendering portálról: https://etendering.ted.europa.eu/cft/cft-documents.html?cftId=2969.

[5] A keretszerződés szerint a kötbér az alkalmazandó határidőkön belüli szolgáltatásnyújtás elmulasztása vagy a keretszerződésekben előírt minőségi és biztonsági szint tekintetében felmerült kár méltányos megtérítésének becsült összege.

[6] A DP-3 minőségi mutató azt jelzi, hogy „ha a helyettesítések globális aránya egy adott szerződéses évben meghaladja az 5%-ot, 10 000 EUR összegű kötbért fizetnek”.

[7] Az OP-1 minőségi mutató azt jelzi, hogy „[f] vagy minden olyan kérelem, amely nem eredményez aláírt egyedi szerződést, az [OP-1 mutatónál jelzett] egy vagy több okból hibásnak minősül, aktiválódik a lépcsőzetes működés, és [...] minden lépcsőzetes kérelem esetében 5000 EUR összegű kompenzáció kifizetése alkalmazandó”.

[8] Ami a DP-3-at illeti, a szolgáltatási szintre vonatkozó megállapodás úgy rendelkezik, hogy „a keretszerződés alapján az előző 12 hónapban helyettesítők teljes számának a keretszerződés alapján szolgáltatásokat nyújtó tanácsadók teljes számának kevesebb mint 5 %-át kell kitennie”.

[9] Ami a számlálót illeti, a szolgáltatási szintre vonatkozó megállapodás „a keretben az előző 12 hónapban történt helyettesítések teljes számát” említi. A 16. kérdésre a Q&As keretében a közbeszerzési eljárás során adott válasz „az előző hónapokban történt helyettesítések teljes számára” utal, https://etendering.ted.europa.eu/qa/question.html?questionId=28166. A szolgáltatási szintre vonatkozó megállapodás: a Bizottság által 2018-ban kiadott gyakorlati iránymutatások a „szerződéses évben történt helyettesítések számát” említik.

[10] A szolgáltatási szintre vonatkozó megállapodás szerint a DP-4 minőségi mutató a helyettesítési eljárás tiszteletben tartását méri. Előírja, hogy „minden olyan tanácsadó esetében, akinek helyettesítésére szükség volt, de sikertelen volt, a vállalkozót kell hibásnak tekinteni”.

[11] A szolgáltatási szintre vonatkozó megállapodás: a Bizottság által 2021-ben kiadott gyakorlati iránymutatások: „a helyettesítési kérelmek teljes száma egy szerződéses naptári évben”.

[12] A szolgáltatási szintre vonatkozó megállapodás: a 2018. évi gyakorlati iránymutatások előírják, hogy a DP-3 minőségi mutatót a következő képlettel kell kiszámítani: „a helyettesítések száma egy szerződéses naptári évben/a folyamatban lévő egyedi szerződések száma minden év ^július 1-jén kiszámítva”.

[13] A szolgáltatási szintre vonatkozó megállapodás szerint „a keretszerződés alapján az előző 12 hónapban lebonyolított helyettesítések teljes számának a keretszerződés alapján szolgáltatásokat nyújtó tanácsadók teljes számának kevesebb mint 5%-át kell kitennie”.

[14] A 16. kérdésre adott válasz a DP-3 minőségi mutató kiszámítására vonatkozik, és kimondja, hogy „[...] ezt a mutatót az előző 12 hónapban történt helyettesítések teljes száma alapján számítják ki. Ezt minden szerződéses év végén [...] az előző 12 hónapban történt helyettesítések teljes száma és az adott szerződő fél által biztosított teljes munkaidős egyenértékek teljes száma közötti arányként számítják ki. [...]”.

[15] A szolgáltatási szintre vonatkozó megállapodás: a 2021. évi gyakorlati iránymutatások szerint a DP-3 minőségi mutatót a következő képlettel kell kiszámítani: „[t] a helyettesítési kérelmek teljes száma egy szerződéses naptári évben/az adott keretszerződés alapján ugyanazon szerződéses évben szolgáltatásokat nyújtó tanácsadók száma”.

[16] A szolgáltatási szintre vonatkozó megállapodás szerint a DP-3 minőségi mutató szerinti kompenzáció „az egyes sikertelen helyettesítési eljárások szintjén kiszámított kötbéren felül fizetendő globális kompenzáció”.

[17] A szolgáltatási szintre vonatkozó megállapodás 4.6. pontja.

[18] DIGIT/A3/PO/2017/022, Szolgáltatási követelmények, 4. pont.

[19] DIGIT/A3/PO/2017/022, Szolgáltatási követelmények, 8. pont, 5. lépés.

[20] Szolgáltatási szintre vonatkozó megállapodás, 4.6. pont.