A panasz előzményei

1. A panasz arra vonatkozik, hogy az Európai Bizottság elutasította egy nem kormányzati szervezet, az Európai Polgári Akciószolgálat (ECAS) arra irányuló kérelmét, hogy nyilvános hozzáférést kapjon a Bizottság szolgálatai által a Lisszaboni Szerződés tagállamok általi aláírását megelőző kormányközi konferencia keretében kidolgozott dokumentumokhoz. A dokumentumok tárgya konkrétan az Egyesült Királyságnak az Alapjogi Chartából való kívülmaradására vonatkozott [1].

2. Az ECAS az 1049/2001/EK rendelet [2] alapján 2007. október 27-én nyújtotta be a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés iránti első kérelmét. A Bizottság 2007. december 19-én küldte meg az eredeti kérelemre adott válaszát. Öt olyan dokumentumot azonosított, amelyek az ECAS-kérelem hatálya alá tartoznak:

1. JUR(2007)30329 sz. dokumentum,

2. Kiegészítő megjegyzés a JUR(2007)30329 dokumentumhoz,

3. JUR(2007)55081 sz. dokumentum,

4. JUR(2007)30464. sz. dokumentum, valamint

5. Az Európai Bizottság főtitkárának 2007. október 15-i feljegyzése.

3. A Bizottság részleges hozzáférést biztosított az 1. és a 2. sz. dokumentumhoz. Megtagadta a 3., 4. és 5. sz. dokumentumokhoz való hozzáférést.

4. A Bizottság úgy ítélte meg, hogy az 1. és 2. dokumentum egyes részei, valamint a 3. dokumentum egésze az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének második francia bekezdésében foglalt, a nyilvános hozzáférésre vonatkozó kivétel, nevezetesen a jogi vélemények védelmére vonatkozó kivétel hatálya alá tartozik. Konkrétan azzal érvelt, hogy az e dokumentumokban foglalt vélemények teljes függetlenségének és objektivitásának biztosítása érdekében elengedhetetlen azok bizalmas jellegének megőrzése.

5. A Bizottság azzal érvelt, hogy a 4. és 5. dokumentum, amelyek az új szerződésre irányuló tárgyalásokkal kapcsolatos belső feljegyzések, az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdésének második albekezdésében foglalt, hozzáférés alóli kivétel, nevezetesen a döntéshozatali eljárás védelmére vonatkozó kivétel hatálya alá tartoznak. Azzal érvelt, hogy szolgálatainak szabadon kell tudniuk tanácsot és véleményt adni a feletteseiknek. Rámutatott arra, hogy a szolgálatainak azon lehetősége, hogy szabadon kifejtsék álláspontjukat, korlátozott lenne, ha az olyan dokumentumok megszövegezése során, mint amelyekről itt szó van, figyelembe kellene venniük annak lehetőségét, hogy véleményüket és értékelésüket nyilvánosságra hozzák.

6. A Bizottság végül arra a következtetésre jutott, hogy semmi nem utal arra, hogy a szóban forgó dokumentumok további hozzáférhetővé tételéhez olyan közérdek fűződne, amely meghaladná a Bizottság és szolgálatai érdekét.

7. Az ECAS 2008. január 11-én megerősítő hozzáférési kérelmet nyújtott be, amelyet a Bizottság 2008. január 16-án nyilvántartásba vett. A Bizottság 2008. március 5-én kelt levelében válaszolt, amelyben megerősítette az érintett dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés megtagadására vonatkozó korábbi határozatát, az 1. és 2. dokumentum egyes részeinek kivételével.

8. Levelében kijelentette, hogy az 1., 2. és 3. dokumentum célja az volt, hogy tanácsot adjon a Bizottságnak a Lisszaboni Szerződés elfogadásához vezető tárgyalásokkal összefüggésben rendelkezésére álló „különböző jogi lehetőségekről”. A dokumentumok lehetővé tették a Bizottság számára, hogy támogassa az uniós joggal összeegyeztethető lehetőségeket, és folytassa az egyéb jogi kérdések megvitatását. Megállapította, hogy a Bizottságnak „meg kell őriznie azon képességét, hogy őszinte és objektív jogi tanácsadásban részesüljön”. A Bizottság véleménye szerint a dokumentumok teljes körű hozzáférhetővé tétele a jövőben csökkentené mozgásterét az e dokumentumokban tárgyalt kérdések tekintetében, akár a döntéshozatal, akár a bírósági ügyek összefüggésében. A Bizottság ezt követően azzal érvelt, hogy a dokumentumok teljes körű hozzáférhetővé tétele súlyosan veszélyeztetné azon képességét is, hogy a jövőben független jogi tanácsot kérjen. A dokumentumok teljes körű közzététele ezentúl arra kötelezné a Bizottság Jogi Szolgálatát, hogy önmérsékletet tanúsítson, és nagyon óvatosan fogalmazza meg tanácsait, ezáltal befolyásolva a Bizottság azon képességét, hogy hatékonyan működjön a Szerződések esetleges jövőbeli felülvizsgálatai során vagy más tevékenységi területeken.

9. A Bizottság azzal érvelt, hogy a szóban forgó dokumentumokhoz való hozzáférést nem csupán „jogi vélemény” jellegük miatt tagadta meg. Ehelyett a dokumentumokat eseti alapon értékelték.

10. A 4. és az 5. dokumentumot illetően a Bizottság azzal érvelt, hogy azok közzététele nyilvánosságra hozná a jogi szakértők csoportjának ülésén, valamint a kormányközi konferencia keretében a külügyminiszterek szintjén tartott ülésen a Bizottság képviselői által kifejtett véleményeket és értékeléseket. Ezek a dokumentumok nem feltétlenül tükrözik az intézmény álláspontját, csupán a Bizottság képviselői által megvitatott kérdések megítélését.  Ezeket soha nem azzal a szándékkal fogalmazták meg, hogy közöljék azokat a tárgyaló felekkel, és még inkább a nyilvánossággal. E dokumentumok nyilvánosságra hozatala nyilvánosságra hozná a Bizottság ilyen tárgyalásokon való működésének módját, felfedve ezáltal az intézmény tárgyalási stratégiáját. Ez a közzététel rendkívül hátrányosan érintené a Bizottság tárgyalási stratégiáját a jövőbeli tárgyalások során. A hozzáférés alóli kivételre való hivatkozás célja az intézmény döntéshozatali eljárásának védelme hasonló jövőbeli ügyekben. A dokumentumok közzététele arra ösztönözné a személyzet tagjait, hogy tartózkodjanak az olyan vélemények és ötletek írásba foglalásától, amelyek hozzájárulhatnak az intézmény adott témával kapcsolatos álláspontjának meghatározásához. Ez súlyosan érintené a szabad véleménycserét egy olyan kiemelt fontosságú kérdésben, mint a szóban forgó téma.  Ez tehát rendkívül káros lenne a Bizottság döntéshozatali folyamatára nézve is, különös tekintettel arra, hogy a Bizottság szolgálatainak közös megegyezésre kell jutniuk.

11. Ami a közzétételhez fűződő közérdeket illeti, a Bizottság elismerte az ECAS által a megerősítő kérelmében előadott, a polgárok azon jogára vonatkozó érv relevanciáját, hogy megértsék a kívülmaradás alapját. Azzal érvel azonban, hogy e dokumentumok hozzáférhetővé tétele nem világítana rá azokra az okokra és érvekre, amelyek alapján az Egyesült Királyság kormánya a kívülmaradásra vonatkozó döntését meghozta, mivel azok egyszerűen nem hivatkoznak ezekre az okokra.

A vizsgálat tárgya

12. Az ombudsmanhoz benyújtott panaszában az ECAS azt állította, hogy:

(1) A Bizottság nem tartotta be az 1049/2001/EK rendeletben a megerősítő kérelemre adandó válaszra előírt határidőt; és

(2) A Bizottság tévesen tagadta meg az érintett dokumentumokhoz való teljes körű hozzáférést.

A vizsgálat

13. A panaszt 2008. augusztus 12-én nyújtották be az ombudsmanhoz. 2008. október 8-án az ombudsman tájékoztatta a Bizottságot a panaszról, és felkérte, hogy nyilvánítson véleményt. A Bizottság 2009. február 3-án nyújtotta be véleményét. Az ECAS 2009. május 25-én és 2009. december 15-én nyújtotta be észrevételeit, az ombudsman szolgálatai pedig megvizsgálták az érintett dokumentumokat. 2011. július 21-én az ombudsman ajánlástervezetet nyújtott be a Bizottsághoz a panasszal kapcsolatban, amelyben 2011. november 30-ig kérte a Bizottság részletes véleményét. A határidő meghosszabbítását és további késedelmeket követően a Bizottság 2012. március 30-án benyújtotta részletes véleményét. A részletes véleményt továbbították az ECAS-nak, amely 2012. június 1-jén nyújtotta be észrevételeit.

Az ombudsman elemzése és következtetései

A. A határidő állítólagos be nem tartásáról

Az ombudsman elé terjesztett érvek

14. Az ECAS azzal érvelt, hogy a Bizottság számára a megerősítő kérelem megválaszolására nyitva álló határidő 2008. február 27-én lejárt. A Bizottság válasza azonban 2008. március 5-én kelt.

15. A Bizottság kijelentette, hogy levelet küldött az ECAS-nak, amelyben elismerte, hogy nem képes betartani az 1049/2001/EK rendeletben meghatározott határidőt, és bocsánatot kért a késedelemért.

Az ombudsman értékelése

16. Az 1049/2001/EK rendelet előírja, hogy az alapkérelmeket és a megerősítő kérelmeket „haladéktalanul” kell kezelni. Az 1049/2001/EK rendelet határidőket is meghatároz a dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelmek feldolgozására vonatkozóan: az első kérelmet és a megerősítő kérelmet 15 munkanapon belül fel kell dolgozni; ez a határidő kivételes körülmények között az eredeti kérelem és a megerősítő kérelem esetében 15 munkanappal meghosszabbítható [3].

17. Az ECAS 2008. január 11-én megerősítő hozzáférési kérelmet nyújtott be, amelyet a Bizottság 2008. január 16-án vett nyilvántartásba. A Bizottság meghosszabbította a válaszadás határidejét, és végül 2008. március 5-i levelében, azaz a megerősítő kérelem nyilvántartásba vételét követő 35 munkanapon belül válaszolt. Következésképpen a Bizottság öt nappal túllépte a válaszadásra nyitva álló határidőt.

18. Az ombudsman megállapította, hogy bár dicséretes, hogy a Bizottság tájékoztatta az ECAS-t arról, hogy nem tudja betartani a megerősítő kérelemre adandó válasz határidejét, továbbra is tény, hogy a Bizottság a megerősítő kérelemre a jogszabályban előírt határidő után válaszolt. Ez hivatali visszásságnak minősül. Tekintettel azonban arra, hogy az itt azonosított hivatali visszásság egy konkrét múltbeli eseményhez kapcsolódik, amelyet most nem lehet orvosolni, az ombudsman nem tartotta helyénvalónak, hogy az ügyet ajánlástervezetével összefüggésben tovább vizsgálja.

B. Az arra vonatkozó állításról, hogy a Bizottság tévesen tagadta meg az érintett dokumentumokhoz való teljes körű hozzáférést, valamint az ehhez kapcsolódó, a hozzáférés biztosítására irányuló kérelemről

Az ombudsman elé terjesztett érvek

19. Az ECAS azzal érvelt, hogy a Bizottság érveiből nem derül ki egyértelműen, hogy a dokumentumok közzététele pontosan milyen módon lenne káros a Bizottság jövőbeli döntéshozatali folyamatára nézve.

20. Az ECAS nagyon ellentmondásosnak ítélte a Bizottság azon álláspontját, hogy a kormányközi konferencia tárgyalási folyamata során a nyilvánosság számára nem szabad hozzáférést biztosítani a belső működés módjához. Az ECAS véleménye szerint a Bizottság érvelése azt jelentené, hogy a nyilvánosság számára soha nem lenne lehetséges a kormányközi konferenciával kapcsolatos dokumentumokhoz való hozzáférés. Az ECAS arra a következtetésre jut, hogy a Bizottság álláspontja az, hogy „belső konyháját” mindig védeni kell, és hogy semmilyen közérdek nem indokolhatja a tárgyalási és jogalkotási folyamattal kapcsolatos dokumentumok közzétételét. Az ECAS el kívánja kerülni azt az eshetőséget, hogy a dokumentumok egész osztályát titokban tartsák azon az alapon, hogy a dokumentumok tárgyalás részét képezik. Az ECAS véleménye szerint a Bizottság nem értelmezte és alkalmazta szigorúan a nyilvános hozzáférés alóli kivételeket.

21. Az ECAS azzal is érvelt, hogy a Bizottság nem tett eleget azon kötelezettségének, hogy valódi egyensúlyt teremtsen a polgároknak az intézmény birtokában lévő dokumentumokhoz való hozzáféréshez fűződő érdeke és az intézményeknek a tanácskozásaik titkosságának fenntartásához fűződő érdeke között.[4] Az ECAS kijelentette, hogy az Egyesült Királyság kívülmaradása kétségtelenül közérdek: a nyilvánosságnak jelentős érdeke fűződik ahhoz, hogy megbizonyosodjon az Egyesült Királyság kormányának, a többi tagállamnak és az intézményeknek a kívülmaradással kapcsolatos álláspontjáról vagy annak hiányáról. Az ECAS kijelentette, hogy az európai polgároknak joguk van tudni azokat az okokat, amelyek miatt nem rendelkeznek ugyanazokkal az alapvető jogokkal az Egyesült Királyságban, mint a többi tagállamban. Pusztán az a tény, hogy a Bizottság képviselőinek véleményét és értékelését ebben az esetben nyilvánosságra hozzák, nem előzi meg ezt az érdeket. Kifejtette, hogy nem átlátható az a mód, ahogyan a Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy a hozzáférhetővé tételhez fűződő közérdek nem haladja meg a Bizottságnak nyújtott független jogi tanácsadás védelméhez fűződő érdeket. Az ECAS nem talált arra utaló bizonyítékot sem, hogy a Bizottság ténylegesen mérlegelési tesztet végzett volna.

22. Véleményében a Bizottság úgy ítélte meg, hogy részletesen kifejtette azokat az okokat, amelyek alapján úgy döntött, hogy az érintett dokumentumok hozzáférhetővé tétele súlyosan veszélyeztetné mind a teljes körű és független jogi tanácsadás igénybevételére való képességét, mind pedig azon képességét, hogy sikeresen részt vegyen a jövőbeli kormányközi konferenciákon folytatott tárgyalásokon, anélkül azonban, hogy ezzel arányosan növelné az Egyesült Királyság kormányának az Alapjogi Chartából való kívülmaradásra vonatkozó döntését alátámasztó körülmények és okok megértését. A Bizottság ismételten hangsúlyozta, hogy az érintett dokumentumok nem világítanak rá azokra az indokokra vagy érvekre, amelyek alapján az Egyesült Királyság kormánya meghozta határozatát. A Bizottság kijelentette, hogy nem tagadja meg a kormányközi konferenciákon folytatott tárgyalásokkal kapcsolatos dokumentumok egész kategóriájához való hozzáférést. Döntése inkább az érintett dokumentumok konkrét és egyedi elemzésén alapult.

23. A Bizottság kijelentette, hogy ismeri a Bíróság Turco-ügyben [5] hozott ítéletét, amelyben a Bíróság megállapította, hogy a jogalkotási folyamat fokozott nyitottsága lehetővé teszi a polgárok számára, hogy szorosabban részt vegyenek a döntéshozatali folyamatban, és garantálja, hogy a közigazgatás nagyobb legitimitással rendelkezzen, valamint hatékonyabb és elszámoltathatóbb legyen a polgárok felé egy demokratikus rendszerben. A fentieknek megfelelően azonban a Bizottság úgy ítélte meg, hogy az érintett dokumentumok nem világítanak rá azokra az indokokra vagy érvekre, amelyek alapján az Egyesült Királyság kormánya meghozta határozatát. Ezenkívül a dokumentumok nem rendes jogalkotási folyamatra, hanem kormányközi konferencia keretében folytatott tárgyalásokra vonatkoznak. Emlékeztetett arra, hogy a Turco-ügyben a Bíróság úgy ítélte meg, hogy az intézmény megtagadhatja „egy különösen érzékeny jellegű vagy a szóban forgó jogalkotási folyamaton túlmutató, különösen széles körű jogi vélemény nyilvánosságra hozatalát”[6].

24. A Bizottság véleményével kapcsolatos észrevételeiben az ECAS megjegyezte, hogy a Bizottság hivatkozik a Turco-ügyben hozott ítéletre és a hozzáférés megtagadásához való jogra, mivel „egy adott jogi vélemény [...] különösen érzékeny jellegű, vagy különösen széles körű, és túlmutat a szóban forgó jogalkotási folyamat összefüggésein”[7]. Az ECAS azonban úgy véli, hogy a Bizottság nem bizonyította, hogy ez hogyan vonatkozna az érintett dokumentumokra.

25. Az ECAS megismételte továbbá, hogy nem talált bizonyítékot arra, hogy a Bizottság mérlegelési tesztet végzett volna. Az ECAS rámutatott, hogy a Bíróság a Turco-ügyben hozott ítéletében megállapította, hogy „az [intézmény] feladata annak megállapítása, hogy fennáll-e a közzétételt igazoló nyomós közérdek”[8], és hogy „az [intézmény] feladata, hogy egyensúlyt teremtsen az érintett dokumentum hozzáférhetővé tételének mellőzésével védendő különleges érdek és többek között a dokumentum hozzáférhetővé tételéhez fűződő közérdek között, tekintettel az 1049/2001/EK rendelet (2) preambulumbekezdésében említett fokozott nyitottságból eredő előnyökre, mivel ez lehetővé teszi a polgárok számára a döntéshozatali folyamatban való szorosabb részvételt, és garantálja, hogy a közigazgatás nagyobb legitimitással rendelkezik, valamint hatékonyabb és elszámoltathatóbb a polgárok felé egy demokratikus rendszerben.”[9] A Bíróság hozzátette, hogy ez különösen fontos, ha az intézmény jogalkotói minőségében jár el. Az ECAS úgy véli, hogy a szélesebb körű közzététel mellett szóló érvelés a kormányközi konferenciákról származó jogszabályokra is vonatkozik, és nem csak arra, amit a Bizottság „rendes jogalkotási folyamatnak” nevez.

26. Az ECAS továbbá azzal érvel, hogy a közzétételhez fűződő közérdek túlmutat azon körülmények és indokok megértésén, amelyek alátámasztják az Egyesült Királyság kormányának azon döntését, hogy kilép a Chartából. A polgárok feladata annak eldöntése, hogy a dokumentumok relevánsak-e vagy sem.

Az ombudsman ajánlástervezethez vezető értékelése

Előzetes megjegyzések

27. Az ítélkezési gyakorlat szerint háromlépcsős vizsgálatot kell végezni annak megállapítására, hogy az 1049/2001/EK rendelet 4. cikke indokolja-e a kért dokumentumok hozzáférhetővé tételének megtagadását [10].

28. Először is meg kell határozni, hogy a dokumentumok valóban a hivatkozott kivételek által lefedett kategóriába tartoznak-e. A jelen ügyben a Bizottság a 4. cikk (2) bekezdésének második francia bekezdésében szereplő kivételre, valamint a 4. cikk (3) bekezdésének második albekezdésében szereplő kivételre hivatkozott. A 4. cikk (2) bekezdésének második francia bekezdése csak akkor alkalmazható, ha a dokumentumok „jogi tanácsot” tartalmaznak. A 4. cikk (3) bekezdésének második albekezdése csak akkor alkalmazható, ha a dokumentumok „belső használatra szánt véleményeket” tartalmaznak.

29. Másodszor meg kell határozni, hogy a jogi tanácsadást tartalmazó dokumentumok, illetve a belső használatra készült véleményeket tartalmazó dokumentumok hozzáférhetővé tétele veszélyeztetné-e a jogi tanácsadás védelmét (4. cikk (2) bekezdés második francia bekezdés), illetve súlyosan veszélyeztetné-e az intézmény döntéshozatali eljárását (4. cikk (3) bekezdés). Összefoglalva, "ártalomvizsgálatot" kell végezni.

30. Harmadszor, ha bizonyítást nyer, hogy valamely dokumentum hozzáférhetővé tétele sértené az érintett érdekeket, az intézménynek mérlegelés útján meg kell vizsgálnia, hogy a hozzáférhetővé tételhez fűződő nyomós közérdek ennek ellenére fennáll-e.

31. Az ombudsman hangsúlyozta, hogy amikor egy intézmény az uniós jogszabályok elfogadásával kapcsolatos dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelmekre válaszol, és különösen amikor azt elemzi, hogy fennáll-e az uniós jogszabályok elfogadásával kapcsolatos dokumentumok közzétételéhez fűződő nyomós közérdek, az intézménynek szem előtt kell tartania, hogy az uniós jogszabályok elfogadásával kapcsolatos dokumentumokhoz való hozzáférés megszerzése rendkívül különleges jelentőséggel bírhat a polgárok számára egy olyan demokratikus jogrendben, mint az EU jogrendje. Az uniós jogszabályok elfogadásával kapcsolatos dokumentumokhoz való hozzáférés nyitottsága hozzájárul a demokrácia megerősítéséhez azáltal, hogy lehetővé teszi a polgárok számára, hogy részletesen nyomon kövessék a jogalkotási eljárásokban részt vevő intézmények döntéshozatali folyamatát, és ezáltal ellenőrizzék az adott jogalkotási aktus alapját képező valamennyi releváns információt. Ez lehetővé teszi számukra, hogy megismerjék és megértsék az életüket befolyásoló jogszabályokat alátámasztó különböző megfontolásokat.[11] Ez a nyitottság összességében előfeltétele az uniós polgárok demokratikus jogai hatékony gyakorlásának. Az egyértelműség érdekében az ombudsman azt is hangsúlyozta, hogy a jogszabályok átláthatóságának különleges fontossága nyilvánvalóan nem használható fel érvként a jogszabályok adminisztratív alkalmazásának kisebb átláthatósága mellett.

32. Az ombudsman úgy ítélte meg, hogy a fenti megfontolások a legfontosabbak az uniós szerződések alapját képező dokumentumok tekintetében, amelyeket néha „elsődleges jogszabálynak”, sőt alkotmányos chartának neveznek.[12] Jelen esetben a szóban forgó dokumentumok a Lisszaboni Szerződés elfogadására, és különösen az Alapjogi Charta jogállására vonatkoznak. Az ombudsman úgy vélte, hogy a Lisszaboni Szerződés létrejöttét bemutató dokumentumokhoz való hozzáférés fontos ahhoz, hogy a polgárok megértsék a Szerződést, és növeli nemcsak magának a Chartának, hanem az uniós jognak és általában az EU-nak a legitimitását is a polgárokkal szemben. A Törvényszék arra is rámutatott, hogy annak a kérdésnek a jelentősége, amelyre a kért dokumentumok vonatkoznak az uniós polgárok számára, szerepet játszik annak meghatározásában, hogy az említett dokumentumok hozzáférhetővé tétele valóban kárt okozna-e.[13] A Lisszaboni Szerződés kétségtelenül a legnagyobb jelentőséggel bír a polgárok számára.

33. Az ombudsman a fentiek tekintetében emlékeztetett arra is, hogy az 1049/2001/EK rendelet (2) preambulumbekezdése kimondja, hogy a nyitottság lehetővé teszi a polgárok számára, hogy szorosabban részt vegyenek a döntéshozatali folyamatban, és garantálja, hogy a közigazgatás nagyobb legitimitással rendelkezzen, valamint hatékonyabb és elszámoltathatóbb legyen a polgárok felé egy demokratikus rendszerben. Az 1049/2001/EK rendelet (2) preambulumbekezdése azt is kimondja, hogy a nyitottság hozzájárul a demokráciának és az alapvető jogok tiszteletben tartásának az EU-Szerződés 6. cikkében és az Európai Unió Alapjogi Chartájában meghatározott elvei megerősítéséhez is.

34. Ezenkívül az 1049/2001 rendelet 12. cikke hangsúlyozza az olyan jogi aktusok elfogadására irányuló eljárások során kidolgozott dokumentumokhoz való hozzáférés biztosításának különös fontosságát, mint a Lisszaboni Szerződés, amelyek jogilag kötelező erejűek a tagállamokban vagy a tagállamokra nézve, kimondva, hogy a hozzáférés alóli kivételre vonatkozó szabályokra is figyelemmel az ilyen jogi aktusokat elektronikus formában vagy nyilvántartáson keresztül közvetlenül hozzáférhetővé kell tenni a nyilvánosság számára.

35. A fentiek alapján a Bizottság érve a Turco-ügyre [14] hivatkozva, miszerint a szóban forgó dokumentumok nem rendes jogalkotási eljárásra, hanem kormányközi konferencián folytatott tárgyalásokra vonatkoznak, a nyilvános hozzáférés mellett szól, és nem ellene. Ugyanígy nem releváns az a kérdés, hogy a szóban forgó dokumentumok rávilágíthatnak-e arra a nagyon konkrét kérdésre, hogy az Egyesült Királyság kormánya miért döntött úgy, hogy nem vesz részt az Alapjogi Chartában. Sokkal inkább az bír jelentőséggel, hogy az itt érintett dokumentumok rávilágítanak az uniós jogszabályok – a jelen esetben az elsődleges uniós jogszabályok – elfogadási folyamatának különböző szempontjaira.

36. Ami a valamely dokumentum hozzáférhetővé tételéhez fűződő nyomós közérdek fennállását meghatározó mérlegelést illeti, az ombudsman rámutatott arra, hogy a kérelmező természetesen felhívhatja és fel is kell hívnia az érintett intézmény figyelmét a hozzáférhetővé tételhez fűződő közérdekkel kapcsolatos kérdésekre annak érdekében, hogy segítse az intézményt annak megállapításában, hogy fennáll-e a hozzáférhetővé tételhez fűződő nyomós közérdek. Ez azonban nem zárja ki, hogy az érintett intézmény a mérlegelés során hivatalból figyelembe vegyen más lehetséges közérdekű kérdéseket. Ez annál is inkább fontos, mivel a kérelmező a nyilvános hozzáférés iránti kérelem benyújtásakor nem ismeri a dokumentumok konkrét tartalmát. A dokumentumokat birtokló intézmény azonban ismeri a dokumentumok konkrét tartalmát. Az intézmény így jobb helyzetben van ahhoz, hogy értékelje a nyilvánosságnak a dokumentumok hozzáférhetővé tételéhez fűződő érdekével kapcsolatos valamennyi lehetséges kérdést. Összefoglalva, ha az intézmény úgy ítéli meg, hogy valamely dokumentum hozzáférhetővé tétele sértené az 1049/2001/EK rendelet által védett érdeket, a megfelelő ügyintézés érdekében az intézménynek hivatalból foglalkoznia kell azzal a kérdéssel, hogy fennáll-e a hozzáférhetővé tételt igazoló nyomós közérdek [15].

37. Hangsúlyozni kell, hogy nem szükséges továbblépni a második szakaszba (ártalomteszt), ha az első szakaszt (védett kategóriába tartozó dokumentum) nem tartják be, és nem szükséges továbblépni a harmadik szakaszba (mérlegelési gyakorlat), ha a második szakaszt nem tartják be.

A jogi tanácsadás védelme – a 4. cikk (2) bekezdésének második francia bekezdése

38. Az 1–3. sz. dokumentumok vizsgálatát követően az ombudsman először tisztázta, hogy az 1. sz. dokumentum valójában két dokumentumból áll: Az első (1. dokumentum) egy 2007. június 6-i feljegyzés, amely elsősorban a Bizottság napirendjét tartalmazza a közelgő kormányközi konferenciára tekintettel. A második (1a. dokumentum) az 1. dokumentumhoz csatolt feljegyzés, amely a javasolt szerződés különböző szempontjait elemzi, beleértve a Chartát is. Az ombudsman úgy vélte, hogy az 1a., 2. és 3. dokumentum minden bizonnyal jogi „tanácsadást” tartalmaz. Az ombudsmannak azonban továbbra is meg kell győződnie arról, hogy az 1. sz. dokumentum esetében ez a helyzet áll fenn.

39. Ami az ártalomtesztet, vagyis azt a kérdést illeti, hogy a dokumentumok hozzáférhetővé tétele aláásná-e a jogi tanácsadás védelmét, az ombudsman hangsúlyozta, hogy az a tény, hogy a jogi szolgálat a dokumentumot annak megszövegezésekor „bizalmasként” jelölte meg, releváns, de nem döntő jelentőségű. E tekintetben hangsúlyozni kell, hogy bár fontos és releváns, hogy a jogi szolgálat egyes dokumentumokat a megszövegezésükkor „bizalmasnak” minősített, a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés iránti kérelem benyújtásakor minden alkalommal el kell végezni annak elemzését, hogy a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés sérti-e a jogos érdeket. Az ilyen elemzésnek azon a káron kell alapulnia, amely a dokumentumoknak a nyilvános közzététel iránti kérelem benyújtásának és elemzésének időpontjában, nem pedig a dokumentumok megszövegezésének időpontjában történő nyilvánosságra hozatalából származna. Hangsúlyozni kell, hogy azok a dokumentumok, amelyek a megszövegezésük időpontjában bizalmasak lehetnek, mivel például folyamatban lévő tárgyalásokra vonatkoznak, egy későbbi időpontban, például a szóban forgó tárgyalások lezárásakor már nem bizalmasak.

40. Az ombudsman egyetértett azzal, hogy a 4. cikk (2) bekezdésének második francia bekezdése magában foglalja annak szükségességét, hogy az intézmény őszinte, objektív és teljes körű jogi tanácsadásban részesülhessen.[16] A Bíróság azonban rámutatott arra, hogy ahhoz, hogy a nyilvánosság hozzáférése megtagadásának indokaként hivatkozni lehessen valamely érdek sérelmének kockázatára, e kockázatnak észszerűen előreláthatónak és nem pusztán hipotetikusnak kell lennie.[17] E tekintetben nem elegendő általános és elvont módon, megalapozott érvek nélkül előadni, hogy a jogi tanácsadást tartalmazó dokumentum nyilvánosságra hozatala sértené az intézmény érdekeit.

41. A Bizottság azzal érvelt, hogy az 1–3. sz. dokumentumok teljes körű közzététele a jövőben csökkentené „a mozgásterét”„az e dokumentumokban tárgyalt kérdések” tekintetében, akár a döntéshozatallal, akár a bírósági ügyekkel összefüggésben [18]. Az ombudsman megjegyezte, hogy a Turco-ügyben a Bíróság megállapította, hogy a jogalkotási folyamatra vonatkozó jogi véleményhez való hozzáférés csak akkor tagadható meg, ha a jogi vélemény „különösen érzékeny jellegű, vagy a szóban forgó jogalkotási folyamaton túlmutató, különösen széles alkalmazási körrel rendelkezik”.[19] A Bíróság álláspontjának logikája különösen meggyőző és erőteljes. A különböző vélemények, köztük a jogi vélemények megfogalmazása a jogalkotási folyamat velejárója. Az ilyen álláspontok kifejtése és nyilvánosságra hozatala nem tekinthető károsnak a jogalkotási folyamatra nézve. Az ilyen jogi vélemények nyilvánosságra hozatala ugyanis erősíti és legitimálja a jogalkotási folyamatot. Mint ilyen, a Bíróság a Turco-ügyben hallgatólagosan elismerte, hogy a jogszabályalkotással kapcsolatban nyújtott jogi tanácsadást (magát a jogalkotási folyamatot) meg kell különböztetni például az e jogszabály konkrét helyzetekben történő jövőbeli alkalmazására vonatkozó jogi tanácsadástól (a jogalkotási folyamat hatályán kívül eső jogi tanácsadás).[20] A jelen ügyben a dokumentumok a jogszabályalkotással kapcsolatos tanácsadásra vonatkoznak. Bár a dokumentumokban szereplő jogi tanácsadás kétségtelenül nagy jelentőségű kérdést - a Lisszaboni Szerződést - érint, nem nyilvánvaló, hogy a jogi tanácsadás "meghaladja a szóban forgó jogalkotási folyamat kontextusát".

42. Még ha úgy is tekintenénk, hogy a jogi tanácsadás bizonyos aspektusai „meghaladják a szóban forgó jogalkotási folyamat kontextusát”, az ombudsman semmi esetre sem láthatná, hogy konkrétan a Szerződés elfogadásával kapcsolatos dokumentumok nyilvánosságra hozatala hogyan csökkentené a Bizottság „manőverezési mozgásterét” a jövőben, még az említett szabályok konkrét alkalmazásával kapcsolatos kérdések tekintetében sem [21]. A Bizottság nem terjesztett elő olyan érvet sem, amely arra utalna, hogy a szóban forgó dokumentumok a Turco-ügy szavaival élve különösen érzékeny jellegűek lennének.

43. Ami a Bizottság azon aggályát illeti, hogy alkalmazottainak önmérsékletet kell tanúsítaniuk, és (túlságosan) óvatosan kell megfogalmazniuk tanácsaikat, ha az álláspontjukat tartalmazó dokumentumokat nyilvánosságra hozzák, az ombudsman megjegyezte, hogy ez az aggály azon a téves feltételezésen alapul, hogy a dokumentumokat nyilvánosságra hozzák, még akkor is, ha azok olyan véleményeket tartalmaznak, amelyek nyilvánosságra hozataluk esetén sértenék a jogos érdekeket. Ha ugyanis egy dokumentum tartalmazna bármit, amelynek közzététele sértené a jogos érdekeket, az 1049/2001 rendelet lehetővé tenné az e dokumentumhoz való nyilvános hozzáférés megtagadását. Az 1049/2001/EK rendelet szerves részét képezi tehát az aggodalom megoldása, hogy a személyzet nem fejezi ki magát szabadon. A Bizottság megteheti és meg is kell tennie a szükséges lépéseket annak érdekében, hogy biztosítsa személyzetét arról, hogy az 1049/2001/EK rendelet helyes alkalmazása védi a személyzet azon képességét, hogy szabadon kifejthesse véleményét. A Bizottság azáltal, hogy megfelelően tájékoztatja alkalmazottait a dokumentumokhoz való hozzáférésre alkalmazandó szabályokról, valamint a nyilvános hozzáférésre vonatkozó jogi korlátokról, elkerülheti alkalmazottai önmérsékletének kockázatát [22].

44. A fentiek alapján az ombudsman úgy ítélte meg, hogy a jelen ügyben a Bizottságnak még kellően konkrét és megalapozott érvekkel kell szolgálnia, amelyek indokolnák a 4. cikk (2) bekezdésének második francia bekezdésére való hivatkozást az 1., 1a., 2. és 3. sz. dokumentumok valamennyi nem nyilvános eleméhez való hozzáférés megtagadása érdekében.

Belső használatra szánt vélemények – a 4. cikk (3) bekezdésének második albekezdése

45. A 4. és 5. dokumentum vizsgálatát követően az ombudsman arra a következtetésre jutott, hogy azok a Bizottságon belüli tanácskozások és előzetes konzultációk részeként belső használatra szánt véleményeket tartalmaznak.

46. Ami a belső használatra szánt véleményeket illeti, a hozzáférés megtagadásához az ártalomtesztnek azt is meg kell állapítania, hogy a védett érdek sérelmének kockázata észszerűen előrelátható, és nem pusztán hipotetikus.[23] Az ombudsman nem vélte úgy, hogy a Bizottság kifejtette volna, hogy az olyan dokumentumok közzététele, amelyek „nem feltétlenül tükrözik az intézmény álláspontját”, hanem csupán „a Bizottság képviselőinek a megvitatott pontokról alkotott saját felfogása”, mennyiben ásná alá döntéshozatali folyamatát. A tanácskozások és előzetes konzultációk részét képező, belső használatra szánt véleményeket tartalmazó dokumentumok soha nem feltétlenül tükrözik az intézmény véleményét.

47. Továbbá, amint arra a Törvényszék rámutatott, a jogalkotási javaslat szakaszában kidolgozott dokumentumot megvitatásra szánták, és nem arra, hogy változatlan maradjon. A közvélemény tökéletesen képes megérteni, hogy egy ilyen dokumentumot készítő intézmény valószínűleg később módosítja annak tartalmát.[24] A demokratikus vita jellegéből is következik, hogy a jogalkotási javaslat szakaszában kifejtett álláspontok a nyilvánosság és a média részéről egyaránt pozitív és negatív megjegyzések tárgyát képezhetik.[25]

48. Ezenkívül, ha a Bizottságnak az intézmény álláspontját nem feltétlenül tükröző dokumentumokkal kapcsolatos érvelését elegendőnek tekintenénk a hozzáférés megtagadásához, ez azt jelentené, hogy a belső használatra szánt véleményeket – azok konkrét tartalmától függetlenül – soha nem hoznák nyilvánosságra. Ez az álláspont egyértelműen ellentétes lenne az 1049/2001/EK rendelet 4. cikke (3) bekezdése második albekezdésének szövegével és jelentésével, amely csak akkor teszi lehetővé az ilyen vélemények közzétételének mellőzését, ha és amikor a közzététel súlyosan veszélyeztetné az intézmény döntéshozatali eljárását.

49. Azt is szem előtt kell tartani, hogy az 1049/2001/EK rendelet célja éppen az, hogy lehetővé tegye a polgárok számára, hogy a lehető legnagyobb mértékben megismerjék a polgárok nevében eljáró uniós közigazgatás működését. Mint ilyen, éppen az a célja, hogy lehetővé tegye az intézményeken belüli és kívüli különböző nézőpontokhoz való hozzáférést, amelyek lehetővé teszik az intézmény számára, hogy végleges álláspontot fogadjon el. Ezért az az érv, hogy a nyilvánosságra hozatal felfedné „a Bizottság képviselőinek a megvitatott pontokról alkotott saját véleményét”, nem indokolhatja a nyilvánosságra hozatal megtagadását. Az ombudsman ismét hangsúlyozta, hogy éppen az ilyen felfogások feltárása a közzététel célja.

50. Az ombudsman ugyanezt állapította meg a Bizottság azon érvével kapcsolatban is, miszerint a dokumentumok feltárják tárgyalási stratégiáját. Először is határozottan hangsúlyozni kell, hogy a nyilvános hozzáférésre vonatkozó szabályok célja éppen az, hogy feltárják az intézmények működését, és ezáltal lehetővé tegyék a polgárok számára, hogy megértsék, hogyan hozzák meg a döntéseket a nevükben. Ez a nyitottság teremti meg és tartja fenn az intézmények és az EU legitimitását a polgárok szemében.

51. Az ombudsman nem zárta ki, hogy a tárgyalási stratégia feltárása (különösen akkor, ha a tárgyalások folyamatban vannak) sértheti az EU és tágabb értelemben az uniós polgárok érdekeit, amennyiben az ilyen tárgyalások az EU és harmadik országok közötti nemzetközi megállapodásokra vonatkoznak. Hangsúlyozni kell azonban, hogy a jelen ügyben a szóban forgó „tárgyalások” az elsődleges és/vagy alkotmányos uniós jog elfogadásához vezető tárgyalásokra vonatkoztak. Így a szóban forgó tárgyalásokat – helyesen besorolva – a jogalkotási folyamat részének kell tekinteni. Amint az a fenti 34. és 35. pontban megállapításra került, különösen fontos, hogy az ilyen eljárás keretében készített dokumentumokat nyilvánosságra hozzák. Az ombudsman úgy vélte, hogy még ésszerűbb a jogalkotási folyamatot megnyitó jogszabályok elfogadásához vezető dokumentumokhoz való hozzáférés lehetővé tétele. Maga a Lisszaboni Szerződés is elismeri a jogalkotási folyamat megnyitásának előnyeit. Megállapítja például, hogy a Tanács a jogalkotási aktus tervezetének megvitatásakor és az arról való szavazáskor nyilvános ülést tart [26].

52. Ezenkívül a Bizottság azon érve, amely szerint a dokumentumokat soha nem azzal a szándékkal készítették, hogy azokat a tárgyaló felekkel és a fortiori a nyilvánossággal közöljék, nem minősül érvényes indoknak a hozzáférés megtagadására. Ha csak azokat a dokumentumokat kellene nyilvánosságra hozni, amelyeket „a nyilvánossághoz közvetítés szándékával” készítettek, akkor nem lenne szükség az 1049/2001/EK rendeletre.

53. Ami a Bizottság azon érvét illeti, amely szerint a dokumentumok hozzáférhetővé tétele visszatartaná a személyzet tagjait attól, hogy írásban olyan véleményeket és elképzeléseket fogalmazzanak meg, amelyek hozzájárulhatnak az intézmény adott témával kapcsolatos álláspontjának meghatározásához, az ombudsman a fenti 43. pontra és azon magyarázatára hivatkozott, amely szerint ez az aggály azon a vélelmen alapul, hogy az 1049/2001/EK rendeletet nem megfelelően alkalmazzák. A 4. cikk (3) bekezdésének második albekezdésében meghatározott hozzáférés alóli kivétel tekintetében az ombudsman továbbfejlesztette ezt az érvelést, hivatkozva a 355/2007/(TN)FOR ügyben hozott határozatára.[27] Ebben az ügyben az ombudsman példákat hozott fel olyan különleges helyzetekre, amelyekben a hozzáférés megtagadható az említett cikkben foglalt kivétel alapján, kiindulási pontként az Elsőfokú Bíróság által a MyTravel ügyben kifejtett érvelést használva.[28] Az ombudsman arra a következtetésre jutott, hogy kockázat merülhet fel az intézmény döntéshozatali képességére nézve, ha az intézmény önkritikát tartalmazó dokumentumokat tesz közzé, mint a My Travel ügyben, de esetleg akkor is, ha spekulatív vagy ellentmondásos álláspontokat tartalmazó dokumentumokat tesz közzé [29].

54. A jelen ügyben az ombudsman úgy ítélte meg, hogy a Bizottság nem adott elő megfelelően indokolt érveket például arra vonatkozóan, hogy a dokumentumok önkritikus, spekulatív vagy ellentmondásos álláspontokat tartalmaznak, amelyek indokolnák a 4. cikk (3) bekezdésének második albekezdése szerinti hozzáférés alóli kivételt. E tekintetben hangsúlyozni kell, hogy az e cikk szerinti hozzáférés alóli kivétel csak akkor lehetséges, ha bizonyítható, hogy a közzététel súlyosan veszélyeztetné az intézmény döntéshozatali eljárását.

55. Végezetül az ombudsman úgy ítélte meg, hogy a Bizottság által a részleges hozzáférés lehetőségének mérlegelésekor alkalmazott módszertan helytelennek tűnt. Úgy tűnt, hogy a Bizottság a dokumentumoknak csak azokat a részeit tette közzé, amelyeket nyilvánvalóan ártalmatlannak ítélt (például az 1. sz. dokumentum fejlécében szereplő levél kiadására vonatkozó határozatát). Az ombudsman véleménye szerint a Bizottságnak meg kellett volna próbálnia azonosítani a dokumentumok azon részeit, amelyek nyilvánosságra hozataluk esetén kárt okoznának, majd ki kellett volna törölnie ezeket a konkrét szavakat vagy mondatokat. Ezt követően hozzáférést kellett volna biztosítania a dokumentumok összes többi részéhez.

56. Az ombudsman ismételten hangsúlyozta, hogy ahhoz, hogy a nyilvános hozzáférés alóli bármely kivétel alkalmazható legyen, az érintett intézménynek megfelelően részletes indokolást kell adnia. A Bizottság ezt a jelen ügyben nem tette meg [30].

57. A fentiek fényében az ombudsman megállapította, hogy a Bizottság hivatali visszásságot követett el az ECAS dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelmének kezelése során. Ezért a következő ajánlástervezetet terjesztette a Bizottság elé:

A Bizottságnak fontolóra kell vennie a szóban forgó dokumentumokhoz való hozzáférés biztosítását, vagy alapos indokokkal kell alátámasztania ennek elmaradását.

Az ombudsmanhoz az ajánlástervezetét követően benyújtott érvek

58. Az ajánlástervezetre vonatkozó részletes véleményében a Bizottság azzal érvelt, hogy nem mind az öt dokumentum tartozik teljes egészében a megerősítő kérelem hatálya alá. A Bizottság véleménye szerint az (1), (4) és (5) dokumentumoknak csak egy része releváns a panaszos kérelme szempontjából. Ezért e dokumentumok tekintetében és az ombudsman ajánlására válaszul a Bizottság csak azt vizsgálta, hogy indokolt volt-e az e dokumentumok vonatkozó részeihez való hozzáférés megtagadása. A Bizottság azt is kijelentette, hogy a (2) és (3) dokumentumok visszatartott részeit teljes egészében újraértékelte.

59. Az összes (2) és (3) dokumentum, valamint az (1), (4) és (5) dokumentumok „releváns” részeinek újbóli vizsgálatát követően a Bizottság fenntartotta, hogy indokolt megtagadni az (1) dokumentum „releváns részeihez”, a (2) dokumentum részeihez, valamint a (3) dokumentum egészéhez való hozzáférést. A Bizottság azzal érvelt, hogy ezek nyilvánosságra hozatala aláásná azon képességét, hogy teljes körű és független jogi tanácsadást kapjon, valamint jövőbeli mozgásterét az e dokumentumokban tárgyalt ügy tekintetében, akár az általa elfogadandó határozatokkal összefüggésben, akár bírósági ügyekkel összefüggésben.

60. Az ombudsman azon megállapítását illetően, hogy a dokumentum (1) egy része, amely egy 2007. június 6-i feljegyzésből áll, nem tartalmaz „jogi tanácsot”, a Bizottság azzal érvelt, hogy a dokumentum (1) e része – a 2008. március 5-i megerősítő határozatában kifejtettek szerint – nem tartozik a megerősítő kérelem hatálya alá.

61. Ami a dokumentum (4) egyetlen pontból álló, visszatartott vonatkozó részeit és az (5) bekezdésből álló dokumentumot illeti, a Bizottság úgy ítélte meg, hogy a Bíróság által a C-506/08. P. sz. ügyben hozott ítélet [31] fényében a hozzáférés már nem tagadható meg az 1049/2001/EK rendelet 4. cikke (3) bekezdésének második albekezdése alapján. A Bizottság azt is megjegyezte, hogy az (5) dokumentum első oldalának egyes részei szintén relevánsak, mivel a Chartához kapcsolódnak. Ezért a (4) és (5) dokumentumok e „releváns részeit” illetően a Bizottság elfogadja az ombudsman ajánlástervezetét azáltal, hogy hozzáférést biztosít a panaszos számára.

62. A Bizottság részletes véleményével kapcsolatos észrevételeiben az ECAS összefoglalva azzal érvelt, hogy annak ellenére, hogy az ombudsman elemzése és részletes indokolása alapján arra a következtetésre jutott, hogy a Bizottságnak újra meg kell fontolnia a szóban forgó dokumentumokhoz való hozzáférés engedélyezését, vagy megalapozott indokokkal kell alátámasztania, a Bizottság – a (4) és (5) dokumentumok kivételével – csupán megismételte az ombudsman által az ajánlástervezetében elutasított álláspontot. Az ECAS szerint egy bekezdés kivételével a Bizottság nem hivatkozott az ombudsman érveire, és nem indokolta azok elutasítását. Különösen nincs arra utaló bizonyíték, hogy a Bizottság elvégezte volna az ombudsman által meghatározott háromlépcsős vizsgálatot.

63. Az ECAS azzal érvelt, hogy a Bizottság által a „manőverezési mozgásterével” kapcsolatban képviselt álláspont megegyezik azzal az érvvel, amelyet a 2008. március 5-i megerősítő határozatában alkalmazott. A Bizottság mindazonáltal továbbra is foglalkozik ezzel a kérdéssel, annak ellenére, hogy az ombudsman ezt az érvet pusztán hipotetikus jellege miatt indokolatlannak találta.

64. Az ECAS szerint a három szakaszból álló vizsgálat utolsó lépése különösen releváns a jelen ügyben. Az ECAS véleménye szerint a Bizottság nem bizonyította, hogy elvégezte a mérlegelést annak megállapítása érdekében, hogy bár az érintett dokumentumok a hozzáférés alóli kivétel hatálya alá tartoznak, a közzétételhez nyomós közérdek fűződik-e, vagy sem. A T-233/09. sz. ügyben hozott ítéletében a Törvényszék megállapította, hogy „ahhoz, hogy a polgárok gyakorolhassák demokratikus jogaikat, képesnek kell lenniük arra, hogy részletesen nyomon kövessék a jogalkotási eljárásokban részt vevő intézmények döntéshozatali folyamatát, és hozzáférjenek minden releváns információhoz”. Az ECAS azzal érvelt, hogy ha ez a helyzet a másodlagos jog esetében, akkor ez az érv még relevánsabb az elsődleges uniós jogszabályok tekintetében. Ezért a Bizottság számára nehéz megindokolni, hogy miért fontosabb korlátozni az érintett dokumentumokhoz való hozzáférést, mint tájékoztatni az uniós polgárokat arról, hogy a Charta szerinti jogaik miért nem érvényesülnek az Egyesült Királyságban.

65. Az ECAS szerint a Bizottság azon döntése, hogy részlegesen hozzáférhetővé tesz két dokumentumot, alig vagy egyáltalán nem bír lényeges értékkel, mivel a közzétett bekezdések olyan információkat tartalmaznak, amelyek nem elegendőek ahhoz, hogy bármit is megértsenek az eljárásról. Az ECAS véleménye szerint, ha a közzétett információkból nem lehet következtetést levonni, az lényegében nem részleges közzététel, hanem gesztus.

66. Az (1) és (1a) dokumentumok tekintetében az ECAS-t összezavarja a Bizottság azon érve, hogy nem tartozik a megerősítő kérelem hatálya alá, mivel az ombudsman által a dokumentumra vonatkozóan végzett elemzés azt sugallja, hogy az valóban releváns volt az ECAS hozzáférés iránti kérelme szempontjából. Végül az ECAS megállapítja, hogy komoly aggodalomra ad okot az az idő, amely alatt a Bizottságnak a folyamat minden szakaszában el kellett járnia.

67. A Bizottság részletes véleményével kapcsolatos észrevételeinek megküldését követően az ECAS írásban tájékoztatta az ombudsmant arról, hogy az ügyben végleges határozatot kíván kapni az ombudsmantól.

Az ombudsman értékelése az ajánlástervezetét követően

68. Az ombudsman emlékeztet arra, hogy elvben az intézmények birtokában lévő valamennyi dokumentumnak hozzáférhetőnek kell lennie a nyilvánosság számára. Az 1049/2001/EK rendelet célja, hogy a lehető legteljesebb érvényt szerezzen a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés e jogának.[32] Amint az az ombudsman ajánlástervezetében (fenti 31. és 32. pont) már szerepel, az uniós jogszabályok elfogadásával kapcsolatos dokumentumokhoz való hozzáférés nyitottsága rendkívül fontos. A jelen ügyben a szóban forgó dokumentumok a Lisszaboni Szerződés elfogadására, és különösen az Alapjogi Charta jogállására vonatkoznak. A Lisszaboni Szerződés létrejöttét bemutató dokumentumokhoz való hozzáférés fontos ahhoz, hogy a polgárok megértsék a Szerződést, és növeli nemcsak a Szerződés és a Charta, hanem az uniós jog és általában az EU legitimitását is a polgárokkal szemben.

69. Az ombudsman emlékeztet továbbá arra, hogy a nyilvános hozzáférés alóli kivételeket szigorúan kell értelmezni és alkalmazni [33].

70. Az ombudsman nagyra értékeli, hogy a Bizottság úgy határozott, hogy további hozzáférést biztosít a dokumentumokhoz (4) és (5). A Bizottság által e dokumentumok, valamint az 1. sz. dokumentum elemzése során alkalmazott megközelítés azonban komoly eljárási aggályokat vet fel. A Bizottság megengedte magának, hogy az 1., 4. és 5. sz. dokumentumok tekintetében egyoldalúan meghatározza, hogy e dokumentumok mely részei „relevánsak” a panaszos kérelme szempontjából. Az ombudsman e tekintetben rámutat arra, hogy az 1049/2001/EK rendelet értelmében a dokumentumnak nincs „releváns része” azokban az esetekben, amikor egyértelműen azonosították azokat a dokumentumokat, amelyekhez hozzáférést kértek. Elvben az intézmények birtokában lévő valamennyi dokumentumnak teljes egészében hozzáférhetőnek kell lennie.

71. Az ombudsman megjegyzi, hogy ha egy kérelem nem elég pontos ahhoz, hogy az intézmény azonosítani tudja, hogy mely dokumentumok - teljes egészükben - relevánsak a kérelem szempontjából [34], az intézménynek konzultálnia kell a kérelmezővel az ügyben [35]. Úgy tűnik, hogy a Bizottság nem hívta fel a panaszos figyelmét ilyen aggályra a jelen ügyben szóban forgó hozzáférés iránti kérelemmel kapcsolatban [36].

72. Ezen túlmenően, ha a hozzáférés iránti kérelem nagyon hosszú dokumentumra vonatkozik, az intézmény ismét konzultálhat a kérelmezővel annak érdekében, hogy méltányos megoldást találjon [37]. Az ombudsman véleménye szerint ilyen megoldás lehet, hogy az intézménynek a kérelmezővel egyeztetett indokolt indokok alapján csak a nagyon hosszú dokumentum egyes részeit kell elemeznie. Az ombudsman azonban hangsúlyozza, hogy ezt a megoldást a kérelmezővel együttműködve kell megtalálni. Az ombudsman megjegyzi, hogy a jelen ügyben a dokumentumok nem túl hosszúak.

73. A fentiek jelen ügyre való alkalmazhatóságának kizárását követően az ombudsman rámutat arra, hogy a dokumentum egy részéhez való hozzáférés megtagadásának egyetlen érvényes indoka az, ha a hozzáférés alóli, az 1049/2001/EK rendelet 4. cikkében meghatározott kivételek egyike alkalmazandó. Ennek megfelelően az a tény, hogy egy dokumentum egyes részei az intézmény szemében „relevánsnak” tekinthetők, nem képez érvényes indokot az e részekhez való hozzáférés megtagadására. Az ombudsman megjegyzi, hogy a Bizottság nem érvelt azzal, hogy a hozzáférés alóli kivétel alkalmazandó lenne a dokumentumok (1), (4) és (5) „nem releváns” részeire. Ezért helytelen, hogy a Bizottság megtagadta a dokumentumok „nem releváns” részeihez való hozzáférést.

74. Az ügy érdemi vonatkozásait illetően az ombudsman megjegyzi, hogy a Bizottsághoz intézett ajánlástervezetében mélyrehatóan elemezte a Bizottságnak a jelen ügyben a hozzáférés megtagadására vonatkozó érveit, és az alkalmazandó ítélkezési gyakorlat alapján részletesen és konstruktívan megindokolta azt a megállapítását, hogy ezek az érvek nem voltak kellően konkrétak és megalapozottak ahhoz, hogy indokolják a nyilvános hozzáférés alóli kivételt. Az ombudsman felszólította a Bizottságot, hogy biztosítson hozzáférést a szóban forgó dokumentumokhoz, vagy adjon alapos indokot arra, hogy miért nem teszi ezt meg.

75. Az ombudsman ezért súlyos csalódottsággal állapítja meg, hogy részletes véleményében a Bizottság csupán megismétli a jogi tanácsadás védelme tekintetében a dokumentumokhoz való hozzáférésre vonatkozó kivétel alkalmazásának korábbi elégtelen indokait (1)[38], (2) és (3): ismételten hangsúlyozza, hogy e dokumentumok teljes körű közzététele aláásná azon képességét, hogy teljes körű és független jogi tanácsadást kapjon, valamint a jövőben az e dokumentumokban tárgyalt kérdéssel kapcsolatos mozgásterét. 

76. Az ombudsman szükségtelennek tartja a Bizottság ezzel kapcsolatos érveinek megválaszolásához már benyújtott részletes indokolás megismétlését (lásd a fenti 41–43. pontot). Egy fontos aggályt szeretne azonban tisztázni azzal kapcsolatban, hogy a Bizottság érvei láthatóan azon a félelmen alapulnak, hogy precedenst teremtenek a jövőben elkészítendő dokumentumok számára, nem pedig kizárólag e dokumentumok tartalmán. Mivel úgy tűnik, hogy az érintett dokumentumok nem tartalmaznak olyan információt, amelynek nyilvánosságra hozatala közvetlenül sértené a szóban forgó jogi vélemény védelmét, úgy tűnik, hogy a Bizottság érvelését ismét arra az aggályra alapozza, hogy e dokumentumok nyilvánosságra hozatala esetén a jövőben olyan érzékeny jogi véleményt tartalmazó dokumentumokat is nyilvánosságra kell hoznia, amelyek nyilvánosságra hozataluk esetén ténylegesen sérthetik a védett érdeket. Az ombudsman ismételten hangsúlyozza (lásd a fenti 43. pontot), hogy ez az érvelés az 1049/2001/EK rendelet működésének alapvető téves értelmezésén alapul. Az a tény, hogy korábban nyilvános hozzáférést biztosítottak a jogi tanácsadás kategóriájába tartozó dokumentumokhoz, nem befolyásolja azt a kérdést, hogy egy adott, jogi tanácsadást tartalmazó dokumentumot a jövőben nyilvánosságra fognak-e hozni. Azt a kérdést, hogy az 1049/2001/EK rendelet 4. cikkében meghatározott, hozzáférés alóli kivételek valamelyike alkalmazandó-e, az érintett dokumentum tartalmának a kérelem időpontjában történő elemzése alapján kell eldönteni. Így nem áll fenn annak a kockázata, hogy precedenst teremtsünk azzal kapcsolatban, ahogyan a Bizottság a kérdést megítélni látszik.

77. Végezetül az ombudsman ismételten hangsúlyozza, hogy ez az ügy a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáféréshez való alapvető jogra vonatkozik [39]. Ezen alapvető jog tiszteletben tartásának elmulasztása a jelen ügyben annál is inkább fontos, mivel a kért dokumentumok valamennyi alapvető jogra vonatkoznak, azaz az Alapjogi Charta elfogadásához kapcsolódnak. Az ombudsman ezért a leghatározottabban egyetért a Bizottság álláspontjával. A legnagyobb sajnálattal állapítja meg, hogy a Bizottság nem ragadta meg ezt az alkalmat arra, hogy kifejtse részletes és konstruktív érvelését arra vonatkozóan, hogy mikor és hogyan kell alkalmazni a nyilvános hozzáférés alóli kivételeket, ezáltal figyelmen kívül hagyva vagy szándékosan elutasítva az ombudsmannak az uniós bíróságok ítélkezési gyakorlatával kapcsolatos érveit. Ez indokolja az ombudsman azon következtetését, hogy ebben a konkrét esetben és a fent említett konkrét okok miatt a Bizottság álláspontja a Charta 42. cikkében előírt, a dokumentumokhoz való hozzáférés alapvető jogának lényeges megsértését jelenti.

78. Az ombudsman úgy véli, hogy a jelen ügy olyan fontos, hogy rendes körülmények között érdemes lenne különjelentést készíteni az Európai Parlament számára. Annak érdekében azonban, hogy eleget tegyen a panaszos azon kifejezett kívánságának, hogy az üggyel kapcsolatban végleges határozatot kapjon az ombudsmantól, az ombudsman kritikai észrevétellel zárja le az ügyet, amely tükrözi az ügy súlyosságát.

C. Következtetés

A panasszal kapcsolatos vizsgálata alapján az ombudsman a következő kritikai észrevétellel zárja le a panaszt:

A Bizottság megsértette az Alapjogi Chartát azáltal, hogy jogtalanul megtagadta az Egyesült Királyságnak az Alapjogi Chartából való kívülmaradásával kapcsolatos dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférést.

A Bizottság nem indokolta megfelelően a nyilvános hozzáférés megtagadását.

Azzal, hogy a dokumentumok egyes részeit irrelevánsnak minősítette, a Bizottság tévesen hagyta figyelmen kívül a panaszosnak a teljes dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelmét, és ezáltal megkerülte a teljes hozzáférés megtagadásának érvényes indokolására vonatkozó kötelezettséget.

Tekintettel az érintett dokumentumoknak az uniós polgárok jogai szempontjából fennálló jelentőségére, valamint arra, hogy a Bizottság nem vett részt konstruktívan az ombudsman által előterjesztett részletes elemzésben, ez súlyos hivatali visszásságnak minősül.

A panaszost és a Bizottságot tájékoztatják erről a döntésről.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Kelt Strasbourgban, 2012. december 17-én.

---

[1] Az Egyesült Királyság kívülmaradását végül belefoglalták az Európai Unió működéséről szóló szerződés 30. jegyzőkönyvébe. A jegyzőkönyv 1. cikkének szövege a következő:

"1. A Charta nem terjeszti ki az Európai Unió Bíróságának, illetve Lengyelország vagy az Egyesült Királyság bármely bíróságának vagy törvényszékének azon lehetőségét, hogy megállapítsa, hogy Lengyelország vagy az Egyesült Királyság törvényi, rendeleti vagy közigazgatási rendelkezései, gyakorlatai vagy intézkedései összeegyeztethetetlenek az általa újólag megerősített alapvető jogokkal, szabadságokkal és elvekkel.

2. Különösen, és a kétségek elkerülése végett, a Charta IV. címének egyetlen rendelkezése sem keletkeztet Lengyelországra vagy az Egyesült Királyságra alkalmazandó, érvényesíthető jogokat, kivéve, ha Lengyelország vagy az Egyesült Királyság nemzeti jogában rendelkezett ilyen jogokról.”

[2] Az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló, 2001. május 30-i 1049/2001/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2001. L 145., 43. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 3. kötet, 331. o.).

[3] Az 1049/2001 rendelet 7. cikkének (1) és (3) bekezdése, valamint 8. cikkének (1) és (2) bekezdése.

[4] A T-194/94. sz., Carvel és Guardian Newspapers kontra Tanács ügyben hozott ítélet (EBHT 1995., II-2765. o.).

[5] a C‑39/05 P. és C‑52/05 P. sz., Svédország és Turco kontra Tanács egyesített ügyekben hozott ítélet (EBHT 2008., I-4723. o.).

[6] Ugyanott, 69. pont.

[7] Ugyanott, 69. pont.

[8] Ugyanott, 44. pont.

[9] Ugyanott, 45. pont.

[10] Ugyanott, 37-44. pont.

[11] Ugyanott, 46. pont. Lásd még a T-233/09. sz., Access Info Europe kontra Tanács ügyben 2011. március 22-én hozott ítélet (az EBHT-ban még nem tették közzé) 69. pontját.

[12] Lásd például a 294/83. sz., Les Verts kontra Parlament ügyben hozott ítélet (EBHT 1986., 1339. o.) 23. pontját és a C-402/05. P. és C-415/05. P. sz., Kadi és Al Barakaat International Foundation kontra Tanács és Bizottság egyesített ügyekben hozott ítélet (EBHT 2008., I-6351. o.) 281. pontját.

[13] A T-233/09. sz., Access Info Europe kontra Tanács ügyben 2011. március 22-én hozott ítélet (az EBHT-ban még nem tették közzé) 74. pontja.

[14] A C‑39/05 P. és C‑52/05 P. sz., Svédország és Turco kontra Tanács egyesített ügyekben hozott ítélet (EBHT 2008., I-4723. o.).

[15] Ugyanott, 44. pont.

[16] Ugyanott, 42. pont.

[17] Ugyanott, 43. pont.

[18] Az ombudsman úgy véli, hogy az a konkrét érv, amely szerint a szóban forgó dokumentumok teljes körű közzététele befolyásolná a Bizottság azon képességét, hogy hatékonyan működjön a Szerződés esetleges jövőbeli felülvizsgálatai tekintetében, szorosan kapcsolódik a tárgyalási stratégiával kapcsolatos érvéhez, amellyel az alábbi 50. és 51. pont foglalkozik.

[19] A C‑39/05 P. és C‑52/05 P. sz., Svédország és Turco kontra Tanács egyesített ügyekben hozott ítélet (EBHT 2008., I-4723. o.) 69. pontja.

[20] Ugyanott, 69. pont.

[21] Pusztán az a tény, hogy a jogi vélemény túllép a jogalkotási folyamat keretein, nem feltétlenül jelenti azt, hogy annak kiadása kárt okozna. Amint azt a Bíróság a Turco-ügyben kifejtette, ilyen esetben az érintett intézmény feladata, hogy részletesen megindokolja a hozzáférés megtagadását.

[22] Az ombudsman korábbi ügyekben kijelentette, hogy a közzététel alááshatja a döntéshozatali folyamatot, ha egy intézményt arra kényszerítenek, hogy felfedje a szolgálatai által kifejtett nézeteket, amelyek például önkritikusak, spekulatívak vagy ellentmondásosak voltak. Lásd például a 355/2007/(TN)FOR ügyet (elérhető az ombudsman honlapján: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/5515/html.bookmark) 49. pont.

[23] A T-121/05. sz., Borax Europe Ltd kontra Bizottság ügyben hozott ítélet (EBHT 2009., II-27. o.) 63. pontja.

[24] A T-233/09. sz., Access Info Europe kontra Tanács ügyben 2011. március 22-én hozott ítélet (az EBHT-ban még nem tették közzé) 69. pontja.

[25] Ugyanott, 78. pont.

[26] Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 15. cikke.

[27] Elérhető az ombudsman honlapján: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/hu/5515/html.bookmark

[28] A T-403/05. sz., My Travel Group plc. kontra Bizottság ügyben hozott ítélet (EBHT 2008., II-2027. o.).

[29] Lásd az ombudsman 355/2007/(TN)FOR ügyben hozott határozatának 49. pontját.

[30] Az ombudsman e tekintetben megjegyzi, hogy a Bizottság semmilyen indokkal nem szolgált arra vonatkozóan, hogy miért tagadta meg a dokumentumokhoz való hozzáférést a dokumentumok azon részei tekintetében, amelyek nem érintik az Alapjogi Chartát.

[31] A C-506/08. P. sz., Svédország kontra MyTravel és Bizottság ügyben 2011. július 21-én hozott ítélet (az EBHT-ban még nem tették közzé).

[32] Az 1049/2001/EK rendelet (11) és (4) preambulumbekezdése, valamint 1. cikke; A C-39/05. P. és C-52/05. P. sz., Svédország és Turco kontra Tanács egyesített ügyekben hozott ítélet (EBHT 2008., I-4723. o.) 33. pontja; a C-139/07. P. sz., Bizottság kontra Technische Glaswerke Ilmenau ügyben hozott ítélet (EBHT 2010., I-5885. o.) 51. pontját; A C-514/07. P., C-528/07. P. és C-52/07. P. sz., Svédország és társai kontra API és Bizottság egyesített ügyekben hozott ítélet (EBHT 2010., I-8533. o.) 69. pontja.

[33] A fent hivatkozott Sison kontra Tanács ügyben hozott ítélet 63. pontja; A C-39/05. P. és C-52/05. P. sz., Svédország és Turco kontra Tanács egyesített ügyekben hozott ítélet (EBHT 2008., I-4723. o.) 36. pontja; A C-514/07. P., C-528/07. P. és C-52/07. P. sz., Svédország és társai kontra API és Bizottság egyesített ügyekben hozott ítélet (EBHT 2010., I-8533. o.) 73. pontja.

[34] Az 1049/2001/EK rendelet 6. cikkének (1) bekezdése.

[35] Az 1049/2001/EK rendelet 6. cikkének (2) bekezdése.

[36] Az ombudsman megjegyzi, hogy a Bizottságnak lehetősége volt ily módon konzultálni a panaszossal az (1) dokumentummal kapcsolatban, ahelyett, hogy azzal érvelt volna, hogy egyetlen dokumentumról van szó, amelynek egyes részei "nem relevánsak".

[37] Az 1049/2001/EK rendelet 6. cikkének (3) bekezdése.

[38] Amely az Ombudsman véleménye szerint két dokumentumból áll, lásd a fenti 38. pontot.

[39] Az Európai Unió Alapjogi Chartájának 42. cikke.