A panasz előzményei

1. Az Európai Unióban potenciálisan veszélyes vegyi anyagokat használni kívánó vállalatoknak kérelmezniük kell az anyag használatának engedélyezését a vegyi anyagok regisztrálásáról, értékeléséről, engedélyezéséről és korlátozásáról szóló uniós rendelettel (REACH-rendelet)^[1] [2] összhangban.

2. 2015 májusában egy vállalatcsoport (a továbbiakban: panaszosok) kérelmet nyújtott be az Európai Vegyianyag-ügynökséghez (ECHA) a króm-trioxid vegyi anyag további hat felhasználásának engedélyezése iránt. A króm-trioxid ^[3] rákkeltő és mutagén tulajdonságokkal rendelkező vegyi anyag, amely már forgalomban van.

3. A REACH-rendelettel összhangban a vegyi anyagok használatának engedélyezésére irányuló kérelmeket először az ECHA kockázatértékelési és társadalmi-gazdasági elemzéssel foglalkozó bizottságai vizsgálják meg. Az ECHA megküldi e két bizottság véleményét az Európai Bizottságnak, az uniós tagállamok kormányainak és a kérelmezőnek. A Bizottságnak ezt követően három hónap áll rendelkezésére, hogy elkészítse az „engedélyezési határozat tervezetét”. Az engedélyezési határozat tervezetét az uniós kormányokat képviselő szakértői bizottság (REACH-bizottság)^[4] vizsgálja meg. Miután a bizottság megszavazza véleményét, a Bizottság határozatot hoz az engedély megadásáról vagy elutasításáról ^[5]. Még ha a Bizottság nem is zárta le az anyag felhasználásának engedélyezésére irányuló kérelmek felülvizsgálatát, az anyag a rendeletben meghatározott „hatályvesztési” időpontot (2017. szeptember 21.) követően továbbra is felhasználható.

4. 2016. szeptember 16-án az ECHA bizottságai elfogadták véleményüket, amelyet 2016. szeptember 30-án megküldtek a Bizottságnak.

5. 2018. május 23-án az ágazati panaszosok az ombudsmanhoz fordultak, azt állítva, hogy a Bizottság megsértette az engedélyezési határozattervezet elfogadására vonatkozó három hónapos határidőt.

A vizsgálat

6. Az ombudsman megvizsgálta, hogy a Bizottság három hónapon belül nem fogadott-e el engedélyezési határozattervezetet.

7. A vizsgálat során az ombudsman megkapta a Bizottságnak a panaszra adott válaszát, majd ezt követően a panaszosoknak a Bizottság válaszára adott észrevételeit.

Az ombudsman elé terjesztett érvek

8. A Bizottság elismerte, hogy a kérelem elbírálása során nem tartotta be az alkalmazandó határidőt. Úgy ítélte meg azonban, hogy a késedelmet az ügy sajátos körülményei indokolják, amelyeket rendkívül összetettnek, valamint az általa tárgyalt „ilyen jellegű legszélesebb körű és legösszetettebb alkalmazásnak” minősített. A kérelem a tagállami hatóságok és más érdekelt felek körében is ellentmondásos volt. Emellett jelentős bizonytalanságok merültek fel, amelyeket a Bizottságnak kezelnie kellett. Ezek a következőkből eredtek:

•  hiányosságok a kérelemmel kapcsolatban, amelyet akkor készítettek, amikor nem volt konkrét iránymutatás az ellátási lánc szereplői által benyújtott összetett kérelmekre vonatkozóan;
•  az ECHA bizottságai által az anyagokkal kapcsolatban megállapított nagyfokú bizonytalanság;
•  az érintett bizottsági szervezeti egységek, valamint az érdekelt felek eltérő álláspontjai;
•  folyamatban lévő bírósági ügyek a Bizottság ellen a jelen ügyhöz hasonló ügyekben kiadott engedélyek miatt; és
•  az a tény, hogy a Bizottság által a jelen ügyben követett megközelítés precedenst teremthet a Bizottság előtt folyamatban lévő hasonló engedélyezési kérelmek tekintetében.

9. A Bizottság azonban kötelezettséget vállalt arra, hogy „a lehető leggyorsabban feldolgozza a kérelemről szóló végrehajtási határozat tervezetét”. Számos olyan intézkedést ismertetett, amelyeket közigazgatási szinten hozott annak érdekében, hogy a jövőbeli ügyekben elkerülhetők legyenek a hasonló késedelmek.

10. A panaszosok vitatták a Bizottság érveit. Hangsúlyozták, hogy a REACH-rendelet három hónapos határidőt ír elő, amelyet a kérelem összetettségétől függetlenül be kell tartani. A panaszosok azt állították, hogy kérelmüket gondosan, a rendelkezésre álló iránymutatással összhangban készítették elő. Véleményük szerint az értékelés esetleges összetettsége nem befolyásolhatja hátrányosan az alkalmazásukat.

11. 2019 februárjában az ombudsman megjegyzi, hogy a REACH-bizottság nagy többséggel szavazott a Bizottság határozattervezetéről ^[6] (24 tagállam támogatta, mindössze 4 ellene szavazott). A Bizottságnak most végleges határozatot kell hoznia a kérelemről.

Az ombudsman értékelése

12. A REACH-rendelet ^[7] az ECHA véleményének kézhezvételétől számított három hónapos határidőt állapít meg a Bizottság számára az engedélyező határozat tervezetének elkészítésére. Kivételekről nem rendelkezik.

13. A Bizottság elismeri, hogy nem tartotta be ezt a határidőt.

14. Az összes alkalmazandó szabálynak és vonatkozó jogszabálynak való megfelelés megfelelő ügyintézést jelent. Ebben a konkrét esetben azonban az ombudsman nagyra értékeli e nagy és összetett kérelem kivételes körülményeit. A Bizottságnak foglalkoznia kellett az eltérő álláspontokkal, a folyamatban lévő releváns bírósági ügyekkel, valamint a különböző érdekelt felektől kapott információk figyelembevételének szükségességével, amelyek mindegyike hozzájárulhatott a késedelemhez.

15. Ezenkívül a Bizottság válasza arra utal, hogy aggályai voltak a króm-trioxid biztonságosságával és felhasználásának módjával kapcsolatban, és hogy mérlegelnie kellett a lehetséges alternatívákat. Ugyanakkor a kérelmezők a kérelemre vonatkozó végleges határozat meghozataláig használhatják az anyagot (lásd a 3. pontot). Lehetséges azonban, hogy az értékelés végén a Bizottság úgy határozhatott volna, hogy nem készíti el a kérelemben szereplő valamennyi vagy néhány felhasználásra vonatkozó engedélyt.

16. Az ombudsman tudomásul veszi az Európai Parlament által a közelmúltban, 2019. március 27-én elfogadott állásfoglalásban ^[8] hangsúlyozott pontokat, amelyek felszólítják a Bizottságot a határozattervezet visszavonására. A Parlament megjegyezte, hogy a Bizottság késedelme azt jelentette, hogy a króm-trioxid használatát a „napnyugta” után másfél évig tolerálták ^[9] – valószínűleg nem megfelelő feltételek mellett. A Parlament állásfoglalása azt is megjegyzi, hogy az ECHA kockázatértékelési bizottsága „becsülte, hogy egy ilyen engedély megadása évente 50 statisztikailag halálos kimenetelű rákos megbetegedéshez vezetne”.

17. Az ombudsman azonban megjegyzi, hogy a Bizottságnak kihívást jelentő feladata, hogy teljesítse a REACH-rendelet szerinti kötelezettségeit e konkrét engedélyezés tekintetében. Egyrészt az uniós kormányok túlnyomó többsége azt szeretné, hogy ezt a vegyi anyagot továbbra is használják az uniós piacon. A Bizottság a közelmúltban arról tájékoztatta a Parlamentet, hogy a REACH-bizottság előzetes megbeszélésén a 28 tagállam közül 27 jelezte, hogy az engedélyezést részesítené előnyben ^[10]. A Bizottság azt is kijelentette, hogy az elutasítás a vegyi anyag használatának azonnali beszüntetését jelentené, ami egyes becslések szerint több ezer munkahely megszűnéséhez vezetne az EU-ban. Ugyanakkor ismételten komoly kérdések merültek fel e vegyi anyag használatának lehetséges negatív egészségügyi hatásaival kapcsolatban, beleértve az említett ipari ágazatokban dolgozó munkavállalókat is, és ezt nyilvánvalóan szintén nem lehet figyelmen kívül hagyni.

18. Az e kérdéssel kapcsolatos kockázatok egyensúlyának értékelése nem az ombudsman feladata. Az ombudsman feladata annak értékelése, hogy az engedélyezési határozat megszövegezésére vonatkozó három hónapos határidő be nem tartása hivatali visszásságnak minősül-e, tekintettel az ügy sajátos és összetett körülményeire. A hivatali visszásság egyértelmű esete általában az lenne, ha nem tartanák be a közigazgatásra nézve kötelező jogszabályokban meghatározott határidőket. Tekintettel azonban az ügy sajátos és összetett körülményeire, az ombudsman nem talált hivatali visszásságot a Bizottság részéről.

19. Ami a késedelemnek a panaszosokra gyakorolt hatását illeti, az ombudsman megjegyzi, hogy a panaszosok egy konkrét közigazgatási eljárás keretében nyújtottak be kérelmet, és joguk van ahhoz, hogy kérelmükről a REACH-rendeletben meghatározott jogi határidőn belül határozatot kapjanak. Ezenkívül, amint azt maga a Bizottság is elismeri, a késedelem bizonytalansághoz vezethetett a króm-trioxidot használó (vagy használni szándékozó) más vállalkozások számára.

20. A Bizottság azt állítja, hogy a késedelmek – legalábbis részben – a keresetlevél hiányosságaiból eredtek. A panaszosok tagadják, hogy voltak ilyen hiányosságok. Az ombudsman véleménye szerint, ha a kérelem hiányosságokat tartalmazott, például ha nem volt teljes, vitathatatlanul az ECHA felelőssége volt, hogy visszaküldje azt a panaszosoknak e hiányosságok orvoslása érdekében ^[11].

21.  A Bizottság és a panaszosok közötti levélváltás, amelyet az ombudsman rendelkezésére bocsátottak, azt jelzi, hogy a Bizottság késedelmei – legalábbis részben – a Bizottság személyzeti problémáira, az érdekelt felekkel folytatott konzultációra és a Bizottságon belüli belső tanácskozásokra is visszavezethetők. Tekintettel e kérdés fontosságára az egészség és a környezet szempontjából, valamint bizonyos ipari felhasználásokra gyakorolt hatásaira, a Bizottságnak vitathatatlanul többet kellett volna tennie a személyzeti kérdések kezelése érdekében.

22. Az ombudsman elismeri és valóban elvárja, hogy a Bizottság gondosan konzultáljon a külső érdekelt felekkel, és belső tanácskozásokat folytasson. Tekintettel azonban a vegyi anyagok engedélyezésére vonatkozó határozatok fontosságára, a Bizottságnak képesnek kell lennie arra, hogy az ilyen engedélyeket kellő időben feldolgozza. Ezt konzultációk tervezésével, a válaszok fogadására és elemzésére vonatkozó szigorú határidők megállapításával és bármely más, hasznosnak ítélt intézkedéssel lehetne megvalósítani. A potenciálisan elsietett és határidőhöz kötött eljárások gyakran nem szolgálják a közérdeket, ugyanakkor nem jelentenek olyan késedelmet sem, amely bizonyos feltételek mellett lehetővé tenné egy vegyi anyag potenciálisan veszélyes felhasználását a piacon. Fontos, hogy ezeket a feszültségeket megfelelően oldják meg.

23. Az ombudsman bízik abban, hogy a Bizottság által hozott igazgatási intézkedések javítani fogják az engedélyezési rendszer működését, és felgyorsítják az eljárást a jövőre nézve.

24. Mivel a Bizottság lépéseket tett a kérelem kezelésének befejezésére, az ombudsman lezárja a vizsgálatot.

Következtetés

Az ombudsman azzal a következtetéssel zárja le az ügyet, hogy további vizsgálatok nem indokoltak.

A Bizottság és a panaszosok tájékoztatást kapnak erről a döntésről.

Emily O'Reilly

Európai ombudsman

Strasbourg, 2019. 04. 16.

[1] 1907/2006/EK rendelet a vegyi anyagok regisztrálásáról, értékeléséről, engedélyezéséről és korlátozásáról (REACH) és az Európai Vegyianyag-ügynökség létrehozásáról: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02006R1907-20140410.

[2] A „különös aggodalomra okot adó anyagok” a REACH-rendelet mellékleteiben szerepelnek. Ezen anyagok felhasználását az EU-ban való felhasználásuk előtt engedélyezni kell: https://echa.europa.eu/substances-of-very-high-concern-identification-explained.

[3] A króm-trioxidot különböző ágazatokban használják, többek között a repülőgépiparban, az autóiparban, a honvédelemben, az egészségügyben, az acéliparban, az élelmiszer-csomagolásban, a mérnöki tudományokban és az építőiparban. A króm-trioxid rákkeltő és mutagén tulajdonságokkal rendelkező anyagként szerepel a REACH-rendelet XIV. mellékletében. Mint ilyen, az anyag bármilyen felhasználását a Bizottságnak engedélyeznie kell. 

[4] A „komitológiai bizottságokat” a jogalkotó (egyedül a Tanács és az Európai Parlament vagy a Tanács) hozza létre. Minden uniós tagállam egy-egy képviselőt delegál, elnöki tisztét pedig a Bizottság egy tisztviselője tölti be. A Bizottság szervezeti egységei véleményezésre benyújtják a végrehajtási jogi aktusok tervezetét az illetékes bizottságoknak. További információk: https://ec.europa.eu/info/implementing-and-delegated-acts/comitology_hu#how-do-committees-work.

[5] További részletekért lásd különösen a REACH-rendelet 64. cikkét.

[6] Lásd:

http://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/index.cfm?do=search.documentdetail&Dos_ID=17240&DS_ID=60898&Version=1

[7] A REACH-rendelet 64. cikkének (8) bekezdése.

[8] Az Európai Parlament 2019. március 27-i állásfoglalása a króm-trioxid egyes felhasználásainak az 1907/2006/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet szerinti engedélyezéséről szóló bizottsági végrehajtási határozat tervezetéről (Lanxess Deutschland GmbH és mások): http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P8-TA-2019-0317&language=EN&ring=B8-2019-0221

[9] F preambulumbekezdés

[10] http://www.europarl.europa.eu/ep-live/en/committees/video?event=20190321-0900-COMMITTEE-ENVI

[11] 2019. március 27-i állásfoglalásában az Európai Parlament úgy ítélte meg, hogy az ECHA bizottságai a REACH-rendelettel összhangban „a továbbiakban nem fogadhatnak el olyan kérelmeket, amelyek nem tartalmazzák a benyújtandó információkat”(6. pont).