Sastavljeno u skladu s člankom 3. stavkom 5. Statuta Europskog ombudsmana [1]

Okolnosti pritužbe

1. Pravilnikom o osoblju za dužnosnike Europske unije predviđeno je da dužnosnici s uzdržavanom djecom imaju pravo na naknadu. U slučajevima kada dužnosnik ima pravnu odgovornost za uzdržavanje osobe i to uzdržavanje uključuje velike troškove, s tom se osobom iznimno i uvijek na temelju popratnih dokumenata može postupati kao da je dijete koje uzdržava dužnosnik [2]. Europska komisija pojasnila je 2004. opseg navedenih načela u odluci („Odluka Komisije iz 2004.”)[3]. Objasnila je da pravna odgovornost dužnosnika za uzdržavanje osobe koju želi smatrati uzdržavanim djetetom mora proizlaziti iz nacionalnog prava. Dužnosnik mora dostaviti dokaze o toj odgovornosti i rashodima. Komisija može dužnosniku pomoći s tim dokazima i, u nekim slučajevima, ako osoba koja se treba smatrati uzdržavanim djetetom ima stalno boravište u dužnosnikovu kućanstvu, može osloboditi dužnosnika obveze dostavljanja tih dokaza [4]. U svojoj Odluci od 15. travnja 2004. Europska agencija za sigurnost hrane („EFSA”) prenijela je Odluku Komisije iz 2004. („Odluka EFSA-e iz 2004.”) [5]. Godine 2009. izdala je interne smjernice za dodjelu naknada za osobu koja se smatra uzdržavanim djetetom („Smjernice EFSA-e iz 2009.”)[6].

2. U vrijeme događaja podnositelj pritužbe radio je u EFSA-i kao asistent na temelju ugovora o radu na određeno vrijeme. Kći podnositelja pritužbe i njezin sin žive s podnositeljem pritužbe u Parmi od 2009. Cijela obitelj podnositelja pritužbe (podnositelj pritužbe ima i sina koji je u to vrijeme studirao u drugoj državi članici) živjela je isključivo na temelju njegove plaće.

3. U siječnju 2011. podnositelj pritužbe pitao je EFSA-u koje dokumente treba dostaviti kako bi zatražio doplatak za uzdržavano dijete za svojeg unuka. Također je pitao može li EFSA prihvatiti dokaze o troškovima kućanstva, i to putem ugovora o najmu, računa za supermarkete i zdravstvenih troškova. EFSA je odgovorila da će podnositelj pritužbe morati podnijeti dokaze o svojoj pravnoj odgovornosti za uzdržavanje djeteta i o svojim financijskim troškovima povezanima s tim uzdržavanjem.

4. Kasnije te godine podnositelj pritužbe službeno je zatražio od EFSA-e da se s njegovim tada dvogodišnjim unukom postupa kao s uzdržavanim djetetom. Tvrdio je da je kao stanovnik Italije u skladu s talijanskim pravom bio dužan uzdržavati svoje unuke i sve druge članove obitelji kojima je bila potrebna njegova potpora. Njegova kći, nezaposlena i nesposobna da se uzdržava, morala je živjeti s podnositeljem pritužbe. Podnositelj pritužbe podnio je talijanskim tijelima zahtjev za uzdržavanje djece. Odbili su njegov zahtjev jer njegovi socijalni doprinosi nisu plaćeni u Italiji, nego na europskoj razini. Podnositelj pritužbe podnio je EFSA-i uz svoj zahtjev niz dokumenata za koje je smatrao da će biti u skladu s njezinim zahtjevima.

5. Podnositelj pritužbe sastao se i s EFSA-om kako bi pojasnio koje dodatne dokumente treba dostaviti. EFSA je 2. kolovoza 2011. elektroničkom poštom obavijestila podnositelja pritužbe da je njegova kći tog jutra dostavila „zatražene dokumente”.

6. Međutim, EFSA je odbila podnositelju pritužbe dodijeliti naknadu za uzdržavano dijete. U odgovoru na pritužbu podnositelja pritužbe protiv tog odbijanja podnesenu na temelju članka 90. stavka 2. Pravilnika o osoblju EFSA nije promijenila svoje stajalište. Tvrdio je da je talijanski Cassazione Civile presudio da je pomoć bake i djeda opravdana samo u iznimnim okolnostima [7], što podnositelj pritužbe nije mogao dokazati. Osim toga, u skladu s talijanskim pravom, djetetov otac ima obvezu priznati svojeg sina i pružiti mu potporu na isti način kao i djetetova majka. Prema mišljenju EFSA-e, podnositelj pritužbe stoga nije mogao podnijeti nikakav dokaz o svojoj pravnoj odgovornosti za zadržavanje svojeg unuka. Isto tako, podnositelj pritužbe nije dostavio dokaze o visokim troškovima tog uzdržavanja, odnosno o redovitim plaćanjima za svojeg unuka u iznosu većem od 40 % osnovne plaće dužnosnika AST-a u prvom stupnju. Naposljetku, nije podnio nijedan dokaz o financijskoj situaciji svoje kćeri.

7. Podnositelj pritužbe obratio se 13. travnja 2012. Ombudsmanu.

Istraga

8. Podnositelj pritužbe tvrdio je da je odluka EFSA-e kojom mu je odbijena naknada za osobu koja se smatra uzdržavanim djetetom neopravdana.

9. Podnositelj pritužbe tvrdio je da bi EFSA trebala povući svoju odluku i dodijeliti mu naknadu.

10. Ombudsman je 31. svibnja 2012. proslijedio pritužbu EFSA-i radi mišljenja. Ombudsman je 31. kolovoza 2012. primio mišljenje EFSA-e koje je proslijeđeno podnositelju pritužbe s pozivom na očitovanje. Podnositelj pritužbe dostavio je primjedbe.

11. Nakon pažljive analize dokaza u spisu ombudsmanica je odlučila da su potrebne daljnje istrage pritužbe. EFSA je 24. rujna 2013. pozvana da se očituje o sadržaju sastanka koji je održala s podnositeljem pritužbe kako bi razjasnila pitanja i o svojoj poruci elektroničke pošte od 2. kolovoza 2011. upućenoj podnositelju pritužbe.

12. Ombudsmanica je 30. listopada 2013. primila odgovor EFSA-e koji je proslijeđen podnositelju pritužbe s pozivom na podnošenje primjedbi. Podnositelj pritužbe podnio je svoja očitovanja 12. studenoga i 31. prosinca 2013. te 23. veljače i 30. lipnja 2014.

Navod o nepostojanju opravdanja i povezana tvrdnja

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

13. U prilog svojoj tvrdnji podnositelj pritužbe tvrdio je da je, osim svih dokaza koje je dostavio na vlastitu inicijativu, ispunio sve zahtjeve koje mu je dostavila EFSA.

14. EFSA je u svojem mišljenju naglasila da je pravna odgovornost podnositelja pritužbe trebala biti utvrđena na temelju talijanskog prava, koje je bilo mjerodavno za njegov slučaj i na temelju Odluke Komisije iz 2004. i na temelju Odluke EFSA-e iz 2004. Podnositelj pritužbe bio je u kontaktu s talijanskim odvjetnikom radi savjetovanja o primjeni talijanskog prava na njegovu specifičnu obiteljsku situaciju. EFSA je pokušala razjasniti situaciju s podnositeljem pritužbe, ali nije poduzeo daljnje mjere. Zahtjev podnositelja pritužbe nije sadržavao nikakve informacije koje je mogao dobiti od "stručnjaka za prava djeteta i radno pravo" koje je navodno kontaktirao. Niti je kasnije dodao takve informacije.

15. Osim toga, EFSA je podnositelju pritužbe jasno dala do znanja koje dokaze treba podnijeti u prilog svojem zahtjevu koji se odnosi na njegova unuka. S njim se susreo nekoliko puta. Pomogao mu je i stupanjem u kontakt s Komisijom kako bi provjerio što je potrebno. Podnositelj pritužbe stoga je bio svjestan da mora dostaviti dokumentaciju o troškovima povezanima s održavanjem i pravnom odgovornošću koju ima za svojeg unuka, ali to nije učinio. Bez odgovarajuće dokumentacije kojom bi se utvrdilo da je podnositelj pritužbe odgovoran za uzdržavanje svojeg unuka, EFSA nije mogla zaključiti da ima zakonsku obvezu uzdržavanja svojeg unuka.

16. Međutim, EFSA je pozvala podnositelja pritužbe da, „s obzirom na posebne okolnosti slučaja [i] njegovu obvezu brižnog postupanja [...] kao prijateljsko rješenje”, dostavi odgovarajuće popratne dokumente potrebne za ispunjavanje uvjeta za dodjelu naknade za uzdržavano dijete.

17. Podnositelj pritužbe u svojim je očitovanjima naveo da je svjestan da odgovornost za djecu snose roditelji djece. Međutim, njegov unuk „atto dichiarazione di nascita” jasno je pokazao da dijete ima samo jednog roditelja, njegovu kćer.

18. Podnositelj pritužbe nadalje je obavijestio Ombudsmana da je u međuvremenu otišao na invalidsku mirovinu i preselio se u drugu državu članicu. Naglasio je da se situacija njegove kćeri i unuka nije promijenila i da oboje i dalje žive s njim u toj državi članici. Kao prvo, to su učinili u vezi s njegovom invalidskom mirovinom, a od ožujka 2014. to čine u vezi s njegovom starosnom mirovinom. Podnositelj pritužbe priložio je preslike odbijanja nacionalnih tijela da mu odobre „doplatak za djecu” i „jedno roditeljsko obiteljsko plaćanje” zbog neispunjavanja uvjeta koji se odnose na „uobičajeno boravište” u predmetnoj državi članici. Primio je na znanje prijedlog EFSA-e da dostavi tražene dokumente i pitao može li EFSA prihvatiti elektroničke bankovne izvatke kojima se dokazuju njihovi tekući rashodi kako bi se prikazao približan iznos obiteljskog proračuna.

Preliminarna procjena Europskog ombudsmana koja je dovela do prijedloga prijateljskog rješenja

19. Odlukom EFSA-e iz 2004. priznaje se široka diskrecijska ovlast EFSA-e u ocjeni činjenica i okolnosti na koje se njezino osoblje poziva u prilog svojim zahtjevima da se s osobom postupa kao s uzdržavanim djetetom. Njome se predviđaju „određeni objektivni kriteriji” i „čimbenici koje treba uzeti u obzir” pri procjeni tih zahtjeva [8]. Postupanje kao uzdržavano dijete može se odobriti ako su ispunjeni svi uvjeti iz Odluke EFSA-e iz 2004.[9].

20. Pravna odgovornost za uzdržavanje kao takvo je "obveza između srodnika krvlju ... izričito propisana zakonom"[10], koja je u vrijeme događaja bila neosporno talijansko pravo. EFSA je stoga pravilno zahtijevala da podnositelj pritužbe „na temelju popratnih dokumenata utvrdi postojanje pravne odgovornosti za uzdržavanje” u skladu s talijanskim pravom i dostavi dokaz o „trošku koji iz njega proizlazi i iznosu financijskog doprinosa” za to uzdržavanje. Kada osoba koja se smatra uzdržavanim djetetom "stalno boravi u dužnosnikovu kućanstvu", kako bi se utvrdili visoki troškovi, trošak uzdržavanja te osobe za dužnosnika " uzima se u obzir samo do iznosa koji odgovara: 40 % osnovne mjesečne plaće dužnosnika u prvom koraku razreda 1”[11].

21. U tom je pogledu podnositelj pritužbe u svojoj pritužbi na temelju članka 90. stavka 2. Pravilnika o osoblju tvrdio da su, u skladu s talijanskim pravom, djedovi i bake obvezni pomagati svojim unucima kada im roditelji ne mogu osigurati uzdržavanje. EFSA je u svojoj replici odgovorila da se, u skladu sa sudskom praksom talijanskih viših sudova, ta pomoć isplaćuje samo u iznimnim okolnostima [12]. EFSA je u svojim prethodnim odgovorima podnositelju pritužbe i odgovorima Ombudsmanu naglasila kako se čini da tumači „izvanredne okolnosti” utvrđene u talijanskoj sudskoj praksi: podnositelj pritužbe morao je dokazati da, unatoč tome što je u prošlosti radio, njegova kći sada ne može uzdržavati svojeg sina jer ne može raditi iz određenog razloga [13].

22. Kći podnositelja pritužbe dostavila je 2. kolovoza 2011. dokument kojim se potvrđuje njezina registracija u talijanskom sustavu za nezaposlene kao tražitelja zaposlenja. Iz spisa proizlazi da je podnositelj pritužbe podnio drugu potvrdu, koja se odnosi na razdoblje od 22. listopada 2010. do 19. travnja 2011., kojom se potvrđuje da je njegova kći nezaposlena. Iz toga slijedi da je EFSA bila dovoljno svjesna da je kći podnositelja pritužbe neuspješno tražila zaposlenje. Slično tome, podnositelj pritužbe objasnio je EFSA-i da je djetetov otac, koji boravi u drugoj državi članici, odbio podvrgnuti se testu očinstva ili priznati njegova sina. Stoga je bilo razumno zaključiti da ni on ni njegovi roditelji nisu bili na raspolaganju za uzdržavanje djeteta.

23. U tim okolnostima Ombudsman smatra razumljivim i razumnim da je podnositelj pritužbe preuzeo odgovornost za uzdržavanje svoje kćeri i unuka. Kći podnositelja pritužbe (koja je u to vrijeme bila sredinom dvadesetih godina) bila je samohrana majka koja je bezuspješno pokušala pronaći posao u Parmi, gdje je živjela s podnositeljem pritužbe jer nije mogla osigurati uzdržavanje svoje djece. U tom pogledu Ombudsman naglašava još jednu važnu činjenicu: U vrijeme događaja Italija je bila poznata kao zemlja ozbiljno pogođena gospodarskom krizom.

24. S obzirom na navedeno, Ombudsmanica smatra da je njezina dužnost brižnog postupanja zahtijevala od EFSA-e da više pazi na posebne okolnosti podnositelja pritužbe koje su, prema njezinu mišljenju, EFSA-i bile dovoljno poznate od 2009. Oslanjajući se, s jedne strane, isključivo na svoje diskrecijske ovlasti, a kasnije, kada je utvrdila da podnositelj pritužbe nije dokazao svoju pravnu odgovornost za svojeg unuka na temelju talijanskog prava, na pretjerano usko tumačenje primjenjivih pravila, EFSA je možda postupila protivno svojoj dužnosti brižnog postupanja prema članu svojeg osoblja.

25. Podnositelj pritužbe u više je navrata ponudio EFSA-i da dostavi dokaze za koje smatra da bi mogli biti dostatni za dokazivanje njegovih velikih troškova u odnosu na njegova unuka, odnosno ugovore o najmu, račune za supermarkete i dokaze o zdravstvenim troškovima. Ombudsmanica prima na znanje i pozdravlja spremnost EFSA-e da i dalje ispunjava svoju dužnost brižnog postupanja te da pristane podnositelju pritužbe dopustiti da dostavi relevantne dokaze koji bi mogli nedostajati. U skladu s člankom 3. stavkom 5. Statuta Europskog ombudsmana u nastavku će iznijeti prijedlog prijateljskog rješenja.

Prijedlog prijateljskog rješenja

Uzimajući u obzir nalaze Ombudsmana, EFSA se poziva da na temelju vlastitog poziva podnositelju pritužbe dostavi sve relevantne dokaze [14] na sljedeće načine:

(i) objašnjava podnositelju pritužbe koje dokaze treba dostaviti kako bi postupio u skladu s primjenjivim pravilima; i

ii. razmatranjem, na temelju tih dokaza, suosjećajnog preispitivanja svoje odluke o naknadi za osobu koja se smatra uzdržavanim djetetom.

Emily O'Reilly

[1] Odluka Europskog parlamenta od 9. ožujka 1994. o propisima i općim uvjetima kojima se uređuje obnašanje dužnosti Europskog ombudsmana (94/262/EZUČ, EZ, Euratom), SL 1994., L 113, str. 15.

[2] Članak 2. Priloga VII. Pravilniku o osoblju: „1. Dužnosnik koji ima jedno uzdržavano dijete ili više njih [...] prima mjesečnu naknadu u iznosu od 328,73 EUR za svako uzdržavano dijete. 2. „uzdržavano dijete” znači zakonito, prirodno ili posvojeno dijete dužnosnika ili njegova bračnog druga koje dužnosnik stvarno uzdržava. Isto vrijedi i za dijete za koje je podnesen zahtjev za posvojenje [...]. Svako dijete za koje je dužnosnik odgovoran na temelju sudske odluke koja se temelji na zakonodavstvu država članica o zaštiti maloljetnika smatra se uzdržavanim djetetom [...] 4. Svaka osoba za čije je uzdržavanje dužnosnik zakonski odgovoran i čije uzdržavanje podrazumijeva velike troškove može se iznimno smatrati uzdržavanim djetetom posebnom obrazloženom odlukom tijela za imenovanje na temelju popratne dokumentacije.„Novim Pravilnikom o osoblju, koji je na snazi od siječnja 2014., iznos naknade povećan je na 372,61 EUR.

[3] Odluka Komisije od 15. travnja 2004. o općim provedbenim odredbama koje se odnose na osobe koje se smatraju uzdržavanom djecom (članak 2. stavak 4. Priloga VII. Pravilniku o osoblju) COM(2004) 1364.

[4] Odluka Komisije iz 2004.: „Članak 2. Pravna odgovornost za uzdržavanje znači obveza između srodnika krvlju ili brakom koja je izričito utvrđena zakonom, isključujući svaku obvezu ugovorne, moralne ili kompenzacijske prirode [...] Članak 3. stavak 1. Ako postoje čimbenici koji povezuju predmet s više od jednog prava, mjerodavno pravo utvrđuje se u skladu s pravilima o sukobu zakona koja primjenjuje nadležni sud [...] Članak 4. Dužnosnik mora na temelju popratne dokumentacije utvrditi postojanje pravne odgovornosti za uzdržavanje, troškove koji iz njega proizlaze i iznos stvarno danog financijskog doprinosa. Postupanje kao uzdržavano dijete može se odobriti samo ako su troškovi koji proizlaze iz pravne odgovornosti za uzdržavanje barem jednaki iznosu koji proizlazi iz takvog odobrenja. Odgovarajuće službe dužnosniku pružaju sve potrebne smjernice u ovom odjeljku, posebno u pogledu prirode popratne dokumentacije koja se zahtijeva [...] člankom 12. stavkom 1. Od trenutka donošenja pozitivne odluke dužnosnik mora dostaviti dokaz da redovito doprinosi uzdržavanju osobe koja se smatra uzdržavanim djetetom u mjesečnom iznosu koji je barem jednak: 20 % oporezivog iznosa njegove naknade [...] ili dodatni iznos primljen na temelju povoljne odluke uvećan za 20 %; ovisno o tome što je više [...] 3. Dokazi iz stavka 1. nisu potrebni ako osoba koja se smatra uzdržavanim djetetom stalno boravi u dužnosnikovu kućanstvu. Nadležna služba može na odgovarajući način provjeriti je li taj uvjet ispunjen.”

[5] Odluka EFSA-e od 15. travnja 2004. o općim provedbenim odredbama o osobama koje se smatraju uzdržavanom djecom (članak 2. stavak 4. Priloga VII. Pravilniku o osoblju) COM(2004) 1364 50-2004.

[6] "Smjernice za odobravanje statusa uzdržavane osobe ", od 5. listopada 2009.

[7] EFSA je uputila (na izvornom francuskom jeziku) „l'arrêt de la Cour de cassation italienne Cassazione civile sez. du 30 Septembre 2010, n. 20509.”

[8] Uvodne izjave 2. i 3. Odluke EFSA-e iz 2004.

[9] Članak 1. Odluke EFSA-e iz 2004.

[10] Članak 2. Odluke EFSA-e iz 2004.

[11] Članak 5. stavak 1. Odluke EFSA-e iz 2004.

[12] Odlukom talijanskog suda na koju se poziva EFSA predviđa se sljedeće (na izvornom talijanskom jeziku): "L'articolo 147 c.c., impone ai genitori l'obbligo di mantenere i propri figli. Tale obbligo grava su di essi in senso primario ed integrale, il che comporta che se l'uno dei due non voglia o non possa adempiere, l'altro deve farvi fronte con tutte le sue risorse patrimoniali e reddituali e deve sfruttare la sua capacità di lavoro, salva comunque la possibilità di agire contro l'inadempiente per ottenere un contributo proporzionale alle sue condizioni economiche. Solo in via sussidiaria, dunque succedanea, si concretizza l'obbligo degli ascendenti di fornire ai genitori i mezzi necessari per adempiere al loro dovere nei confronti dei figli previsto dall'articolo 148 c.c., che comunque trova ingresso non già perché uno dei due genitori sia rimasto inadempiente al proprio obbligo, ma se ed in quanto l'altro genitore non abbia mezzi per provvedervi - Cass. n. 3402/1995 che s'intende ribadire.

Laddove avesse inquadrato la fattispecie nel paradigma dell'articolo 148 c.c., ammettendo altresì l'ammissibilità dell'azione in via ordinaria anziché in via monitoria secondo il rito ivi prescritto, la decisione impugnata comunque risulterebbe ineccepibile sul piano giuridico ed insindacabile nel merito. La Corte di merito ha verificato se i genitori del minore, ex lege obbligati al suo mantenimento, fossero in condizione di provvedervi. E rilevato, su questa corretta premessa, che potessero entrambi assolvere al loro obbligo, e comunque che l'attrice inspiegabilmente non aveva assunto iniziative nei confronti del padre del minore, omettendo di pretendere che assolvesse al suo obbligo primario di provvedere al mantenimento del figlio, ha escluso che ella potesse chiamare al concorso i nonni paterni, essendo in grado di assolvere ella stessa, in prima persona, al suo personale dovere nei confronti del figlio. Non vi erano perciò i presupposti per l'azione esperita.

La conclusione, argomentata con motivazione esaustiva e puntuale, è imuno da errore.

Neppure si presta a critica, ove la motivazione si riferisse al diritto agli alimenti previsto dall'articolo 433 c.c., siccome tale diritto è legato alla prova dello stato di bisogno e dell'impossibilità da parte dell'alimentando di provvedere in tutto o in parte al proprio sostentamento mediante l'esplicazione di attività lavorativa. Se questi è in grado di trovare un'occupazione confacente alle proprie attitudini ed alle proprie condizioni sociali, nulla può pretendere dai soggetti indicati nell'articolo 433 c.c. Nell'ordine prescritto sarebbero seguiti gli ascendenti prossimi, ma anche in questo caso, secondo il disposto dell'articolo 433 c.c., zarez 1, n. 3, in via succedanea, e sostitutiva solo se i genitori non fossero stati in condizione di adempiere al loro personale e diretto obbligo, circostanza esclusa con valutazione di merito, adeguatamente motiveata e perciò insindacabile.”

[13] Prema odgovoru EFSA-e na daljnje istrage Europskog ombudsmana: podnositelj pritužbe morao je pružiti „okumentaciju kojom se utvrđuje da je majka, kao odrasla osoba koja je radila u prošlosti, nesposobna za uzdržavanje svojeg sina, ne samo zato što nema prihode, već i zato što ne može raditi iz određenog razloga. Samo bi takva nesposobnost mogla stvoriti pravnu obvezu i to još uvijek treba dokazati. Dokumentom odvjetnika ili pravosudnog tijela u kojem se to objašnjava utvrdit će se takva pravna obveza [podnositelja pritužbe da zadrži svojeg unuka].”

[14] Vidjeti stavak 16. Prijedloga prijateljskog rješenja.