Poštovana gospođo X,

Pišem Vam kako bih pronašao rješenje za ovaj predmet ^[1], koje se temelji na pritužbi koju sam zaprimio od g. Y-a 22. siječnja 2022.

Podnositelj pritužbe zatražio je od Europskog odbora za zaštitu podataka (EDPB) javni pristup „svim dokumentima povezanima sa sljedećim artefaktima koje je izradio EDPB:

* Izjava Europskog odbora za zaštitu podataka br. 04/2021 o međunarodnim sporazumima koji uključuju prijenose.

* Smjernice EDPB-a 02/2020 o „članku 46. stavku 2. točki (a) i članku 46. stavku 3. točki (b) Uredbe 2016/679 za prijenose osobnih podataka između tijela javne vlasti i javnih tijela EGP-a i izvan EGP-a” [Smjernice EDPB-a]

* Izjava Europskog odbora za zaštitu podataka 01/2019 o američkom Zakonu o izvršenju poreznih obveza s obzirom na račune u inozemnim financijskim institucijama (FATCA)

* Odgovor Europskog odbora za zaštitu podataka nizozemskoj zastupnici u Europskom parlamentu Sophie in 't Veld od 7. srpnja 2021., s oznakom OUT2021-0119 i javno dostupan ovdje: (https://www.linkedin.com/posts/fabienlehagre_responsefrom-the-edpb-fatca-activity-6823908053994242048-m-t-).

Nakon toga g. Y pojasnio je opseg svojeg zahtjeva u smislu da je zatražio „pristup pripremnim dokumentima koji sadržavaju izjave, pitanja, mišljenja i dvojbe tijela za zaštitu podataka koji su doveli do donošenja dokumenata EDPB-a označenih kao 04/2021, 02/2020, 01/2029 i OUT2021-0119” u anonimiziranom obliku.

Europski odbor za zaštitu podataka utvrdio je 103 dokumenta obuhvaćena područjem primjene zahtjeva podnositelja pritužbe [2]. Odobravala je puni pristup za 17 od tih dokumenata, djelomičan pristup za 16 dokumenata i uskratila pristup preostalim dokumentima. Pri odbijanju pristupa dokumentima EDPB se pozvao na izuzeće ^[3] predviđeno zakonodavstvom EU-a o javnom pristupu dokumentima (Uredba 1049/2001), tvrdeći da bi otkrivanje „ozbiljno ugrozilo” njegov postupak donošenja odluka. Europski odbor za zaštitu podataka smatrao je da ne postoji prevladavajući javni interes za otkrivanje dokumenata.

Tijekom moje istrage EDPB je ponovno ocijenio zatražene dokumente i odobrio širi djelomični pristup dvama dokumentima koji su dostavljeni podnositelju pritužbe. Moj istražni tim ispitao je dokumente o kojima je riječ u ovoj istrazi i primjedbe koje je Europski odbor za zaštitu podataka dostavio 24. veljače 2022.

Uvodno je važno napomenuti da zahtjev podnositelja pritužbe obuhvaća različite vrste pripremnih dokumenata, odnosno dokumente povezane sa sastavljanjem smjernica EDBP-a, s jedne strane, i dokumente povezane sa sastavljanjem izjave EDPB-a i odgovorom zastupniku u Europskom parlamentu, s druge strane.

Već sam u kontekstu prethodne istrage smatrao da se u Smjernicama EDPB-a iznosi pravno tumačenje OUZP-a koje ima znatan utjecaj na njegovu primjenu [4]. S obzirom na važnost OUZP-a, javnost očito ima interes znati kako je odlučeno o vjerodostojnom tumačenju njegovih odredbi. Primam na znanje da su izjave i odgovori Europskog odbora za zaštitu podataka zastupnicima u Europskom parlamentu različite prirode.

S obzirom na to, Uredba 1049/2001 primjenjuje se na sve dokumente u posjedu institucija.^[5] Uredba 1049/2001 temelji se na pretpostavci da „otvorenost omogućuje građanima da u većoj mjeri sudjeluju u postupku donošenja odluka i jamči da uprava uživa veću legitimnost te da je učinkovitija i odgovornija prema građanima u demokratskom sustavu”.^[6] Pristup dokumentima može se ograničiti samo ako se primjenjuje jedno (ili više) od ograničenog broja izuzeća iz Uredbe 1049/2001 ^[7].

Iz preispitivanja dokumenata koje je EDPB do danas djelomično objavio čini se da redigirani dijelovi prvenstveno nisu obuhvaćeni zahtjevom podnositelja pritužbe. Kad je riječ o drugim redigiranim dijelovima, oni su ili naknadno objavljeni ili se njima samo čuva identitet autora iznesenog komentara, što nije sporno.

Moj prijedlog rješenja stoga se odnosi samo na dokumente koji nisu objavljeni u cijelosti. Kad je riječ o tim dokumentima, EDPB se oslonio na izuzeće iz članka 4. stavka 3. drugog podstavka Uredbe 1049/2001, koje se odnosi na zaštitu procesa odlučivanja institucije kada je taj proces završen. 

Sud je priznao da zaštita postupka odlučivanja od ciljanog vanjskog pritiska može biti legitiman razlog za ograničavanje pristupa dokumentima. Međutim, naglasio je i da se stvarnost takvog vanjskog pritiska „mora utvrditi sa sigurnošću” i da se „mora podnijeti dokaz o postojanju razumno predvidljivog rizika” da bi taj vanjski pritisak znatno utjecao na predmetnu odluku ^[8].

Podnositelj pritužbe zatražio je pristup dokumentima povezanima s postupcima donošenja odluka koji su završeni. Argumenti EDBP-a o tome kako bi otkrivanje dokumenata moglo dovesti do znatnog pritiska na članove Odbora, u vezi s tim postupcima donošenja odluka ili u vezi s mogućim budućim postupcima donošenja odluka, i dalje su nejasni i vrlo općeniti.

Točnije, nije jasno kako bi otkrivanje zatraženih dokumenata dovelo do nepotrebnog vanjskog pritiska na sastavne članove Odbora kad bi se njihova stajališta objavila ili bi uzrokovalo nesigurnost ili zbunjenost za javnost, kako tvrdi Europski odbor za zaštitu podataka. U tu svrhu ističem da je podnositelj pritužbe izjavio da će biti zadovoljan pristupom stajalištima nacionalnih nadzornih tijela u anonimiziranom obliku. Europski odbor za zaštitu podataka nije objasnio kako bi odobravanje pristupa anonimiziranim stajalištima njegovih članova moglo dovesti do vanjskog pritiska na njih ili izazvati zabunu. Nije dokazano ni kako bi se njihovim otkrivanjem otežala sposobnost Europskog odbora za zaštitu podataka da dosljedno tumači pravila o zaštiti podataka, ugrozila njegova misija da nastupa jedinstveno ili da bi se time omela neovisna uloga dodijeljena Europskom odboru za zaštitu podataka u skladu s uredbom o njegovu osnivanju. Nadalje, nije jasno kako bi se objavom zatraženih dokumenata ugrozila tvrdnja Europskog odbora za zaštitu podataka da bi njegovo buduće stajalište u pogledu pregovora o FATCA-i bilo ugroženo u okolnostima u kojima pripremni dokumenti koji se odnose na njegovu izjavu 01/2019 nisu obuhvaćeni trenutačnom istragom (vidjeti bilješku 2.) . Stoga Europski odbor za zaštitu podataka nije stvarno i konkretno utvrdio kako nastaju takvi ozbiljni rizici za njegov postupak donošenja odluka niti je naveo primjere takvih rizika.

Također ističem da su uloga Komisije kao člana Odbora i njezina sposobnost izražavanja stajališta kao stalnog promatrača tijekom tih rasprava predviđene pravom Unije te da se izražavanje različitih stajališta može očekivati i pozdraviti. Europski odbor za zaštitu podataka potvrdio je da su razmjena mišljenja i pregovori „suštinski element” njegova djelovanja kao Odbora. Nadalje, ne prihvaćam da se uredbom o osnivanju EDPB-a uvodi posebna iznimka od prava na javni pristup njegovim dokumentima na temelju tvrdnje EDPB-a da je on neovisno tijelo.

S obzirom na navedeno, želio bih kao rješenje u ovom predmetu predložiti da EDPB ponovno razmotri svoju odluku o zahtjevu podnositelja pritužbe za javni pristup u pogledu dokumenata koji nisu u cijelosti objavljeni, uzimajući u obzir prethodno navedena opažanja, kako bi se omogućio najširi mogući javni pristup. To bi moglo uključivati, na primjer, odobravanje pristupa stajalištima koja su izrazili njegovi članovi u anonimiziranom obliku, odnosno bez pripisivanja stajališta određenim strankama.

Molim Vas da na moje prijedloge odgovorite do 21. studenoga 2022. Nakon što primimo vaš odgovor na prijedlog, podnositelju pritužbe poslat ćemo njegovu presliku zajedno s preslikom prijedloga.

Tvoje iskreno,

Emily O'Reilly
Europska ombudsmanica

Strasbourg, 21. rujna 2022.

[1] U skladu s člankom 2. stavkom 10. Statuta Europskog ombudsmana.

[2] Tijekom istrage pokazalo se da u početnoj i potvrdnoj fazi nisu ocijenjeni pripremni dokumenti koji se odnose na Izjavu Europskog odbora za zaštitu podataka br. 01/2019 o američkom Zakonu o izvršenju poreznih obveza s obzirom na račune u inozemnim financijskim institucijama (FATCA). U skladu s dopisom Europskog ombudsmana od 11. svibnja 2022. s tih 141 dokumentom postupa se kao sa zasebnim zahtjevom za javni pristup.

[3] Članak 4. stavak 3. druga alineja Uredbe 1049/2001.

[4] Odluka u predmetu 386/2021/AMF, točka 8., dostupna na: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/146504

[5] Uvodna izjava 11. Uredbe 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049

[6] Uvodna izjava 2. Uredbe 1049/2001.

[7] Članak 1. Uredbe 1049/2001.

[8] Presuda Prvostupanjskog suda (sedmo vijeće) od 18. prosinca 2008., Pablo Muñiz protiv Komisije Europskih zajednica, predmet T‐144/05, točka 86.; Presuda Općeg suda (sedmo prošireno vijeće) od 22. ožujka 2018., Emilio de Capitani protiv Europskog parlamenta, predmet T‐540/15, točka 99.