Poštovana gospođo X,

Ovim putem tražim rješenje ovog predmeta ^[1], koje se temelji na pritužbi koju sam primio od g. Y-a 22. siječnja 2022.

Podnositelj pritužbe zatražio je od Europskog odbora za zaštitu podataka (EDPB) javni pristup „svim dokumentima povezanima sa sljedećim artefaktima koje je izradio Europski odbor za zaštitu podataka:

* Izjava Europskog odbora za zaštitu podataka 04/2021 o „međunarodnim sporazumima koji uključuju prijenose”.

* Smjernice Europskog odbora za zaštitu podataka 02/2020 o „člancima 46. stavku 2. točki (a) i članku 46. stavku 3. točki (b) Uredbe 2016/679 za prijenose osobnih podataka između javnih tijela i tijela EGP-a i onih izvan EGP-a” [Smjernice Europskog odbora za zaštitu podataka]

* Izjava EDPB-a 01/2019 o „Zakonu SAD-a o izvršenju poreznih obveza s obzirom na račune u inozemnim financijskim institucijama (FATCA)”

* Odgovor Europskog odbora za zaštitu podataka nizozemskoj zastupnici u Europskom parlamentu Sophie in 't Veld od 7. srpnja 2021. s oznakom OUT2021-0119 i javno dostupan ovdje: (https://www.linkedin.com/posts/fabienlehagre_responsefrom-the-edpb-fatca-activity-6823908053994242048-m-t-).

Potom je g. Y pojasnio opseg svojeg zahtjeva tako što je zatražio „pristup pripremnim dokumentima koji sadržavaju izjave, pitanja, mišljenja i dvojbe tijela za zaštitu podataka koji su doveli do donošenja dokumenata EDPB-a navedenih pod brojevima 04/2021, 02/2020, 01/2029 i OUT2021-0119” u anonimiziranom obliku.

Europski odbor za zaštitu podataka utvrdio je 103 dokumenta obuhvaćena područjem primjene zahtjeva podnositelja pritužbe´s [2]. Omogućio je potpuni pristup 17 od tih dokumenata, djelomičan pristup 16 dokumenata i uskratio pristup preostalim dokumentima. Pri odbijanju pristupa dokumentima Europski odbor za zaštitu podataka pozvao se na iznimku ^[3] predviđenu zakonodavstvom EU-a o javnom pristupu dokumentima (Uredba 1049/2001), tvrdeći da bi otkrivanje „ozbiljno ugrozilo” njegov postupak donošenja odluka. Europski odbor za zaštitu podataka smatrao je da ne postoji prevladavajući javni interes za otkrivanje dokumenata.

Tijekom moje istrage EDPB je ponovno procijenio zatražene dokumente i odobrio širi djelomični pristup dvama dokumentima koji su dostavljeni podnositelju pritužbe. Moj istražni tim ispitao je dokumente o kojima je riječ u ovoj istrazi i primjedbe koje je Europski odbor za zaštitu podataka dostavio 24. veljače 2022.

Uvodno je važno napomenuti da zahtjev podnositelja pritužbe obuhvaća različite vrste pripremnih dokumenata, odnosno, s jedne strane, dokumente povezane sa sastavljanjem smjernica EDBP-a i, s druge strane, dokumente povezane sa sastavljanjem izjave EDPB-a i odgovora zastupniku u Europskom parlamentu.

U kontekstu prethodne istrage već sam smatrao da se Smjernicama EDPB-a utvrđuje pravno tumačenje Opće uredbe o zaštiti podataka koje znatno utječe na njezinu primjenu.[4] S obzirom na važnost Opće uredbe o zaštiti podataka, javnost očito ima interes znati kako je odlučeno o mjerodavnom tumačenju njezinih odredaba. Priznajem da su izjave i odgovori Europskog odbora za zaštitu podataka zastupnicima u Europskom parlamentu različite prirode.

Međutim, Uredba 1049/2001 primjenjuje se na sve dokumente u posjedu institucija.^[5] Uredba 1049/2001 temelji se na pretpostavci da „otvorenost omogućuje građanima da u većoj mjeri sudjeluju u postupku donošenja odluka i jamči da uprava ima veći legitimitet te da je učinkovitija i odgovornija prema građanima u demokratskom sustavu”.^[6] Pristup dokumentima može se ograničiti samo ako se primjenjuje jedno (ili više) od ograničenog broja izuzeća iz Uredbe 1049/2001 ^[7].

Na temelju preispitivanja dokumenata koje je Europski odbor za zaštitu podataka dosad djelomično objavio čini se da redigirani dijelovi uglavnom nisu obuhvaćeni područjem primjene zahtjeva podnositelja pritužbe. Kad je riječ o drugim redigiranim dijelovima, oni su ili naknadno objavljeni ili se njima samo čuva identitet autora iznesenog komentara, što nije sporno.

Stoga se moj prijedlog rješenja odnosi samo na dokumente koji nisu u cijelosti objavljeni. Kad je riječ o tim dokumentima, EDPB se oslonio na iznimku iz članka 4. stavka 3. drugog podstavka Uredbe 1049/2001, koja se odnosi na zaštitu postupka odlučivanja institucije u slučaju zaključenja tog postupka. 

Sud je priznao da zaštita postupka odlučivanja od ciljanog vanjskog pritiska može biti legitiman razlog za ograničavanje pristupa dokumentima. Međutim, naglasio je i da se stvarnost takvog vanjskog pritiska „mora sa sigurnošću utvrditi” i da se „moraju podnijeti dokazi o postojanju razumno predvidljivog rizika” da bi taj vanjski pritisak znatno utjecao na predmetnu odluku ^[8].

Podnositelj pritužbe zatražio je pristup dokumentima povezanima s postupcima donošenja odluka koji su završeni. Argumenti EDBP-a o tome kako bi otkrivanje dokumenata moglo dovesti do znatnog pritiska na članove Odbora u vezi s tim postupcima donošenja odluka ili u vezi s mogućim budućim postupcima donošenja odluka i dalje su nejasni i vrlo općeniti.

Konkretnije, nije jasno kako bi otkrivanje zatraženih dokumenata dovelo do nepotrebnog vanjskog pritiska na sastavne članove Odbora ako bi njihova stajališta bila objavljena ili do nesigurnosti ili zabune za javnost, kako tvrdi Europski odbor za zaštitu podataka. U tu svrhu napominjem da je podnositelj pritužbe izjavio da će biti zadovoljan pristupom stajalištima nacionalnih nadzornih tijela u anonimiziranom obliku. Europski odbor za zaštitu podataka nije objasnio kako bi odobravanje pristupa anonimiziranim stajalištima njegovih članova moglo dovesti do vanjskog pritiska na njih ili izazvati zabunu. Nije dokazano ni kako bi se njihovim otkrivanjem onemogućila sposobnost Europskog odbora za zaštitu podataka da dosljedno tumači pravila o zaštiti podataka, ugrozila njegova misija da nastupa jedinstveno ili bi se zadirala u neovisnu ulogu koju Europski odbor za zaštitu podataka ima u skladu s uredbom o njegovu osnivanju. Nadalje, nije jasno kako bi tvrdnja EDPB-a da bi njegovo buduće stajalište u pogledu pregovora o FATCA-i bilo ugroženo otkrivanjem zatraženih dokumenata, u okolnostima u kojima pripremni dokumenti koji se odnose na njegovu izjavu 01/2019 nisu obuhvaćeni trenutačnom istragom (vidjeti bilješku 2.) . Stoga Europski odbor za zaštitu podataka nije konkretno i konkretno utvrdio kako nastaju takvi ozbiljni rizici za njegov postupak donošenja odluka niti je naveo primjere takvih rizika koji nastaju.

Također napominjem da su uloga Komisije kao člana Odbora i njezina sposobnost izražavanja stajališta kao stalnog promatrača tijekom tih rasprava predviđeni pravom Unije te da se izražavanje različitih stajališta očekuje i pozdravlja. Europski odbor za zaštitu podataka sam je priznao da je razmjena mišljenja i pregovora „intrinzičan element” njegova funkcioniranja kao Odbora. Nadalje, ne prihvaćam da se uredbom o osnivanju Europskog odbora za zaštitu podataka uvodi posebna iznimka od prava na javni pristup njegovim dokumentima na temelju tvrdnje Europskog odbora za zaštitu podataka da je on neovisno tijelo.

S obzirom na prethodno navedeno, kao rješenje u ovom predmetu predlažem da Europski odbor za zaštitu podataka ponovno razmotri svoju odluku o zahtjevu za javni pristup podnositelja pritužbe´ u pogledu dokumenata koji nisu u cijelosti objavljeni, uzimajući u obzir prethodno navedena opažanja, kako bi se omogućio najširi mogući javni pristup. To bi, na primjer, moglo uključivati odobravanje pristupa stajalištima koja su izrazili njegovi članovi u anonimiziranom obliku, odnosno bez pripisivanja stajališta određenim strankama.

Bio bih Vam zahvalan na Vašem odgovoru na moje prijedloge do 21. studenoga 2022. Nakon što primimo vaš odgovor na prijedlog, poslat ćemo presliku prijedloga podnositelju pritužbe zajedno s preslikom prijedloga.

Tvoje iskreno,

Emily O'Reilly
Europska ombudsmanica

Strasbourg, 21. rujna 2022.

[1] U skladu s člankom 2. stavkom 10. Statuta Europskog ombudsmana.

[2] Tijekom istrage pokazalo se da u početnoj i potvrdnoj fazi nisu ocijenjeni pripremni dokumenti koji se odnose na Izjavu EDPB-a br. 01/2019 o „Zakonu SAD-a o izvršenju poreznih obveza s obzirom na račune u inozemnim financijskim institucijama” (FATCA). U skladu s pismom Europskog ombudsmana od 11. svibnja 2022., s tim se 141 dokumentom postupa kao sa zasebnim zahtjevom za javni pristup.

[3] Članak 4. stavak 3. druga alineja Uredbe 1049/2001.

[4] Odluka u predmetu 386/2021/AMF, stavak 8., dostupna na: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/146504

[5] Uvodna izjava 11. Uredbe 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049

[6] Uvodna izjava 2. Uredbe 1049/2001.

[7] Članak 1. Uredbe 1049/2001.

[8] Presuda Prvostupanjskog suda (sedmo vijeće) od 18. prosinca 2008., Pablo Muñiz protiv Komisije Europskih zajednica, predmet T‑144/05, točka 86.; presuda Općeg suda (sedmo prošireno vijeće) od 22. ožujka 2018., Emilio de Capitani protiv Europskog parlamenta, predmet T‑540/15, točka 99.