Izrađeno u skladu s člankom 3. stavkom 6. Statuta Europskog ombudsmana [1]

Okolnosti pritužbe

1. Ovaj se prigovor odnosi na zahtjev za pristup dokumentima u posjedu Europske komisije. Pozadina pritužbe je sljedeća: Grčki zakon br. 3037/2002, koji se primjenjivao u trenutku podnošenja pritužbe, nametnuo je apsolutnu zabranu ugradnje i rada svih električnih, elektromehaničkih i elektroničkih igara, uključujući tehničke rekreativne igre i sve računalne igre, u svim javnim ili privatnim prostorima osim kasina (u daljnjem tekstu: grčko zakonodavstvo o rekreacijskim igrama). Presudom od 26. listopada 2006.[2] Sud je utvrdio da su grčkim zakonodavstvom o rekreacijskim igrama prekršene određene odredbe Ugovora i članak 8. stavak 1. Direktive 98/34 (dalje u tekstu „Direktiva o TBT-u”)[3]. Presudom od 4. lipnja 2009. Sud je utvrdio da Grčka nije postupila u skladu sa svojom ranijom presudom te joj je izrekao paušalni iznos i periodičnu novčanu kaznu [4].

2. Podnositelj pritužbe društvo je za informatičke i internetske usluge, registrirano u Grčkoj, koje u ovom ispitnom postupku zastupa odvjetnik. Podnositelj pritužbe poslao je 8. travnja 2009. e-poruku Komisiji u kojoj je zatražio da ga se obavijesti o tome je li Grčka, u skladu s Direktivom o TBT-u, Komisiji dostavila novi nacrt tehničkog propisa o izmjeni svojeg zakonodavstva o rekreacijskim igrama [5]. Ako je to bio slučaj, podnositelj pritužbe zatražio je pristup dokumentu.

3. U svojem odgovoru od 29. travnja 2009. Komisija je potvrdila da joj je Grčka doista dostavila novi nacrt tehničkog propisa. Komisija je zatražila rok od 15 dana kako bi se savjetovala s grčkim tijelima prije nego što odluči o zahtjevu za pristup dokumentu.

4. Porukom elektroničke pošte od 13. svibnja 2009. Komisija je odbila pristup dokumentu na temelju članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe 1049/2001, odnosno „otkrivanjem bi se ugrozila zaštita: ... svrha inspekcija, istraga i revizija”[6]. U prilog tom argumentu Komisija je povukla paralelu između uloge Komisije na temelju Direktive o tehničkim preprekama u trgovini i uloge Komisije na temelju članka 226. Ugovora o EZ-u, koji je postao članak 258. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU). Komisija je u tom pogledu tvrdila da kada joj država članica dostavi nacrt tehničkog propisa, Komisija, djelujući u okviru Direktive o TBT-u, započinje dijalog s tom državom članicom s ciljem osiguravanja usklađenosti s pravom Unije. U interesu dobre suradnje i uzajamnog povjerenja taj se dijalog najbolje održava izvan javne sfere. Slično sudskoj praksi Suda o pristupu dokumentima u postupcima zbog povrede, „pristup obrazloženim mišljenjima podnesenima u skladu s Direktivom 98/34” također se može uskratiti. Sve dok se dijalog s Grčkom nastavi, dokument ne bi bio dostupan jer bi njegovo otkrivanje negativno utjecalo na cilj preventivne kontrole koji Komisija provodi na temelju Direktive o tehničkim preprekama u trgovini. Komisija je podnositelja pritužbe obavijestila o mogućnosti podnošenja ponovnog zahtjeva.

5. Podnositelj pritužbe podnio je 15. svibnja 2009. ponovni zahtjev u kojem je tvrdio da nije zatražio „obrazložena mišljenja” koja je podnijela Komisija ili bilo koja druga država članica u skladu s člankom 9. stavkom 2. Direktive o tehničkim preprekama u trgovini, nego sam nacrt tehničkog propisa. Stoga njegov zahtjev nije mogao biti obuhvaćen područjem primjene članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe 1049/2001. Nadalje je tvrdio da nacrt koji je dostavila Grčka nije nastavak na obrazloženo mišljenje i primjedbe Komisije na prethodni nacrt uredbe o istoj temi [7]. Umjesto toga, riječ je o novoj obavijesti Komisiji o novom tehničkom propisu.

6. U svakom slučaju, podnositelj pritužbe osporavao je primjenu izuzeća predviđenog člankom 4. stavkom 2. trećom alinejom Uredbe 1049/2001 i zato što se to izuzeće primjenjuje samo na dokumente sastavljene tijekom istrage, a ne na one koji su bili dostupni prije [8].

7. Podnositelj pritužbe tvrdio je da, ako je odbijanje Komisije obuhvaćeno područjem primjene članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe 1049/2001, postoji prevladavajući javni interes za otkrivanje koji se temelji na dvama skupovima načela: načelo nediskriminacije, s jedne strane, i načela djelotvornosti postupka sadržana u Direktivi o TBT-u i načela transparentnosti, s druge strane. Podnositelj pritužbe smatra da bi načelo nediskriminacije bilo povrijeđeno ako bi Komisija izdvojila predmetni nacrt uredbe i spriječila javni pristup tom nacrtu, što je u suprotnosti s njezinom ustaljenom praksom u pogledu svih drugih tehničkih propisa koji su joj priopćeni. Načela djelotvornosti i transparentnosti bila bi povrijeđena ako bi se iz njega isključili gospodarski subjekti kojima je cilj pravo Unije da sudjeluju u tom postupku.

8. Naposljetku, podnositelj pritužbe smatrao je da je prevladavajućim javnim interesom utvrđena dodatna potpora financijskom učinku grčkog zakonodavstva o rekreacijskim igrama na taj sektor. Podnositelj pritužbe naglasio je da je grčko zakonodavstvo o rekreacijskim igrama ostalo na snazi unatoč trajnoj povredi prava Unije koju je priznao Sud.

9. Komisija je 1. srpnja 2009. obavijestila podnositelja pritužbe da obrađuje njegov ponovni zahtjev, ali da još nije mogla provesti potpunu analizu svih elemenata zahtjeva i da nije mogla donijeti konačnu odluku. Stoga Komisija ne bi mogla odgovoriti u roku od 2. srpnja 2009. Komisija se pozvala na članak 8. stavak 2. Uredbe 1049/2001 i produljila rok do 24. srpnja 2009.

10. Podnositelj pritužbe poslao je 28. srpnja 2009. e-poruku Komisiji. U svojem odgovoru od 30. srpnja 2009. Komisija se ispričala zbog toga što nije mogla odlučiti o tom pitanju prije isteka roka. Dodala je da će procjena relevantnog zahtjeva uskoro biti dovršena i da će podnositelj pritužbe uskoro dobiti odgovor. Komisija je nadalje objasnila da je do kašnjenja došlo zbog činjenice da je provela vrlo detaljnu analizu zatraženog dokumenta i da bi smanjeni broj osoblja Komisije prisutnog tijekom ljetnih praznika mogao biti odgovoran i za određeno kašnjenje u obradi ponovnih zahtjeva. Naposljetku, Komisija je istaknula da „u ovoj fazi nije isključeno da bi moglo biti potrebno savjetovanje s grčkim tijelima”.

11. Podnositelj pritužbe podnio je 3. kolovoza 2009. ovu pritužbu Europskom ombudsmanu.

Predmet istrage

12. Ombudsmanica je pokrenula istragu o sljedećim navodima i tvrdnjama podnositelja pritužbe:

Tvrdnje:

(1) Komisija je povrijedila relevantna postupovna pravila koja se primjenjuju na temelju Uredbe 1049/2001.

(2) Komisija je povrijedila članak 4. stavak 2. treću alineju Uredbe 1049/2001.

Zahtjev:

Komisija bi podnositelju pritužbe trebala odobriti pristup traženom dokumentu.

Istraga

13. Ombudsman je 7. rujna 2009. Komisiji poslao zahtjev za mišljenje u kojem je naveo da će biti zahvalan ako Komisija dostavi svoje mišljenje do 30. studenoga 2009.

14. Počevši od 27. studenoga 2009. Komisija je obavijestila Europskog ombudsmana o kašnjenjima u podnošenju svojeg mišljenja u četiri navrata.

15. Komisija je 7. srpnja 2010. poslala svoje mišljenje koje je proslijeđeno podnositelju pritužbe na očitovanje. Ombudsmanica je 4. kolovoza 2010. zaprimila primjedbe podnositelja pritužbe.

16. Ombudsmanica je 31. siječnja 2011. iznijela prijedlog prijateljskog rješenja. Komisija je svoj odgovor poslala 4. svibnja 2011., koji je proslijeđen podnositelju pritužbe. Podnositelj pritužbe dostavio je svoje primjedbe na odgovor Komisije 1. lipnja 2011.

Analiza i zaključci Europskog ombudsmana

Uvodne napomene

17. Prva tvrdnja podnositelja pritužbe, koja je usmjerena na pitanje kašnjenja u odgovaranju na ponovni zahtjev podnositelja pritužbe, detaljno će se analizirati u nastavku. Međutim, u okviru istrage Europskog ombudsmana pojavilo se dodatno pitanje povezano s kašnjenjem. Konkretno, podnositelj pritužbe tvrdio je da je Komisija slijedila taktiku odgađanja u pogledu podnošenja svojeg mišljenja u istrazi Ombudsmana.

18. Pri rješavanju tog pitanja Ombudsman podsjeća da je u svojem dopisu o pokretanju ove istrage zatražio od Komisije da do 30. studenoga 2009. dostavi mišljenje o navodima i tvrdnjama podnositelja pritužbe. Dopisom od 27. studenoga 2009. Komisija je obavijestila Ombudsmana o potrebi produljenja roka do 31. siječnja 2010. jer je to pitanje prije početka savjetovanja među službama bilo potrebno pažljivo razmotriti i dati doprinos drugih službi. Dopisom od 27. siječnja 2010. Komisija je obavijestila Ombudsmana da će se mišljenje iz istih razloga odgoditi do 31. ožujka 2010. Dopisom od 29. ožujka 2010. Komisija je obavijestila Ombudsmana da neće moći poštovati rok 31. ožujka 2010. jer relevantna glavna uprava radi na nacrtu odgovora, ali da će biti potrebno više vremena. Dopisom od 27. svibnja 2010. Komisija je obavijestila Ombudsmana o daljnjem produljenju roka uz obrazloženje da će biti potrebno više vremena kako bi se obuhvatila sva horizontalna pitanja o kojima se moralo interno raspravljati. Komisija je svoje mišljenje dostavila 7. srpnja 2010., odnosno deset punih mjeseci nakon što je Ombudsman pokrenuo istragu o predmetnoj pritužbi.

19. Valja istaknuti da, u skladu s ustaljenom praksom, Komisija obično ima tri puna mjeseca za davanje mišljenja o pritužbi. Ako se predmet pritužbe odnosi na javni pristup dokumentima, kao u predmetnom slučaju, relevantni rok je dva mjeseca. Očito je da ta praksa obuhvaća, s jedne strane, cilj Ombudsmana da brzo zaključi svoju istragu o navodnim nepravilnostima u postupanju, istodobno osiguravajući da institucija ima dovoljno vremena za praćenje svojih internih postupaka, temeljito ispitivanje pritužbe i davanje korisnog mišljenja koje će olakšati istragu Ombudsmana. Europski ombudsman svjestan je da mogu postojati slučajevi u kojima institucija može zahtijevati dodatno vrijeme prije nego što može dati svoje mišljenje. Međutim, u takvim slučajevima institucija koja traži produljenje roka mora moći valjano obrazložiti svoje zahtjeve.

20. U ovom predmetu podnositelj pritužbe tvrdio je da je Komisija slijedila taktiku odgađanja. Stoga se čini da podnositelj pritužbe upućuje na to da je kašnjenje Komisije u davanju mišljenja bilo namjerno. Međutim, Ombudsman smatra da ništa ne upućuje na to da je to bio slučaj u ovom predmetu.

21. S obzirom na navedeno, kako je prethodno navedeno, ovaj se prigovor odnosi na pitanje javnog pristupa dokumentima. Javni pristup dokumentima uređen je Uredbom 1049/2001, kojom se utvrđuju vrlo kratki rokovi za obradu relevantnih zahtjeva. Europski ombudsman stoga smatra da bi trebalo odmah razmotriti i pritužbe koje se odnose na način na koji su takvi zahtjevi obrađeni. U skladu s ustaljenom praksom Europskog ombudsmana i Komisije, taj zahtjev u pogledu žurnosti dokazuje se rokom od dva mjeseca koji je Komisiji dodijeljen za davanje mišljenja u takvim slučajevima.

22. Pri utvrđivanju mogu li se naknadna produljenja koja Komisija zahtijeva u ovom predmetu opravdati, ombudsmanica napominje da se razlozi koje je iznijela Komisija odnose na interne postupke (savjetovanja među službama, rad na nacrtu odgovora i horizontalna pitanja) za koje se očekuje da će se provesti u standardnom roku od dva mjeseca [9]. U svakom slučaju, ti unutarnji postupci nisu mogli, u nedostatku iznimnih okolnosti, opravdati četiri produljenja u jednom te istom slučaju.

23. S obzirom na to, Ombudsmanica smatra da bi se kašnjenje Komisije u davanju mišljenja u ovoj istrazi trebalo smatrati prekomjernim i da objašnjenja koja je Komisija iznijela u tom kontekstu nisu uvjerljiva. Ombudsmanica vjeruje da će Komisija poduzeti potrebne mjere kako bi osigurala da se takva kašnjenja ne ponove u budućnosti.

A. Navodna povreda relevantnih postupovnih pravila koja se primjenjuju na temelju Uredbe 1049/2001

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

24. U prilog svojoj tvrdnji da je Komisija povrijedila relevantna postupovna pravila koja se primjenjuju na temelju Uredbe 1049/2001, podnositelj pritužbe tvrdio je da, iako je 15. svibnja 2009. podnio ponovni zahtjev, još nije primio odgovor Komisije u trenutku podnošenja ove pritužbe Ombudsmanu. Podnositelj pritužbe tvrdio je da razlozi na koje se Komisija pozvala zbog kašnjenja („vrlo detaljna analiza zatraženih dokumenata” i „smanjenje broja osoblja Komisije tijekom ljetnih praznika”) nisu ispunili stroge zahtjeve iz članka 8. stavka 2. Uredbe 1049/2001. Nadalje, iako se podnositelj pritužbe obratio Komisiji na grčkom jeziku, njegovi odgovori od 1. srpnja 2009. nadalje sastavljeni su na engleskom jeziku.

25. Komisija je u svojem mišljenju navela da je u svojim dopisima od 1. srpnja 2009. i 30. srpnja 2009. objasnila razloge kašnjenja u obradi zahtjeva podnositelja pritužbe i ispričala se zbog mogućih neugodnosti koje je to prouzročilo. Komisija je smatrala da su navedeni razlozi dovoljno detaljni, kako se zahtijeva člankom 8. stavkom 2. Uredbe 1049/2001, kako bi se podnositelju zahtjeva omogućilo da provjeri jesu li objektivno opravdali potrebu za produljenjem roka. Kad je riječ o jeziku komunikacije, Komisija je navela da ne osporava pravo podnositelja pritužbe na komunikaciju na grčkom jeziku te je izrazila žaljenje zbog činjenice da su predmetni dopisi sastavljeni na engleskom jeziku. Komisija se ispričala za „taj administrativni nadzor”.

26. Podnositelj pritužbe u svojim je očitovanjima ponovio svoj argument da Komisija nije poštovala postupovne zahtjeve utvrđene u Uredbi 1049/2001.

Procjena Europskog ombudsmana

27. Ova je tvrdnja dvostrana: s jedne strane, podnositelj pritužbe žali se da je Komisija neopravdano odgodila obradu njegova ponovnog zahtjeva, a s druge strane, podnositelj pritužbe nezadovoljan je što je Komisija na korespondenciju koju je podnositelj pritužbe poslao na grčkom jeziku odgovorila na engleskom jeziku.

28. U pogledu kašnjenja u obradi zahtjeva podnositelja pritužbe, podnositelj pritužbe podnio je svoj ponovni zahtjev 15. svibnja 2009. Dopisom od 1. srpnja 2009. Komisija je produljila rok za odgovor do 24. srpnja 2009. Komisija je svoj odgovor na ponovni zahtjev podnositelja pritužbe dostavila 29. listopada 2009.

29. Ombudsman podsjeća da se člankom 8. Uredbe 1049/2001 predviđa:

„1. Ponovni zahtjev obrađuje se odmah. U roku od 15 radnih dana od registracije takvog zahtjeva institucija odobrava pristup traženom dokumentu i omogućuje pristup u skladu s člankom 10. u tom roku ili u pisanom odgovoru navodi razloge za potpuno ili djelomično odbijanje …

2. U iznimnim slučajevima, na primjer u slučaju zahtjeva koji se odnosi na vrlo dugačak dokument ili na vrlo velik broj dokumenata, rok iz stavka 1. može se produljiti za 15 radnih dana, pod uvjetom da je podnositelj zahtjeva unaprijed obaviješten i da su navedeni detaljni razlozi.”

30. Kao prvo, valja istaknuti da, čak i ako postoje iznimni uvjeti na koje upućuje članak 8. stavak 2., Komisija ima pravo produljiti rok za svoj odgovor za najviše 15 radnih dana. Naime, Komisija je to učinila tako što je za sebe odredila rok od 24. srpnja 2009. Međutim, Komisija je svoj odgovor dostavila tek 29. listopada 2009., odnosno više od pet mjeseci nakon podnošenja ponovnog zahtjeva podnositelja pritužbe i više od tri mjeseca nakon isteka samonametnutog, produljenog roka koji je Komisija sama odredila. S obzirom na opseg kašnjenja Komisije, Ombudsman smatra da nije potrebno provesti detaljnu procjenu usklađenosti razloga na koje se Komisija poziva s člankom 8. Uredbe 1049/2001. Dovoljno je reći da se u objašnjenjima Komisije ne predlaže, a kamoli ne utvrđuje, da bi se ponovni zahtjev podnositelja pritužbe trebao smatrati „iznimnim slučajem” u smislu članka 8. stavka 2. Uredbe 1049/2001. S obzirom na to da je brzo rješavanje ponovnih zahtjeva postupovno sredstvo za postizanje cilja „da se u najvećoj mogućoj mjeri osigura pravo na javni pristup dokumentima”[10], Ombudsmanica smatra da u ovom slučaju Komisija očito nije djelovala na razini dužne pažnje koja se očekuje od institucije, ureda, tijela ili agencije Unije. To je nepravilnost u postupanju. Ombudsmanica napominje da se Komisija ispričala zbog neugodnosti uzrokovanih kašnjenjem. Međutim, nije se ispričao zbog nepoštovanja relevantnih postupovnih pravila utvrđenih u Uredbi 1049/2001. Ombudsmanica stoga smatra da bi Komisija trebala priznati neopravdano kašnjenje do kojeg je došlo pri obradi ponovnog zahtjeva podnositelja pritužbe u ovom slučaju i obvezati se da će poduzeti potrebne mjere kako bi osigurala da se takva kašnjenja neće ponoviti u budućnosti. U tu će svrhu izraditi odgovarajući nacrt preporuke.

31. Kad je riječ o odgovoru Komisije na jeziku koji nije jezik podnositelja pritužbe, Ombudsmanica napominje da se člankom 20. stavkom 2. UFEU-a predviđa sljedeće:

„Građani Unije uživaju prava i podliježu dužnostima predviđenima Ugovorima. Oni, među ostalim, imaju:

[…]

(d) pravo (...) na obraćanje institucijama i savjetodavnim tijelima Unije na bilo kojem od jezika Ugovora te na dobivanje odgovora na istom jeziku.”

Istodobno, člankom 41. stavkom 4. Povelje Europske unije o temeljnim pravima predviđa se:

„Svaka osoba može pisati institucijama Unije na jednom od jezika Ugovorâ i mora imati odgovor na istom jeziku.”

32. Pravo na odgovor na istom jeziku na kojem se građanin obraća institucijama sastavni je element prava na dobru upravu i temeljno pravo priznato u dvama izvorima primarnog prava Unije. Prisilni jezik članka 41. stavka 4. Povelje („mora imati odgovor”) i članka 20. stavka 2. točke (d) UFEU-a („pravo... na dobivanje odgovora na istom jeziku”) naglašava važnost tog načela.

33. Ombudsmanica smatra da je Komisija, time što nije dostavila odgovor na jeziku na kojem joj se podnositelj pritužbe obratio, počinila nepravilnost u postupanju. Međutim, Ombudsman napominje da je Komisija u svojem mišljenju potvrdila svoju obvezu na temelju Ugovorâ, ispričala se podnositelju pritužbe i svoj odgovor pripisala administrativnom nadzoru. S obzirom na stajalište Komisije, daljnje istrage nisu opravdane u odnosu na taj dio tvrdnje.

B. Navodna povreda članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe 1049/2001

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

34. Podnositelj pritužbe tvrdio je da je Komisija pogriješila u svojoj analizi članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe 1049/2001. U tu je svrhu podnositelj pritužbe tvrdio da dokument kojem je zatražio pristup nije obuhvaćen područjem primjene iznimke koja se odnosi na „inspekcijske preglede, istrage ili revizije”.

35. U tom je pogledu podnositelj pritužbe tvrdio da je analogija između postupka iz članka 258. UFEU-a i Direktive o TBT-u, na koju se Komisija oslonila kako bi opravdala svoje odbijanje, nedopuštena. Razlog tomu bila je izričita namjera Direktive o tehničkim preprekama u prometu da se uključe gospodarski subjekti i poveća transparentnost u postupku ispitivanja i odobravanja nacrta tehničkih propisa. Kako bi ispunila ciljeve Direktive o tehničkim preprekama u trgovini, Komisija u svojoj bazi podataka dosljedno objavljuje sve nacrte tehničkih propisa koji su joj dostavljeni [11].

36. Ako bi analogija s postupkom iz članka 258. UFEU-a bila relevantna, i dalje bi trebalo napomenuti da podnositelj pritužbe zapravo nije zatražio pristup „obrazloženom mišljenju Komisije” ili bilo kakvoj korespondenciji između Komisije i Grčke, nego samom revidiranom nacrtu tehničkog propisa.

37. U svakom slučaju, područje primjene iznimke iz članka 4. stavka 2. treće alineje bilo je ograničeno na dokumente koji su sastavljeni tijekom „ispitnih postupaka” i nisu obuhvaćali dokumente koji su bili dostupni prije početka ispitnog postupka.

38. Podredno, ako bi njegov zahtjev bio obuhvaćen izuzećem iz članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe 1049/2001, postojao bi prevladavajući javni interes za otkrivanje, koji se temeljio na: (a) načelo nediskriminacije; (b) načela djelotvornosti postupka iz Direktive 98/34 i načela transparentnosti; i (c) prirodu i učinak spornog grčkog zakonodavstva.

39. Podnositelj pritužbe tvrdio je da bi načelo nediskriminacije bilo povrijeđeno ako bi Komisija izdvojila sporni grčki nacrt zakonodavstva i, suprotno svojoj ustaljenoj praksi u pogledu svih drugih tehničkih propisa koji su joj priopćeni, spriječila javnost da mu pristupi. Načela djelotvornosti i transparentnosti bila bi povrijeđena ako bi se iz njega isključili gospodarski subjekti kojima je cilj pravo Unije da sudjeluju u tom postupku. Naposljetku, unatoč presudama Suda o grčkom zakonodavstvu o rekreacijskim igrama, Grčka nije uskladila svoje zakonodavstvo s pravom Unije. Jedina mogućnost zahvaćenim gospodarskim subjektima da brane svoje interese bila je ostvarivanje njihovih prava na temelju Direktive o TBT-u.

40. Komisija je u svojem mišljenju ponovila da je Sud smatrao da su određene odredbe grčkog zakonodavstva o rekreacijskim igrama u suprotnosti s pravom EU-a i da Grčka nije ispunila svoje obveze iz Ugovora i članka 8. Direktive o TBT-u. Nacrt tehničkog zakonodavstva koji mu je dostavljen u skladu s Direktivom o TBT-u pod referentnim brojem 2008/184/GR, koji je stavljen na raspolaganje javnosti i o kojem se podnositelj pritužbe imao priliku očitovati, podnesen je nakon prethodno navedene presude.

41. Na temelju zaprimljenih primjedbi i nakon vlastite analize Komisija je smatrala da je grčki nacrt tehničkog propisa neodgovarajući te se uključila u dijalog s grčkim tijelima kako bi osigurala pravilnu provedbu relevantnih odredaba prava EU-a. Kako je objasnila u svojoj odluci od 29. listopada 2009. o ponovnom zahtjevu podnositelja pritužbe, Komisija je smatrala da je Opći sud jasno naveo da u okviru postupka na temelju Direktive o TBT-u Komisija ne izvršava samo informativnu ulogu. Naprotiv, Komisija je tvrdila da u svojstvu "čuvara Ugovorâ" izvršava istražne ovlasti kako bi potaknula države članice da usklade nacionalno zakonodavstvo s pravom Unije. Stoga se sve razmjene s državom članicom u okviru Obavijesti 2008/184/GR i njezina procjena smatraju istražnom aktivnošću Komisije.

42. Komisija se pozvala na presudu Suda u predmetu C-109/08 Komisija protiv Grčke, u kojoj je Sud utvrdio da Grčka nije ispunila svoje obveze iz članka 260. UFEU-a jer nije poduzela sve potrebne mjere kako bi postupila u skladu sa svojom prethodnom presudom od 26. listopada 2006. Stoga je Komisijina ocjena usklađenosti revidiranog nacrta zakonodavstva provedena i u okviru njezine uloge nakon posljednje presude Suda u skladu s člankom 260. UFEU-a. Komisija je tvrdila da se ta ocjena jednako može smatrati istražnom aktivnošću jer je njezina svrha osigurati da Grčka ispuni svoje obveze iz Ugovora koje su, u skladu s ustaljenom sudskom praksom [12], obuhvaćene povjerljivošću. Stoga je Komisija zaključila da tvrdnja podnositelja pritužbe da zatraženi dokument nije obuhvaćen područjem primjene članka 4. stavka 2. treće alineje nije osnovana.

43. Kad je riječ o tvrdnji podnositelja pritužbe da su djelotvornost i transparentnost postupka na temelju Direktive 98/34 ugrožene zbog neotkrivanja, Komisija je istaknula da se sama Uredba 1049/2001 temelji na načelu transparentnosti i sudjelovanja. Međutim, on sadržava uravnotežen sustav ne samo obveza odobravanja pristupa nego i obveza zaštite legitimnih interesa putem ograničenja prava na pristup dokumentima.

44. Stoga je Komisija smatrala da se javni interes u ovom predmetu bolje ostvaruje zaštitom klime uzajamnog povjerenja između Komisije i grčkih tijela kako bi se postigla usklađenost Grčke s relevantnim zakonodavstvom Unije. Naposljetku, Komisija je interes koji je istaknuo podnositelj pritužbe, odnosno potrebu obrane interesa pogođenih gospodarskih subjekata, okarakterizirala kao privatni.

Preliminarna procjena Europskog ombudsmana koja je dovela do prijedloga prijateljskog rješenja

45. Ombudsmanica je sažela argumente koji su joj izneseni na sljedeći način: Podnositelj pritužbe tvrdio je da predmetni dokument nije obuhvaćen područjem primjene članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe 1049/2001. Ako je dokument obuhvaćen područjem primjene navedene odredbe, Komisija je pogrešno protumačila i primijenila relevantnu iznimku. Nadalje, tumačenjem Komisije potkopavaju se zahtjevi u pogledu djelotvornosti i transparentnosti iz Direktive o tehničkim preprekama u trgovini. S druge strane, Komisija je tvrdila da je predmetni dokument obuhvaćen navedenom iznimkom i da je tu iznimku primijenila u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda. Nadalje, kad je riječ o učinku Direktive o TBT-u na postupanje podnositelja pritužbe sa zahtjevom za pristup dokumentima, Komisija je objasnila da, iako se Uredba 1049/2001 temelji i na načelu transparentnosti, njome se osigurava uravnotežen sustav kojim se priznaju ograničenja u korist legitimnih interesa.

46. S obzirom na navedeno, Ombudsmanica je smatrala korisnim podsjetiti da se člankom 42. Povelje [13] predviđa: „Svaki građanin Unije i svaka fizička ili pravna osoba s boravištem ili registriranim sjedištem u državi članici ima pravo pristupa dokumentima institucija, tijela, ureda i agencija Unije, bez obzira na njihov medij.”

47. Temeljno pravo na pristup dokumentima, koje utjelovljuje težnju za transparentnošću, legitimitetom i odgovornošću institucija Europske unije, osigurano je u pravnom poretku Unije Uredbom 1049/2001 [14]. Sud je priznao da je pravo javnog pristupa dokumentima uspostavljenima na temelju tog prava povezano s demokratskom prirodom institucija [15].

48. Sud je u više navrata također pojasnio da, ako načelno postoji pravo na pristup dokumentima, to pravo ipak podliježe određenim ograničenjima koja se temelje na razlozima javnog ili privatnog interesa [16]. Odluka o odbijanju pristupa valjana je samo ako se temelji na jednom od izuzeća utvrđenih u članku 4. Uredbe 1049/2001 [17]. S obzirom na ciljeve Uredbe 1049/2001, osobito cilj osiguravanja najšireg mogućeg pristupa dokumentima u posjedu institucija, sve iznimke od tog načela moraju se usko tumačiti [18].

49. Primjena iznimke može biti opravdana samo ako je institucija prethodno procijenila: (i) bi li pristup dokumentu konkretno i stvarno ugrozio zaštićeni interes [19]; i ii. ako je odgovor potvrdan, je li u okolnostima iz članka 4. stavaka 2. i 3. Uredbe 1049/2001 postojao prevladavajući javni interes za otkrivanje. Međutim, opasnost od ugrožavanja zaštićenog interesa mora biti razumno predvidljiva, a ne samo hipotetska. Gore navedena ocjena mora proizlaziti iz odluke [20].

50. Što se tiče ovog predmeta i iznimke u vezi sa zaštitom Komisijinih istražnih ovlasti, u kontekstu postupaka zbog povrede protiv države članice, Sud je priznao da se Komisija može valjano pozvati na navedenu iznimku kako bi odbila pristup dokumentima koji se odnose na istrage moguće povrede prava Unije, što bi moglo dovesti do pokretanja postupka na temelju članka 258. UFEU-a [21]. Odbijanje pristupa smatralo se opravdanim jer države članice imaju pravo očekivati od Komisije da poštuje povjerljivost u pogledu istraga koje mogu dovesti do postupka zbog povrede, čak i ako je proteklo razdoblje od završetka tih istraga [22] i predmet je upućen Sudu [23]. Taj se zahtjev može nastaviti primjenjivati tijekom sudskog postupka i do objave presude [24].

51. Nakon donošenja presude Suda utvrđena je povreda prava Unije i sporazumno rješenje više nije moguće [25]. U postupku koji je u konačnici doveo do donošenja presude na temelju članka 258. UFEU-a, otkrivanje dokumenata pribavljenih u tom kontekstu ne bi ugrozilo istrage koje bi mogle dovesti do pokretanja postupka na temelju članka 260. UFEU-a, pri čemu bi potonji bio užeg opsega [26].

52. Primjenom analize pravnih načela koju je Sud proveo na ovaj predmet Ombudsman je nastojao utvrditi je li se Komisija pravilno pozvala na iznimku iz članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe 1049/2001. Ombudsmanica je napomenula da je predmetni revidirani nacrt tehničkog zakonodavstva dostavljen Komisiji u travnju 2009. U svojem dopisu od 13. svibnja 2009. Komisija je tvrdila da se iznimka iz članka 4. stavka 2. treće alineje primjenjuje po analogiji kada Komisija izvršava svoje obveze na temelju Direktive o TBT-u. Sud je 4. lipnja 2009. donio presudu na temelju članka 260. UFEU-a. Komisija u svojem mišljenju više nije tvrdila da se iznimka iz članka 4. stavka 2. treće alineje o kojoj je riječ po analogiji primjenjuje na razmjene između Komisije i države članice u okviru Direktive o TBT-u. Naprotiv, Komisija se izravno pozvala na iznimku i tvrdila da se ona primjenjuje u okviru njezine uloge na temelju članka 260. UFEU-a.

53. Kako bi prihvatio argumente koje je Komisija iznijela u prilog svojoj odluci da ne objavi dotični nacrt tehničkog zakonodavstva, Ombudsman bi morao izvršiti skok vjere. Kao prvo, Ombudsman bi morao prihvatiti da je predmetni nacrt tehničkog zakonodavstva dokument izrađen tijekom istraga koje su u tijeku i odnosi se na razmjenu korespondencije između Komisije i Grčke koja bi se trebala odvijati u okviru povjerljivosti kako bi se očuvalo uzajamno povjerenje. Međutim, kako je podnositelj pritužbe istaknuo u svojoj pritužbi, to nije bio slučaj. Predmetni nacrt tehničkog propisa dostavljen je Komisiji nakon što je Sud utvrdio da se grčkim zakonodavstvom o rekreacijskim igrama povređuju određene odredbe Ugovora. Komisija se stoga nije mogla pozvati na iznimku u okviru postupka protiv Grčke na temelju članka 258. UFEU-a.

54. Ombudsmanica je podsjetila da je izvorni nacrt tehničkog zakonodavstva dostavljen Komisiji 7. svibnja 2008. i objavljen na internetskoj stranici Komisije. Komisija je 9. svibnja 2008., odnosno dva dana kasnije, protiv Grčke pokrenula postupak na temelju članka 260. UFEU-a. Iz toga se može zaključiti da Komisija nije bila zadovoljna nacrtom tehničkog propisa, dok je Grčka dostavila novo tehničko zakonodavstvo koje bi zamijenilo ono iz obavijesti 2008/184/GR. Donošenje presude Suda, u kojoj je utvrđeno da Grčka nije postupila u skladu s prethodnom presudom, ne ostavlja nikakvu sumnju u to da se bilo kakva istraga koja je u tijeku protiv Grčke u vezi s njezinim zakonodavstvom o rekreacijskim igrama ne može Komisiji omogućiti da se pozove na iznimku iz članka 4. stavka 2. treće alineje.

55. Osim toga, nije bilo ni pravno ni logično moguće tvrditi da je Komisija razmatrala novi postupak zbog povrede protiv Grčke kako bi utvrdila da je predmetni revidirani nacrt tehničkog propisa nespojiv s pravilima unutarnjeg tržišta. To je bilo zato što je Sud konačno utvrdio da se grčkim zakonodavstvom koje je bilo na snazi u to vrijeme povređuju pravila unutarnjeg tržišta EU-a, dok Grčka još nije donijela nacrt tehničkog zakonodavstva.

56. Naposljetku, nije se moglo prihvatiti analogno tumačenje uloge koju Komisija izvršava u skladu s Direktivom o TBT-u s onom u postupcima zbog povrede. Naime, iznimke od pravila o javnom pristupu moraju se usko tumačiti. Konstruiranjem načela zaštite „istraga” koje Komisija provodi u tako širokom smislu velik bi se dio razmjena Komisije s državama članicama stavio izvan javne domene.

57. Ombudsmanica je smatrala da, čak i ako bi se pretpostavilo da je neotkrivanje predmetnog nacrta tehničkog propisa u načelu opravdano na temelju iznimke iz članka 4. stavka 2. treće alineje, Komisija nije objasnila na koji bi se način taj zaštićeni interes mogao konkretno i stvarno ugroziti. U tom pogledu valja uzeti u obzir činjenicu da je Komisija već objavila nacrt tehničkog propisa o rekreacijskim igrama, koji joj je dostavljen pod referentnim brojem 2008/184/GR.

58. S obzirom na navedeno ombudsmanica je utvrdila da je Komisija obradila zahtjev podnositelja pritužbe za pristup predmetnom nacrtu tehničkog propisa na način koji nije u skladu s člankom 4. stavkom 2. trećom alinejom Uredbe 1049/2001. Stoga je preliminarno utvrdio nepravilnosti u postupanju u vezi s odlukom Komisije da odbije javni pristup traženom dokumentu.

59. Neovisno o prethodno navedenom nalazu, ombudsmanica je smatrala da je potrebno dovršiti analizu navoda podnositelja pritužbe kako bi se pojasnila pravila i načela kojima se uređuje javni pristup dokumentima i procijenio učinak posebnih pravila sadržanih u Direktivi o tehničkim preprekama u trgovini na analizu tih pravila. U tom je pogledu ombudsmanica napomenula da se u Direktivi o tehničkim preprekama u trgovini naglašava važnost transparentnosti u uspostavi tehničkih standarda ili propisa na nacionalnoj razini za neometano funkcioniranje unutarnjeg tržišta [27]. Kako bi se gospodarskim subjektima omogućilo da daju svoju procjenu učinka nacionalnih tehničkih propisa koje su predložile druge države članice, Direktivom se predviđa redovita objava naslova priopćenih nacrta [28]. Nadalje, kako je utvrđeno u članku 8. stavku 4. Direktive o TBT-u, dostavljene informacije nisu povjerljive, osim ako država članica to izričito zatraži i potkrijepi takav zahtjev valjanim razlozima.

60. Ombudsmanica je smatrala da bi se pravila sadržana u Direktivi o TBT-u trebala tumačiti kao da utječu na način na koji bi se iznimke iz članka 4. Uredbe 1049/2001 trebale tumačiti u odnosu na zahtjeve za pristup koji su obuhvaćeni područjem primjene Direktive o TBT-u. U tom je pogledu Ombudsman podsjetio da je Sud priznao da institucija svoje odluke o otkrivanju može temeljiti na općim pretpostavkama koje se primjenjuju na određene kategorije dokumenata jer je vjerojatno da će se razmatranja općenito slične vrste primjenjivati na zahtjeve za otkrivanje koji se odnose na dokumente iste prirode [29]. Ombudsmanica je smatrala da ispitivanje svakog pojedinačnog slučaja možda neće biti potrebno ako je, zbog posebnih okolnosti pojedinačnog slučaja, bilo očito da se pristup mora odobriti ili da ga se mora odbiti [30]. Ombudsmanica je izrazila stajalište da se načelo koje je Sud priznao u presudi Technische Glaswerke i API, odnosno pretpostavka otkrivanja, mora primjenjivati na sve nacrte tehničkih propisa priopćene na temelju Direktive o tehničkim preprekama u trgovini. Umjesto da se razmjena prepiske između Komisije i pojedinačnih država članica ukloni iz javne domene, kao što se činilo da Komisija zagovara u kontekstu ovog prigovora, trebalo bi prihvatiti pretpostavku otkrivanja. U tom smislu, posebno ispitivanje pojedinačnog dokumenta potrebno je provesti samo u iznimnim okolnostima i u skladu sa svim posebnim pravilima koja se primjenjuju na temelju Direktive o tehničkim preprekama u trgovini.

61. Osim toga, način na koji je Komisija dosad izvršavala svoje obveze na temelju Direktive o TBT-u nije bio beznačajan. U tom je pogledu Glavna uprava Komisije za poduzetništvo provela Direktivu o tehničkim preprekama u prometu uspostavom baze podataka Informacijskog sustava tehničkih propisa (TRIS)[31]. Baza podataka TRIS sadržava tražilicu za obavijesti, koja se svakodnevno ažurira, kao i informacije o postupku u skladu s Direktivom o TBT-u i kontaktnim točkama u svim državama članicama. Web stranica TRIS interaktivna je s industrijom, omogućuje svojim korisnicima da ostavljaju povratne informacije i daju komentare te pruža besplatnu pretplatničku mailing listu za komunikacije relevantne za određeni sektor.

62. Tijekom istrage Europskog ombudsmana činilo se da Komisija izvršava svoje obveze na temelju Direktive o TBT-u s hvalevrijednim naglaskom na pravilima i načelima dobre uprave. Čini se da je Komisija prekoračila minimum propisan Direktivom, odnosno objavila naslove priopćenih nacrta tehničkih propisa i omogućila potpuni pristup tekstu na svim službenim jezicima Europske unije. Nadalje, Komisija je preuzela proaktivnu ulogu u uključivanju dionika i širenju dostupnih informacija. Iz toga slijedi da je Komisija uspostavila dosljednu upravnu praksu u pogledu priopćavanja nacrta zakonodavstva na temelju Direktive o TBT-u, koja se činila spojivom s kulturom službe koju Ombudsman nastoji promicati u institucijama, tijelima, uredima i agencijama Unije.

63. U skladu s Kodeksom dobrog administrativnog ponašanja osoblja Europske komisije u njihovim odnosima s javnošću [32], koji je priložen Poslovniku Komisije, Komisija je dosljedna u svojem administrativnom ponašanju i slijedi svoju uobičajenu praksu. Sve iznimke od tog načela moraju biti propisno opravdane.

64. Iako je Ombudsman pozdravio praksu Komisije u vezi s Direktivom o TBT-u, izrazio je žaljenje zbog toga što se čini da je Komisija ovom konkretnom prilikom odstupila od te prakse bez pružanja uvjerljivog opravdanja.

65. S obzirom na navedeno ombudsmanica je donijela preliminarni nalaz da se Komisijinim postupanjem s ponovnim zahtjevom podnositelja pritužbe krše i postupovna i materijalna pravila Uredbe 1049/2001, što je dovelo do nepravilnosti u postupanju. U skladu s člankom 3. stavkom 5. svojeg Statuta Europski ombudsman iznio je sljedeći prijedlog prijateljskog rješenja:

„Uzimajući u obzir nalaze Europskog ombudsmana, Komisija bi mogla razmotriti mogućnost da podnositelju pritužbe odobri potpuni pristup traženom dokumentu.”

Argumenti izneseni Ombudsmanu nakon njegova prijateljskog prijedloga rješenja

66. Komisija je u svojem odgovoru istaknula da se ne slaže s Europskim ombudsmanom i izrazila uvjerenje da se iznimka iz članka 4. stavka 2. treće alineje može primjenjivati i na „istrage o mogućoj neusklađenosti s pravom Unije na temelju članka 258. UFEU-a (bivši članak 226. UEZ-a) do donošenja presude Suda, ali i na razmjene s tijelima država članica na temelju Direktive 98/34.” Komisija je zatim utvrdila ciljeve Direktive o TBT-u i ulogu Komisije u tom pogledu te je napomenula da u okviru postupka utvrđenog Direktivom o TBT-u ne izvršava samo ulogu primanja informacija od država članica. Naprotiv, u svojstvu čuvarice Ugovora, ona izvršava "svoje istražne ovlasti" kako bi pomogla državama članicama da usklade nacionalno zakonodavstvo s pravom EU-a. Naime, u skladu s člankom 9. stavkom 2. Direktive o tehničkim preprekama u trgovini Komisija može predmetnoj državi članici uputiti „obrazloženo mišljenje” kojim bi se privremeno suspendiralo stupanje na snagu nacrta tehničkog zakonodavstva koji joj je dostavljen.

67. Kad je riječ o obavijesti 2008/184/GR, Komisija je navela da je uputila takvo „obrazloženo mišljenje” u vezi s nacrtom koji su grčka tijela dostavila u svibnju 2008. Stoga je „ispravno izvesti analogiju između istraga na temelju članka 258. UFEU-a i Direktive 98/34 jer je svrha obaju postupaka osigurati usklađenost nacionalnog zakonodavstva i prava EU-a dijalogom između Komisije i tijela država članica.”

68. Komisija je ponovila da „podnositelj pritužbe nije zatražio pristup početnoj obavijesti grčkih tijela, koja je objavljena u skladu s politikom transparentnosti, nego naknadnom nacrtu, izrađenom nakon što je Komisija dostavila svoje obrazloženo mišljenje tijelima država članica, skrećući pozornost na moguće probleme u pogledu prvog nacrta. Potrebno je uzeti u obzir da su se razmjene odvijale i u kontekstu postupka pred Sudom u skladu s člankom 260. UFEU-a koji je u tijeku i, kasnije, rasprava o najprikladnijem načinu njegove provedbe.„ Stoga je, u skladu s presudom Petrie [33], predmetna država članica imala pravo očekivati da će Komisija jamčiti povjerljivost dok god su rasprave bile u tijeku.

69. Ne dovodeći u pitanje gore navedene argumente, Komisija se složila s prijedlogom Ombudsmana da se podnositelju pritužbe odobri potpuni pristup traženom dokumentu, uzimajući u obzir „da su grčke vlasti u siječnju 2011. pokrenule javno savjetovanje o novom nacrtu zakona i da stoga otkrivanje nacrta podnesenog 2009. više ne bi naštetilo tekućim raspravama s tijelima država članica.”

70. Podnositelj pritužbe u svojim je primjedbama napomenuo da se Komisija, iako se složila sa zaključkom prijedloga Ombudsmana o prijateljskom rješenju, očito nije složila s obrazloženjem Ombudsmana. Konkretno, Komisija je inzistirala na primjeni analogije između postupka predviđenog Direktivom 98/34 i postupka predviđenog člankom 258. UFEU-a. Podnositelj pritužbe tvrdio je da ta analogija nije legitimna i da odražava obrazloženje odbijanja njegova ponovnog zahtjeva. Naime, u nastojanju da uskrati javni pristup izliku zakonitosti, Komisija je očito iskrivila postojeći pravni okvir i uputila na „obrazloženo mišljenje” koje je dala Grčkoj u skladu s člankom 9. stavkom 2. Direktive o tehničkim preprekama u trgovini, dok se Direktivom predviđa samo „detaljno mišljenje” o nacrtu tehničkog propisa koji je podnijela država članica.

71. Podnositelj pritužbe naglasio je da Komisija općenito i dalje odbija zahtjeve za pristup dokumentima koji se odnose na nacrte tehničkih propisa ili „detaljna mišljenja”. Podnositelj pritužbe smatra da Komisija time zaobilazi samu svrhu Direktive o tehničkim preprekama u trgovini, u kojoj se u njezinoj trećoj uvodnoj izjavi navodi da bi „radi promicanja neometanog funkcioniranja unutarnjeg tržišta trebalo osigurati najveću moguću transparentnost u pogledu nacionalnih inicijativa za uspostavu tehničkih standarda ili propisa”[34] i da je „cilj unutarnjeg tržišta stvaranje okruženja koje pogoduje konkurentnosti poduzeća; budući da je povećano pružanje informacija jedan od načina na koji se poduzećima pomaže da ostvare više prednosti svojstvenih tom tržištu; budući da je stoga potrebno omogućiti gospodarskim subjektima da daju svoju procjenu učinka nacionalnih tehničkih propisa koje su predložile druge države članice predviđanjem redovite objave naslova priopćenih nacrta i odredbama koje se odnose na povjerljivost takvih nacrta.”[35] Podnositelj pritužbe pitao se kako bi se cilj Direktive mogao postići ako Komisija, institucija kojoj je povjerena provedba postupka utvrđenog u Direktivi o tehničkim preprekama u trgovini, gospodarskim subjektima, kao što je on sam, koji bi trebali dati svoju procjenu učinka nacionalnih tehničkih propisa, uskrati pristup tim tehničkim propisima.

72. Podnositelj pritužbe također je kritizirao suglasnost Komisije s prijedlogom Ombudsmana da se odobri pristup traženom dokumentu kao neautentičan. Podnositelj pritužbe zapravo je smatrao da je gesta Komisije pokušaj da se legitimiziraju dvije i pol godine kašnjenja u vezi sa zahtjevom za javni pristup revidiranom nacrtu tehničkog propisa. Nadalje, podnositelj pritužbe osporio je premisu Komisije da opravda svoju odluku o odobravanju pristupa dokumentu, odnosno činjenicu da je grčka vlada u siječnju 2011. pokrenula javno savjetovanje o novom nacrtu. Podnositelj pritužbe smatra da se obavješćivanjem Komisije o novom nacrtu i njegovom objavom u bazi podataka TRIS (Obavijest 2011/166/GR) dovodi u pitanje bi li javni pristup ranijem nacrtu naštetio raspravama s predmetnom državom članicom.

73. Podnositelj pritužbe skrenuo je pozornost Ombudsmana na činjenicu da se ni sudska praksa Suda ni odluke Ombudsmana ne odnose posebno na pitanja obuhvaćena ovom istragom te je zatražio od Ombudsmana da izda nacrt preporuke Komisiji kako bi ona izmijenila svoju „nezakonitu administrativnu praksu” u pogledu priopćenja država članica o nacrtima tehničkih propisa u skladu s Direktivom o tehničkim preprekama u trgovini.

Procjena Europskog ombudsmana nakon njegova prijateljskog prijedloga rješenja

74. Ombudsman smatra da je ključno ponoviti da njegov prijedlog prijateljskog rješenja glasi kako slijedi:

„Uzimajući u obzir nalaze Europskog ombudsmana, Komisija bi mogla razmotriti mogućnost da podnositelju pritužbe odobri potpuni pristup traženom dokumentu.”

75. Ovaj prijedlog ima dva elementa: (a) Komisija bi mogla razmotriti mogućnost da podnositelju pritužbe odobri potpuni pristup traženom dokumentu; i (b) Komisija bi to mogla učiniti uzimajući u obzir nalaze Europskog ombudsmana.

76. Iako Europski ombudsman priznaje da je Komisija odobrila pristup predmetnom dokumentu, mora se utvrditi može li se pristup tom dokumentu smatrati uspješnim prijateljskim rješenjem u smislu članka 6. Provedbenih odredbi Europskog ombudsmana [36]. U tom pogledu ombudsmanica napominje da je Komisija odobrila pristup predmetnom dokumentu, zadržavajući pritom svoje izvorno obrazloženje. To je rasuđivanje u suprotnosti s Ombudsmanovim rasuđivanjem u njegovoj preliminarnoj ocjeni. Nadalje, iako je pristup dokumentu odobren, iz primjedbi podnositelja pritužbe jasno proizlazi da odgovor Komisije nije bio takav „da zadovolji podnositelja pritužbe”. Slijedom toga, s obzirom na prethodna razmatranja, Ombudsman smatra da njegova potraga za prijateljskim rješenjem nije bila u potpunosti uspješna.

77. U skladu s člankom 6. stavkom 3. njegovih Provedbenih odredbi „Europski ombudsman smatra da prijateljsko rješenje nije moguće ili da je potraga za prijateljskim rješenjem bila neuspješna, zaključuje predmet obrazloženom odlukom koja može sadržavati kritičku napomenu ili sastavlja izvješće s nacrtom preporuka.”

78. Od te početne točke Ombudsman želi istaknuti da ovaj predmet otvara važna pitanja u vezi s primjenom članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe 1049/2001. Konkretnije, predmet se odnosi na tumačenje pojma „istrage” u navedenom članku u kontekstu: (a) postupak zbog povrede protiv države članice; i (b) postupak uspostavljen na temelju Direktive o tehničkim preprekama u trgovini.

79. Zbog razloga koji su detaljno navedeni u točkama 45. do 65. ove presude, Ombudsman je u svojem prijedlogu prijateljskog rješenja preliminarno utvrdio da se na izuzeće iz članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe 1049/2001 pogrešno pozvalo kako bi se opravdalo Komisijino odbijanje pristupa traženom dokumentu, što se odnosi, podsjećam, na revidirani nacrt tehničkog propisa koji je Grčka dostavila Komisiji u okviru postupka uspostavljenog Direktivom o TBT-u.

80. U svojem odgovoru na prijedlog Ombudsmana o prijateljskom rješenju Komisija se nije složila s preliminarnim nalazom Ombudsmana i tvrdila je da se iznimka iz članka 4. stavka 2. treće alineje primjenjuje na postupak na temelju Direktive o tehničkim preprekama u trgovini po analogiji s postupkom zbog povrede na temelju članka 258. UFEU-a.

81. Ombudsmanica smatra da Komisijino tumačenje nije uvjerljivo u pogledu ovog predmeta ili općenito.

82. Točno je da je ovaj predmet prilično specifičan jer se odnosi na obavijest na temelju Direktive o TBT-u o revidiranom nacrtu tehničkog propisa koji je Grčka dostavila nakon presude Suda u predmetu C-65/05 Komisija protiv Grčke, u kojoj je utvrđeno da grčko zakonodavstvo o rekreacijskim igrama nije u skladu s odredbama Ugovora o unutarnjem tržištu. Valja istaknuti da, u skladu sa sudskom praksom Suda, nakon tog datuma „... nastavak pregovora između te države članice i Komisije više nije namijenjen utvrđivanju postojanja povrede [...][37]”, dok „... sporazumno rješenje više nije moguće u slučaju te povrede.[38]”

83. U tom pogledu treba napomenuti da su postupci zbog povrede protiv Grčke na temelju članaka 258. i 260. UFEU-a zaključeni do trenutka kada je Komisija odgovorila na ponovni zahtjev podnositelja pritužbe. Iz toga slijedi da se razmatranja od javnog interesa koja se primjenjuju na dokumente sastavljene ili pribavljene u vezi s postupcima zbog povrede prava koje je Sud priznao u presudi Petrie više ne primjenjuju [39]. Stoga se više ne može pretpostaviti da bi otkrivanje dokumenta o kojem je riječ u ovom predmetu ugrozilo istrage koje bi mogle dovesti do pokretanja postupka na temelju članka 258. UFEU-a [40].

84. Zapravo, ako bi se prihvatilo stajalište Komisije da su posebna razmatranja primjenjiva na postupke zbog povrede prava relevantna u ovom slučaju, po analogiji ili izravno, to bi imalo paradoksalni rezultat da bi pristup relevantnom dokumentu bio uskraćen kako bi se zaštitila „istraga” koja je odavno dovršena. Činjenica da je postupak zbog povrede u ovom slučaju zaključen stoga čini Komisijino tumačenje neuvjerljivim.

85. Međutim, što se tiče uloge Komisije na temelju Direktive o TBT-u u općenitijem smislu, to jest, u nedostatku zaključenog postupka zbog povrede, Komisijin argument nije bespredmetan. U tom pogledu, nakon razmatranja argumenata koje su iznijeli i Komisija i podnositelj pritužbe, Ombudsman je spreman prihvatiti da bi informacije dostavljene u skladu s postupkom iz članka 8. Direktive o TBT-u mogle biti obuhvaćene „istragom” u smislu članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe 1049/2001 [41]

86. Međutim, to ne znači da se u kontekstu Direktive o TBT-u relevantna iznimka mora tumačiti na isti način kao u postupcima zbog povrede. Ombudsmanica smatra da postoje slučajevi u kojima bi tumačenje Komisije imalo smisla, na primjer, ako država članica ne dostavi nacrt tehničkog propisa i time prekrši svoje obveze iz članka 8. Direktive o TBT-u, kao što je to zapravo bio slučaj u predmetu C-65/05 Komisija protiv Grčke ili ako ne poštuje rokove mirovanja predviđene člankom 9. Direktive o TBT-u. U takvim slučajevima Komisija učinkovito pokreće postupak zbog povrede.

87. Međutim, ista se logika ne primjenjuje na analizu nacrta tehničkih propisa podnesenih na temelju članka 8. Direktive o TBT-u. Zapravo, u ovoj fazi ne postoji povreda prava EU-a koja bi se mogla ostvariti. Cilj je Direktive o tehničkim preprekama u trgovini omogućiti Komisiji da provjeri relevantna pravila dok su još u fazi izrade nacrta upravo kako bi se spriječilo države članice da donesu pravila koja ne bi bila u skladu s pravom EU-a. S druge strane, postupak zbog povrede pokreće se samo ako je Komisija već smatrala da postoji ili bi mogla postojati povreda prava Unije. Prema mišljenju Ombudsmana, argument Komisije da bi se ispitivanje nacrta tehničkih pravila u skladu s Direktivom o tehničkim preprekama u trgovini trebalo smatrati sličnim istrazi u skladu s člankom 258. UFEU-a stoga nije uvjerljiv.

88. Ombudsman nadalje smatra da je potreba za razlikovanjem između ispitivanja nacrta tehničkih pravila u skladu s Direktivom o tehničkim preprekama u trgovini i istrage u skladu s člankom 258. UFEU-a također potvrđena postojećim zakonodavstvom. Iz sudske prakse sudova Unije proizlazi da države članice imaju pravo očekivati, kao opće pravilo i uz iznimke, da Komisija s postupkom zbog povrede postupa kao s povjerljivim postupkom. S druge strane, u Direktivi o TBT-u jasno se navodi da je njezin cilj postizanje visoke razine transparentnosti, što posebno potvrđuju njezina preambula [42] i njezin članak 8. stavak 4.[43]. Kad je riječ o nacrtu tehničkih pravila, u članku 8. stavku 4. izričito se navodi da je transparentnost pravilo i da je povjerljivost iznimka. Ombudsmanica ne vidi logičan razlog za tvrdnju da bi to trebalo vrijediti samo za izvorni nacrt tehničkih propisa, ali ne i za revidirane nacrte koje bi država članica mogla podnijeti Komisiji. Naime, Direktiva o tehničkim preprekama u trgovini, podložno uvjetima iz njezina članka 8. stavka 1. točke 3.[44], izjednačava revidirane nacrte tehničkih propisa s izvornim nacrtima tehničkih propisa.

89. Nadalje, treba napomenuti da se pravo EU-a razvilo od donošenja Direktive o TBT-u. Kao što je već spomenuto, Uredba 1049/2001 temelji se na načelu najšireg mogućeg pristupa dokumentima u posjedu institucija i tijela EU-a. Člankom 42. Povelje pravo na pristup dokumentima povećano je na razinu temeljnog prava. U tim okolnostima Ombudsmanica smatra jasnim da restriktivni pristup Komisije pitanju pristupa revidiranim nacrtima tehničkih propisa podnesenima u skladu s Direktivom o tehničkim preprekama u trgovini nije ni opravdan ni primjeren.

90. Ombudsmanica sa zadovoljstvom primjećuje da je Komisija razvila praksu prema kojoj u pravilu objavljuje izvorni i konačni nacrt tehničkih propisa koje su države članice dostavile u skladu s Direktivom o tehničkim preprekama u trgovini. Stoga bi, prema njegovu mišljenju, bilo logično primijeniti isti pristup u pogledu revidiranih nacrta tehničkih propisa koje su podnijele države članice.

91. S obzirom na navedeno Ombudsman smatra da postoji opća pretpostavka da se može odobriti pristup revidiranim nacrtima tehničkih propisa koje su države članice dostavile u skladu s Direktivom o tehničkim preprekama u trgovini, osim ako država članica izričito zatraži povjerljivost i podupre takav zahtjev razlozima koji bi mogli oboriti takvu pretpostavku [45].

92. Na temelju prethodne analize ombudsmanica smatra da bi Komisija trebala preispitati svoje stajalište u tom području kako bi se osiguralo da, uz izvorni nacrt tehničkih propisa i konačne tehničke propise, koji se dosljedno objavljuju u bazi podataka TRIS, bude dostupan i revidirani nacrt tehničkih propisa. U tu će svrhu Ombudsman izraditi nacrt preporuke.

C. Nacrt preporuka

Na temelju svojih istraga u vezi s tom pritužbom Ombudsman Komisiji daje sljedeće nacrte preporuka:

1) Komisija bi trebala priznati neopravdano kašnjenje u obradi ponovnog zahtjeva podnositelja pritužbe u ovom predmetu i obvezati se da će poduzeti potrebne mjere kako bi osigurala da do takvog kašnjenja neće ponovno doći u budućnosti.

Komisija bi trebala preispitati svoje stajalište o javnom pristupu revidiranim nacrtima tehničkih propisa i osigurati da ti dokumenti budu dostupni, osim ako država članica izričito ne zatraži povjerljivost i podupre takav zahtjev razlozima koji bi mogli oboriti pretpostavku pristupačnosti.

Komisija i podnositelj pritužbe bit će obaviješteni o tim nacrtima preporuka. U skladu s člankom 3. stavkom 6. Statuta Europskog ombudsmana, Komisija šalje detaljno mišljenje do 30. travnja 2012. Detaljno mišljenje moglo bi se sastojati od prihvaćanja nacrta preporuka i opisa njihove provedbe.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Sastavljeno u Strasbourgu 24. siječnja 2012.

---

[1] Odluka Europskog parlamenta od 9. ožujka 1994. o propisima i općim uvjetima kojima se uređuje obnašanje dužnosti Europskog ombudsmana (94/262/EZUČ, EZ, Euratom), SL 1994., L 113, str. 15.

[2] Predmet C-65/05 Komisija protiv Grčke [2006.] ECR I-10341.

[3] Direktiva 98/34/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 22. lipnja 1998. o utvrđivanju postupka osiguravanja informacija u području tehničkih normi i propisa, SL 1998., L 204, str. 37., kako je izmijenjena Direktivom 98/48/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 20. srpnja 1998. o izmjeni Direktive 98/34/EZ o utvrđivanju postupka osiguravanja informacija u području tehničkih normi i propisa, SL 1998., L 217, str. 18., i dodatno izmijenjena Direktivom Vijeća 2006/96/EZ od 20. studenoga 2006., SL 2006., L 363, str. 81.

[4] Predmet C-109/08 Komisija protiv Grčke [2009.] ECR I-4657.

[5] Grčka je 7. svibnja 2008. dostavila izvorni nacrt tehničkog propisa o izmjeni grčkog zakonodavstva o rekreacijskim igrama. Grčka obavijest registrirana je kao 2008/184/GR i dostupna je u odgovarajućem odjeljku (baza podataka TRIS) na internetskim stranicama Komisije: http://ec.europa.eu/enterprise/tris/pisa/app/search/index.cfm?fuseaction=pisa_notif_overview&iYear=2008&inum=184&lang=EN&sNLang=EN. Podnositelj pritužbe iznio je svoja stajališta o tom nacrtu Komisiji u skladu s Direktivom o TBT-u.

[6] Uredba 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije (SL 2001., L 145, str. 43.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 16., str. 70.)

[7] Obavijest 2008/184/GR.

[8] Podnositelj pritužbe uputio je na odluke Europskog ombudsmana u pritužbama 271/2000/(IJH)JMA, 277/2000/(IJH)JMA i 790/2003/GG.

[9] Kao što je Europski ombudsman naveo u svojem tematskom izvješću Europskom parlamentu u vezi s nesuradnjom Europske komisije u pritužbi 676/2008/RT „... vlastiti rokovi Komisije nužno uključuju rok utvrđen Ugovorom o funkcioniranju Europske unije za davanje detaljnog mišljenja o nacrtu preporuke Europskog ombudsmana.”

[10] Uvodna izjava 4. Uredbe 1049/2001.

[11] http://ec.europa.eu/enterprise/tris/index_en.htm

[12] Predmet T-191/99 Petrie [2001.] ECR II-3677.

[13] U skladu s člankom 6. stavkom 1. Ugovora o Europskoj uniji, Povelja Europske unije o temeljnim pravima ima istu pravnu snagu kao Ugovori.

[14] Spojeni predmeti C-514/07 P, C-528/07 P i C-532/07 P Švedska protiv API-ja i Komisije, presuda od 21. rujna 2010., još nije objavljena u ECR-u, točka 69.; Predmet C-139/07 P Komisija protiv Technische Glaswerke Ilmenau, presuda od 29. lipnja 2010., još nije objavljena u ECR-u, stavak 51.

[15] Švedska protiv API-ja i Komisije, točka 68.; Spojeni predmeti C-39/05 P i C-52/05 P Švedska i Turco protiv Vijeća [2008.] ECR I-4723, stavak 34.

[16] Predmet C-266/05 P Sison protiv Vijeća [2007.] ECR I-1233, stavak 62.; Švedska protiv API-ja i Komisije, točka 70.; Technische Glaswerke, stavak 53.

[17] Predmet C-64/05 Švedska protiv Komisije [2007.] ECR I-11389, stavak 57. i predmet C-266/05 P Sison protiv Vijeća [2007.] ECR I-1233, stavak 62.

[18] Švedska protiv API-ja i Komisije, točka 73.; Švedska protiv Komisije, točka 66. i Sison protiv Vijeća, točka 63.

[19] Švedska protiv API-ja i Komisije, točka 72.

[20] Predmet T-2/03 Verein für Konsumenteninformation protiv Komisije [2005.] ECR II-1121, stavak 69.

[21] Predmet T-36/04 API protiv Komisije [2007.] ECR II-3201, stavak 120.; Predmet T-309/97 Bavarian Lager protiv Komisije [1999.] ECR II-3217, stavak 46.; Petrie, stavak 68.

[22] Predmet T-105/95 WWF UK protiv Komisije [1997.] ECR II-313, stavak 63.

[23] Petrie, točka 68.

[24] Predmet T-36/04 API protiv Komisije [2007.] ECR II-3201, stavak 121.

[25] Švedska protiv API-ja i Komisije, točka 121.

[26] Švedska protiv API-ja i Komisije, točka 122.

[27] Treća uvodna izjava Direktive o TBT-u.

[28] Sedma uvodna izjava Direktive o TBT-u.

[29] Švedska protiv API-ja i Komisije, točka 74.; Technische Glaswerke, stavak 54.

[30] Odluka Europskog ombudsmana o zatvaranju istrage o pritužbi 1039/2008/FOR protiv Europske komisije, stavak 58.

[31] http://ec.europa.eu/enterprise/tris/default.htm?CFID=9235488&CFTOKEN=3461434467bc692f-352E4803-EBE0-9012-5258E5F248F8F822

[32] http://ec.europa.eu/civil_society/code/_docs/code_en.pdf

[33] Predmet T-191/99 Petrie [2001.] ECR II-3677.

[34] Treća uvodna izjava Direktive o TBT-u.

[35] Sedma uvodna izjava Direktive o TBT-u.

[36] http://www.ombudsman.europa.eu/resources/provisions.faces#hl5

[37] Švedska protiv API-ja i Komisije, točka 120.

[38] Švedska protiv API-ja i Komisije, točka 121.

[39] Predmet T-191/99 Petrie [2001.] ECR II-3677, stavci od 64. do 68.

[40] Švedska protiv API-ja i Komisije, točka 122.

[41] Technische Glaswerke, stavak 52.

[42] Treća uvodna izjava Direktive o TBT-u predviđa: „budući da bi radi promicanja nesmetanog funkcioniranja unutarnjeg tržišta trebalo osigurati najveću moguću transparentnost u pogledu nacionalnih inicijativa za uspostavu tehničkih normi ili propisa;” Nadalje, 7. uvodna izjava Direktive o tehničkim preprekama u prometu predviđa: budući da je cilj unutarnjeg tržišta stvoriti okruženje koje pogoduje konkurentnosti poduzeća; budući da je povećano pružanje informacija jedan od načina na koji se poduzećima pomaže da ostvare više prednosti svojstvenih tom tržištu; budući da je stoga potrebno omogućiti gospodarskim subjektima da daju svoju procjenu učinka nacionalnih tehničkih propisa koje su predložile druge države članice, predviđanjem redovite objave naslova priopćenih nacrta i odredbama koje se odnose na povjerljivost takvih nacrta;”

[43] Člankom 8. stavkom 4. Direktive o TBT-u predviđeno je da „[n]formacije dostavljene u skladu s ovim člankom nisu povjerljive, osim na izričit zahtjev države članice koja dostavlja obavijest. Svaki takav zahtjev mora biti potkrijepljen razlozima.”

[44]” Države članice ponovno dostavljaju nacrt pod gore navedenim uvjetima ako unesu izmjene nacrta koje znatno mijenjaju njegovo područje primjene, skraćuju prvotno predviđeni raspored provedbe, dodaju specifikacije ili zahtjeve ili ga čine restriktivnijim.”

[45] Vidjeti u tom smislu presudu Technische Glaswerke (t. 52.).