Izrađeno u skladu s člankom 3. stavkom 6. Statuta Europskog ombudsmana [1]

Okolnosti pritužbe

1. Podnositelj pritužbe dužnosnik je Komisije. U rujnu 2008. zajedno s kolegom (koji je podnio pritužbu 2749/2009/KM) otišao je na službeno putovanje u treću zemlju. Službeno putovanje planirano je kako slijedi:

Petak, 19. rujna: Polazak iz zračne luke Bruxelles u 10:00;

Subota, 20. rujna: Dolazak u 06:25 po lokalnom vremenu;

Nedjelja, 21.9.: Dan odmora;

Ponedjeljak 22/9 09:00 – petak 26/9 18:00: rad;

Subota, 27. rujna: slobodno;

Nedjelja, 28. rujna: Povratni let s polaskom u 09:15 i dolaskom u Bruxelles u 18:05.

2. Relevantni putni nalog odobrio je dužnosnik za ovjeravanje, direktor podnositelja pritužbe, u skladu s Vodičem za misiju koji se primjenjivao u to vrijeme [2]. Službeno putovanje provedeno je u skladu s odobrenim planom. Nakon povratka podnositelj pritužbe ispunio je izjavu o troškovima, koju je ponovno odobrio dužnosnik za ovjeravanje.

3. U skladu s točkom 1.1. Vodiča za službena putovanja iz 2004. putni nalog moraju potpisati neposredno nadređeni dužnosnik na službenom putovanju i dužnosnik za ovjeravanje. U točki 1.2. dodaje se da „potpisivanje putnog naloga od strane dužnosnika za ovjeravanje daje članu osoblja pravo na naknadu troškova nastalih unutar regulatornog ograničenja koje je na snazi”.

4. U točki 1.5. Vodiča za službena putovanja iz 2004. utvrđuju se dužnosti dužnosnika za ovjeravanje pri odobravanju službenog putovanja:

„Dužnosnici za ovjeravanje moraju upravljati resursima za koje su odgovorni. U tu svrhu moraju ocijeniti jesu li službena putovanja i zahtjevi za izuzeće koje podnosi osoblje koje odlazi na službeno putovanje opravdani te obrazložiti svaku iznimku od općih pravila koja se primjenjuju uzimajući u obzir zahtjeve službe i u skladu s pravilima dobrog financijskog upravljanja, posebno ekonomičnosti i isplativosti.”

5. Što se tiče materijalnih pitanja o kojima je riječ u ovom prigovoru, točka 4.4. Vodiča za misije iz 2004. predviđa sljedeće:

Ako uvjeti cijene karata zahtijevaju boravak tijekom vikenda (pravilo o nedjelji), mogu se isplatiti dodatne dnevnice ako je to troškovno učinkovito.

Odobrena putnička agencija mora osigurati različite dostupne cijene (uključujući/ne uključujući boravak tijekom vikenda) kako bi član osoblja koji odlazi na službeno putovanje, neposredno nadređeni i dužnosnik za ovjeravanje mogli donijeti odluku uz potpuno poznavanje činjenica…

(3) Ako putovanje uključuje vremensku razliku veću od četiri sata, dnevni odmor dopušta se na mjestu službenog putovanja prije početka službenih angažmana.”

6. Točka 9.1. Vodiča za misije iz 2004. sadržava sljedeća pravila:

„Ako dopust (u mjestu službenog putovanja ili na putu između mjesta rada i mjesta službenog putovanja) prethodi službenom putovanju i/ili slijedi nakon njega, dnevnice se izračunavaju od trenutka stvarnog početka i/ili završetka sastanaka. Ako je dobivena snižena cijena koja zahtijeva boravak tijekom vikenda, naknade će se izračunati tako da se uzmu u obzir dodatni dani koji se zahtijevaju tom vrstom cijene, osim radnih dana i/ili državnih praznika.”

7. Podnositelj pritužbe najprije je primio sve troškove koje je zatražio u svojoj izjavi o službenom putovanju, osim troškova vožnje taksijem do i od zračne luke Bruxelles-National (oko 60 eura). Međutim, Ured Komisije za upravljanje individualnim materijalnim pravima i njihovu isplatu („PMO”) doveo je u pitanje troškove koje je zatražio kolega s kojim je podnositelj pritužbe preuzeo to službeno putovanje, posebno u vezi s činjenicom da su dužnosnici napustili Bruxelles u petak 19. rujna i tako proveli vikend u mjestu službenog putovanja. PMO je zatim ponovno izračunao naknadu koja se duguje podnositelju pritužbe i vratio dijelove već isplaćenog iznosa, odnosno dnevnice za 2,5 dana (137,50 EUR), jednu „fiksnu naknadu” (54,25 EUR) i dio hotelskih troškova (141,17 EUR), odnosno ukupno 332,92 EUR. Kada je podnositelj pritužbe uložio prigovor, PMO je tvrdio da službena putovanja moraju biti što kraća i da se svako produljenje trajanja službenog putovanja koje nije opravdano potrebama službenog putovanja mora smatrati produljenjem „radi osobne praktičnosti”. Ako bi takvo produljenje podrazumijevalo odsutnost dužnosnika s posla, takva odsutnost predstavljala bi godišnji odmor. PMO je napomenuo da je u subotu poletio let koji bi podnositelju pritužbe omogućio da u nedjelju stigne u 06:25. Da je bio na tom letu, i dalje bi imao dan odmora, koji je definiran kao 24 sata prije posla.

8. PMO je 27. siječnja 2009. pisao direktoru podnositelja pritužbe. Potvrdila je svoje stajalište da je službeno putovanje trebalo započeti u subotu 20. rujna 2008., a ne u petak 19. rujna 2008. Na temelju načela dobrog financijskog upravljanja trebalo je izvršiti „fiktivni izračun” kako bi se utvrdio iznos koji se plaća podnositelju pritužbe. To je značilo da će misija biti tretirana kao da je započela tek u ponedjeljak 22. rujna 2008.

9. Podnositelj pritužbe podnio je 16. veljače 2009. pritužbu na temelju članka 90. stavka 2. Žalio se da od PMO-a nije primio propisno obrazložen odgovor u kojem je obrazložio zašto su njegovi troškovi službenog putovanja vraćeni. Također je osporio odluku PMO-a na četiri dodatna razloga:

(1) Osporio je klasifikaciju svoje misije kao "misije s dopustom". Nije uzeo petak 19. rujna 2008. jer je tog dana otputovao u mjesto misije.

(2) Doveo je u pitanje stajalište PMO-a da bi mu dolazak u 06:25 u nedjelju ujutro omogućio "dnevni odmor ", što je PMO definirao kao razdoblje odmora od 24 sata prije posla. Podnositelj pritužbe tvrdio je da u Vodiču za misije iz 2004. ne postoji ništa što bi potkrijepilo taj argument i da je, u pravilu, „dan” trajao od ponoći do ponoći.

(3) Podnositelj pritužbe osporio je odluku o nenadoknađivanju troškova taksija za zračnu luku Bruxelles-National i iz nje.

(4) Podnositelj pritužbe osporavao je i implicitnu pretpostavku da bi misija koja počinje u subotu umjesto u petak bila troškovno učinkovitija. Kao i kod povratnih letova u subotu 27. rujna/nedjelju 28. rujna (gdje je polazak u subotu bio 680 eura jeftiniji od onog u nedjelju), let u subotu 20. rujna bio je znatno skuplji od leta u petak 19. rujna. Međutim, budući da zračni prijevoznici ne arhiviraju informacije o cijenama na određene datume, podnositelj pritužbe nije mogao dokazati da je to bio slučaj. Mogao je to učiniti kada je planirao misiju.

10. Podnositelj pritužbe podsjetio je da je sa svojim nadređenima detaljno razgovarao o planu misije ". Načelnik odjela, zamjenik načelnika odjela, načelnik odjela i direktor (dužnosnik za ovjeravanje) složili su se da je ta misija u skladu sa smjernicama utvrđenima u Vodiču za misije iz 2004. Stoga je mogao legitimno očekivati da će svi troškovi službenih putovanja nastali u skladu s planom biti nadoknađeni.

11. Komisija je 19. lipnja 2009. odbila pritužbu na temelju članka 90. stavka 2. Tvrdio je da odredbe o financijskim pravima treba usko tumačiti. Tako je potvrdio PMO-ovu interpretaciju "jednog dana odmora". Prema njegovu mišljenju, podnositelj pritužbe mogao je u subotu krenuti iz Bruxellesa, što je značilo da je petak za njega bio slobodan dan. U skladu s točkom 9.1. Vodiča za službena putovanja iz 2004. u takvim slučajevima službeno putovanje počinje tek u ponedjeljak, a dnevnica se isplaćuje tek od ponedjeljka nadalje. Troškovi hotela za subotu navečer također se ne nadoknađuju. Troškovi taksija nisu dodijeljeni jer su se takvi troškovi mogli platiti samo kada je let poletio prije 9:00 ili sletio nakon 22:00, dok je let podnositelja pritužbe poletio u 10:00 i sletio u 18:00.

12. Međutim, PMO je naknadno nadoknadio troškove taksija.

Predmet istrage

13. Podnositelj pritužbe iznio je sljedeće navode:

(1) PMO je pogrešno odbio nadoknaditi sve troškove službenog putovanja koje je imao u vezi sa svojim službenim putovanjem u rujnu 2008.

U prilog toj tvrdnji iznio je sljedeće argumente:

(a) Njegov direktor, u svojstvu dužnosnika za ovjeravanje, potpisao je i nalog za službeno putovanje i izjavu o troškovima. To mu je dalo legitimno očekivanje da će troškovi koje je imao u skladu s putnim nalogom biti plaćeni u cijelosti.

(b) Komisija je prvotno nadoknadila cijeli iznos njegovih troškova. To je pitanje ponovno otvorilo tek kada je podupirao svojeg kolegu, koji je otišao na istu misiju, u nastojanjima da mu se troškovi nadoknade u cijelosti.

(c) Komisija je nezakonito proglasila petak 19. rujna 2008. danom godišnjeg odmora. To je bilo unatoč činjenici da nije zatražio dopust za taj dan i da ga je iskoristio za putovanje u mjesto službenog putovanja, u skladu s nalogom za službeno putovanje.

(d) Komisija je pogrešno protumačila pojam „dnevni odmor” kako bi odbila njegove troškove nastale u skladu s putnim nalogom.

(2) Komisija je odbacila njegovu pritužbu na temelju članka 90. stavka 2. bez dostatnog objašnjenja svoje odluke, uglavnom u pogledu iznosa koje je odbila i njezina tumačenja pojma „dnevni odmor”.

14. Podnositelj pritužbe podnio je i sljedeće tvrdnje:

(1) Komisija bi trebala vratiti nepodmirene iznose uvećane za kamate.

(2) Komisija bi u budućnosti trebala djelovati u skladu s odobrenim putnim nalozima i izjavama o troškovima.

Istraga

15. Pritužba je podnesena 5. listopada 2009. Ombudsman je 9. studenoga 2009. pokrenuo istragu i zatražio od Komisije mišljenje o pritužbi.

16. Komisija je svoje mišljenje dostavila 2. ožujka 2010. Proslijeđena je podnositelju pritužbe 4. ožujka 2010. s pozivom da se o njoj očituje. Podnositelj pritužbe dostavio je svoja očitovanja između 4. ožujka i 19. travnja 2010.

17. Ombudsmanica je 12. svibnja 2010. od Komisije zatražila dodatne informacije. Komisija je svoj odgovor poslala 16. kolovoza 2010., a Ombudsman ga je 18. kolovoza 2010. proslijedio podnositelju pritužbe s pozivom da se o njemu očituje. Podnositelj pritužbe dostavio je svoja očitovanja 19. kolovoza 2010.

18. Ombudsman je 28. veljače 2011. zatražio od Komisije da mu dostavi Vodič za misije koji je bio na snazi u vrijeme kada je podnositelj pritužbe otišao na misiju, odnosno Vodič za misije iz 2004. Također je zatražio Vodič za misije koji je na snazi od siječnja 2009.[3] i sve druge dokumente kojima bi se mogla razjasniti podjela odgovornosti između dužnosnika za ovjeravanje i PMO-a.

19. Komisija je zatražene dokumente poslala 22. ožujka 2011. Ombudsman ih je 31. ožujka 2011. proslijedio podnositelju pritužbe s pozivom na očitovanje prije 30. travnja 2011. Do tog datuma nije zaprimljena nijedna primjedba.

Analiza i zaključci Europskog ombudsmana

Uvodne napomene

20. Kako je prethodno navedeno, podnositelj pritužbe podnio je dvije tvrdnje i dvije tvrdnje. Njegov drugi prigovor bio je da Komisija nije obrazložila odbijanje njegova prigovora iz članka 90. stavka 2. Komisija se nije izričito očitovala o tom pitanju.

21. Međutim, s obzirom na sadržajna objašnjenja iznesena u mišljenju Komisije i njezinim odgovorima na njegov zahtjev za dodatne informacije, Ombudsman smatra da više nije potrebno da se on bavi drugom tvrdnjom.

A. Navodna pogreška u vezi s nadoknadom troškova službenih putovanja i povezanim zahtjevom

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

22. U svojoj pritužbi Ombudsmanu podnositelj pritužbe tvrdio je da je Komisija pogrešno odbila nadoknaditi sve troškove njegova službenog putovanja u vezi s njegovim službenim putovanjem u rujnu 2008. Konkretno, pogrešno je definirao petak 19. rujna kao dan godišnjeg odmora i pogrešno protumačio „dan odmora” koji se mora odobriti dužnosnicima koji moraju ići na naporna putovanja. Naglasio je da je svoju misiju izvršio u skladu s misijskim nalogom koji su odobrili njegovi nadređeni. Stoga je zahtijevao da Komisija vrati odbijeni iznos (332,92 eura) uvećan za kamate.

23. Komisija je u svojem mišljenju u pogledu pitanja dopusta navela da je podnositelj pritužbe otišao na službeno putovanje u petak, 19. rujna 2008., što je bio radni dan. U točki 9. Vodiča za službena putovanja iz 2004. navedeno je da se, ako je dopust iskorišten prije službenog putovanja, dnevnica izračunava od trenutka stvarnog početka službenih sastanaka. Međutim, u točki 4.4. podtočki 2. Vodiča za službena putovanja iz 2004. predviđeno je da se dodatne dnevnice mogu isplatiti ako je to troškovno učinkovito, uzimajući u obzir da zrakoplovne karte, uključujući boravak tijekom vikenda, mogu biti jeftinije („pravilo o nedjelji”). Utvrđeno je da razlika u cijeni između letova u subotu 27. i nedjelju 28. rujna 2008. opravdava produljenje službenog putovanja. Iako stvarne cijene za letove od petka 19./subota 20. više nisu bile dostupne, putnička agencija vjerojatno je preporučila kombinaciju od petka 19. rujna do nedjelje 28. rujna kao najjeftiniju opciju. Naime, točka 4.4. podtočka 2. obvezala je putničku agenciju da osigura različite cijene koje su bile dostupne. Komisija je stoga prihvatila da je dužnosnik za ovjeravanje pri odobravanju misije djelovao potpuno upoznat s činjenicama i uz dužno poštovanje načela isplativosti. Komisija smatra da bi troškovna učinkovitost planova putovanja bila odgovarajuće opravdanje za produljenje službenog putovanja. Stoga se petak, 19. rujna 2008. nije mogao smatrati danom godišnjeg odmora.

24. Kad je riječ o tumačenju pojma „dan odmora”, Komisija je prvo napomenula da je Sud EU-a dosljedno zahtijevao da se odredbe kojima se članovima osoblja dodjeljuje financijska prednost strogo tumače. Međutim, u Vodiču za misije iz 2004. nije bilo ničega što bi podržalo početno tumačenje PMO-a da je "dan odmora" značio 24 sata prije sastanka za koji je dotični dužnosnik putovao. U svakom slučaju, čak i da se to tumačenje slijedi, trebalo je uzeti u obzir vrijeme putovanja od zračne luke do mjesta održavanja sastanka, u kojem slučaju let koji je stigao u nedjelju ujutro ne bi podnositelju pritužbe omogućio razdoblje odmora od 24 sata. To je bio još jedan element koji je opravdao odlazak u petak, 19. rujna.

25. Dužnosnik za ovjeravanje odobrio je putni nalog kojim je predviđen odlazak u petak 19. rujna 2008. i koji se ne odnosi na dane godišnjeg odmora. U skladu s točkom 1.2. Vodiča za misije iz 2004. tim se odobrenjem dužnosniku daje pravo na naknadu nastalih troškova u okviru regulatornih ograničenja koja su na snazi. Komisija je naglasila da je PMO, ako je smatrao da postoji problem s izvršenjem misije, trebao obavijestiti predmetne službe kako bi spriječio nastanak takvih problema u budućnosti. Nije trebalo kazniti dužnosnika koji je otišao na misiju.

26. Komisija je navela da je stoga ponovno razmotrila svoje stajalište i da je sada smatrala da PMO-ovi odbici nisu opravdani. Navela je da se slaže s pozitivnom odlukom, što znači da će podnositelj pritužbe primiti povrat koji je zatražio.

27. Dana 22. ožujka 2010., odnosno otprilike dva tjedna nakon što mu je Ombudsman proslijedio to mišljenje, podnositelj pritužbe obratio se PMO-u i pitao ga kada će mu se nadoknaditi i kako će se obračunati kamate. Također je zatražio presliku smjernica izdanih osoblju PMO-a kako bi se izbjegli slični problemi u budućnosti. Komisija je 19. travnja 2010. obavijestila podnositelja pritužbe da će iznos od 335,34 EUR [4] biti uplaćen na njegov račun. Nakon što je podnositelj pritužbe podsjetio Komisiju da je zatražio i kamate, ona je 19. travnja 2010. odgovorila da neće platiti kamate.

28. Podnositelj pritužbe obavijestio je Europskog ombudsmana o navedenom odgovoru. Činilo se da je u tom odgovoru navedeno da se Komisija namjerava distancirati od izjava koje je dala u svojem mišljenju. Ombudsmanica je stoga od Komisije zatražila da pojasni svoje stajalište o pitanju interesa, na koje se podnositelj pritužbe pozvao, ali ga Komisija nije komentirala u svojem mišljenju, te da, općenitije, pojasni svoje stajalište o meritumu pritužbe s obzirom na činjenicu da se čini da je poruka elektroničke pošte koju je 19. travnja 2010. poslala podnositelju pritužbe proturječna stajalištu koje je zauzela u svojem mišljenju.

29. Komisija je u svojoj replici navela da ne vidi nikakvu proturječnost između svojeg mišljenja, u kojem je na temelju konkretne pritužbe ponovno razmotrila odbijanje troškova koje je podnio podnositelj pritužbe od strane PMO-a, i poruke elektroničke pošte koju je 19. travnja 2010. poslala podnositelju pritužbe, u kojoj je navela da je s predmetom postupala kao s pojedinačnim predmetom.

30. Kad je riječ o zahtjevu podnositelja pritužbe za kamate, Komisija je napomenula da je prvotna odluka bila ispravna u skladu s Vodičem za misije iz 2004. koji se primjenjivao u to vrijeme. Prema njegovu mišljenju, uzela je u obzir posebnu situaciju tužitelja te je također predvidjela određene promjene koje je donio Vodič za službena putovanja iz 2009., koji je bio povoljniji za dužnosnika upućenog na službeno putovanje. Stoga, njegova odluka o prihvaćanju troškova koje je tražio podnositelj pritužbe nije mu dala pravo na kamate zbog zakašnjelog plaćanja, s obzirom na to da, prije nego što je ponovno razmotrio svoje stajalište u mišljenju, nije imao pravo na to plaćanje.

31. Podnositelj pritužbe u svojim je očitovanjima istaknuo da nije jasno na koje se promjene Komisija poziva i da se u mišljenju Komisije ne upućuje ni na kakve izmjene Vodiča za misije.

32. Naposljetku, podnositelj pritužbe istaknuo je da je Komisija tvrdila da ne treba platiti kamate jer se njezina odluka da mu dodijeli iznos koji je tvrdio temeljila na činjenici da je primijenila povoljnija pravila utvrđena u Vodiču za misije iz 2009. Drugim riječima, podnositelj pritužbe nije trebao platiti odgovarajući iznos sve dok mu ga Komisija nije odlučila dodijeliti. Podnositelj pritužbe snažno je osporio tu analizu i zadržao svoju tvrdnju da su kamate dospjele na iznos koji je nezakonito potraživao od njega nakon Komisijine pogrešne procjene povrata.

Procjena Europskog ombudsmana

33. Komisija je u svojem mišljenju navela da odbici koje je PMO izvršio nisu opravdani s obzirom na to da se i. može pretpostaviti da su putnička agencija i dužnosnik za ovjeravanje ispunili svoje dužnosti i da su učinjeni putni aranžmani stoga isplativiji od pristupa koji je predložio PMO te da ii. PMO-ovo tumačenje „dnevnog odmora” i njegova klasifikacija dana putovanja kao dana dopusta nisu potkrijepljeni Vodičem za službena putovanja. Ombudsmanica to stajalište smatra razumnim i pohvaljuje Komisiju što je u skladu s time ponovno razmotrila i izmijenila svoje stajalište.

34. Komisija je naknadno nadoknadila troškove koje je zatražio podnositelj pritužbe. U tom se smislu može smatrati da je zahtjev podnositelja pritužbe riješen. Međutim, odbio je platiti kamate zbog zakašnjelog plaćanja. U odgovoru na pitanje Ombudsmana o tom pitanju Komisija je navela da su u njezinoj odluci o povratu troškova predviđene neke promjene u novom Vodiču za misije iz 2009. koje nisu bile primjenjive u vrijeme misije podnositelja pritužbe te da se stoga ne plaćaju kamate.

35. Nakon što je pažljivo analizirao mišljenje Komisije, Ombudsman može samo zaključiti da se to mišljenje nije temeljilo na Vodiču za misije iz 2009. ili na bilo kakvim promjenama koje bi nova verzija mogla sadržavati u usporedbi s Vodičem za misije iz 2004. Umjesto toga, Komisija je jasno tvrdila na temelju Vodiča za misije iz 2004., iz kojeg je navela, te se oslonila na koncept pravičnosti kako bi zaključila da odluka PMO-a o povratu relevantnog iznosa od podnositelja pritužbe nije opravdana. Ombudsman nadalje napominje da Komisija u svojem odgovoru na njegov zahtjev za dodatne informacije nije pružila nikakve pojedinosti u pogledu navodnog učinka Vodiča za misije iz 2009. na njegovo stajalište.

36. Osim toga, Ombudsman je pažljivo ispitao relevantne odredbe Vodiča za misije iz 2004. i 2009. Međutim, ne može vidjeti kako bi primjena Vodiča za misije iz 2009. dovela do povoljnijeg postupanja prema situaciji podnositelja pritužbe nego što bi to bio slučaj u skladu s Vodičem za misije iz 2004. Ombudsmanica također sa zabrinutošću napominje da odgovor Komisije na njegov zahtjev za dodatne informacije upućuje na to da je stajalište koje je zauzela u svojem mišljenju, odnosno svoju odluku o povratu relevantnog iznosa, bilo koncesija, a ne rezultat ispravne primjene relevantnih pravila.

37. Stoga valja zaključiti da Komisija nije pružila uvjerljivo objašnjenje o tome zašto u ovom slučaju ne bi trebala biti obvezna platiti kamate zbog zakašnjelog plaćanja. Ombudsman će stoga izraditi odgovarajući nacrt preporuke u nastavku.

B. Tvrdnja da bi Komisija u budućnosti trebala dosljednije djelovati

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

38. U svojoj pritužbi Ombudsmanu podnositelj pritužbe tvrdio je da bi Komisija u budućnosti trebala dosljednije djelovati u pogledu putnih naloga. Komisija u svojem mišljenju nije razmotrila tu tvrdnju.

39. U svojoj poruci elektroničke pošte od 22. ožujka 2010. podnositelj pritužbe zatražio je od Komisije da ga obavijesti o koracima poduzetima u tom pogledu i o tome je li izdao nove smjernice za tumačenje kako bi se osiguralo da se pogreške koje su počinjene u njegovu slučaju (pogrešno proglašavanje dana putovanja danom dopusta i pogrešno tumačenje pojma „dan odmora”) ne ponavljaju.

40. Komisija je odgovorila da se njezina odluka odnosi samo na pojedinačni slučaj podnositelja pritužbe (i njegov kolega). To nije utjecalo na praksu PMO-a i njegovo tumačenje relevantnih pravila te stoga nisu bile potrebne nove smjernice.

41. Podnositelj pritužbe obavijestio je Europskog ombudsmana o navedenom odgovoru. Stoga je zatražio od Komisije da pojasni svoje stajalište u tom pogledu. Komisija je u svojem odgovoru ponovila svoje stajalište da nije potrebno daljnje djelovanje.

42. Kad je riječ o pitanju Ombudsmana o odgovornostima dužnosnika za ovjeravanje i PMO-a, Komisija se ponovno pozvala na postupak predviđen u Vodiču za misije. Stoga dužnosnik koji namjerava otići na službeno putovanje mora dužnosniku za ovjeravanje dostaviti dokumente o službenom putovanju i sve zahtjeve za izuzeće. U skladu s točkom 1.4. Vodiča za misije iz 2009. dužnosnik za ovjeravanje zatim ocjenjuje je li zahtjev opravdan, uzimajući u obzir zahtjeve službe i financijska pravila, a osobito načela troškovne učinkovitosti i ekonomičnosti. Dužnosnik za ovjeravanje može se prema potrebi savjetovati s PMO-om, a PMO mora pravodobno obavijestiti dužnosnika za ovjeravanje o svim uočenim problemima. U Vodiču za službena putovanja nadalje se navodi da se potpisom dužnosnika za ovjeravanje na putnom nalogu dužnosniku daje pravo na povrat troškova ako oni nisu u suprotnosti s važećim propisima. Uloga je PMO-a provjeriti je li dužnosnik za ovjeravanje postupio u skladu s tim uredbama. Komisija je naglasila da dužnosnik za ovjeravanje ima „svaki interes osigurati pravilno upravljanje proračunom dodijeljenim svakoj glavnoj upravi za njihove misije”.

43. Komisija je zaključila isticanjem da dužnosnici ne mogu potraživati troškove službenih putovanja ako oni nisu u skladu s važećim propisima te da PMO mora nastaviti ispunjavati svoju ulogu subjekta koji osigurava pravilnu primjenu Vodiča za službena putovanja.

44. Podnositelj pritužbe u svojim je očitovanjima kritizirao činjenicu da je Komisija nastavila odbijati dati provedivu definiciju pojma „dnevnog odmora”. To je ostavilo dužnosnike koji su planirali misiju bez ikakve sigurnosti u tom pogledu. Nadalje, Komisija je izjavila da „s obzirom na to da se službeno putovanje može provesti u okviru ograničenja rashoda dopuštenih odredbama na snazi, Komisija smatra da bi bilo nerazmjerno dio troškova prenijeti na dužnosnika koji je bio na službenom putovanju”. Podnositelj pritužbe nije razumio tu rečenicu te se posebno pitao što Komisija misli pod „može biti nerazmjeran” i „dio troškova”. Prema njegovu mišljenju, također je bila nejasna daljnja izjava Komisije da „s obzirom na to da se nalog za službeno putovanje obično podnosi dužnosniku za ovjeravanje na potpis na službenom putovanju, potonji ne može tražiti povrat troškova službenog putovanja ako su u suprotnosti s važećim propisima”. Konkretno, nije odgovoreno na pitanje zašto bi financijsku odgovornost za službeno putovanje koje je odobrio dužnosnik za ovjeravanje i koje se provodi u skladu s nalogom za službeno putovanje trebao snositi dužnosnik koji je poslan na službeno putovanje ako PMO odbije zahtjev za povrat troškova.

Procjena Europskog ombudsmana

45. U Vodičima za službena putovanja iz 2004. i 2009. navodi se da, nakon što nadležni dužnosnik za ovjeravanje potpiše putni nalog, dužnosnik ima pravo na povrat u skladu s tim putnim nalogom „u okviru važećeg regulatornog ograničenja”(Vodič za službena putovanja iz 2004.) ili, u formulaciji Vodiča za službena putovanja iz 2009., „podložno važećim pravilima”. Međutim, ovaj predmet pokazuje da mogu nastati sporovi i. o tome koja su ta regulatorna ograničenja i ii. koje posljedice proizlaze iz toga što dužnosnik za ovjeravanje nije poštovao relevantna pravila pri odobravanju misije.

46. Kad je riječ o prvom pitanju, Ombudsmanica napominje da se čini da u pogledu koncepta „dnevnog odmora”, koji nije definiran u vodičima za misije iz 2004. i 2009., postoje dva moguća tumačenja, odnosno: i. da pokriva cijeli dan od ponoći do ponoći; ili ii. da obuhvaća razdoblje od 24 sata neposredno prije početka službenih angažmana za koje je službeno putovanje obavljeno. Komisija je u svojem mišljenju navela da u Vodiču za misije ne postoji ništa što bi potkrijepilo drugu mogućnost, koju je usvojio PMO. Međutim, u svojem odgovoru na zahtjev Ombudsmana da pojasni svoju poruku e-pošte od 19. travnja 2010. Komisija je predložila da u Vodiču za misije ne postoji osnova za prvu opciju koju je podnositelj pritužbe iznio. Komisija je umjesto toga tvrdila da se tumačenje tog pojma ne može generalizirati i da se njime moraju uzeti u obzir pojedinačne okolnosti.

47. Stoga je očito da postoji nedostatak jasnoće u pogledu navedenog pojma. Međutim, Ombudsman smatra da bi materijalna pravila o financijskim pravima trebala biti što jasnija kako bi se izbjegli nepotrebni sporovi.

48. Ta nesigurnost u pogledu sadržaja nekih pravila o troškovima službenih putovanja pogoršana je nedostatkom jasnih pravila o odnosu između dužnosnika za ovjeravanje i PMO-a. Kad je Ombudsman zatražio da mu se dostave svi dokumenti, osim vodiča za misije, u kojima se opisuje odnos između tih dvaju sudionika, Komisija ga je obavijestila da takvi dokumenti ne postoje. Naglasilo je i da se u Vodiču za službena putovanja navodi da su dužnosnici za ovjeravanje pozvani provjeriti je li zahtjev za službeno putovanje opravdan, ali da PMO mora i dalje moći izvršavati svoju ulogu subjekta koji kontrolira pravilnu primjenu relevantnih financijskih pravila. Komisija smatra da je to značilo da dužnosnik ne može tražiti povrat putnih troškova ako oni nisu unutar regulatornih ograničenja koja su na snazi.

49. Ombudsman razumije i cijeni zabrinutost Komisije zbog sposobnosti PMO-a da izvršava svoju nadzornu ulogu. Također se slaže da bi odredbe kojima se odobravaju financijske naknade trebalo usko tumačiti. Međutim, Ombudsman smatra da bi u načelu bilo nepravedno prema dužnosniku odbiti povrat troškova koji proizlaze iz službenog putovanja koje je odobrio nadležni dužnosnik za ovjeravanje i koje je provedeno u skladu s tako odobrenim planom ako se naknadno pokaže da dužnosnik za ovjeravanje nije poštovao relevantna pravila prilikom odobravanja tog službenog putovanja. Naime, zadaća je dužnosnika za ovjeravanje provjeriti usklađenost s važećim propisima. Stoga se od dužnosnika za ovjeravanje može i mora očekivati da zna pravila. Ako dužnosnik za ovjeravanje pogriješi u tom kontekstu, dužnosnik bi prvenstveno trebao biti odgovoran, a ne dužnosnik koji je obavio svoju misiju u skladu s onim što je odobreno. Ombudsman se slaže da mogu postojati slučajevi u kojima PMO može imati pravo zauzeti stajalište da bi se od dužnosnika koji je obavio misiju trebalo tražiti da sam snosi financijske posljedice pogreške koja se dogodila. Člankom 85. Pravilnika o osoblju propisano je da se svaki preplaćeni iznos dužnosniku vraća ako je primatelj znao da nema valjanog razloga za plaćanje ili ako je preplaćeni iznos očigledno bio takav da ga nije mogao zanemariti. Ombudsmanica smatra da bi se ista logika trebala primjenjivati u slučajevima kao što je ovaj [5]. U svim drugim slučajevima neslaganje između dužnosnika za ovjeravanje, koji je potpisao putni nalog i stoga se složio da je u skladu s relevantnim pravilima, i PMO-a trebalo bi riješiti bez ikakvih posljedica za dužnosnika koji je poslan na službeno putovanje. Ombudsmanica podsjeća da se čini da to odgovara stajalištu koje je sama Komisija zauzela u svojem mišljenju o ovoj pritužbi.

50. Zaključno, iz prethodno navedenog proizlazi da postojeća pravila nisu dovoljno jasna u pogledu i. koncepta „dnevnog odmora” i ii. posljedica koje proizlaze iz odobrenja službenog putovanja od strane dužnosnika za ovjeravanje, a PMO naknadno smatra da službeno putovanje nije trebalo biti odobreno. Stoga je jasno da je potrebno pojasniti relevantna pravila. U takvom bi pojašnjenju trebalo navesti da je prvenstveno na dužnosniku za ovjeravanje, prema potrebi u suradnji s PMO-om, da osigura poštovanje pravila i da bi svako nepoštovanje tih pravila trebalo imati financijske posljedice za dužnosnika koji je poslan na službeno putovanje samo ako je dužnosnik znao da se pravila pogrešno primjenjuju ili ako je pogreška bila toliko očita da nije mogao biti nesvjestan toga. Odbijanje Komisije da izda odgovarajuće smjernice za pojašnjenje tih pitanja slučaj je nepravilnosti u postupanju. Ombudsman će stoga izraditi odgovarajući nacrt preporuke u nastavku.

C. Nacrt preporuka

Na temelju svojih istraga u vezi s tom pritužbom Ombudsman Komisiji daje sljedeće nacrte preporuka:

Komisija bi trebala platiti kamate na troškove službenih putovanja koje je nezakonito naplatila od podnositelja pritužbe.

Komisija bi trebala izdati odgovarajuće smjernice o i. značenju pojma „dnevni odmor” i ii. posljedicama koje proizlaze iz odobrenja službenog putovanja od strane dužnosnika za ovjeravanje, a PMO naknadno smatra da službeno putovanje nije trebalo biti odobreno.

Komisija i podnositelj pritužbe bit će obaviješteni o tim nacrtima preporuka. U skladu s člankom 3. stavkom 6. Statuta Europskog ombudsmana, Komisija šalje detaljno mišljenje do 31. ožujka 2012. Detaljno mišljenje moglo bi se sastojati od prihvaćanja nacrta preporuka i opisa njihove provedbe.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Sastavljeno u Strasbourgu 20. prosinca 2011.

---

[1] Odluka Europskog parlamenta od 9. ožujka 1994. o propisima i općim uvjetima kojima se uređuje obnašanje dužnosti Europskog ombudsmana (94/262/EZUČ, EZ, Euratom), SL 1994., L 113, str. 15.

[2] Opće provedbene odredbe o donošenju Vodiča za službena putovanja dužnosnika i ostalih službenika Europske komisije, C(2004) 1313 final, dalje u tekstu „Vodič za službena putovanja iz 2004.”.

[3] Opće provedbene odredbe o donošenju Vodiča za službena putovanja dužnosnika i ostalih službenika Europske komisije, C(2008) 6215 final, dalje u tekstu „Vodič za službena putovanja iz 2009.”.

[4] Taj se iznos neznatno razlikuje od iznosa koji je tvrdio podnositelj pritužbe (vidjeti točku 7. ove presude). Čini se da ta razlika proizlazi iz korektivnih čimbenika povezanih s tečajem.

[5] Valja podsjetiti da je podnositelj pritužbe najprije primio troškove službenog putovanja koje je zatražio i da su oni naknadno vraćeni. Stoga je članak 85. Pravilnika o osoblju bio primjenjiv u njegovu slučaju.