Poštovani kolege,

Poštovani suče François Biltgen,

Dame i gospodo,

Zadovoljstvo mi je danas biti ovdje s vama.

Započet ću srdačno zahvaljujući organizatorima na pozivu da doprinesu ovoj važnoj konferenciji. Čast mi je biti ovdje.

Pitanje koje ste odabrali – je li pravo EU-a svrsishodno? – vrlo je ogromna. Neću se pretvarati da ću ga iscrpiti. Umjesto toga, nadam se da ću ponuditi pogled s mjesta na kojem stojim, ostavljajući nijanse – a možda i neke od nesuglasica – na našu raspravu.

To je također pitanje pravodobno i nužno.

Pravo je vrijeme jer se od naše Unije traži da istodobno odgovori na rat na svojim granicama, migracijske pritiske, klimatske promjene, digitalnu transformaciju i geopolitičko natjecanje, kao i na nesigurnost koju donose snažne nove tehnologije, od umjetne inteligencije do internetskih platformi čiji je utjecaj na naše demokracije i naš način života već očit.

To je nužno jer u takvom kontekstu uvijek postoji napast da se zatraži više zakona: može li se kretati brže, biti jednostavnija, ukloniti trenje i, prije svega, brže ispuniti svoja obećanja?

To su, naravno, legitimni ciljevi.

Međutim, ako je potrebna učinkovitost, to nije dovoljno. Savršeno učinkovit zakon mogao bi biti opresivan. Suprotno tomu, zakon koji utjelovljuje načela vrijedna divljenja može se pokazati neučinkovitim u praksi.

Stoga nije riječ samo o tome ostvaruje li se zakonom željeni cilj. Moramo se zapitati i poštuje li to prava, načela dobre uprave – zakonitost, odgovornost, transparentnost, sudjelovanje i pravednost – te dostojanstvo i djelovanje osoba na koje utječe.

Postoji razlika između vrijednosti na kojima se temelji pravni sustav i stvarnosti njihove provedbe. Ombudsman djeluje upravo u tom prostoru između načela i prakse. Ne procjenjujemo političku mudrost političkih odluka niti djelujemo kao sud. Pritužba ne dokazuje da je zakon manjkav. To su dokazi koji nas obvezuju da ispitamo ispunjava li pravni sustav ono što obećava. Ponekad moramo zaključiti da institucija nije ispunila ono što načelo zahtijeva – da je trebala učiniti više. To je nepravilnost u postupanju.

Sud je 2025. pokrenuo 492 istrage, od kojih se velika većina odnosila na Europsku komisiju i agencije EU-a. U rasponu su od javnog pristupa dokumentima, postupaka zbog povrede prava, bespovratnih sredstava, ugovora i kadrovskih pitanja do donošenja obvezujućih akata i neobvezujućeg prava u područjima kao što su javno zdravlje, temeljna prava i umjetna inteligencija.

Predmetna institucija riješila je pritužbu u 63 % zaključenih predmeta. Sud je utvrdio nepravilnosti u postupanju u nešto više od 4 %.

Iznenađujuće malo, mogli biste reći. Brojke govore samo dio priče. Sadržaj je u samim slučajevima. Podijelit ću neke koji ilustriraju gdje leže stvarne poteškoće.

Moje cjelokupno razmišljanje je sljedeće: Pravo EU-a i njegova načela u mnogim su važnim aspektima svrsishodni.

Međutim, njihova učinkovitost uvelike ovisi o upravnoj praksi. Načela dobre uprave prečesto se smatraju preprekama djelotvornosti i učinkovitosti, a ne onim što doista jesu: neophodne zaštitne mjere za povjerenje javnosti – nikad više nego u kriznim vremenima.

I kada se načela promatraju kao prepreke, iskušenje da se postigne kompromis o njima je stvarno. Postoji i tiša tendencija: poštovati načelo samo ako je Sud već nedvosmisleno detaljno naveo kako ga treba primijeniti i pozvati se na nedostatak pravne sigurnosti ili sudske prakse kao razlog za snižavanje standarda dužne pažnje.

Dame i gospodo,

Započnimo s nedavnim nizom predmeta koji se odnose na primjenu odstupanja Europske komisije od njezinih pravila za bolju regulativu pri pripremi zakonodavnih prijedloga koje je smatrala hitnima.

Te su se istrage odnosile na tri vrlo različita područja: dužna pažnja za održivo poslovanje, borba protiv krijumčarenja migranata i zajednička poljoprivredna politika. Komisija se u svakom slučaju pozvala na hitnost izostavljanja koraka koji su obično predviđeni njezinim okvirom za bolju regulativu, posebno procjena učinka i javnih savjetovanja. U dvama slučajevima postojala je i zabrinutost u pogledu usklađenosti s Europskim zakonom o klimi.

Zašto je to važno za današnje pitanje?

Iako je Komisija interno donijela pravila o boljoj regulativi, ona nisu samo administrativno održavanje. Njima se provode temeljna načela izrade zakonodavstva EU-a priznata u Ugovorima: otvorenost, transparentnost i sudjelovanje građana. Povezani su i s načelom proporcionalnosti jer pomažu osigurati da zakonodavstvo EU-a bude potrebno, obrazloženo, utemeljeno na dokazima i neproizvoljno.

Učinkovitost je važna, kao što sam rekao na početku, kao i učinkovitost. Sposobnost Unije da se učinkovitije nosi s krizama od samostalnog djelovanja država članica oduvijek je bila jedan od najjačih izvora njezine legitimnosti.

Međutim, postizanjem brzine ne mogu se izostaviti načela utvrđena Ugovorima koja je razvio Sud . Oni također održavaju legitimnost EU-a i povjerenje javnosti.

U svojim sam upitima utvrdio nekoliko postupovnih nedostataka. Nije bilo jasne definicije onoga što se smatra „hitnim” ni okolnosti u kojima Komisija može odstupiti od vlastitih pravila. Evidencija odstupanja, njihova obrazloženja i procjene klimatske dosljednosti bili su nedostatni, zbog čega je građanima bilo teško razumjeti i procijeniti je li Komisija djelovala na neproizvoljni način. Takozvani „analitički dokumenti”, koji zamjenjuju potpune procjene učinka, objavljeni su kasno. Savjetovanja s dionicima nisu bila dovoljno široka ili uravnotežena. U jednom je slučaju savjetovanje među službama skraćeno na manje od 24 sata tijekom vikenda. Ti su nedostaci zajedno činili nepravilnosti u postupanju.

Dopustite mi da budem precizan. Komisija mora moći brzo reagirati na krize, hitne situacije i nove izazove. Naravno da mora. Također priznajem diskrecijsku ovlast Komisije i Vijeća pri odlučivanju o postojanju hitnosti. Međutim, donošenje zakona mora ostati predvidljivo za one koji žele ostvariti svoje demokratsko pravo da na njega utječu. Hitnost može opravdati brži postupak. Ne može opravdati proizvoljnu.

To je srž stvari. Ako se čini da načela stoje na putu, to ne znači da više nisu „prikladna svrsi”. To znači da se administrativna pravila i mehanizmi za njihovu provedbu moraju poboljšati i, prema potrebi, ponovno uravnotežiti.

Zato sam preporučio Komisiji da jasnije definira hitnost, pravilno evidentira i objasni svoja odstupanja te da osigura da se čak i ubrzanom izradom zakonodavstva očuvaju ključne značajke transparentnog i uključivog postupka koji se temelji na dokazima. Ako se diskrecijsko pravo proširi, obveza obrazlaganja mora se proširiti s njim.

Odgovor Komisije bio je konstruktivan, ali njezine su obveze i dalje preopćenite. Nastavit ću pratiti to područje, među ostalim i zato što nove pritužbe upućuju na širi strukturni izazov.

Upravo sam pokrenuo novu istragu o tome kako se Komisija savjetovala s javnošću o tehnologiji hvatanja i skladištenja ugljika, među ostalim je li postavila pitanje o njezinim gospodarskim, socijalnim i okolišnim učincima, te još jednu u svojoj odluci da iz svojih standardnih mjera transparentnosti izuzme takozvane „provjere stvarnog stanja”, važan alat za uključivanje dionika.

Moj drugi primjer je javni pristup dokumentima. Uredba 1049 osmišljena je prije 25 godina za svijet papirnatih staza i fizičkih arhiva. Danas se pregovori mogu odvijati tekstualnom porukom, informacijskim životima u bazama podataka, a odluke sve više oblikuju algoritmi.

Pitanje je jednostavno: može li okvir izgrađen za prošlost i dalje dovesti do odgovornosti u digitalnom dobu?

Pravna definicija je trajala. Dokument je svaki sadržaj, bez obzira na medij: sadržaj odlučuje, a ne medij. Poteškoća je u praksi. Dokument nije njegova registracija. Dokument nije njegovo zadržavanje. Sadržaj postoji u trenutku njegova stvaranja; registracija je samo interni akt podnošenja prijave; zadržavanje je koliko dugo se taj sadržaj čuva. Kada institucije tretiraju registraciju kao preduvjet za postojanje dokumenta, mogu stvoriti zone bez odgovornosti, u kojima odluke ne ostavljaju traga.

To smo vidjeli u praksi. Na primjer, smatra se da e-poruke na kojima se temelje izvješća Komisije nisu obuhvaćene Uredbom, a zatim su izbrisane u okviru politike zadržavanja ili su pretraživanja tekstualnih poruka ograničena na poruke koje su već registrirane. U svim tim predmetima moj je Ured utvrdio nepravilnosti u postupanju, a u vezi s tekstualnim porukama Opći sud već je priznao obvezu njihova pretraživanja .

I jedna točka ne priznaje kompromis. Nakon što se zatraži sadržaj, on se mora sačuvati – bez obzira na to što institucija kasnije zaključi o tome može li se objaviti. O tom se zaključku može raspravljati, podnijeti žalba, preispitati. Ono što se ne može dogoditi jest da sadržaj nestane dok je rasprava u tijeku.

Ista napetost ide i dalje. Kada se informacije nalaze u bazi podataka, pristup može ovisiti o tome što je institucija odlučila programirati svoje sustave za dohvaćanje. Ako umjetna inteligencija pomaže u donošenju odluke, možda uopće ne postoji dokument koji bi se mogao zatražiti, a podaci i specifikacije za treniranje mogu biti u posjedu ugovaratelja, zbog čega bi mogli biti izvan dosega Uredbe. Naime, pravo na pristup tiho prelazi s logike koja se temelji na dokumentima na logiku koja se temelji na informacijama.

Zbog toga više nije dovoljan isključivo reaktivni model . Kako možete zatražiti tekstualnu poruku za koju ne znate da postoji? Proaktivna transparentnost pokazuje kako: Putni troškovi povjerenika, dokumenti u okviru trijaloga dostupni tijekom pregovora.

Međutim, napredak je i dalje nestabilan. U nedavnoj istrazi koju je proveo Sud utvrđeno je da Vijeće i Komisija i dalje ne poštuju u potpunosti jasnu sudsku praksu o zakonodavnim dokumentima, pozivajući se na opću zabrinutost koju su sudovi u više navrata odbacili. Nakon što se sudska praksa riješi, njezina neprimjena više nije samo problem transparentnosti. Postoji opasnost da to barem djelomično postane problem vladavine prava.

I postoji dublja smjena na poslu. Uredba 1049/2001 temelji se na pretpostavci otvorenosti: pristup je pravilo, odbijanje iznimke i svaka iznimka mora biti opravdana. Međutim, u praksi se zahtjevi sve više obrađuju iz perspektive upravljanja rizicima.

I teret se premjestio s njim. Od građana se sada očekuje da pronađu i citiraju sudske presude, odluke pučkog pravobranitelja i interne smjernice samo kako bi iznijeli svoje argumente. Rokovi se propuštaju, a dokumenti stižu kada više nisu važni. Oni koji ustraju moraju se obratiti ombudsmanu ili Općem sudu, što može biti sporo, skupo i složeno. Nitko ne bi trebao postati stručnjak za pravo EU-a kako bi ostvario temeljno pravo. Otvorenost o kojoj se mora voditi spor, dokument po dokument, nije otvorenost koju su obećali Ugovori.

Uredba 1049/2001 pokazala se otpornom. Međutim, otpornost nije isto što i djelotvornost. Nijedan se građanin ne može unaprijed osloniti na okvir koji ovisi o pojedinačnim sporovima kako bi se odlučilo je li tekstualna poruka dokument ili je izlazni rezultat umjetne inteligencije dostupan.

Zadaća nije oslabiti pravo koje je dobro služilo Uniji. Cilj je osigurati da postupci i praksa dostignu stvarnost koja je već stigla.

Dopustite mi sada korak natrag, jer ti slučajevi dijele zajedničku nit. Problem nije nužno kvaliteta materijalnog prava. To je kvaliteta upravnog mehanizma putem kojeg se taj zakon izrađuje i primjenjuje.

Bolja regulativa: procjena učinka, savjetovanje, donošenje politika na temelju dokaza – načela postoje. Kad je riječ o pristupu dokumentima, transparentnost je čvrsto uspostavljena. Međutim, u oba slučaja poteškoće i dalje postoje. Načelo može biti transparentnost; pitanje je kako transparentnost zapravo funkcionira kada građanin zatraži dokument. Načelo može biti bolja regulativa; Pitanje je kako se njime zapravo oblikuje priprema zakonodavstva.

Dakle, razlikovao bih tri stvari: zakon, kodifikaciju upravnih postupaka koji ga provode i njihovu provedbu u praksi. Često je princip zdrav. Međutim, postupak nije dovoljno jasan, predvidljiv ili dosljedan.

I to je važno jer administrativni postupci nisu samo tehničke pojedinosti. To su ključni mehanizmi s pomoću kojih građani doživljavaju vladavinu prava. Ako institucija ima diskrecijsko pravo, ali su kriteriji za njegovo izvršavanje nejasni; ako postupci postoje, ali nisu dokumentirani; ako građani ne mogu razumjeti zašto je određeni postupak proveden (ili nije proveden) i zašto je donesena odluka, onda imamo problem s dobrom upravom, čak i ako je zakonodavstvo savršeno dobro.

Dobra uprava je, u mnogočemu, infrastruktura koja omogućuje da dobar zakon postane stvarnost. Vladavina prava ne završava završetkom zakonodavstva; nastavlja se u postupcima kojima se izvršava javna ovlast.

Velik dio onoga što moj ured ispituje nije strogo pravo, već neobvezujuće pravo i upravna praksa: Smjernice za bolju regulativu, okviri za transparentnost, etički kodeksi, pravila o sukobu interesa. Oni nisu obvezujući u užem smislu, ali oblikuju način izvršavanja moći. U najboljem slučaju, oni ugrađuju kulturu opravdanja i administraciju utemeljenu na pravilima. U najgorem slučaju, oni postaju vozila za fleksibilnost, ali bez odgovornosti.

Ono čemu svjedočimo je, dakle, rijetko formalno odbacivanje ili izdaja zakona. Suptilnija je: odražava postupno ublažavanje postupovne discipline; normalizacija hitnosti; neselektivno korištenje fleksibilnosti.

Dobri administrativni postupci ne mogu se temeljiti samo na neobvezujućem pravu. Međutim, upravno pravo Unije poraslo je zbog akrecije – pravilo po pravilo, sektor po sektor, agencija po agencija, slučaj po slučaj. Budući da su se akteri umnožili, a postupci postali složeniji, nije se pojavilo sveobuhvatno horizontalno zakonodavstvo. Dakle, rezultat je patchwork: bogata načelima, siromašna zajedničkim postupkom.

A građanin je taj koji plaća cijenu. Prava zajamčena člankom 41. Povelje – pravo na saslušanje, pravo na obrazložene odluke, pravo na pristup spisu i pravo na donošenje odluke u razumnom roku – mogu se različito iskusiti ovisno o instituciji, agenciji ili sektoru s kojim se susrećemo.

Lijek nije nov. Članak 298. Ugovora pravna je osnova za otvorenu, učinkovitu i neovisnu europsku upravu. Kad je Europski parlament 2001. podržao Kodeks Europskog ombudsmana o dobrom ponašanju zaposlenih u upravi, već je zatražio obvezujuća pravila. Godine 2013. pozvao je na donošenje zakona o upravnom postupku, a 2016. predložio je potpuni nacrt uredbe. Znanstvenici, od kojih su neki ovdje u Luxembourgu, dali su nam ogledna pravila programa ReNEUAL, koja pokazuju da je kodifikacija izvediva, čak i ako se o njoj može raspravljati.

Smatram da je ponovno došlo vrijeme da zamislimo što bi mogao učiniti jedinstveni horizontalni kodeks upravnog postupka EU-a. Ne kao spomenik birokraciji, niti kao luđačka košulja za sektorske specifičnosti, već kao zajednički kat.

Jasna pravila o pravu na saslušanje i obvezi obrazlaganja. Na rokove. Kad je riječ o vođenju evidencije, tako da nijedna odluka ne može izbjeći preispitivanje jer ništa nije zapisano. O tome što hitnost dopušta i što nikad ne opravdava. O upotrebi automatiziranih sustava i sustava potpomognutih umjetnom inteligencijom. Jasni, pristupačni i predvidljivi postupci za osobe koje rade u institucijama i, što je najvažnije, za građane na koje utječu njihove odluke.

Takav kodeks ne bi usporio djelovanje Unije. Predvidljivi postupci su učinkoviti postupci. Otpornost i zakonitost nisu konkurentni projekti. Oni su međusobno ovisni.

Ovdje se obraćam tebi. Kodifikacija ove vrste uvijek je napredovala na snazi akademskog rada - znanstvenika voljnih mapirati fragmente i zamisliti cjelinu. Projekt je star. I dalje postoji potreba za raspravom o tome. Usuđujem se pozvati vas da pomognete vratiti ga na stol.

Poštovani kolege,

Je li pravo EU-a svrsishodno? U smislu svojih načela, u velikoj mjeri da. Pravo je pitanje hoće li naši pravni i administrativni okviri i dalje disciplinirati diskreciju – što zahtijeva razloge, transparentnost i proporcionalnost – ili će postati upravljački alati podređeni svrhovitosti.

Ako fleksibilnost postane temeljno načelo, tada demokracija i zakonitost zajedno trpe. Pravni lijek temelji se na jasnijim pravilima, dobrom vođenju evidencije, pravilnom osposobljavanju i, prije svega, kulturi javnih službi u kojoj se zakonitost i dobra uprava ne smatraju ograničenjima učinkovitosti, već neophodnim zaštitnim mjerama povjerenja javnosti.

Općenito, institucije ozbiljno sudjeluju u provedbi preporuka Suda i mnoge ih upotrebljavaju za poboljšanje svojih praksi. Međutim, usklađenost je u nekim područjima i dalje sporija i sporija – transparentnost prije svega. Najvažnije je pitanje tretiraju li se preporuke kao kritike kojima treba upravljati ili kao dio zajedničkih napora za jačanje administracije EU-a.

Zalažem se za to kao europska pučka pravobraniteljica. Ali nijedna administracija ne može biti jedini sudac vlastitog ponašanja. Zato je tvoj glas bitan.

A možda pravo pitanje nije samo: Je li pravo EU-a svrsishodno? No, je li to prikladno za čiju svrhu? Zakon može biti vrlo učinkovit iz perspektive institucije koja nastoji ostvariti zadani cilj, ali ga građanin na kojeg se primjenjuje može iskusiti na vrlo različit način.

S mojeg stajališta, zakon je svrsishodan kada su njegov legitiman cilj, njegov pravni oblik, njegova administracija i njegovi učinci usklađeni s pravima i interesima ljudi kojima upravlja.

Građanin ne bi trebao biti naknadno promišljeno zakonodavstvo. Građanin bi trebao biti mjera protiv koje kontinuirano provjeravamo funkcionira li zakon.

Radujem se našoj današnjoj raspravi. Računam na tvoj zaruke sutra.

Hvala ti na pažnji.