Izrađeno u skladu s člankom 3. stavkom 6. Statuta Europskog ombudsmana [1]

Okolnosti pritužbe

1. Pritužba se odnosi na odbijanje Europske komisije da prihvati zahtjev koji je podnijela nevladina organizacija, Europska služba za građansku akciju (ECAS), za javni pristup dokumentima koje su sastavile službe Komisije u kontekstu međuvladine konferencije koja je prethodila potpisivanju Ugovora iz Lisabona od strane država članica. Konkretno, predmet dokumenata odnosio se na izuzeće Ujedinjene Kraljevine iz Povelje o temeljnim pravima [2].

2. ECAS je 27. listopada 2007. podnio prvi zahtjev za javni pristup dokumentima u skladu s Uredbom 1049/2001 [3]. Komisija je svoj odgovor na prvotni zahtjev poslala 19. prosinca 2007. U njemu je utvrđeno da je pet dokumenata obuhvaćeno područjem primjene zahtjeva ECAS-a:

1. Dokument JUR(2007)30329,

2. Dopunska napomena uz dokument JUR(2007)30329,

3. Dokument JUR(2007)55081,

4. Dokument JUR(2007)30464, i

5. Obavijest glavnog tajnika Europske komisije od 15. listopada 2007.

3. Komisija je omogućila djelomičan pristup dokumentima 1. i 2. Odbio je pristup dokumentima 3., 4. i 5.

4. Komisija je smatrala da su dijelovi dokumenata 1. i 2. te svi dokumenti 3. obuhvaćeni izuzećem od javnog pristupa iz članka 4. stavka 2. druge alineje Uredbe 1049/2001, odnosno izuzećem koje se odnosi na zaštitu pravnog savjetovanja. Konkretno, tvrdio je da je ključno očuvati njihovu povjerljivost kako bi se zajamčila potpuna neovisnost i objektivnost mišljenja iznesenih u tim dokumentima.

5. Komisija je tvrdila da su dokumenti 4. i 5., koji su interne bilješke o pregovorima o novom Ugovoru, obuhvaćeni izuzećem od pristupa iz članka 4. stavka 3. drugog podstavka Uredbe 1049/2001, odnosno izuzećem koje se odnosi na zaštitu postupka odlučivanja. Tvrdio je da njegove službe moraju moći slobodno davati savjete i mišljenja svojoj hijerarhiji. Istaknuo je da bi se sposobnost njegovih službi da slobodno izraze svoja stajališta smanjila ako bi pri sastavljanju dokumenata poput onih o kojima je riječ u ovom predmetu morale uzeti u obzir mogućnost da se njihova mišljenja i ocjene otkriju javnosti.

6. Naposljetku, Komisija je zaključila da ne postoje naznake javnog interesa za daljnje otkrivanje predmetnih dokumenata koji bi nadmašio interes Komisije i njezinih službi.

7. ECAS je 11. siječnja 2008. podnio ponovni zahtjev za pristup koji je Komisija registrirala 16. siječnja 2008. Komisija je odgovorila dopisom od 5. ožujka 2008., potvrđujući svoju raniju odluku o odbijanju javnog pristupa predmetnim dokumentima, osim za dijelove dokumenata 1 i 2.

8. U svojem je dopisu navela da je svrha dokumenata 1., 2. i 3. pružiti Komisiji savjete o „različitim pravnim mogućnostima” koje su joj dostupne u kontekstu pregovora koji prethode donošenju Ugovora iz Lisabona. Dokumenti su Komisiji omogućili da podupre one mogućnosti koje su bile u skladu s pravom EU-a te da nastavi raspravu o drugim pravnim pitanjima. U njemu je navedeno da Komisija mora „očuvati svoju sposobnost primanja iskrenog i objektivnog pravnog savjeta”. Komisija smatra da bi potpuno otkrivanje dokumenata u budućnosti smanjilo njezin manevarski prostor u pogledu pitanja o kojima se raspravlja u tim dokumentima, bilo u kontekstu donošenja odluka ili u kontekstu sudskih predmeta. Komisija je nadalje tvrdila da bi potpuno otkrivanje dokumenata također ozbiljno ugrozilo njezinu sposobnost dobivanja neovisnih pravnih savjeta u budućnosti. Potpuna objava dokumenata odsad bi obvezivala Pravnu službu Komisije da se sama ograniči i da vrlo oprezno sastavi svoje savjete, što bi utjecalo na sposobnost Komisije da učinkovito djeluje u mogućim budućim revizijama Ugovorâ ili u drugim područjima djelovanja.

9. Komisija je tvrdila da nije odbila pristup predmetnim dokumentima samo na temelju njihove prirode kao „pravnih mišljenja”. Umjesto toga, dokumenti su procijenjeni na pojedinačnoj osnovi.

10. Kad je riječ o dokumentima 4. i 5., Komisija je tvrdila da bi njihovo otkrivanje stavilo u javnu domenu stajališta i procjene njezinih predstavnika na sastanku Skupine pravnih stručnjaka i na sastanku održanom na razini ministara vanjskih poslova u kontekstu Međuvladine konferencije. Ti dokumenti ne odražavaju nužno stajalište institucije, već samo percepciju točaka o kojima su raspravljali predstavnici Komisije. Oni nikada nisu bili sastavljeni s namjerom da ih se priopći pregovaračkim stranama, a a fortiori javnosti. Javno otkrivanje tih dokumenata stavilo bi u javnu domenu način na koji Komisija djeluje u takvim pregovorima, čime bi se otkrila pregovaračka strategija institucije. Takvo bi otkrivanje bilo vrlo štetno za pregovaračku strategiju Komisije u budućim pregovorima. Svrha pozivanja na iznimku pristupa zaštita je postupka odlučivanja institucije u sličnim budućim slučajevima. Otkrivanje dokumenata potaknulo bi članove osoblja da se suzdrže od davanja pisanih mišljenja i ideja koje bi mogle doprinijeti definiranju stajališta institucije o određenoj temi. To bi ozbiljno utjecalo na slobodnu razmjenu mišljenja o pitanju od velike važnosti, kao što je predmetno pitanje. Stoga bi to bilo vrlo štetno i za Komisijin postupak donošenja odluka, posebno u pogledu potrebe za postizanjem zajedničkog dogovora među njezinim službama.

11. Kad je riječ o javnom interesu za objavu, Komisija je potvrdila relevantnost argumenta koji je ECAS iznio u svojem ponovnom zahtjevu, a koji se odnosi na pravo građana da razumiju osnovu izuzeća. Međutim, tvrdi da otkrivanje tih dokumenata ne bi razjasnilo razloge i argumente na temelju kojih je vlada Ujedinjene Kraljevine donijela odluku o izuzimanju jer oni jednostavno ne upućuju na te razloge.

Predmet istrage

12. U svojoj pritužbi Ombudsmanu ECAS je tvrdio sljedeće:

(1) Komisija nije poštovala rok iz Uredbe 1049/2001 za svoj odgovor na ponovni zahtjev; i

(2) Komisija je pogrešno odbila dati potpuni pristup predmetnim dokumentima.

Istraga

13. Pritužba Ombudsmanu podnesena je 12. kolovoza 2008. Ombudsman je 8. listopada 2008. obavijestio Komisiju o pritužbi i zatražio od nje da dostavi mišljenje. Komisija je svoje mišljenje dostavila 3. veljače 2009. ECAS je dostavio svoje primjedbe 25. svibnja 2009., a službe Ombudsmana provele su 15. prosinca 2009. pregled predmetnih dokumenata.

Analiza i zaključci Europskog ombudsmana

A. Navodno nepoštovanje roka

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

14. ECAS je tvrdio da je rok u kojem Komisija mora odgovoriti na ponovni zahtjev istekao 27. veljače 2008. Međutim, odgovor Komisije datiran je 5. ožujka 2008.

15. Komisija je izjavila da je ECAS-u poslala dopis u kojem je potvrdila da ne može ispuniti rok utvrđen u Uredbi 1049/2001 te se ispričala zbog kašnjenja.

Procjena Europskog ombudsmana

16. Uredbom 1049/2001 zahtijeva se da se početni zahtjevi, kao i ponovni zahtjevi, obrađuju „odmah”. Uredbom 1049/2001 utvrđuju se i rokovi za obradu zahtjeva za pristup dokumentima: početni zahtjev i ponovni zahtjev moraju se obraditi u roku od 15 radnih dana; taj se rok u iznimnim okolnostima može produljiti za 15 radnih dana za početni zahtjev i ponovni zahtjev.[4]

17. ECAS je 11. siječnja 2008. podnio ponovni zahtjev za pristup koji je Komisija registrirala 16. siječnja 2008. Komisija je produljila rok za dostavu odgovora i naposljetku odgovorila dopisom od 5. ožujka 2008., odnosno 35 radnih dana nakon evidentiranja ponovnog zahtjeva. Stoga je Komisija za pet dana prekoračila rok za dostavu odgovora.

18. Iako je pohvalno da je Komisija obavijestila ECAS o svojoj nemogućnosti da ispuni rok za odgovor na ponovni zahtjev, Komisija je ipak odgovorila na ponovni zahtjev nakon zakonskog roka. To je primjer nepravilnosti u postupanju. Međutim, s obzirom na to da se ovdje utvrđeni slučaj nepravilnosti u postupanju odnosi na određeni događaj u prošlosti koji se sada ne može ispraviti, nije primjereno dalje razmatrati to pitanje u kontekstu ovog Nacrta preporuke.

B. Tvrdnja da je Komisija pogrešno odbila potpuni pristup predmetnim dokumentima i povezani zahtjev da se pristup odobri

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

19. ECAS je tvrdio da iz Komisijinih argumenata nije jasno na koji bi točan način otkrivanje dokumenata bilo štetno za budući postupak odlučivanja Komisije.

20. ECAS je smatrao da je stajalište Komisije da javnost ne bi trebala imati pristup načinu na koji djeluje interno tijekom pregovaračkog procesa međuvladine konferencije vrlo kontroverzno. Prema mišljenju ECAS-a, obrazloženje Komisije podrazumijevalo bi da javnost potencijalno nikada ne bi mogla dobiti pristup dokumentima koji se odnose na međuvladinu konferenciju. ECAS zaključuje da je stajalište Komisije da je njezina „unutarnja kuhinja” uvijek zaštićena i da nijedan javni interes ne može opravdati otkrivanje dokumenata koji se odnose na pregovarački i zakonodavni postupak. ECAS želi izbjeći mogućnost da se cijeli niz dokumenata čuva u tajnosti zbog toga što su ti dokumenti dio pregovora. Prema mišljenju ECAS-a, Komisija nije strogo tumačila i primjenjivala iznimke na javni pristup.

21. ECAS je tvrdio i da Komisija nije ispunila svoju obvezu da istinski uravnoteži interes građana za pristup dokumentima u posjedu institucije s bilo kojim interesom institucija za očuvanje povjerljivosti njihovih rasprava.[5] ECAS je izjavio da je izuzeće Ujedinjene Kraljevine nedvojbeno od javnog interesa: javnost ima znatan interes za utvrđivanje stajališta ili nepostojanja stajališta vlade Ujedinjene Kraljevine, drugih država članica i institucija u pogledu izuzeća. ECAS je naveo da europski građani imaju pravo znati razloge zbog kojih neće imati ista temeljna prava u Ujedinjenoj Kraljevini kao u drugim državama članicama. Sama činjenica da će stajališta i ocjena predstavnika Komisije biti javno dostupna u ovom slučaju ne prevladava nad tim interesom. Navela je da način na koji je Komisija zaključila da javni interes za otkrivanje ne nadmašuje interes za zaštitu pružanja neovisnog pravnog savjetovanja Komisiji nije transparentan. ECAS nije pronašao ni dokaze da je Komisija stvarno provela test ravnoteže.

22. Komisija je u svojem mišljenju smatrala da je detaljno objasnila razloge zbog kojih je odlučila da bi otkrivanje predmetnih dokumenata ozbiljno ugrozilo njezinu sposobnost primanja cjelovitih i neovisnih pravnih savjeta, kao i njezinu sposobnost uspješnog sudjelovanja u pregovorima na budućim međuvladinim konferencijama, a da pritom ne bi stvorila razmjernu korist u razumijevanju okolnosti i razloga na kojima se temelji odluka vlade Ujedinjene Kraljevine o izuzimanju iz primjene Povelje o temeljnim pravima. Komisija je ponovno naglasila da se u predmetnim dokumentima ne pojašnjavaju razlozi ili argumenti na temelju kojih je vlada Ujedinjene Kraljevine donijela odluku. Komisija je navela da nije uskratila pristup cijeloj kategoriji dokumenata povezanih s pregovorima na međuvladinim konferencijama. Naprotiv, njegova se odluka temeljila na konkretnoj i pojedinačnoj analizi predmetnih dokumenata.

23. Komisija je izjavila da je svjesna presude Suda u predmetu Turco [6], u kojoj je Sud naveo da povećana otvorenost zakonodavnog postupka omogućuje građanima da u većoj mjeri sudjeluju u postupku donošenja odluka i jamči da uprava ima veću legitimnost te da je učinkovitija i odgovornija prema građanima u demokratskom sustavu. Međutim, kako je prethodno navedeno, Komisija je smatrala da se u predmetnim dokumentima ne pojašnjavaju razlozi ili argumenti na temelju kojih je vlada Ujedinjene Kraljevine donijela odluku. Nadalje, dokumenti se ne odnose na redovni zakonodavni postupak, već na pregovore na međuvladinoj konferenciji. Podsjetio je da je Sud u predmetu Turco presudio da institucija može odbiti otkriti „posebno pravno mišljenje [...] koje je posebno osjetljive prirode ili ima posebno široko područje primjene koje nadilazi kontekst predmetnog zakonodavnog postupka”[7].

24. U svojim primjedbama u vezi s mišljenjem Komisije ECAS je primio na znanje upućivanje Komisije na presudu u predmetu Turco i na pravo na odbijanje pristupa „posebnom pravnom mišljenju [...] koje je posebno osjetljive prirode ili ima posebno široko područje primjene koje nadilazi kontekst predmetnog zakonodavnog postupka”[8]. Međutim, ECAS smatra da Komisija nije dokazala kako bi se to primjenjivalo na predmetne dokumente.

25. ECAS je ponovio i da nije pronašao dokaze da je Komisija provela test ravnoteže. ECAS je istaknuo da je Sud u presudi Turco naveo da je „na [institucija] da provjeri postoji li prevladavajući javni interes koji opravdava otkrivanje”[9] i da je „na [institucija] da uravnoteži poseban interes koji treba zaštititi neotkrivanjem dotičnog dokumenta s, među ostalim, javnim interesom da dokument bude dostupan s obzirom na prednosti koje proizlaze, kako je navedeno u uvodnoj izjavi 2. preambule Uredbe 1049/2001, iz povećane otvorenosti, jer to omogućuje građanima da u većoj mjeri sudjeluju u postupku donošenja odluka i jamči da uprava ima veći legitimitet te da je učinkovitija i odgovornija prema građanima u demokratskom sustavu.”[10] Sud je dodao da je to od posebne važnosti kada institucija djeluje u svojem zakonodavnom svojstvu. ECAS smatra da se obrazloženje u korist šireg objavljivanja primjenjuje i na zakonodavstvo koje proizlazi iz međuvladinih konferencija, a ne samo na ono što Komisija naziva „redovnim zakonodavnim postupkom”.

26. ECAS nadalje tvrdi da javni interes za objavljivanje nadilazi razumijevanje okolnosti i razloga na kojima se temelji odluka vlade Ujedinjene Kraljevine o izuzimanju iz Povelje. Na građanima je da odluče jesu li dokumenti relevantni ili ne.

Procjena Europskog ombudsmana

Uvodne napomene

27. U skladu sa sudskom praksom, potrebno je provesti ispitivanje u tri faze kako bi se utvrdilo opravdava li članak 4. Uredbe 1049/2001 neotkrivanje traženih dokumenata.[11]

28. Kao prvo, potrebno je utvrditi jesu li dokumenti doista obuhvaćeni kategorijom obuhvaćenom navedenim iznimkama. U ovom slučaju Komisija se oslonila na iznimku iz članka 4. stavka 2. druge alineje i na iznimku iz članka 4. stavka 3. drugog podstavka. Članak 4. stavak 2. druga alineja može se primjenjivati samo ako dokumenti sadržavaju „pravni savjet”. Članak 4. stavak 3. drugi podstavak može se primjenjivati samo ako dokumenti sadržavaju „mišljenja za internu uporabu”.

29. Drugo, potrebno je utvrditi bi li otkrivanje dokumenata koji sadržavaju pravno savjetovanje i otkrivanje dokumenata koji sadržavaju mišljenja za internu uporabu ugrozilo zaštitu pravnog savjetovanja (članak 4. stavak 2. druga alineja) ili ozbiljno ugrozilo proces odlučivanja institucije (članak 4. stavak 3.). Ukratko, mora se provesti "test štete".

30. Kao treće, ako se utvrdi da bi javno otkrivanje dokumenta naštetilo interesima o kojima je riječ, institucija mora, provodeći odvagivanje, provjeriti postoji li ipak prevladavajući javni interes za otkrivanje.

31. Ombudsmanica naglašava da, kada institucija odgovara na zahtjeve za pristup dokumentima koji se odnose na donošenje zakonodavstva EU-a, a osobito kada analizira postoji li prevladavajući javni interes za otkrivanje dokumenata koji se odnose na donošenje zakonodavstva EU-a, institucija mora imati na umu vrlo posebnu važnost koju dobivanje pristupa dokumentima koji se odnose na donošenje zakonodavstva EU-a može imati za građane u demokratskom pravnom poretku kao što je onaj EU-a. Otvorenost u pogledu pristupa dokumentima koji se odnose na donošenje zakonodavstva EU-a pridonosi jačanju demokracije jer građanima omogućuje da detaljno prate postupak donošenja odluka u institucijama koje sudjeluju u zakonodavnim postupcima, a time i da nadziru sve relevantne informacije koje su bile temelj određenog zakonodavnog akta. Time im se omogućuje poznavanje i razumijevanje različitih aspekata na kojima se temelji zakonodavstvo koji će utjecati na njihove živote.[12] Takva je otvorenost, ukratko, preduvjet za učinkovito ostvarivanje demokratskih prava građana EU-a. Radi jasnoće ombudsmanica naglašava i da se posebna važnost transparentnosti u pogledu zakonodavstva ne može očito upotrijebiti kao argument za manju transparentnost u pogledu administrativne primjene zakonodavstva.

32. Europski ombudsman smatra da su navedena razmatranja od najveće važnosti za dokumente na kojima se temelje Ugovori EU-a, koji se ponekad nazivaju „primarnim zakonodavstvom” ili čak ustavnom poveljom [13]. U ovom slučaju, predmetni dokumenti odnose se na donošenje Ugovora iz Lisabona, a osobito na pravni status Povelje o temeljnim pravima. Ombudsmanica smatra da je pristup dokumentima koji pokazuju kako je nastao Ugovor iz Lisabona važan za razumijevanje Ugovora od strane građana i povećava legitimnost, u odnosu na građane, ne samo same Povelje, već i prava EU-a i EU-a općenito. Opći sud također je istaknuo da važnost pitanja na koje se traženi dokumenti odnose za građane Unije ima ulogu u utvrđivanju bi li otkrivanje navedenih dokumenata stvarno nanijelo štetu.[14] Ugovor iz Lisabona nedvojbeno je od najveće važnosti za građane.

33. Ombudsman također podsjeća, s obzirom na prethodno navedeno, da se u uvodnoj izjavi 2. Uredbe 1049/2001 navodi da otvorenost omogućuje građanima da u većoj mjeri sudjeluju u postupku donošenja odluka i jamči da uprava ima veći legitimitet te da je učinkovitija i odgovornija prema građanima u demokratskom sustavu. U uvodnoj izjavi 2. Uredbe 1049/2001 navodi se i da otvorenost doprinosi jačanju načela demokracije i poštovanja temeljnih prava kako je utvrđeno u članku 6. Ugovora o EU-u i Povelji Europske unije o temeljnim pravima.

34. Osim toga, člankom 12. Uredbe 1049/2001 naglašava se posebna važnost omogućavanja pristupa dokumentima sastavljenima tijekom postupaka donošenja akata, kao što je Ugovor iz Lisabona, koji su pravno obvezujući u državama članicama ili za njih, navodeći da, podložno pravilima o izuzeću od pristupa, takvi akti moraju biti izravno dostupni javnosti u elektroničkom obliku ili putem registra.

35. Na temelju prethodno navedenog, argument Komisije, kada se poziva na predmet Turco [15], da se predmetni dokumenti ne odnose na redovni zakonodavni postupak, nego na pregovore na međuvladinoj konferenciji, argument je u korist javnog pristupa, a ne argument protiv njega. Isto tako, nije relevantno pitanje mogu li dokumenti o kojima je ovdje riječ razjasniti vrlo konkretno pitanje zašto je vlada Ujedinjene Kraljevine odlučila odustati od Povelje o temeljnim pravima. Umjesto toga, važno je da se u predmetnim dokumentima razjasne različiti aspekti postupka donošenja zakonodavstva Unije, u ovom slučaju primarnog zakonodavstva Unije.

36. Što se tiče odvagivanja kojim se utvrđuje postoji li prevladavajući javni interes za otkrivanje dokumenta, Ombudsman ističe da tužitelj svakako može i treba skrenuti pozornost dotične institucije na pitanja od javnog interesa za otkrivanje kako bi joj pomogao da utvrdi postoji li prevladavajući javni interes za otkrivanje. Međutim, to ne isključuje mogućnost da dotična institucija prilikom odvagivanja po službenoj dužnosti uzme u obzir druga moguća pitanja od javnog interesa. To je tim važnije jer podnositelj zahtjeva prilikom podnošenja zahtjeva za javni pristup neće znati konkretan sadržaj dokumenata. Međutim, institucija koja posjeduje dokumente zna konkretan sadržaj dokumenata. Institucija je stoga u boljem položaju da ocijeni sva moguća pitanja koja se odnose na interes javnosti za otkrivanje dokumenata. Ukratko, ako institucija smatra da bi otkrivanje dokumenta naštetilo interesu zaštićenom Uredbom 1049/2001, dobro je da se institucija po službenoj dužnosti pozabavi pitanjem postoji li prevladavajući javni interes koji opravdava otkrivanje [16].

37. Mora se naglasiti da nije potrebno prijeći na drugu fazu (test štete) ako se ne poštuje prva faza (dokument koji pripada zaštićenoj kategoriji) i da nije potrebno prijeći na treću fazu (odvagivanje) ako se ne poštuje druga faza.

Procjena Europskog ombudsmana na temelju koje je izrađen nacrt preporuke

Zaštita pravnog savjetovanja – članak 4. stavak 2. druga alineja

38. Ombudsmanica je pregledala dokumente 1 – 3. Ombudsmanica najprije pojašnjava da se dokument br. 1 zapravo sastoji od dva dokumenta: Prvi dokument (dokument 1.) bilješka je od 6. lipnja 2007. u kojoj se uglavnom navodi program Komisije s obzirom na predstojeću međuvladinu konferenciju. Drugi (dokument 1.a) bilješka je priložena dokumentu 1. u kojoj se analiziraju različiti aspekti predloženog ugovora, uključujući Povelju. Ombudsmanica smatra da se za dokumente 1.a, 2. i 3. svakako može smatrati da sadržavaju pravne „savjete”. Međutim, Ombudsman i dalje ostaje uvjeren da je to slučaj s dokumentom 1.

39. U pogledu testa štete, odnosno pitanja bi li otkrivanje dokumenata ugrozilo zaštitu pravnog savjetovanja, ombudsmanica želi naglasiti da je relevantna, ali ne i odlučujuća činjenica da je pravna služba prilikom sastavljanja dokumenta označila kao „povjerljivo”. U tom pogledu treba naglasiti da, iako je važno i relevantno da je pravna služba prilikom sastavljanja određenih dokumenata označila kao „povjerljivo”, pri svakom podnošenju zahtjeva za javni pristup mora se provesti analiza o tome hoće li doći do štete za legitiman interes zbog javnog pristupa dokumentima. Takva se analiza mora temeljiti na šteti koja bi proizašla iz javnog otkrivanja dokumenata u trenutku podnošenja i analize zahtjeva za javnost, a ne u trenutku sastavljanja dokumenata. Mora se naglasiti da dokument koji može biti povjerljiv u trenutku sastavljanja jer se, primjerice, odnosi na tekuće pregovore, kasnije može prestati biti povjerljiv, primjerice nakon završetka predmetnih pregovora.

40. Ombudsmanica se slaže da članak 4. stavak 2. druga alineja obuhvaća potrebu da se osigura da institucija može dobiti iskren, objektivan i sveobuhvatan pravni savjet.[17] Međutim, Sud je istaknuo da, kako bi se mogao pozvati na rizik od ugrožavanja interesa kao razloga za uskraćivanje javnog pristupa, takav rizik mora biti razumno predvidljiv, a ne samo hipotetski.[18] U tom pogledu nije dovoljno općenito i apstraktno i bez potkrijepljenih argumenata tvrditi da će interes institucije biti ugrožen javnim otkrivanjem dokumenta koji sadržava pravni savjet.

41. Komisija tvrdi da bi se potpunim otkrivanjem dokumenata od 1. do 3. u budućnosti smanjio njezin „manevarski prostor” u pogledu „pitanja o kojem se raspravlja u tim dokumentima”, bilo u kontekstu donošenja odluka ili u kontekstu sudskih predmeta [19]. Ombudsmanica napominje da je u predmetu Turco Sud naveo da se pristup pravnom mišljenju koje se odnosi na zakonodavni postupak ne može odbiti osim ako je pravni savjet „posebno osjetljive prirode ili ima posebno široko područje primjene koje nadilazi kontekst predmetnog zakonodavnog postupka”.[20] Logika stajališta Suda posebno je uvjerljiva i moćna. Oblikovanje različitih mišljenja, uključujući pravna mišljenja, svojstveno je zakonodavnom postupku. Ne može se smatrati štetnim za zakonodavni postupak to što se takva stajališta izražavaju i objavljuju. Naime, objavom takvih pravnih mišljenja jača se i legitimizira zakonodavni postupak. Kao takav, Sud je u predmetu Turco implicitno priznao da pravne savjete pružene u vezi s oblikovanjem zakonodavstva (sam zakonodavni postupak) treba razlikovati od, primjerice, pravnih savjeta koji se odnose na buduću primjenu tog zakonodavstva u konkretnim situacijama (pravni savjeti izvan područja primjene zakonodavnog postupka).[21] Dokumenti u ovom predmetu odnose se na savjete u vezi s oblikovanjem zakonodavstva. Iako se pravni savjet u dokumentima zasigurno odnosi na pitanje od široke važnosti - Ugovor iz Lisabona - nije očito da pravni savjet "nadilazi kontekst predmetnog zakonodavnog postupka".

42. Čak i ako bi se smatralo da određeni aspekti pravnog savjetovanja nadilaze „kontekst predmetnog zakonodavnog postupka”, Ombudsman ni u kojem slučaju ne može vidjeti kako bi se, konkretno, objavljivanjem dokumenata javnosti koji se odnose na donošenje Ugovora u budućnosti smanjio „manevarski prostor” Komisije, čak i kad je riječ o pitanjima koja se odnose na konkretnu primjenu tih pravila [22]. Komisija također nije iznijela nijedan argument koji bi upućivao na to da su predmetni dokumenti, prema riječima predmeta Turco, osobito osjetljive prirode.

43. Kad je riječ o zabrinutosti Komisije da bi njezino osoblje moralo provoditi samoograničavanje i (pretjerano) oprezno sastavljati savjete ako se dokumenti u kojima se iznose njihova stajališta puste u javnost, ombudsmanica napominje da se čini da se ta zabrinutost temelji na pogrešnoj pretpostavci da će se dokumenti objaviti iako sadržavaju stajališta koja bi, ako se puste u javnost, naštetila legitimnim interesima. Naime, ako bi dokument sadržavao bilo što čije bi objavljivanje naštetilo legitimnim interesima, Uredbom 1049/2001 dopustilo bi se odbijanje javnog pristupa tom dokumentu. Rješenje za zabrinutost koju osoblje ne bi moglo slobodno izraziti stoga je svojstveno Uredbi 1049/2001. Komisija može i treba poduzeti korake kako bi uvjerila svoje osoblje da se Uredbom 1049/2001, koja se pravilno primjenjuje, štiti njihova sposobnost da slobodno izraze svoja stajališta. Pravilnim obavješćivanjem svojeg osoblja o primjenjivim pravilima o pristupu dokumentima, kao i o pravnim ograničenjima javnog pristupa koja su u njima sadržana, Komisija bi mogla izbjeći rizik od samoograničavanja svojeg osoblja.[23]

44. Na temelju prethodno navedenog ombudsmanica smatra da u ovom slučaju Komisija još nije iznijela dovoljno konkretne i potkrijepljene argumente kojima bi se opravdalo pozivanje na članak 4. stavak 2. drugu alineju kako bi se uskratio pristup svim neobjavljenim elementima dokumenata 1, 1a, 2 i 3.

Mišljenja za internu uporabu – članak 4. stavak 3. drugi podstavak

45. Nakon pregleda dokumenata 4. i 5. ombudsmanica zaključuje da oni sadržavaju mišljenja za internu uporabu u okviru rasprava i preliminarnih savjetovanja unutar Komisije.

46. Kad je riječ o mišljenjima za internu uporabu, kako bi se pristup odbio, na temelju testa štete mora se zaključiti i da je rizik od ugrožavanja zaštićenog interesa razumno predvidljiv, a ne samo hipotetski.[24] Ombudsmanica ne smatra da je Komisija objasnila na koji bi način otkrivanje dokumenata koji „ne odražavaju nužno stajalište institucije”, nego samo „vlastita percepcija predstavnika Komisije o točkama o kojima se raspravlja”, ugrozilo njezin postupak donošenja odluka. Dokumenti koji sadržavaju mišljenja za internu uporabu u okviru rasprava i preliminarnih savjetovanja nikad ne odražavaju nužno mišljenje institucije.

47. Osim toga, kao što je to istaknuo Opći sud, dokument sastavljen u fazi prijedloga zakonodavstva osmišljen je tako da se o njemu raspravlja i da ne ostane nepromijenjen. Javno mnijenje savršeno je u stanju shvatiti da će institucija koja izrađuje takav dokument vjerojatno naknadno izmijeniti njegov sadržaj.[25] Također je u prirodi demokratske rasprave da stajališta iznesena u fazi prijedloga zakonodavstva mogu biti podložna pozitivnim i negativnim komentarima javnosti i medija.[26]

48. Osim toga, ako bi se obrazloženje Komisije u pogledu dokumenata koji nužno ne odražavaju stajalište institucije smatralo dostatnim za odbijanje pristupa, to bi značilo da sva mišljenja za internu uporabu, neovisno o njihovu specifičnom sadržaju, nikada ne bi bila objavljena. Takvo bi stajalište očito bilo u suprotnosti s tekstom i značenjem članka 4. stavka 3. drugog podstavka Relation 1049/2001, koji dopušta neotkrivanje takvih mišljenja samo ako i kada bi otkrivanje ozbiljno ugrozilo proces odlučivanja institucije.

49. Također treba imati na umu da je sama svrha Uredbe 1049/2001 omogućiti građanima da u najvećoj mogućoj mjeri saznaju kako funkcionira javna uprava EU-a, koja djeluje u ime građana. Njegov je cilj kao takav omogućiti pristup različitim stajalištima, unutar i izvan institucija, koja instituciji omogućuju da zauzme konačno stajalište. Stoga argument da bi se objavom otkrila „vlastita percepcija predstavnika Komisije o točkama o kojima se raspravlja” ne može biti razlog za neotkrivanje. Umjesto toga, Ombudsman ponovno ističe da je otkrivanje takvih percepcija sam cilj otkrivanja.

50. Isto vrijedi i za Komisijin argument prema kojem dokumenti otkrivaju njezinu pregovaračku strategiju. Kao prvo, mora se snažno naglasiti da je sam cilj pravila o javnom pristupu otkriti kako institucije djeluju, čime se građanima omogućuje da razumiju način na koji se odluke donose u njihovo ime. Takva otvorenost stvara i održava legitimnost institucija i EU-a u očima građana.

51. Ombudsmanica ne isključuje mogućnost da otkrivanje pregovaračke strategije (posebno dok su pregovori u tijeku) šteti interesima EU-a, a time i njegovim građanima, ako se takvi pregovori odnose na međunarodne sporazume između EU-a i trećih zemalja. Međutim, mora se naglasiti da su se u ovom slučaju predmetni „pregovori” odnosili na pregovore koji su doveli do donošenja primarnog i/ili ustavnog prava EU-a. Stoga bi predmetne pregovore trebalo pravilno klasificirati kao dio zakonodavnog postupka. Kao što je to navedeno u točkama 34. i 35. ovog mišljenja, osobito je važno da se dokumenti sastavljeni u okviru takvog postupka objave. Ombudsmanica smatra da je još smislenije dopustiti pristup dokumentima koji dovode do donošenja zakonodavstva kojim se otvara zakonodavni postupak. Naime, sam Ugovor iz Lisabona prepoznaje prednosti otvaranja zakonodavnog postupka. U njemu se, primjerice, navodi da se Vijeće javno sastaje pri razmatranju nacrta zakonodavnog akta i glasovanju o njemu [27].

52. Osim toga, Komisijin argument prema kojem dokumenti nikada nisu bili sastavljeni s namjerom da ih se priopći strankama u pregovorima i a fortiori javnosti ne predstavlja valjan razlog za odbijanje pristupa. Kad bi se objavljivali samo oni dokumenti koji su sastavljeni „s namjerom” da budu priopćeni javnosti, ne bi bilo potrebe za Uredbom 1049/2001.

53. Kad je riječ o argumentu Komisije da bi otkrivanje dokumenata odvratilo članove osoblja od davanja pisanih mišljenja i ideja koje bi mogle doprinijeti utvrđivanju stajališta institucije o određenoj temi, Ombudsman bi želio uputiti na točku 43. ovog mišljenja i na njegovo objašnjenje da se ta zabrinutost temelji na pretpostavci da se Uredba 1049/2001 ne bi pravilno primjenjivala. Kad je riječ o iznimci od pristupa iz članka 4. stavka 3. drugog podstavka, Ombudsman bi želio dodatno razraditi to obrazloženje upućivanjem na svoju odluku u predmetu 355/2007/(TN)FOR.[28] U tom je predmetu Ombudsman naveo primjere posebnih situacija u kojima se pristup može uskratiti na temelju iznimke iz tog članka, pri čemu je kao početnu točku upotrijebio obrazloženje Prvostupanjskog suda u predmetu MyTravel. [29] Ombudsman je zaključio da može doći do rizika za sposobnost odlučivanja institucije ako institucija otkrije dokumente koji sadržavaju samokritiku, kao u predmetu My Travel, ali možda i pri otkrivanju dokumenata koji sadržavaju špekulativna ili kontroverzna stajališta.[30]

54. U ovom slučaju Ombudsman ne smatra da je Komisija iznijela valjano obrazložene argumente, na primjer da dokumenti sadržavaju samokritična, špekulativna ili kontroverzna stajališta, što bi opravdalo iznimku od pristupa na temelju članka 4. stavka 3. drugog podstavka. U tom bi pogledu trebalo naglasiti da je iznimka od pristupa na temelju ovog članka moguća samo ako se može dokazati da bi otkrivanje ozbiljno ugrozilo postupak odlučivanja institucije.

55. Naposljetku, Ombudsmanica smatra da se metodologija koju je Komisija primijenila pri razmatranju mogućnosti odobravanja djelomičnog pristupa čini netočnom. Čini se da je Komisija objavila samo dijelove dokumenata za koje je utvrdila da su očito neškodljivi (kao što je njezina odluka da objavi dopis voditelja dokumenta 1). Ombudsmanica smatra da je Komisija trebala nastojati utvrditi one dijelove dokumenata koji bi, ako se puste na slobodu, nanijeli štetu, a zatim izbrisati te konkretne riječi ili rečenice. Tada je trebao omogućiti pristup svim preostalim dijelovima dokumenata.

56. Ombudsmanica ponovno želi naglasiti da, kako bi se primjenjivala svaka iznimka od javnog pristupa, dotična institucija mora dostaviti odgovarajuće detaljno obrazloženje. Komisija to nije učinila u ovom predmetu [31].

57. S obzirom na navedeno ombudsmanica smatra da je Komisija počinila nepravilnosti u postupanju sa zahtjevom ECAS-a za pristup dokumentima. Stoga u skladu s člankom 3. stavkom 6. Statuta Europskog ombudsmana u nastavku iznosi odgovarajući nacrt preporuke.

C. Nacrt preporuke

Na temelju svojih istraga u vezi s tom pritužbom Ombudsman Komisiji podnosi sljedeći nacrt preporuke:

Komisija bi trebala razmotriti davanje pristupa predmetnim dokumentima ili navesti valjane razloge za to.

Komisija i podnositelj pritužbe bit će obaviješteni o tom nacrtu preporuke. U skladu s člankom 3. stavkom 6. Statuta Europskog ombudsmana, Komisija šalje detaljno mišljenje do 30. studenoga 2011. Detaljno mišljenje moglo bi se sastojati od prihvaćanja nacrta preporuke i opisa njezine provedbe.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Sastavljeno u Strasbourgu 21. srpnja 2011.

---

[1] Odluka Europskog parlamenta od 9. ožujka 1994. o propisima i općim uvjetima kojima se uređuje obnašanje dužnosti Europskog ombudsmana (94/262/EZUČ, EZ, Euratom), SL 1994., L 113, str. 15.

[2] „Izuzeće” Ujedinjene Kraljevine naposljetku je uključeno u Protokol br. 30 Ugovora o funkcioniranju Europske unije. Članak 1. Protokola glasi kako slijedi:

„1. Poveljom se ne proširuje mogućnost Suda Europske unije ili bilo kojeg suda Poljske ili Ujedinjene Kraljevine da utvrdi da zakoni i drugi propisi, prakse ili djelovanje Poljske ili Ujedinjene Kraljevine nisu u skladu s temeljnim pravima, slobodama i načelima koje ona ponovno potvrđuje.

2. Konkretno, kako bi se izbjegla sumnja, ničim u glavi IV. Povelje ne stvaraju se opravdana prava primjenjiva na Poljsku ili Ujedinjenu Kraljevinu, osim ako su Poljska ili Ujedinjena Kraljevina predvidjele takva prava u svojem nacionalnom pravu.”

[3] Uredba (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije (SL 2001., L 145, str. 43.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 16., str. 70.)

[4] Članak 7. stavci 1. i 3. te članak 8. stavci 1. i 2. Uredbe 1049/2001.

[5] Predmet T-194/94 Carvel i Guardian Newspapers protiv Vijeća [1995.] ECR II-2765.

[6] Spojeni predmeti C-39/05 P i C-52/05 P Švedska i Turco protiv Vijeća [2008.] ECR I-4723.

[7] Idem, točka 69.

[8] Idem, točka 69.

[9] Idem, točka 44.

[10] Idem, stavak 45.

[11] Idem, točke 37.-44.

[12] Idem, točka 46. Vidjeti i predmet T-233/09 Access Info Europe protiv Vijeća, presuda od 22. ožujka 2011., još nije objavljena u ECR-u, točka 69.

[13] Vidjeti npr. predmet 294/83 Les Verts protiv Parlamenta [1986.] ECR 1339, stavak 23. i spojene predmete C-402/05 P i C-415/05 P Kadi i Al Barakaat International Foundation protiv Vijeća i Komisije [2008.] ECR I-6351, stavak 281.

[14] Predmet T-233/09 Access Info Europe protiv Vijeća, presuda od 22. ožujka 2011., još nije objavljena u ECR-u, točka 74.

[15] Spojeni predmeti C-39/05 P i C-52/05 P Švedska i Turco protiv Vijeća [2008.] ECR I-4723.

[16] Idem, točka 44.

[17] Idem, točka 42.

[18] Idem, točka 43.

[19] Ombudsmanica smatra da je poseban argument da bi potpuno otkrivanje predmetnih dokumenata utjecalo na sposobnost Komisije da učinkovito djeluje u pogledu mogućih budućih revizija Ugovora usko povezan s njezinim argumentom o pregovaračkoj strategiji, koji se razmatra u točkama 50. i 51. u nastavku.

[20] Spojeni predmeti C-39/05 P i C-52/05 P Švedska i Turco protiv Vijeća [2008.] ECR I-4723, stavak 69.

[21] Idem, točka 69.

[22] Sama činjenica da pravni savjet nadilazi kontekst zakonodavnog postupka ne znači nužno da bi njegovo oslobađanje nanijelo štetu. Kako je Sud naveo u predmetu Turco, u takvom slučaju predmetna institucija dužna je detaljno obrazložiti odbijanje pristupa.

[23] Ombudsman je u prethodnim slučajevima naveo da bi otkrivanje informacija moglo ugroziti postupak donošenja odluka ako bi institucija bila prisiljena otkriti stajališta koja su izrazile njezine službe, a koja su, na primjer, bila samokritična, spekulativna ili kontroverzna. Vidjeti, primjerice, predmet 355/2007/(TN)FOR (dostupan na internetskoj stranici Europskog ombudsmana: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/5515/html.bookmark) točka 49.

[24] Predmet T-121/05 Borax Europe Ltd protiv Komisije [2009.] ECR II-27, stavak 63.

[25] Predmet T-233/09 Access Info Europe protiv Vijeća, presuda od 22. ožujka 2011., još nije objavljena u ECR-u, točka 69.

[26] Idem, točka 78.

[27] Članak 15. Ugovora o funkcioniranju Europske unije.

[28] Dostupno na internetskoj stranici Europskog ombudsmana: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/5515/html.bookmark

[29] Predmet T-403/05 My Travel Group plc. protiv Komisije [2008.] ECR II-2027.

[30] Vidjeti odluku Europskog ombudsmana u predmetu 355/2007/(TN)FOR, točka 49.

[31] Ombudsman u tom pogledu napominje da Komisija nije pružila nikakve razloge zbog kojih bi pristup dijelovima dokumenata koji se ne odnose na Povelju o temeljnim pravima bio odbijen.