Izrađeno u skladu s člankom 3. stavkom 6. Statuta Europskog ombudsmana ^[1]

Istraga je proizašla iz pritužbe talijanskog državljanina koji je od Agencije za europsku graničnu i obalnu stražu (Frontex) želio dobiti verziju dokumenta na talijanskom jeziku. Ombudsmanica je smatrala da bi se njezina istraga trebala usredotočiti na jezičnu politiku Frontexa u njegovim vanjskim komunikacijama.

Ombudsmanica preporučuje Frontexu da opće informacije o Agenciji stavi na raspolaganje na svojim internetskim stranicama na svim službenim jezicima EU-a. Također preporučuje da Frontex objavi svoju jezičnu politiku na svojim internetskim stranicama na svim službenim jezicima EU-a.

Kontekst pritužbe

1.  U ožujku 2017. podnositelj pritužbe, talijanski državljanin, zatražio je od Agencije za europsku graničnu i obalnu stražu („Frontex”) da na talijanskom jeziku stavi na raspolaganje dokument naslovljen „Analiza rizika za 2017.”(dokument je objavljen na engleskom jeziku na Frontexovim internetskim stranicama ^[2]). Također je zatražio da početna stranica Frontexovih internetskih stranica i informacije o jezičnoj politici Agencije budu dostupne na talijanskom ^{jeziku [3].}

2. U svojem odgovoru od 18. travnja 2017. Frontex je naveo da nema talijansku verziju traženog dokumenta. Istaknuo je da je radni jezik Frontexa engleski. Stoga obično sastavlja dokumente na tom jeziku. Međutim, Frontex je naveo da neki videozapisi dostupni na njegovim internetskim stranicama imaju talijanske podnaslove. Dodao je da radi na pružanju općih informacija o Frontexu na pet službenih jezika EU-a, uključujući talijanski.

3. U svojem odgovoru od 22. travnja 2017. podnositelj pritužbe istaknuo je da objava dokumenta samo na engleskom jeziku predstavlja diskriminaciju u smislu članka 21. Povelje Europske unije o temeljnim pravima. Također je zatražio pristup odluci kojom se utvrđuje da je Frontexov radni jezik engleski. Istaknuo je da ta odluka mora biti dostupna na talijanskom jeziku.

4. U svojem odgovoru od 26. travnja 2017. Frontex je ponovno naveo da nema talijansku verziju „Analiza rizika za 2017.”. Obavijestila je podnositelja pritužbe i da Odluka izvršnog direktora br. 2014/86 o internoj uporabi jezika ^[4] nije dostupna na talijanskom jeziku. Frontex mu je dostavio englesku verziju.

5.  Budući da nije bio zadovoljan odgovorom Frontexa, podnositelj pritužbe podnio je pritužbu Ombudsmanu.

Istraga

6. Prilikom pokretanja istrage Ombudsmanica je napomenula da jezična politika institucija EU-a mora biti razumna i objektivno opravdana. Osim toga, jezična politika institucija EU-a trebala bi se objavljivati na internetu na svim službenim jezicima EU-a. U tom je kontekstu napomenula da Frontexova jezična politika nije bila dostupna na internetu. Također je napomenula da se Frontex u rujnu 2013. u kontekstu prethodne istrage Ombudsmana [5] obvezao da će na svojim internetskim stranicama objaviti opće informacije o svojem mandatu i aktivnostima na francuskom, njemačkom, španjolskom, talijanskom, grčkom i poljskom jeziku u prvim mjesecima 2014. te da će uložiti sve napore kako bi se popis jezika proširio na sva 24 službena jezika EU-a do kraja 2014. Ombudsmanica je od Frontexa zatražila i. da pojasni sadržaj svoje jezične politike i razloge na kojima se ona temelji; i ii. razraditi zašto nije ispunila svoje prethodne obveze prema Ombudsmanu.

7. Tijekom istrage ombudsmanica je primila odgovor Frontexa, a zatim i primjedbe podnositelja pritužbe kao odgovor na odgovor FRONTEX-a. U preporukama Europskog ombudsmana uzimaju se u obzir argumenti i stajališta stranaka.

FRONTEX´s jezična politika i njegove prethodne obveze prema Ombudsmanu da opće informacije učini dostupnima na svojim internetskim stranicama na više jezika

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

8.  Frontex je naveo da u skladu s člankom 73. stavkom 1. Uredbe o njegovu osnivanju ^[6] primjenjuje odredbe Uredbe 1/1958 o višejezičnosti ^[7] i smatra da su svi službeni jezici EU-a njegovi službeni jezici. Tvrdio je da je postupio u skladu s člankom 6. Uredbe 1/1958 kada je donio Odluku br. 2014/86 o internoj uporabi jezika, kojom se određuje koji se jezici koriste u posebnim slučajevima. U njoj je navedeno da se ovom Odlukom utvrđuje da je engleski jedini radni jezik Frontexa. To je opravdano ciljevima učinkovitosti i isplativosti. Prema Frontexu, riječ je o praksi koju dijele druga tijela EU-a.

9. Frontex je izjavio da sve dokumente izrađuje na engleskom jeziku jer se time omogućuje brzo interno donošenje odluka. Dodao je da operativne aktivnosti na engleskom jeziku provode službenici graničnog nadzora. Kad je riječ o izvješću o analizi rizika koje je zatražio podnositelj pritužbe, Frontex je tvrdio da, s obzirom na to da se njegove „aktivnosti temelje na obavještajnim podacima, provedena analiza rizika omogućuje Agenciji da donosi odluke o planiranju operativnih aktivnosti i aktivnosti izgradnje kapaciteta u cilju sprečavanja i suzbijanja prekograničnog kriminala i nezakonitih migracija u EU te doprinosa spašavanju života”. Frontex je smatrao da prevođenje traženog dokumenta na druge jezike ne bi bilo u skladu s tim ciljem.

10. Nadalje, Frontex je tvrdio da je njegov mandat pomoći službenicima za izvršavanje zakonodavstva država članica EU-a u upravljanju vanjskim granicama Unije᾽. Naveo je da je engleski obvezni jezik komunikacije u zračnom i pomorskom okruženju. Stoga su sva komunikacija i relevantna dokumentacija u operativnim aktivnostima koje koordinira Frontex na engleskom jeziku.

11. Frontex je također skrenuo pozornost na činjenicu da je obrazac za pritužbe koji je stavio na raspolaganje podnositeljima pritužbi u kontekstu svojeg mehanizma za podnošenje pritužbi dostupan na engleskom, arapskom, francuskom, paštunskom, tigrinjskom i urdskom ^{jeziku [8].} Frontex je to smatrao jasnim dokazom da je jezična politika Frontexa ᾽s ambiciozna, ako je to moguće.

12. Kad je riječ o informacijama dostupnima na Frontexovim internetskim stranicama, Agencija je izjavila da je i dalje predana tome da opće informacije o njezinu mandatu i aktivnostima stavi na raspolaganje na jezicima koji nisu engleski.

13. Međutim, tvrdio je da su „ponovljena migracijska kriza u razdoblju 2014. – 2016. i trenutačna sigurnosna kriza [...] značile ponovno određivanje prioriteta i prilagodbu potrebama koje se stalno mijenjaju tijekom posljednjih godina. Operativnim mjerama za potporu državama članicama EU-a neizbježno je pridana najveća važnost, dok su druga neriješena pitanja, kao što je prevođenje dijelova internetskih stranica, morala biti odgođena.”

14. Frontex je dodao da je riječ o agenciji koja prolazi kroz preobrazbu. Tijekom godina doživjela je drastične promjene, ne samo u pogledu svojih zadaća, osoblja i organizacijske strukture, već i u pogledu svojeg mandata. Te su promjene pak utjecale na sadržaj internetskih stranica Agencije.

15. S obzirom na te promjene Frontex je izjavio da trenutačno radi na revidiranoj verziji svoje internetske stranice kojom bi Agencija trebala postati dostupnija javnosti jer će iz nje biti lakše dobiti informacije. Nova internetska stranica sadržavat će i Frontexovu jezičnu politiku. Frontex je tvrdio da će nakon dovršetka revizije internetske stranice opće informacije o mandatu i aktivnostima Agencije biti dostupne na francuskom, njemačkom, talijanskom, španjolskom i poljskom jeziku. Prva četiri jezika odabrana su zbog njihove raširenosti u postupcima upravnog odbora Frontexa, kasnijem operativnom radu i općenito u EU-u. Poljski je odabran jer je to jezik države članice u kojoj se nalazi Frontex. Agencija je dodala da će kratke animacije i informativni videozapisi biti dostupni i na novoj internetskoj stranici te da će sadržavati podnaslove na pet jezika.

16. S obzirom na navedeno, Agencija je tvrdila da prihvaća jezičnu raznolikost i da je predana poduzimanju praktičnih koraka u tom smjeru.

17. Podnositelj pritužbe smatrao je da odgovor Frontexa nije zadovoljavajući. Naveo je da Frontex pri spominjanju revizije internetske stranice koja je u tijeku nije naveo datum do kojeg će ta nova internetska stranica biti dostupna. Osim toga, Frontex je već u prošlosti pokazao da se nije pridržavao obveza koje je preuzeo prema Ombudsmanu.  

18. Podnositelj pritužbe također je tvrdio da je žrtva jezične diskriminacije jer ga Frontex sprječava da bude obaviješten o sadržaju dokumenta koji je zatražio. To ga stavlja u nepovoljan položaj u odnosu na građane EU-a koji razumiju engleski jezik. Prema podnositelju pritužbe, Frontexov argument da prevođenje traženog dokumenta na druge jezike ne bi omogućilo Agenciji da ispuni svoj cilj sprečavanja i suzbijanja prekograničnog kriminala i nezakonitih migracija u EU, kao i doprinošenja spašavanju života, ne samo da nema pravnu osnovu, već je i iznimno uvredljiv.

Procjena Europskog ombudsmana koja je dovela do preporuke

19. Treba razlikovati Frontexovu unutarnju jezičnu politiku, koja je u biti sadržana u Odluci 2014/86 o internoj uporabi jezika i njegovoj vanjskoj jezičnoj politici, odnosno jezike koji se upotrebljavaju u Frontexovoj komunikaciji s javnošću, osobito na njegovoj internetskoj stranici.

Unutarnja jezična politika

20. U uvodnim izjavama 3. i 4. Odluke 2014/86 , navodi se sljedeće:

Člankom 27. stavkom 2. Uredbe o Frontexu Agencija se obvezuje objaviti opće izvješće i program rada na svim službenim jezicima EU-a. Stoga, a contrario, Frontex ima diskrecijsku ovlast u pogledu toga koji se jezici upotrebljavaju u drugim posebnim slučajevima.

(4) Učinkovitost i troškovna učinkovitost i dalje su ciljevi Frontexa, što opravdava usvajanje engleskog kao jedinog radnog jezika Agencije.”

21. Ombudsmanica napominje da je Frontex u svojem odgovoru naveo dodatne razloge za svoju odluku o upotrebi engleskog jezika kao jedinog radnog jezika (u osnovi, potreba za brzim internim donošenjem odluka i činjenica da se operativne aktivnosti provode na engleskom jeziku). Ombudsmanica smatra da je Frontex pružio razumna i objektivna opravdanja za svoju unutarnju jezičnu politiku. Smatra da se unutarnjom jezičnom politikom Frontexa nastoji postići odgovarajuća ravnoteža između interesa građana EU-a da budu svjesni Frontexovih godišnjih aktivnosti i javnog interesa za učinkovito korištenje ograničenim resursima i održavanje učinkovitosti. S obzirom na zadaće i misije Frontexa, koje zahtijevaju brzo donošenje odluka i djelovanje, razumno je i razmjerno da su, kad je riječ o njegovim službenim dokumentima, samo opća izvješća i programi rada dostupni na svim službenim jezicima EU-a. Stoga se odabir Frontexa ne može smatrati diskriminirajućim.

„Analiza rizika za 2017.”

22. Ombudsmanica u pogledu dokumenta koji je doveo do te pritužbe, odnosno analize rizika za 2017., napominje da je, prema publikaciji Frontexa naslovljenoj Zajednički integrirani model analize rizika ^[9], „svrha analize rizika pružanje informacija i analiza koje će omogućiti donošenje odluka o tome kako smanjiti i ublažiti rizik ako su resursi i sposobnosti ograničeni. ..., omogućujući donositeljima odluka da donose utemeljene odluke, analiza rizika pridonijet će uklanjanju najvećih razlika između rizika i sposobnosti” (moje isticanje). Nadalje, u analizi rizika za 2017. navodi se, na stranici 2. publikacije, da bi „ Frontexova analiza rizika trebala biti u središtu i biti pouzdana osnova za njegove operativne aktivnosti”^[10].

23. U dokumentu se daje „slike o stanju”, s naglaskom na utvrđenim migracijskim trendovima i aktivnostima nadzora, te se upotrebljava skup pouzdanih pokazatelja o nezakonitim migracijama. U njemu se daje i analiza ključnih rizika koji utječu na sigurnost vanjskih granica i/ili unutarnju sigurnost. Cilj mu je pružiti pregled koji će pomoći u donošenju utemeljenih odluka o zajedničkim europskim ulaganjima i usklađenim djelovanjima za poboljšanje upravljanja vanjskim granicama i očuvanje unutarnje sigurnosti Unije. Stoga je analiza rizika za 2017. prvenstveno usmjerena na određenu stručnu publiku: donositelji odluka. Međutim, njegovo predstavljanje i izgled, korišteni jezik i činjenica da je tema obuhvaćena analizom rizika za 2017. od interesa za širu javnost dovode do zaključka da je šira javnost također dio ciljane publike.

24. Ombudsmanica ističe da u skladu s Uredbom 1/1958 o višejezičnosti ili bilo kojim drugim pravnim instrumentom ne postoji pravni zahtjev kojim bi se Frontex obvezao da dokument kao što je onaj o kojem je riječ u ovom predmetu učini dostupnim na svim službenim jezicima EU-a. Međutim, ako je dokument usmjeren i na širu javnost, Frontex bi trebao razmotriti njegovo stavljanje na raspolaganje na više jezika.

25. Ombudsmanica je potpuno svjesna da mogu postojati proračunska ograničenja koja ometaju objavljivanje na više jezika i da je teško postići pravu ravnotežu u tom području. Ombudsmanica trenutačno razmatra doprinos koji bi mogla dati u vezi s pitanjem uporabe jezika EU-a u svim institucijama i tijelima EU-a s obzirom na važnost usklađivanja jezičnih prava građana EU-a i povezanih obveza institucija i tijela EU-a s potrebom za administrativnom učinkovitošću i zaštitom proračuna EU-a. U tim okolnostima neće se dodatno raspitati o tome bi li analiza rizika za 2017. trebala biti dostupna na drugim jezicima.

Vanjska jezična politika

26. Članak 6. Uredbe 1/1958 o višejezičnosti, kojim se utvrđuje da institucije „mogu u svojem poslovniku odrediti koji će se jezici upotrebljavati u posebnim slučajevima”^[11], ne opravdava nužno postojanje vrlo restriktivne vanjske jezične politike.

27. Na internetskim stranicama Frontexa ne nalaze se informacije o njegovoj vanjskoj jezičnoj politici. Kad je riječ o informacijama dostupnima na početnoj stranici na različitim jezicima, žalosno je da se, unatoč prethodnoj istrazi koju je proveo ovaj Ured ^[12], a koja se, među ostalim, bavila jezičnom politikom Frontexa u vezi s njegovim internetskim stranicama, stvari nisu poboljšale. Ombudsmanici nije jasno ima li Frontex politiku o jezicima koji će se upotrebljavati u njegovoj vanjskoj komunikaciji.

28. Iako se Frontex obvezao (u pismu Ombudsmanu od 10. rujna 2013.) da će na svojim internetskim stranicama objaviti opće informacije o Agenciji na francuskom, njemačkom, španjolskom, talijanskom, grčkom i poljskom jeziku u prvim mjesecima 2014. te da će uložiti sve napore kako bi proširio popis jezika na sva 24 službena jezika EU-a do kraja 2014., Frontex u gotovo pet godina nije proveo ono što je prvotno očekivao da će postići u nekoliko mjeseci.

29.  Ombudsmanica napominje da je točno da je Frontex nakon migracijske krize doživio temeljitu preobrazbu. Međutim, također je točno da se iz njegova dopisa iz 2013. činilo izvedivim predvidjeti prevođenje samo početne stranice Frontexove internetske stranice na sve službene jezike EU-a u kratkom roku ^[13]. Žalosno je da toliko godina nakon što se obvezao Ombudsmanu Frontex na svojoj internetskoj stranici nije čak ni uključio bilješku u kojoj se izlaže zbog nedostupnosti početne stranice svoje internetske stranice na drugim jezicima EU-a.

30. Ombudsmanica podsjeća Frontex na objašnjenje koje je njezin prethodnik dao Frontexu o ulozi početne stranice, a to je: „prihvatiti sve građane EU-a na njihovim jezicima i navesti koji su odjeljci ili dokumenti dostupni na svim jezicima EU-a i koji se, s druge strane, mogu pretraživati samo na odabranim jezicima. Taj odabir jezika mogao bi se, osim toga, objasniti u smislu Frontexove jezične politike na početnoj stranici, čime bi se građanima omogućilo da razumiju, ako je potrebno, razloge zbog kojih su određeni dokumenti dostupni samo na određenim jezicima...”^[14].

31. Ombudsmanica pozdravlja napore uložene u pogledu dostupnosti Frontexova obrasca za pritužbe (koji će se upotrebljavati u kontekstu mehanizma za pritužbe) na najčešćim jezicima koje govore izbjeglice i tražitelji azila. Međutim, važno je i da se građanima EU-a na internetskim stranicama Agencije pruže opće informacije o Frontexu na njihovu jeziku. Ombudsmanica sa zadovoljstvom primjećuje da internetska stranica prolazi kroz važne izmjene, ali bilo bi bolje da Frontex objavi datum do kojeg bi revizija internetske stranice trebala biti dovršena.

32. S obzirom na navedeno, Ombudsmanica smatra da Frontexovo neispunjavanje obveza koje je preuzeo 2013. predstavlja nepravilnost u postupanju. Stoga u skladu s člankom 3. stavkom 6. Statuta Europskog ombudsmana daje odgovarajuću preporuku u nastavku.

33. Kao što je Ombudsman istaknuo u pokretanju istrage, vanjska jezična politika institucija EU-a trebala bi se objavljivati na internetu na svim službenim jezicima EU-a. Ombudsmanica prima na znanje Frontexovu izjavu da će nova internetska stranica uključivati Frontexovu jezičnu politiku. Nije jasno je li riječ o upućivanju na njezinu politiku vanjske komunikacije, kada će se ona odvijati i je li namjera objaviti jezičnu politiku samo na engleskom jeziku. U svakom slučaju, Ombudsmanica smatra da činjenica da Frontexova vanjska jezična politika trenutačno nije javno dostupna na svim službenim jezicima EU-a predstavlja nepravilnost u postupanju. U nastavku će dati odgovarajuću preporuku u skladu s člankom 3. stavkom 6. Statuta Europskog ombudsmana.

34. Ovisno o odgovoru Frontexa na preporuke, Europski ombudsman može odlučiti o tom pitanju izvijestiti Europski parlament.

Preporuke

Na temelju istrage o toj pritužbi Ombudsman daje sljedeće preporuke Frontexu:

Frontex bi trebao bez odgode objaviti svoju vanjsku jezičnu politiku na svojim internetskim stranicama na svim službenim jezicima EU-a. Ako takva politika još nije izrađena, Frontex bi je trebao odmah sastaviti.

Frontex bi trebao učiniti opće informacije o Agenciji dostupnima na svojim internetskim stranicama na svim službenim jezicima EU-a čim se dovrši revizija internetskih stranica te bi trebao obavijestiti Europskog ombudsmana o datumu do kojeg se očekuje da će revizija biti dovršena.

Frontex i podnositelj pritužbe bit će obaviješteni o tim preporukama. U skladu s člankom 3. stavkom 6. Statuta Europskog ombudsmana Frontex šalje detaljno mišljenje u roku od tri mjeseca od datuma tih preporuka.

 

Emily O⇨Reilly

Europski ombudsman

Strasbourg, 23.7.2018.

 

[1] Odluka Europskog parlamenta od 9. ožujka 1994. o propisima i općim uvjetima kojima se uređuje obnašanje dužnosti Europskog ombudsmana (94/262/EZUČ, EZ, Euratom), SL 1994., L 113, str. 15.

[2] https://frontex.europa.eu/publications/?pq=&year=2017&category=riskanalysis

[3] Podnositelj pritužbe osobito se pozvao na članak 21. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, ali je naveo i članke 22., 41. i 42. Povelje te članak 74. Uredbe (EU) 2016/1624 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. rujna 2016. o europskoj graničnoj i obalnoj straži i o izmjeni Uredbe (EU) 2016/399 Europskog parlamenta i Vijeća te o stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 863/2007 Europskog parlamenta i Vijeća, Uredbe Vijeća (EZ) br. 2007/2004 i Odluke Vijeća 2005/267/EZ, SL 2016., L 251, str. 1.

[4] Odluka izvršnog direktora br. 2014/86 o internoj uporabi jezika od 17. prosinca 2014.

[5] Odluka Europskog ombudsmana o zatvaranju istrage na vlastitu inicijativu OI/13/2012/MHZ (Posjet Europskoj agenciji za upravljanje operativnom suradnjom na vanjskim granicama država članica Europske unije – Frontex), dostupna na: https://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/51885/html.bookmark

[6] Uredba (EU) 2016/1624 od 14. rujna 2016. o europskoj graničnoj i obalnoj straži, SL 2016., L 251, str. 1.

[7] Uredba br. 1 od 15. travnja 1958. o određivanju jezika koji se koriste u Europskoj ekonomskoj zajednici, SL 17, 6.10. 958, str. 385.

[8] Ombudsmanica ističe da je, otkad je Frontex poslao svoj odgovor, obrazac za pritužbe dostupan i na albanskom, ruskom, srpskom i španjolskom jeziku. Te su informacije dostavljene Ombudsmanu u kontekstu trećeg pitanja 2017./MDC-a.

[9] Dostupno na: https://europa.eu/capacity4dev/ibm-eap/document/71-common-integrated-risk-analysis-model-ciram-comprehensive-update

[10] Na str. 11. analize rizika za 2017. operativne aktivnosti Frontexa opisane su kao usmjerene „na jačanje sigurnosti granica koordinacijom mjera država članica u pogledu provedbe mjera EU-a za upravljanje vanjskim granicama. Koordinacijom operativnih aktivnosti doprinosi se učinkovitijoj raspodjeli resursa država članica i boljoj zaštiti područja slobode, sigurnosti i pravde. U tom kontekstu, u analizi rizika za 2017. sažeto se govori o opsegu operativnih aktivnosti Frontexa, a posebno o nezakonitim migracijama na vanjskim granicama EU-a i zemalja pridruženih Schengenu.”

[11] Ombudsmanica ističe da Frontex mora iskoristiti svoje diskrecijsko pravo u pogledu toga koji se jezici upotrebljavaju „u posebnim slučajevima” u granicama utvrđenima pravilima i načelima koja se na njega primjenjuju.

[12] Istraga na vlastitu inicijativu OI/13/2012 MHZ, dostupna na: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/case.faces/en/5079/html.bookmark

[13] Vidjeti stavak 13. Odluke o zatvaranju gore navedene istrage na vlastitu inicijativu OI/13/2012 MHZ.

[14] Vidjeti stavak 12. Odluke o zatvaranju gore navedene istrage na vlastitu inicijativu OI/13/2012 MHZ.