Kontekst inicijative

1. Ključna je uloga Europske komisije osigurati da države članice ispravno primjenjuju pravo EU-a.[1] U tu svrhu, ako su građani zabrinuti zbog nepravilne primjene prava EU-a od strane države članice, mogu to prijaviti Komisiji podnošenjem „pritužbe zbog povrede”. Takve pritužbe važan su izvor informacija i pomažu Komisiji u otkrivanju povreda prava EU-a [2].

2. Europski ombudsman redovito prima pritužbe o nepravilnostima u postupanju Komisije s pritužbama zbog povrede. Konkretno, o kašnjenjima u načinu na koji Komisija postupa s njihovim pritužbama zbog povrede, propustu Komisije da odgovori podnositeljima pritužbi ili da ih obavješćuje o napretku u njihovu slučaju te, općenitije, o načinu na koji Komisija s njima komunicira.

3. U skladu s vlastitim pravilima Komisije [3] cilj joj je odlučiti o predmetima u roku od jedne godine nakon evidentiranja pritužbe zbog povrede. Ako Komisija ne može ispuniti taj rok, trebala bi o tome obavijestiti podnositelje pritužbe u pisanom obliku.

4. Komisija osigurava posebnu internetsku bazu podataka [4] s relevantnim informacijama o postupcima zbog povrede. Baza podataka pokazuje da postoji velik broj predmeta koji su već dulje vrijeme u tijeku. Osim toga, u bazi podataka postoje samo ograničene informacije o predmetima, a informacije u bazi podataka ponekad su vrlo stare.

5. Komisija je 14. srpnja 2023. objavila izvješće o pregledu stanja o metodama rada Komisije za praćenje primjene prava EU-a [5], koje je sadržavalo relevantne nalaze i preporuke.

6. Ombudsmanica je 2. srpnja 2024. pokrenula tu stratešku inicijativu kako bi pratila mjere koje je Komisija poduzela ili namjerava poduzeti za provedbu tih preporuka.

Inicijativa

7. Ombudsmanica je Komisiji postavila pitanja [6] u vezi s trima aspektima njezina rada na pritužbama i predmetima zbog povrede prava:

1. Komunikacija s podnositeljima pritužbi
2. Informacije o postupcima zbog povrede koji su u tijeku na posebnim internetskim stranicama
3. Kašnjenja u rješavanju pritužbi zbog povrede prava

8. Ombudsmanica je odgovor Komisije primila 26. rujna 2024.[7]

Komunikacija s podnositeljima pritužbi

Odgovori Komisije

9. Komisija je izjavila da aktivno provodi preporuke iz izvješća o pregledu stanja u pogledu komunikacije s podnositeljima pritužbi. U studenome 2023. osnovao je radnu skupinu s predstavnicima glavnih uključenih službi Komisije i Pravne službe. Skupinu koordinira Glavno tajništvo. Zbog toga je Komisija poduzela nekoliko mjera kako bi osigurala da podnositelji pritužbi budu proaktivno i redovito obaviješteni o napretku u njihovu predmetu:

- Komunikacija s potencijalnim podnositeljima pritužbe počinje prije nego što odluče podnijeti pritužbu zbog povrede. Stoga je radna skupina započela revizijom internetske stranice Komisije „Izvješće o kršenju prava EU-a od strane države članice EU-a”[8] i standardnog obrasca za pritužbe.

• Komisija nastoji upravljati očekivanjima podnositelja pritužbi jasnim priopćavanjem svoje strategije za provedbu prava EU-a, kao i odgovornosti Komisije i država članica. U njemu se opisuju granice ovlasti Komisije i postupci za procjenu pritužbi.
• Na internetskoj stranici nalazi se poveznica na standardni obrazac za pritužbe. Nadahnuta internetskom stranicom Europskog ombudsmana, Komisija je uvela niz preliminarnih pitanja za usmjeravanje podnositelja pritužbi na prave informacije (na primjer, Vaša Europa ili Služba Vaša Europa – Savjeti) ili na odgovarajući mehanizam pravne zaštite (na primjer, SOLVIT ili Odbor za predstavke Europskog parlamenta).

- Komisija registrira pritužbe zbog povrede u sustavu „THEMIS/Pritužbe”, informatičkom alatu uvedenom u travnju 2023. kako bi se olakšala pravodobna i učinkovita komunikacija s podnositeljima pritužbi. Ovaj informatički alat:

• Automatski šalje potvrdu o primitku ako nije poslana u roku od 20 radnih dana od registracije pritužbe. Ta je funkcija uvedena u svibnju 2024.
• Šalje podsjetnike osobama koje rješavaju predmete i koordinatorima da pošalju odgovore ako je predmet neaktivan određeno vrijeme.
• Ako Komisija odluči riješiti pritužbu u kontekstu dijaloga s državom članicom („EU Pilot”), informatičkim alatom od Komisije se zahtijeva da o tome obavijesti podnositelja pritužbe. U tu je svrhu dostupan predložak.
• Ako se donese odluka o daljnjoj obradi pritužbe u kontekstu postupka zbog povrede, informatički alat može generirati i poslati dopis podnositeljima pritužbe.
• Pomaže nadležnim službama Komisije u učinkovitom praćenju njihovih predmeta. Jednostavnim pretraživanjem moguće je utvrditi datoteke u kojima je potrebno stupiti u kontakt s podnositeljima pritužbi.

- Komisija je od jeseni 2023. do proljeća 2024. provodila postupak rješavanja starih i neaktivnih pritužbi.

- U izvješću o pregledu stanja prepoznata je važnost rane provjere kako bi Komisija mogla brzo odgovoriti na očito neutemeljene pritužbe ili pritužbe koje očito nisu obuhvaćene područjem primjene prava EU-a. Standardni odgovori mogli bi se poslati u ranoj fazi postupka.

• Sada su dostupni osnovni predlošci, s različitim standardnim stavcima koji se mogu odabrati za izradu usmjerenijih odgovora.
• Glavna uprava za pravosuđe i zaštitu potrošača, služba koja je u posljednjih nekoliko godina zaprimila više od četvrtine svih pritužbi, sklopila je u siječnju 2023. „sporazum o razini usluga” s Glavnom upravom za komunikaciju. Na temelju sporazuma, putem kontaktnog centra Europe Direct, Glavna uprava za komunikaciju odgovara na pritužbe koje su očito neutemeljene ili očito nisu obuhvaćene područjem primjene prava EU-a. Time se osigurava brz odgovor podnositeljima pritužbe u roku od 15 radnih dana.

10. Komisija je spremna razmotriti uvođenje internetskog portala na kojem bi podnositelji pritužbi mogli uspostaviti račun s alatom za praćenje predmeta i omogućiti primanje obavijesti o novim događajima u njihovu predmetu. Takav bi portal mogao uključivati informacije u stvarnom vremenu o relevantnim mjerama Komisije za provedbu prava EU-a. Međutim, zbog ograničenih resursa takav portal neće biti moguće učiniti potpuno operativnim prije 2028.

11. Komisija je poduzela mjere za centralizaciju informacija o više pritužbi na jednoj internetskoj stranici [9]. Podnositelji pritužbi mogu pretraživati više pritužbi prema svojem referentnom broju i naslovu. Pod svakom referencom navedene su sve obavijesti dostupne u datoteci, a posljednja je prikazana na vrhu.

12. Stranica posvećena višestrukim pritužbama i javni registar postupaka zbog povrede [10] dvije su različite internetske stranice bez poveznice. Međutim, Komisija je spremna procijeniti izvedivost i troškove povezivanja dviju stranica. U međuvremenu, ako se u kontekstu postupka zbog povrede poduzme daljnje mjere u vezi s višestrukom pritužbom, Komisija obavješćuje podnositelje pritužbe o referentnom broju predmeta zbog povrede. Razvoj događaja u glavnom predmetu zatim se može pratiti putem javnog registra postupaka zbog povrede.

Ocjena Europskog ombudsmana

13. Iako je Komisija već poduzela korake kako bi poboljšala komunikaciju s podnositeljima pritužbi, Ombudsman i dalje prima pritužbe o pitanjima povezanima s komunikacijom s podnositeljima pritužbi. Ponekad podnositelji pritužbe ne primaju pravodobne potvrde o primitku ili pravodobne ažurirane informacije o napretku u svojem predmetu tijekom duljih razdoblja, čak ni nakon što su poslali zahtjeve za ažuriranje i podsjetnike. Ombudsmanica stoga potiče Komisiju da nastavi pratiti taj aspekt svojeg rada i da traži daljnja poboljšanja.

14. Nadalje, pritužbe podnesene Ombudsmanu pokazuju da Komisija podnositeljima pritužbi često šalje standardizirane dopise. Iako su predlošci dopisa koristan alat, samo upotreba generičkih formulacija može stvoriti negativan dojam da Komisija možda nije na odgovarajući način razmotrila sadržaj pritužbe, posebno ako Komisija ne pruža ažurirane informacije o napretku pritužbi tijekom duljih razdoblja (mjeseci ili godine). Kako bi se to ublažilo, Ombudsman potiče Komisiju da bude otvorenija prema podnositeljima pritužbi i da im pruži dovoljno konkretne i točne informacije o tome kako postupa s njihovim pritužbama.

15. Kad je riječ o višestrukim pritužbama, odnosno pritužbama u kojima se nekoliko osoba žali na isto pitanje, što je stoga od šireg javnog interesa, Ombudsmanica cijeni to što Komisija na svojoj glavnoj internetskoj stranici navodi poveznicu na relevantnu internetsku stranicu za podnošenje pritužbi zbog povrede.[11] Međutim, čini se da se informacije objavljuju bez jasnog redoslijeda, a internetska stranica pruža samo alat za opće pretraživanje koji nije ograničen na informacije o više pritužbi. Stoga je i dalje teško snaći se na ovoj internetskoj stranici i pronaći informacije od interesa. Ombudsman potiče Komisiju da nastavi ulagati napore u centralizaciju informacija o višestrukim pritužbama i da informacije učini lako dostupnima, posebno po temama.

16. Naposljetku, Ombudsman smatra da bi moglo biti korisno da podnositelji pritužbi mogu uspostaviti internetski račun s alatom za praćenje predmeta i primati obavijesti o novim kretanjima u procjeni svojih pritužbi ili postupaka zbog povrede pokrenutih nakon njihovih pritužbi. To bi moglo pomoći u rješavanju nekih od komunikacijskih problema koji se trenutačno pojavljuju, među ostalim u slučaju višestrukih pritužbi. Ombudsmanica pozdravlja spremnost Komisije da provede tu mjeru.

Informacije o postupcima zbog povrede koji su u tijeku na posebnim internetskim stranicama

Odgovori Komisije

17. Komisija je izjavila da je trenutačno u postupku provedbe preporuke iz izvješća o pregledu stanja da se „preoblikuje” posebna internetska stranica za postupke koji se odnose na prekršitelje, među ostalim tako da je se učini pristupačnijom korisnicima, olakša pretraživanje po temama i objavi dodatne relevantne informacije.

18. Komisija je s izvođačem provela studiju izvedivosti o tome kako predstaviti informacije o postupcima zbog povrede u novom formatu. Ugovaratelj razvija nove internetske stranice, koje bi trebale biti dostupne početkom 2025. Novim internetskim stranicama dopunit će se postojeći javni registar postupaka zbog povrede.

19. Komisija će dostaviti i nove informacije, uključujući:

• Nova internetska stranica s kartom na kojoj je prikazan broj aktivnih predmeta zbog povrede u svakoj državi članici. Jasni i lako dostupni grafikoni prikazivat će, na primjer, raspodjelu predmeta zbog povrede po državama članicama, po vrsti povrede, po području politike, vrijeme koje je državama članicama potrebno za postupanje u skladu s presudama Suda, prosječno vrijeme potrebno za rješavanje predmeta zbog povrede i fazu u kojoj su predmeti zbog povrede zaključeni. Te će se informacije svakodnevno ažurirati.
• Nova internetska stranica na kojoj je prikazan napredak država članica u prenošenju i usklađivanju s pravom EU-a („deficit prenošenja i usklađenosti”) te povezani trendovi. Ažurirat će se mjesečno.
• Nova internetska stranica s kartom koja prikazuje broj aktivnih dijaloga u okviru sustava EU Pilot u svakoj državi članici na kraju prethodne godine i druge podatke kao što su grafikoni s prikazom dijaloga u okviru sustava EU Pilot po državi članici, po području politike i „stopa sanacije”. Stranica će se ažurirati svake godine.

20. Komisija istodobno poboljšava funkcioniranje svojeg javnog registra postupaka zbog povrede dodavanjem novih polja za pretraživanje. Korisnici sada mogu pretraživati informacije kao što su:

• predmete povezane s predstavkom Europskog parlamenta,
• predmete s financijskim sankcijama, i
• popise prema vrsti povrede i pravnoj osnovi.

21. Kad je riječ o konkretnim informacijama na internetskim stranicama, Komisija je izjavila sljedeće:

• U njemu su već navedene pojedinosti o predmetu posebnih postupaka zbog povrede prava. U svakoj donesenoj odluci o povredi korisnik može kliknuti na poveznicu koja vodi do relevantnog paketa za medije. Paket za medije sadržava informacije o svim donesenim odlukama, uključujući predmet predmeta, postavljena pitanja i rok u kojem država članica mora postupiti u skladu s njima.
• Baza podataka ažurira se svaki put kad Kolegij povjerenika donosi nove odluke o povredama. Informacije prikazane u javnom registru stoga su uvijek ažurirane.
• Kad je riječ o mogućim automatiziranim upozorenjima e-poštom za podnositelje pritužbi u slučaju novog razvoja događaja, Komisija će detaljnije razmotriti tu moguću značajku portala za podnositelje pritužbi. Izvedivost i troškovi razvoja takve značajke za širu javnost mogu se razmotriti kao sljedeći korak.

Ocjena Europskog ombudsmana

22. Ombudsmanica pozdravlja spremnost Komisije da proaktivno objavljuje relevantne informacije o svojem radu u području primjene prava EU-a u državama članicama. Međutim, ombudsmanica smatra da bi Komisija mogla i trebala učiniti više kako bi poboljšala svoju posebnu internetsku stranicu (uključujući bazu podataka i registar)[12].

23. Prvo, Komisija bi mogla pružiti jasnije i konkretnije informacije o predmetu svakog predmeta. Baza podataka trenutačno pruža vrlo ograničene i često nejasne informacije.[13] Neki naslovi nisu čak ni na engleskom jeziku kada se upotrebljava engleska verzija baze podataka.[14] Stoga informacije koje se trenutačno nalaze na internetskim stranicama ne omogućuju posjetiteljima da razumiju koje konkretne probleme Komisija istražuje u određenoj državi članici. Ombudsmanica smatra da bi takve informacije trebale biti lako dostupne prije nego što Komisija donese odluku. Iako Ombudsmanica priznaje da baza podataka sadržava poveznice koje bi mogle dovesti do toga da izvori pružaju dodatne informacije, napominje da takve poveznice trenutačno nisu dostupne za sve slučajeve.

24. Kao drugo, ombudsmanica nije uvjerena u tvrdnju Komisije da su sve informacije u bazi podataka ažurirane. Preispitivanje Ombudsmana u ovoj inicijativi pokazalo je da postoje mnogi aktivni slučajevi u kojima je posljednji postupovni korak spomenut u bazi podataka poduzet prije mnogo godina, čak i prije 10 do 15 godina.[15]

25. Posjetitelji internetskih stranica mogu se zapitati što Komisija u takvim slučajevima radi već toliko godina. Percipirana neaktivnost Komisije može dovesti do negativne percepcije EU-a u javnosti općenito. Ombudsmanica stoga smatra da bi Komisija trebala udvostručiti svoje napore kako bi osigurala da su informacije o predmetima na njezinim internetskim stranicama uistinu ažurirane.

26. Treće, Komisija trenutačno u bazi podataka objavljuje samo glavne postupovne korake kao što su „službena obavijest”, „obrazloženo mišljenje” i „upućivanje Sudu”. Ombudsmanica potiče Komisiju da objavi dodatne konkretne informacije o trenutačnom stanju predmeta, kao što je to da je predmet pod pravnim preispitivanjem Komisije, da država članica uvodi zakonodavne promjene kao odgovor na postupak zbog povrede ili da su rasprave između Komisije i države članice u tijeku. Komisija bi trebala nastojati objaviti relevantne i ažurirane informacije. Ombudsmanica je uvjerena da se to može učiniti bez ugrožavanja načina na koji Komisija provodi svoje istrage.

27. Četvrto, ombudsmanica vjeruje da će Komisija brzo poduzeti daljnje korake u vezi sa svojom obvezom da razmotri mogućnost uvođenja upozorenja e-poštom u vezi s ažuriranjima predmeta u bazi podataka.

Kašnjenja u rješavanju pritužbi

Odgovori Komisije

28. Kako bi se riješila kašnjenja u rješavanju pritužbi, Komisija je izjavila da je analizirala bi li i na koji način mogla povećati učinkovitost u organizaciji svojih nadzornih zadaća:

· Slučajevi u kojima Komisija vodi neformalni dijalog s državama članicama (EU Pilot)

Komisija je dala prednost bržem rješavanju starih dijaloga i poštovanju relevantnog roka. Komisija je uspostavila redovito interno praćenje predmeta otvorenih više od devet mjeseci i istražila kako brže rješavati predmete. Komisija istodobno radi na razvoju novog modula s novim značajkama kojima se olakšava i pojednostavnjuje vođenje neformalnih dijaloga.

· Radne skupine za prenošenje direktiva EU-a

U izvješću o pregledu stanja prenošenje direktiva utvrđeno je kao jedno od glavnih područja u kojima dolazi do kašnjenja. Komisija je osnovala dvije radne skupine, jednu unutarnju skupinu i drugu s predstavnicima država članica. Obje radne skupine nastoje olakšati rad država članica u pružanju dokumenata s objašnjenjima o mjerama koje uvode za prenošenje direktiva i o olakšavanju provjera usklađenosti koje provodi Komisija.

· Praćenje napretka

IT alat THEMIS sadržava značajke koje su relevantnim službama Komisije omogućile jednostavnije praćenje njihova rada. Postoje izvješća u kojima službe Komisije mogu pratiti statističke podatke o svojim predmetima, vremenu potrebnom za postupanje u skladu s presudama Suda ili, na primjer, vremenu od slanja službene opomene u predmetu. To Komisiji omogućuje da lako utvrdi slučajeve koji su hitniji i koje je potrebno prioritetno riješiti.

· Analiza napretka u postupcima zbog povrede prava i dijalozima u okviru sustava EU Pilot

Glavno tajništvo i Pravna služba Komisije svake godine provode „pregled usklađenosti i uspješnosti” predmeta zbog povrede prava i dijaloge u okviru sustava EU Pilot. Taj pregled uključuje analizu pojedinačnih slučajeva povrede, ukupnu procjenu napretka i razmjenu dobre prakse u praćenju provedbe prava EU-a. Ocjenjuje se i napredak u provedbi preporuka iz izvješća o pregledu stanja za 2023.

Komisija priznaje da zbog različitih razloga napredak u nekim slučajevima može potrajati dulje od drugih. Komisija prati te razloge u spisu o povredi.

Komisija je ostvarila znatan napredak u zatvaranju neriješenih predmeta. Komisija je 2023. zaključila više od 1000 predmeta zbog povrede jer su države članice riješile to pitanje i poštovale pravo EU-a.

Ocjena Europskog ombudsmana

29. Ombudsmanica potvrđuje da je Komisija poduzela određene mjere kako bi se izbjegla kašnjenja u rješavanju predmeta zbog povrede prava. Međutim, s obzirom na to da su te mjere prilično nedavne, Ombudsmanu je u ovoj fazi teško vidjeti konkretan učinak. Ombudsmanica zapravo i dalje prima pritužbe o kašnjenjima u rješavanju pritužbi zbog povrede prava.

30. Nadalje, Ombudsman je proveo inspekcije u kontekstu nekoliko nedavnih istraga na temelju pritužbi i utvrdio da se ne vodi odgovarajuća evidencija, kao što su interne bilješke o odluci o obustavi postupka iz određenog razloga. Ombudsmanica će nastaviti pratiti ta pitanja, posebno u kontekstu pritužbi.

31. U skladu s tim Ombudsman potiče Komisiju da izbjegava dulja razdoblja neaktivnosti u predmetima, poštuje sve primjenjive rokove i osigura odgovarajuće unutarnje praćenje.

Zaključak

Ombudsmanica zaključuje ovu inicijativu sljedećim zaključkom:

Ombudsmanica pozdravlja mjere koje je Komisija već poduzela kako bi poboljšala način na koji komunicira o postupcima zbog povrede prava i izbjegla kašnjenja u rješavanju pritužbi zbog povrede prava. Ombudsmanica će nastaviti pratiti ta pitanja od znatne javne važnosti putem zaprimljenih pritužbi.

Komisija će biti obaviještena o ovoj završnoj napomeni.

Emily O'Reilly
Europska ombudsmanica

Strasbourg, 11.12.2024.

 

[1] Članak 17. stavak 1. Ugovora o Europskoj uniji: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:12016M/TXT i članak 258. Ugovora o funkcioniranju Europske unije: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:12016E/TXT.

[2] Komunikacija Komisije Pravo EU-a: boljom primjenom do boljih rezultata, C/2016/8600: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?toc=OJ%3AC%3A2017%3A018%3ATOC&uri=uriserv%3AOJ.C_.2017.018.01.0010.01.ENG

[3] Ibid.

[4] https://ec.europa.eu/atwork/applying-eu-law/infringements-proceedings/infringement_decisions/

[5] Radni dokument službi Komisije, SWD(2023) 254 final: https://commission.europa.eu/system/files/2023-10/SWD_2023_254_stocktaking%20report_en.pdf

[6] https://www.ombudsman.europa.eu/en/opening-summary/en/188927

[7] Vidjeti: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/197048

[8] https://commission.europa.eu/about/contact/problems-and-complaints/complaints-about-breaches-eu-law-member-states/report-breach-eu-law-eu-country_hr

[9] https://commission.europa.eu/about/contact/problems-and-complaints/complaints-about-breaches-eu-law-member-states/multiple-complaints_en

[10] https://ec.europa.eu/atwork/applying-eu-law/infringements-proceedings/infringement_decisions/  

[11] https://commission.europa.eu/about-european-commission/contact/problems-and-complaints/complaints-about-breaches-eu-law-member-states/how-make-complaint-eu-level_hr

[12] https://ec.europa.eu/atwork/applying-eu-law/infringements-proceedings/infringement_decisions/

[13] Kao što su „VODA– URBAN WASTE WATER – DIR 91/271, ART 3 i 4” (predmet INFR(2004)2034), „VODA– Provedba Direktive 91/271/EEZ o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda u Mađarskoj” (predmet INFR(2016)2186) ili „Otpad– Loša primjena Okvirne direktive o otpadu u Latviji” (predmet INFR(2024)2144) – samo nekoliko primjera.

[14] Na primjer: „VODA– Eaux urbaines résiduaires dans plusieurs agglomérations à Chypre (Collecte et traitement)”(predmet INFR(2017)2046).

[15] Vidjeti, primjerice, predmete INFR(1998)2290 (obrazloženo mišljenje od 8. listopada 2009.), INFR(2014)2174 (službena obavijest od 25. rujna 2014.), INFR(2011)2074 (dodatna službena opomena od 27. rujna 2012.), INFR(2011)2077 (obrazloženo mišljenje od 26. siječnja 2012.) i INFR(2011)2086 (obrazloženo mišljenje od 21. lipnja 2012.).