Pozadina

1. U prosincu 2010. podnositelj pritužbe otišao je u zračnu luku Heathrow u Londonu kako bi s britanskim prijevoznikom otputovao u Sofiju (Bugarska). Međutim, njegov je let, zajedno s mnogim drugima, otkazan zbog velikog snijega.

2. Podnositelj pritužbe preusmjeren je u Sofiju preko Münchena (Njemačka). Međutim, zrakoplov za München poletio je kasno i propustio je svoj povezani let. Na kraju je bio rezerviran na drugom letu za Sofiju koji je trebao otići sljedećeg jutra. Podnositelju pritužbe ponuđena je hrana i osvježavajuća pića, ali u Münchenu nije bilo besplatne hotelske sobe za noćenje. Stoga je morao spavati na podu zračne luke.

3. Podnositelj pritužbe zatražio je od svojeg prijevoznika ispriku i odgovarajuću naknadu. Međutim, naknada nije isplaćena. Napori podnositelja pritužbe da riješi predmet s Ujedinjenom Kraljevinom i njemačkim nacionalnim provedbenim tijelima („NEB”) pokazali su se neplodnima. Stoga se obratio Europskoj komisiji tvrdeći da je Ujedinjena Kraljevina povrijedila Uredbu o pravima putnika u zračnom prometu [1] (u daljnjem tekstu: Uredba 261/2004).

4. Komisija je smatrala da nije došlo do povrede Uredbe 261/2004. Podnositelj pritužbe bezuspješno je pozvao Komisiju da ponovno razmotri svoje stajalište. Zatim se obratio Europskom ombudsmanu [2].

5. Ombudsmanica je pokrenula istragu o pritužbi i utvrdila sljedeće navode i tvrdnje:

1) Komisija nije na odgovarajući način riješila pritužbu podnositelja pritužbe zbog povrede.

2) Komisija bi trebala na odgovarajući način obraditi pritužbu podnositelja pritužbe zbog povrede.

6. Ombudsmanica je pozvala Komisiju da iznese primjedbe na argumente podnositelja pritužbe da: i. nije uzela u obzir da vremenski uvjeti nisu izvanredne okolnosti; ii. nije uzeo u obzir da mu nije pružena dostatna pomoć kada se pokazalo da je morao provesti noć u zračnoj luci u Münchenu i da mu osobito nije ponuđena hotelska soba za tu noć; i iii. pogrešno i bez poštovanja odlučio prekinuti korespondenciju s njim o tom pitanju.

7. Osim prethodno navedene tvrdnje i tvrdnje, ombudsmanica je pozvala Komisiju da dostavi primjedbe o tome je li smatrala da je podnositelju pritužbe dala korisne savjete kad je predložila da se obrati nadležnom nacionalnom provedbenom tijelu, s obzirom na to da je novi europski Bauhaus Ujedinjene Kraljevine bio bespomoćan i da se njegov njemački kolega izjasnio da nije nadležan za rješavanje tog pitanja.

Navodni neuspjeh u pravilnom rješavanju pritužbe podnositelja pritužbe zbog povrede prava

Preporuke Europskog ombudsmana

8. Nakon što je temeljito ispitao argumente i mišljenja stranaka, Ombudsman je 20. lipnja 2014. došao do zaključka da stajalište Komisije nije u skladu s načelima dobre uprave.

9. U svojoj analizi slučaja ombudsmanica je prihvatila Komisijin argument da su postojale "izvanredne okolnosti" povezane sa snježnim padalinama i da se stoga, u skladu s člankom 5. stavkom 3. Uredbe 261/2004, na temelju članka 7. Uredbe ne duguje odšteta u pogledu otkazivanja ili kašnjenja leta podnositelja pritužbe. Složila se i da je na nacionalnim provedbenim tijelima, a u konačnici i na nacionalnim sudovima, da odluče o postojanju izvanrednih okolnosti u pojedinačnom slučaju. Međutim, Uredbom 261/2004 predviđa se, kako u slučaju otkazivanja leta tako i u slučaju znatnog kašnjenja, da se putnicima mora ponuditi pomoć navedena u članku 9. stavku 1. točki (a) Uredbe. U skladu s tom odredbom putnicima se " nudi besplatan "hotelski smještaj "gdje je potreban boravak od jedne ili više noći". Ombudsmanica je napomenula da tekst članka 9. stavka 1. Uredbe ne ostavlja mjesta sumnji da je na dotičnom prijevozniku da preuzme inicijativu i pruži pomoć putniku u zračnom prometu koji je pogođen otkazivanjem ili kašnjenjem. Točno je da je podnositelju pritužbe ponuđena hrana i osvježavajuća pića u zračnoj luci u Münchenu. Međutim, nije mu ponuđen hotelski smještaj, iako nije sporno da je boravak od jedne noći u Münchenu postao nužan. Stoga Komisijino stajalište da nije došlo do povrede obveze dužne pažnje nije bilo uvjerljivo.

10. Ombudsmanica je priznala da sama Komisija ne može rješavati zahtjeve pojedinačnih građana koji se temelje na Uredbi 261/2004. Od Komisije se ne može očekivati ni da poduzme mjere u svakom slučaju u kojem građani tvrde da nisu primili dovoljnu pomoć od nacionalnih provedbenih tijela. Međutim, u svojoj ulozi čuvarice Ugovorâ Komisija mora nastojati osigurati da države članice i njihova tijela pravilno primjenjuju pravo EU-a. U ovom se predmetu činilo da je Komisija svoju odluku o zatvaranju pritužbe podnositelja pritužbe zbog povrede temeljila na tumačenju prava EU-a koje nije bilo uvjerljivo. To je bio slučaj nepravilnosti u postupanju.

11. Iako se predmet podnositelja pritužbe odnosio na incident 2010., Ombudsmanica je bila zabrinuta da je stajalište Komisije u pogledu prava podnositelja pritužbe na skrb očito u suprotnosti s Uredbom 261/2004 i da je vjerojatno da će Komisija u budućnosti zauzeti isto stajalište u sličnim slučajevima.

12. Kad je riječ o odluci Komisije da prekine korespondenciju s podnositeljem pritužbe, Ombudsmanica je smatrala da se takav korak ne bi trebao poduzeti olako i da se može poduzeti samo ako je očita ponavljajuća priroda relevantne korespondencije. Ombudsmanica je nadalje smatrala jasnim da je prekid korespondencije s građaninom u skladu s pravilima dobre uprave samo ako je dotična institucija već pružila građaninu odgovarajući odgovor na njegove zahtjeve ili pitanja. Međutim, kad je riječ o tom predmetu, Ombudsmanu se činilo da je Komisijina materijalna procjena predmeta podnositelja pritužbe nedostatna.

13. S obzirom na navedeno ombudsmanica je Komisiji dala sljedeće preporuke:

„Komisija bi u budućim slučajevima pri rješavanju pritužbi zbog povrede u vezi s Uredbom 261/2004 trebala na odgovarajući način uzeti u obzir obvezu prijevoznika da pruže pomoć putnicima u zračnom prometu u skladu s člankom 9. te Uredbe.

Komisija bi trebala odlučiti prekinuti korespondenciju s građaninom zbog onoga što smatra ponavljajućom naravi njegove korespondencije samo i. ako je ponavljajuća priroda relevantne korespondencije doista očita i ii. ako je već pružila građaninu odgovarajući odgovor na njegove zahtjeve ili pitanja.”

14. Komisija je 16. listopada 2014. odgovorila na preporuke. Tvrdio je, kad je riječ o povredama prava putnika u zračnom prometu, da nema ovlasti za pravnu zaštitu ili istragu i da ne može ocijeniti osnovanost pojedinačnog slučaja. Ako bi se uključila u pojedinačne slučajeve, Komisija smatra da bi to predstavljalo nepoštovanje podjele zadaća (između same Komisije, nacionalnih provedbenih tijela i nacionalnih sudova) predviđene Uredbom 261/2004 u pogledu privatnih sporova između putnika i njegova prijevoznika.

15. Komisija je nadalje navela da nacionalna provedbena tijela zauzimaju stajalište o svakom predmetu koji im je podnesen poduzimanjem korektivnih mjera protiv zračnog prijevoznika, prema potrebi, dok nacionalni sudovi pri odlučivanju o predmetima koji se pred njima vode uzimaju u obzir stajalište nacionalnih provedbenih tijela. To podrazumijeva i da Komisija ne može poništiti odluku koju je donio novi europski Bauhaus niti obvezati novi europski Bauhaus da sankcionira zračnog prijevoznika. U okviru tog mehanizma pravne zaštite koji je uspostavio zakonodavac Komisija samo prati primjenu Uredbe pokretanjem postupaka zbog povrede protiv države članice ako njezin novi europski Bauhaus ne primjenjuje pravilno Uredbu.

16. Komisija je zatim navela da, ako zračni prijevoznik nije ispunio svoju obvezu pružanja skrbi na licu mjesta, putnik ima pravo tražiti naknadu štete zahtijevajući povrat troškova nastalih zbog skrbi. Dodao je da se obveza pružanja skrbi primjenjuje i u slučaju izvanrednih okolnosti te je naglasio da nikada nije naveo suprotno. Također se složio s Ombudsmanovim tumačenjem članka 9. Uredbe 261/2004 da inicijativa za pružanje skrbi i pomoći mora doći od prijevoznika. Međutim, Komisija je istaknula da postoje slučajevi u kojima prijevoznik putnicima nije ponudio takvu pomoć, posebno kada u istom razdoblju dođe do brojnih poremećaja. Dodao je da u takvim slučajevima "hotelske sobe možda neće biti dostupne". Komisija je primijetila da su i ona i NEB Ujedinjene Kraljevine pozvali podnositelja pritužbe da NEB-u ili prijevozniku predoči primitke od plaćanja ako je imao bilo kakve troškove povezane s pravom na skrb na temelju Uredbe 261/2004. Komisija smatra da je taj pristup u skladu s relevantnom sudskom praksom Suda Europske unije [3]. Komisija je stoga zaključila da su nadležna tijela, pozivajući podnositelja pritužbe da dostavi primitke plaćanja za troškove nastale dok je bio blokiran u zračnoj luci u Münchenu, pravilno riješila predmet podnositelja pritužbe i da se protiv Ujedinjene Kraljevine ne mogu poduzeti nikakve mjere zbog navodnog kršenja Uredbe.

17. Što se tiče komunikacije s podnositeljem pritužbe, Komisija je navela da mu je već dostavila sadržajne odgovore. Budući da podnositelj pritužbe nije dostavio nove dokaze o mogućem kršenju prava EU-a, daljnje e-poruke podnositelja pritužbe doista bi se mogle smatrati ponavljajućima. Međutim, Komisija je priznala da je „stil ukidanja [dopisa] mogao biti manje jednostavan”.

18. Međutim, Komisija je dodala da prihvaća preporuku Ombudsmana da bi trebala odlučiti prekinuti korespondenciju s građaninom zbog onoga što smatra ponavljajućom naravi njegove korespondencije samo i. ako je ponavljajuća priroda relevantne korespondencije doista očita i ii. ako je građaninu već pružila odgovarajući odgovor na njegove zahtjeve ili pitanja.

19. U svojim očitovanjima na odgovor Komisije podnositelj pritužbe smatrao je da je Komisija zanemarila zakon i da stoga nije ispunila svoju zakonsku ulogu čuvarice Ugovorâ.

Procjena Europskog ombudsmana nakon preporuka

20. Ombudsmanica je u svojim preporukama istaknula da je jasno da se sama Komisija ne može baviti zahtjevima pojedinačnih građana protiv njihovih prijevoznika na temelju Uredbe 261/2004. Od Komisije se ne može očekivati ni da poduzme mjere u svakom slučaju u kojem građani tvrde da nisu primili dovoljnu pomoć od nacionalnih provedbenih tijela. Međutim, u svojoj ulozi čuvarice Ugovorâ Komisija mora učiniti sve što je u njezinoj moći kako bi osigurala da države članice i njihova tijela, kao što su nacionalna provedbena tijela, pravilno primjenjuju pravo EU-a.

21. Europski ombudsman ističe da se člankom 9. stavkom 1. Uredbe 261/2004 predviđa da se „[k]ada se ovdje upućuje na ovaj članak, putnicima nudi besplatan [...] hotelski smještaj u slučajevima kada je potreban boravak od jedne ili više noći ili kada je potreban dodatni boravak uz onaj koji je putnik namijenio”(moje isticanje). U svojem odgovoru na njezine preporuke Komisija se složila s Ombudsmanovim tumačenjem te odredbe prema kojem inicijativa za pružanje skrbi putnicima mora potjecati od prijevoznika.

22. Ombudsmanica je suglasna da u slučajevima kada prijevoznik ne ispuni svoju dužnost da ponudi potrebnu pomoć, putnik može sam kupiti hranu, smještaj ili drugu potrebnu pomoć, a zatim zatražiti od prijevoznika da nadoknadi te troškove na temelju odgovarajućih primitaka plaćanja. To je potvrđeno sudskom praksom Suda EU-a na koju je uputila Komisija.

23. Međutim, čini se da Komisija zanemaruje činjenicu da to nije bila situacija u kojoj se podnositelj pritužbe našao. Podnositelj pritužbe tvrdi, a da mu Komisija nije proturječila, da mu prijevoznik nije ponudio smještaj i da nije mogao sam pronaći smještaj. Budući da se čini da je podnositelj pritužbe spavao u zračnoj luci predmetne noći, očito nije bio u mogućnosti svojem prijevozniku podnijeti bilo kakve potvrde o plaćanju koje se odnose na taj "smještaj" i zatražiti povrat. Stoga je bilo potpuno beskorisnim i neiskrenim predložiti podnositelju pritužbe da podnese svoje račune u okolnostima u kojima je bilo poznato da nema račune za podnošenje.

24. Ukratko, stajalište koje zastupa Komisija znači da će se putnicima koji sami mogu pronaći smještaj nadoknaditi troškovi, dok će putnici koji to ne mogu morati provesti noć na podu zračne luke (ili, ako imaju sreće, na bilo kojem sjedalu koje mogu pronaći u zračnoj luci). Ombudsman teško može vjerovati da je namjera zakonodavca bila omogućiti naknadu štete u prvom, ali ne i u drugom slučaju. Također ne može smatrati da je zaključak koji brani Komisija neizbježna posljedica relevantne sudske prakse Suda EU-a. U objema presudama na koje se Komisija pozvala dotični putnici uspjeli su dobiti potrebnu pomoć te su zatražili povrat nastalih troškova. Međutim, te presude ne isključuju mogućnost da se odšteta duguje i ako putnik ne može dobiti takvu pomoć.

25. U svojem odgovoru na preporuke Ombudsmana Komisija je nadalje tvrdila da u situacijama poput one u kojoj se podnositelj pritužbe našao „hotelske sobe možda neće biti dostupne”. Ovo je iznenađujuće razmatranje. Dužnost je prijevoznika putnicima u zračnom prometu pružiti pomoć koja im je potrebna u slučaju otkazivanja ili ozbiljnog kašnjenja njihovih letova. To uključuje pružanje smještaja, gdje je to potrebno. U situaciji u kojoj hotelske sobe zapravo nisu dostupne, na prijevozniku je da pokuša pronaći alternative koje su u takvim okolnostima što ugodnije. Iz korespondencije podnositelja pritužbe s predmetnim nacionalnim provedbenim tijelima i Komisijom jasno je da nikad nije ispitano je li prijevozniku doista bilo nemoguće osigurati hotelski smještaj. Nema dokaza koji bi upućivali na to da u ovom konkretnom slučaju prijevoznik ne bi mogao pronaći hotelski smještaj za podnositelja pritužbe da je pokušao pronaći takav smještaj. Ombudsmanica ne može razumjeti kako je Komisija u tim okolnostima mogla zaključiti da nije došlo do kršenja Uredbe.

26. Čini se da Komisija smatra da se Uredbom 261/2004 ne zahtijeva plaćanje odštete putniku ako prijevoznik ne ponudi hotelski smještaj (ili drugu odgovarajuću skrb) i ako putnik ne može pronaći hotelski smještaj. Ombudsman to tumačenje smatra prilično neprihvatljivim. Posljedica pristupa Komisije jest da postoji poticaj za prijevoznike da izbjegavaju pronalaženje hotelskog smještaja u takvim slučajevima u nadi da putnik možda neće moći pronaći svoj smještaj, a u takvim slučajevima prijevoznik izbjegava bilo kakve troškove. Nije mogla biti namjera zakonodavca da se utvrđivanje prava putnika na skrb, u skladu s člankom 9. Uredbe, prepusti prijevozniku.

27. Komisija u budućnosti nije izravno odbila preporuku Europskog ombudsmana o postupanju s takvim pritužbama zbog povrede. Međutim, jasno je da se Komisija ne slaže s pristupom na kojem se temelji preporuka Europskog ombudsmana. Vjerojatno, u slučaju da se Komisiji sada podnese slična pritužba zbog povrede, ona ostaje pri svojem stajalištu da prijevoznik nema nikakvu odgovornost u okolnostima u kojima ne nudi smještaj i u kojima putnik iz bilo kojeg razloga nije mogao pronaći smještaj. Ombudsman se s time u nastavku bavi kritičkom primjedbom. Budući da je to pitanje od opće važnosti za europske građane i da može utjecati na odluke drugih nacionalnih provedbenih tijela u sličnim slučajevima, ombudsmanica će svoju odluku proslijediti odborima Europskog parlamenta za građanske slobode, pravosuđe i unutarnje poslove te promet i turizam, kao i svojim kolegama iz nacionalnog ombudsmana, radi obavijesti.

28. Kad je riječ o drugoj preporuci Europskog ombudsmana, Europski ombudsman smatra da ju je Komisija u načelu prihvatila, iako i dalje smatra da je postupila ispravno u predmetu podnositelja pritužbe. Iako je potonji zaključak očito netočan s obzirom na prethodno navedeno, ombudsmanica zaključuje da nije potrebno poduzimati daljnje korake u pogledu tog aspekta predmeta.

Zaključak

Na temelju istrage o toj pritužbi Ombudsman je zaključuje sljedećom kritičkom napomenom:

U skladu s člankom 9. stavkom 1. Uredbe 261/2004, zračni prijevoznici moraju putnicima u zračnom prometu čiji su letovi otkazani ili znatno zakašnjeli besplatno ponuditi obroke i osvježavajuća pića i/ili hotelski smještaj. U ovom slučaju Komisija je smatrala da svako neispunjenje te obveze dovodi do naknade štete dotičnom putniku samo ako on sam stvarno uspije pronaći smještaj. To je tumačenje nepotrebno restriktivno, nije prilagođeno građanima i stoga je neodrživo. To je nepravilnost u postupanju.

Podnositelj pritužbe i Komisija bit će obaviješteni o toj odluci.

Emily O'Reilly
Strasbourg, 9.7.2015.

[1] Uredba (EZ) br. 261/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. veljače 2004. o utvrđivanju općih pravila odštete i pomoći putnicima u slučaju uskraćenog ukrcaja i otkazivanja ili dužeg kašnjenja leta u polasku te o stavljanju izvan snage Uredbe (EEZ) br. 295/91, SL 2004., L 46, str. 1.

[2] Dodatne informacije o pozadini pritužbe, argumentima stranaka i istrazi Europskog ombudsmana potražite u cjelovitom tekstu nacrta preporuke Europskog ombudsmana dostupnom na: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/draftrecommendation.faces/en/54553/html.bookmark.

[3] Predmeti C-83/10 Sousa Rodríguez i drugi [2011.] ECR I-9469, točka 44. i C-12/11 McDonagh protiv Ryanaira, presuda od 31. siječnja 2013., još nije objavljena u ECR-u, točka 21.