Okolnosti pritužbe

1. Ovaj se predmet odnosi na navodni propust Europske komisije da odgovori na zahtjev za informacije i njezino rješavanje dviju zajedničkih pritužbi zbog povrede u vezi s provedbom Direktive (EZ) 2002/53 [1] u Italiji.

2. Podnositelj pritužbe dionik je društva koje ima komercijalna prava za nekoliko sorti tvrde pšenice. Podnositelj pritužbe obratio se Komisiji 30. rujna 2010. kako bi se raspitao o uključivanju sorte „Mieti” tvrde pšenice u talijanski nacionalni katalog sorata poljoprivrednih vrsta („nacionalni katalog”). Konkretno, podnositelj pritužbe istaknuo je da se u skladu s člankom 4. Direktive 2002/53 sorta povrća može prihvatiti samo ako je, među ostalim, zadovoljavajuće vrijednosti za uzgoj i uporabu (poznata kao „test VCU”). Budući da talijanska tijela nisu provela test VCU za sortu "Mieti", Komisija, koja je već odbila uvrstiti tu sortu u europski katalog sorata poljoprivrednih vrsta ("europski katalog"), također je trebala zatražiti njezino uklanjanje iz nacionalnog kataloga.

3. Komisija je 12. studenoga 2010. obavijestila podnositelja pritužbe da je njegova korespondencija o sorti "Mieti" registrirana kao pritužba zbog povrede. Komisija je 9. prosinca 2010. od podnositelja pritužbe zatražila da se složi s prijenosom njegove pritužbe u novi sustav EU Pilot za upravljanje pritužbama zbog povrede kako bi se brzo obratio talijanskim tijelima. Podnositelj pritužbe dao je suglasnost 13. prosinca 2010.

4. Podnositelj pritužbe zatražio je 31. siječnja 2011. od Komisije neka pojašnjenja o uvrštavanju sorte pšenice „Cirillo” u europski katalog, za koju nije proveden ni test VCU-a.

5. Komisija je 17. ožujka 2011. obavijestila podnositelja pritužbe da je njegov zahtjev za pojašnjenje sorte „Cirillo” registriran kao nova pritužba zbog povrede.

6. Komisija je 30. ožujka 2012. obavijestila podnositelja pritužbe o svojoj namjeri da zatvori obje svoje pritužbe zbog povrede te ga je pozvala da podnese očitovanja u roku od četiri tjedna. Komisija je u svojem dopisu zajednički razmotrila sorte „Mieti” i „Cirillo” durum pšenice. Istaknuo je da, u skladu s člankom 12. Direktive 2002/53, prihvaćanje sorte vrijedi deset kalendarskih godina i može se obnoviti ako se sorta još uvijek uzgaja u mjerilu koje opravdava daljnje prihvaćanje, pod uvjetom da su i dalje ispunjeni zahtjevi u pogledu prepoznatljivosti, ujednačenosti i postojanosti (poznati kao "test DUS"). Stoga ispitivanje VCU-a ne bi bilo potrebno u slučaju obnavljanja prihvaćanja.

7. Komisija je priznala da se, u skladu s člankom 12. stavkom 3. Direktive 2002/53, zahtjevi za produljenje prihvaćanja moraju podnijeti najkasnije dvije godine prije isteka prihvaćanja i da taj rok nije poštovan u slučaju sorti „Mieti” i „Cirillo”. Međutim, Direktiva 2002/53 ne predviđa izričito uvjete i postupke koji se primjenjuju u trenutku isteka roka za podnošenje zahtjeva za produljenje. Prema Komisijinu mišljenju, ne bi bilo proporcionalno zahtijevati od podnositelja zahtjeva koji su propustili rok da podnesu zahtjev za produljenje prihvaćanja da poštuju uvjete i postupke koji se primjenjuju na podnositelje zahtjeva koji prvi put podnose zahtjev. Konkretno, podnositelji zahtjeva koji prvi put podnose zahtjev moraju se pridržavati vrlo zahtjevnog testa VCU-a. Komisija je istaknula da se, u skladu sa sudskom praksom Suda, pravo Unije mora tumačiti s obzirom na načelo proporcionalnosti. Stoga je zaključila da argumenti podnositelja pritužbe ne opravdavaju pokretanje postupka zbog povrede protiv Italije.

8. Komisija je također navela da je u postupku izrade novog zakonodavnog prijedloga o stavljanju na tržište i proizvodnji poljoprivrednog sjemena čiji je cilj zamjena Direktive 2002/53 i uvođenje blažih uvjeta. Potvrdila je da će za odobrenje novog zakonodavstva biti potrebno određeno vrijeme. Međutim, Komisija je tvrdila da bi bilo teško podnijeti pritužbu zbog povrede protiv države članice kako bi se osigurala usklađenost sa strožim pravilima i istodobno promicala manje stroga regulativa.

9. Podnositelj pritužbe odgovorio je Komisiji 31. ožujka 2012. Tvrdio je da je Komisija (i) pogrešno kvalificirala ta dva predmeta kao produljenja kada su zapravo bili prvi zahtjevi za prihvaćanje; ii. pogrešno primijenila načelo proporcionalnosti na predmetni slučaj i nije uzela u obzir da, kada su 1992. sorte "Mieti" i "Cirillo" prvi put uvrštene u nacionalni katalog, Direktiva 2002/53 još nije bila na snazi, dok nacionalno zakonodavstvo nije zahtijevalo ispitivanje VCU-a; i iii. ne bi se trebala oslanjati na hipotetsko buduće zakonodavstvo kako bi zaključila pritužbu zbog povrede koja se odnosi na direktivu koja je na snazi. Podnositelj pritužbe istaknuo je i da Komisija nije pravodobno riješila njegove pritužbe.

10. Komisija je 27. travnja 2012. obavijestila podnositelja pritužbe da je u postupku ocjenjivanja njegovih primjedbi i da će pravodobno dostaviti svoje zaključke.

11. Podnositelj pritužbe obratio se 13. kolovoza 2012. Europskom ombudsmanu.

Istraga

12. Ombudsmanica je pokrenula istragu o pritužbi i utvrdila sljedeće navode i tvrdnje.

Tvrdnja

Argumenti koje je Komisija iznijela u svojem dopisu prije zaključenja koji se odnose na dva prigovora zbog povrede nisu uvjerljivi.

Zahtjev

Komisija bi trebala ponovno razmotriti svoju namjeru da zaključi pritužbe zbog povrede.

13. Tijekom istrage ombudsmanica je primila mišljenje Komisije o pritužbi, a zatim i primjedbe podnositelja pritužbe kao odgovor na mišljenje Komisije.

Tvrdnja da argumenti koje je Komisija iznijela kako bi zaključila prigovore zbog povrede nisu uvjerljivi

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

14. Podnositelj pritužbe tvrdio je da argumenti koje je Komisija iznijela u svojem dopisu prije zaključenja koji se odnose na dva predmetna prigovora zbog povrede nisu uvjerljivi zbog razloga navedenih u njegovu dopisu od 31. ožujka 2012. Tvrdio je da bi Komisija trebala ponovno razmotriti svoju namjeru da zaključi pritužbe zbog povrede.

15. U svojem odgovoru od 19. rujna 2012. i u svojem mišljenju Komisija je podnositelja pritužbe obavijestila da su dvije pritužbe zbog povrede zaključene. Komisija je priznala da Direktivom 2002/53 nije utvrđen nikakav poseban postupak za prihvaćanje sorti za koje su zahtjevi za obnovu zaprimljeni nakon isteka roka. Međutim, Komisija je istaknula i da u takvom slučaju ne bi bilo proporcionalno primijeniti postupak i uvjete za uključivanje novih sorti. Konkretno, Komisija je smatrala da bi bilo nerazmjerno i nerazumno zahtijevati da se test VCU-a provede u svrhu ponovnog uključivanja sorti „Mieti” i „Cirillo” u europski katalog jer bi i. te dvije sorte već bile uključene u nacionalni katalog na temelju zadovoljavajućeg testa VCU-a i ii. zahtijevanje novog testa VCU-a samo zbog zakašnjelog zahtjeva za produljenje značilo da valjanost testova VCU-a ovisi o tome kada se provode, a ne o objektivnim čimbenicima.

16. Komisija je navela da se Direktivom 70/457 [2], koja je zamijenjena Direktivom 2002/53, jednako tako zahtijeva ispitivanje VCU-a za uključivanje sorte u nacionalne kataloge. Komisija je istaknula da su talijanska tijela navela da je ispitivanje VCU-a bilo uvjet za uvrštavanje sorti na popis jer je Direktiva 70/457 1970-ih prenesena u talijanski pravni poredak. Stoga, kada su sorte „Mieti” i „Cirillo” bile uvrštene u nacionalni katalog 1992., ispunile su taj zahtjev i podvrgnute testovima DUS i VCU. Komisija smatra da se stoga ne može smatrati da je za dokazivanje VCU-a tih sorti potreban potpun novi test VCU-a, kao u slučaju nove sorte.

17. Komisija se osvrnula i na argument podnositelja pritužbe da su, kad su te dvije sorte 1992. registrirane u nacionalnom katalogu, ispitivanja DUS-a i VCU-a provedena na općenit i približan način jer i dalje nisu postojali precizni standardi kvalitete. Konkretno, Komisija je istaknula da, ako su sorte i dalje navedene u nacionalnom katalogu, treba pretpostaviti da imaju dovoljan VCU. Tvrditi da stari testovi VCU-a nisu imali dokaznu vrijednost i zahtijevati novi test, kao u slučaju novih sorti, bilo bi neproporcionalno i nerazumno. Komisija je istaknula i da su u slučaju sumnje u pogledu VCU-a sorti „Mieti” i „Cirillo” talijanska tijela mogla zatražiti od podnositelja zahtjeva da dopuni i ažurira stari test VCU-a.

18. Komisija je dodala da bi pristup koji je predložio podnositelj pritužbe mogao uzrokovati poremećaje na tržištu jer bi podrazumijevao da se sjeme sorti „Mieti” i „Cirillo” ne može ponovno uvrstiti u nacionalni katalog i stoga se ne može staviti na tržište ako se ne ponovi ispitivanje VCU-a.

19. Komisija je također istaknula da je 6. svibnja 2013. podnijela zakonodavni prijedlog nove uredbe kojom se namjerava staviti izvan snage Direktiva 2002/53 [3]. Navela je da prijedlog sadržava manje stroge zahtjeve za ispitivanje VCU-a od onih koji su trenutačno na snazi te da će se ispitivanje VCU-a zahtijevati samo u ograničenom broju slučajeva. Komisija je dodala da će se isti zahtjevi primjenjivati i na novu registraciju sorti i na obnovu.

20. Komisija je zaključila isticanjem da u skladu s bogatom i dosljednom sudskom praksom Suda ima široke diskrecijske ovlasti pri odlučivanju o pokretanju ili nastavku postupka zbog povrede.

21. Podnositelj pritužbe u svojim je očitovanjima iznio detaljan pregled relevantnog zakonodavstva EU-a i činjenica koje su dovele do (ponovnog) uključivanja sorti „Mieti” i „Cirillo” u nacionalni katalog.

22. Podnositelj pritužbe ponovio je da se Direktivom 2002/53 dopušta obnavljanje prihvaćanja samo u zadanom roku. Stoga, nakon isteka roka za podnošenje zahtjeva za produljenje, jedini način za uključivanje u katalog jest podnošenje novog zahtjeva. To je slučaj, tvrdio je čak i ako je sorta u prošlosti već bila uključena u katalog. Podnositelj pritužbe također je istaknuo da se, u skladu s člankom 9. Direktive 2002/53, sorta koja se ne može jasno razlikovati od sorte koja je prethodno bila uvrštena u katalog treba registrirati pod istim nazivom, ali se ne upućuje na mogućnost odstupanja od redovnog postupka uvrštavanja u katalog. Podnositelj pritužbe uputio je na slučajeve sorti „Preco”, „Colorado” i „Simeto” durum pšenice koje su podvrgnute novom postupku uključivanja (s novim testom VCU), iako su u prošlosti već bile uključene u nacionalni katalog.

23. Podnositelj pritužbe dodao je da u ovom predmetu nisu zatražena službena produljenja za sorte „Mieti” i „Cirillo”. Naprotiv, s obzirom na to da nije pravodobno podnesen zahtjev za produljenje, talijansko Ministarstvo poljoprivrede naložilo je 17. ožujka 2003. njihovo uklanjanje iz kataloga. U tim se okolnostima naknadni zahtjevi za uvrštenje dviju sorti u katalog ne mogu razumno smatrati zahtjevom za produljenje, nego novim zahtjevom za uvrštenje. Prema podnositelju pritužbe čak je moguće da su se „nove” sorte „Mieti” i „Cirillo” zapravo razlikovale od onih koje su prethodno bile uključene u katalog. Osim toga, činilo se i da su „stare” i „nove” sorte „Mieti” i „Cirillo” istodobno bile prisutne u katalogu tijekom određenog razdoblja.

24. Kad je riječ o stajalištu Komisije da ne bi bilo razmjerno tražiti test VCU-a u slučaju ponovnog uključivanja sorte, podnositelj pritužbe istaknuo je da se stajalište Komisije temelji na pogrešnoj pretpostavci da su postupak produljenja i postupak novih uključivanja jednakovrijedni i da se temelje na istim zahtjevima. Podnositelj pritužbe izjavio je da, iako je u slučaju produljenja potrebno samo dokazati da se sorta ne razlikuje od one koja je već uključena u katalog, u slučaju novih zahtjeva za uvrštenje potrebno je dokazati da sorta ima zadovoljavajuću vrijednost za uzgoj i upotrebu u trenutku njezina uvrštenja u katalog (test VCU). Zaključio je da se pravilna primjena pravila predviđenih Direktivom 2002/53 ne može smatrati neproporcionalnom.

25. Kad je riječ o diskrecijskoj ovlasti Komisije pri odlučivanju o pokretanju ili nastavku postupka zbog povrede, podnositelj pritužbe istaknuo je da diskrecijska ovlast Komisije ne može dovesti do zlouporaba. Konkretno, podnositelj pritužbe tvrdio je da je, u skladu sa sudskom praksom, Komisija pozvana provesti točnu i objektivnu procjenu o tome je li došlo do povrede prava EU-a. Tek nakon takve procjene Komisija može iskoristiti svoje diskrecijsko pravo kako bi odlučila o daljnjem postupanju.

26. Naposljetku, podnositelj pritužbe tvrdio je da se Komisija ne može valjano pozvati na podnošenje novog zakonodavnog prijedloga kako bi opravdala svoju odluku da neće pokrenuti postupak zbog povrede protiv Italije.

Procjena Europskog ombudsmana

27. Ombudsmanica ističe da su pritužbe građana ključno sredstvo za obavješćivanje Komisije o mogućim povredama prava EU-a. Njima se Komisiji omogućuje da ispuni svoju ulogu „čuvara” Ugovorâ.

28. Iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da Komisija ima široku marginu prosudbe pri ocjeni pritužbi koje su podnijeli građani i nije obvezna pokrenuti postupak zbog povrede u svim slučajevima u kojima je država članica povrijedila pravo Unije. Građani stoga nemaju pravo zahtijevati od Komisije da zauzme posebno stajalište u pogledu merituma njihovih pritužbi zbog povrede.

29. Međutim, diskrecijsko pravo Komisije mora se izvršavati u skladu s načelima dobre uprave. Ombudsmanica posebno ističe da je Komisija preuzela niz obveza u pogledu rješavanja pritužbi zbog povrede koje su jasno utvrđene u Komunikaciji Komisije o odnosima s podnositeljem pritužbe u pogledu primjene prava Unije [4] („Komunikacija”). U skladu s točkom 10. Komunikacije, ako Komisija predviđa da se ne poduzimaju daljnje mjere u vezi s pritužbom, ona o tome prethodno obavješćuje podnositelja pritužbe u dopisu u kojem navodi razloge na temelju kojih predlaže zatvaranje predmeta. U ovom slučaju Ombudsman napominje da se argumenti koje je Komisija iznijela kako bi opravdala svoju odluku o zatvaranju pritužbi podnositelja pritužbe zbog povrede mogu grupirati u dvije glavne kategorije. S jedne strane, čini se da Komisija tvrdi, oslanjajući se na argumente sažete u točkama 8. i 18. do 19. ove presude, da nije bilo povrede relevantnih odredbi Direktive 2002/53. S druge strane, Komisija se poziva na svoju diskrecijsku ovlast prilikom odlučivanja o pokretanju postupka zbog povrede obveze protiv Italije.

30. Što se tiče prve kategorije, Ombudsman ističe da je Komisija u svojem dopisu od 30. ožujka 2012. priznala da Direktiva 2002/53 predviđa postupak produljenja i postupak za nove zahtjeve za uvrštenje u katalog, ali ne pojašnjava koji se sustav primjenjuje u slučaju zahtjeva za produljenje koji su podneseni nakon isteka relevantnog roka. U tim okolnostima nije nerazumno tvrditi, kao što to čini podnositelj pritužbe, da je nakon isteka roka za podnošenje zahtjeva za produljenje moguć samo novi zahtjev za uključivanje. Čini se da je to stajalište potkrijepljeno dokumentiranim dokazima koje je dostavio podnositelj pritužbe, iz kojih je jasno da je talijansko Ministarstvo poljoprivrede i. naložilo uklanjanje dviju sorti iz kataloga i ii. uputilo na uvrštenje ili novo uvrštenje sorti „Mieti” i „Cirillo”, a ne na njihovu obnovu.

31. Međutim, Komisija je istaknula i da ne bi bilo proporcionalno zahtijevati od podnositelja zahtjeva koji su propustili rok za produljenje da poštuju uvjete i postupke predviđene u pogledu prvog uvrštenja sorte u katalog, što uključuje provedbu novog ispitivanja VCU-a. Komisija je pojasnila i da su te dvije sorte već uvrštene u nacionalni katalog na temelju prethodnih ispitivanja VCU-a (vidjeti prethodnu točku 16.).

32. Ombudsmanica napominje da je podnositelj pritužbe izrazio sumnju u to jesu li izvorni testovi VCU-a za sorte „Mieti” i „Cirillo” provedeni na odgovarajući način. Podnositelj pritužbe smatra da bi novi test mogao dovesti do različitih rezultata.

33. Ombudsmanica, međutim, napominje da je zakonodavac EU-a odlučio da neće zahtijevati novo ispitivanje VCU-a u slučaju produljenja. Na taj način Direktiva 2002/53 dopušta da se sorte i dalje uvrštavaju u katalog čak i ako ne uspiju u ažuriranom testu VCU-a.

34. Ombudsmanica smatra da Komisijino upućivanje na proporcionalnost znači da valjanost prethodnog testa VCU-a ne može ovisiti o pravodobnosti zahtjeva za produljenje i da stoga situacija proizvođača koji podnosi novi zahtjev za uvrštenje u pogledu sorte koja je prethodno registrirana nije ista kao situacija proizvođača koji prvi put traži uvrštenje u katalog.

35. Ombudsmanica napominje da se čini da se Direktivom 2002/53 prihvaća da se pri odlučivanju o uvrštenju sorte u katalog može uzeti u obzir prethodno ispitivanje VCU-a. Konkretno, odredba o obnavljanju podrazumijeva da prethodna ispitivanja VCU-a mogu ostati valjana. Ombudsmanica stoga smatra da je uvjerljiv argument Komisije da ne bi bilo razmjerno tražiti novi test VCU-a u slučaju zakašnjelih zahtjeva za produljenje.

36. Kad je riječ o drugoj kategoriji argumenata koje je iznijela Komisija, ombudsmanica ističe da je diskrecijska ovlast Komisije pri odlučivanju o tome hoće li pokrenuti postupak zbog povrede protiv države članice u slučaju moguće povrede prava EU-a široka i da se njezino preispitivanje može odnositi samo na pitanje je li Komisija očito prekoračila granice svoje diskrecijske ovlasti [5].

37. U ovom slučaju, iako Ombudsman ne može prihvatiti da bi mogućnost buduće izmjene zakona mogla osloboditi Komisiju njezine obveze praćenja primjene zakona koji je na snazi, također ističe da se navodna povreda odnosila na vrlo specifičan slučaj dviju sorti tvrde pšenice i da primjeri koje je sam podnositelj pritužbe naveo u točki 22. ove presude pokazuju da je riječ o izoliranom slučaju. Osim toga, nije sporno da je pravno pitanje na kojem se temelji prigovor vrlo kontroverzno.

38. U tim se okolnostima čini da je objašnjenje koje je Komisija pružila kako bi opravdala svoju odluku o zatvaranju dviju pritužbi zbog povrede bilo razumno.

39. Ombudsman stoga zaključuje da se tvrdnja podnositelja pritužbe ne može održati. Stoga ni njegov zahtjev ne može biti prihvaćen.

Zaključak

Na temelju istrage o toj pritužbi Ombudsman je zaključuje sljedećim zaključkom:

Nije bilo nepravilnosti u primjeni.

Podnositelj pritužbe i Komisija bit će obaviješteni o toj odluci.

Emily O'Reilly

Strasbourg, 23. svibnja 2014.

[1] Direktiva Vijeća 2002/53/EZ od 13. lipnja 2002. o zajedničkom katalogu sorata poljoprivrednih biljnih vrsta, SL 2002., L 193, str. 1.

[2] Direktiva Vijeća 70/457/EEZ od 29. rujna 1970. o zajedničkom katalogu sorata poljoprivrednih biljnih vrsta, SL 1970., L 225, str. 1.

[3] Prijedlog Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o proizvodnji i stavljanju na raspolaganje na tržištu biljnog reprodukcijskog materijala, COM(2013) 262 final od 6. svibnja 2013.

[4] COM (2012) 154 final od 2. travnja 2012., kojom je ažurirana i zamijenjena prethodna Komunikacija Komisije o odnosima s podnositeljem pritužbe u vezi s povredama prava Zajednice, COM (2002) 141 final od 20. ožujka 2002.

[5] Vidjeti tematsko izvješće Europskog ombudsmana o pritužbi 3453/2005/GG, točka 10.