Poštovane kolegice i kolege,

Lijepo je biti ovdje. Započet ću iskrenim zahvaljivanjem na tom pozivu Emeru Finneganu, glavnom direktoru Pravne službe Vijeća i Prebenu Aamannu, glavnom direktoru za komunikaciju i informiranje.

Tijekom sljedećih dvadeset minuta sa zadovoljstvom ću podijeliti svoje mišljenje i perspektivu kao europska pučka pravobraniteljica o ključnim temama seminara, kao i o konkretnijem pitanju, odnosno pristupu dokumentima. Nakon toga ću rado odgovoriti na vaša pitanja.

Ali prije nego što to učinim, dopustite mi da istaknem važnost ovakvih događaja za raspravu među nama i promišljanje o unapređenju dobre uprave. Ovaj seminar ne odražava samo unutarnju predanost poboljšanju obrade zahtjeva za pristup, već i širu spremnost institucija EU-a da kontinuirano poboljšavaju naše administrativne postupke u korist građana.

Takav refleks za samopoboljšanje odjekuje u sve kaotičnijem i neizvjesnijem svijetu, svijetu u kojem se mnogi ljudi osjećaju nečuveno ili nezastupljeno. To pokazuje našu predanost tome da europske javne institucije i dalje budu posvećene poboljšanju života građana i zaštiti njihovih temeljnih prava, u ovom slučaju javnog pristupa dokumentima.

Poboljšanja u postupanju s pristupom dokumentima i pružanju informacija imaju posebno vrijednu ulogu u stjecanju i zadržavanju povjerenja građana u demokratsko društvo.

Demokracija, uostalom, ovisi o stalnom pristanku upravljanog, a taj pristanak zahtijeva informacije i jasno razumijevanje načina donošenja odluka.

Od građana ne možemo očekivati da prihvate postupke svojih javnih institucija a da ne možemo saznati što te institucije smjeraju i zašto njihova stajališta nisu tražena ili razmotrena. Jednostavno rečeno, kada se donose važne odluke, ljudi žele znati tko je bio za stolom, koji su dokazi uzeti u obzir i u čije ime.

Smatram da institucije EU-a uglavnom dobro pružaju informacije građanima. Međutim, svi znamo – i kao što pokazuju prethodne istrage koje je proveo moj Ured – da je postojeći sustav koji je formaliziran 2001. donošenjem Uredbe br. 1049 još uvijek daleko od savršenog.

Postoje praznine i rastuće pukotine koje su više nego vidljive i mogu utjecati na stabilnost cijele strukture transparentnosti. Jedan od najvidljivijih nedostataka u ukupnoj stabilnosti okvira iz 1049. nedvojbeno su izazovi s kojima se suočavaju gotovo sve institucije, tijela i agencije, naravno, neki više od drugih, kad je riječ o pravodobnoj razmjeni informacija i odgovaranju na zahtjeve građana.

Uredba je prije 25 godina osmišljena za svijet papirnatih tragova, fizičkih arhiva i analognih procesa. Dvadeset i pet godina kasnije djelujemo u doba u kojem digitalni sustavi gotovo u potpunosti dominiraju našim svakodnevnim životom i radom, u kojem se pregovori mogu odvijati putem tekstualnih poruka, u kojem se upravljanje sve više oslanja na protok podataka koji ne ostavlja tradicionalan trag u papiru i u kojem odluke mogu donositi čak i algoritmi.

Način rada uprave EU-a iz temelja se i nepovratno promijenio. Nitko se ne vraća u svijet baziran na papiru.

Digitalni alati i alati potpomognuti umjetnom inteligencijom promijenili su način donošenja odluka, a upravljanje informacijama prešlo je s isključive kontrole institucija na sve veće uključivanje korporativnog svijeta i vanjskih dionika.

Pitanje koje si moramo postaviti je: može li okvir za transparentnost koji je izgrađen prije 25 godina i dalje biti odgovoran u našem novom digitalnom dobu i dobu usmjerenom na umjetnu inteligenciju?

Tijekom godina Sud EU-a i Europski ombudsman razvili su opsežnu sudsku praksu i „mbudsprudence”, odnosno rješavanje novih pravnih i činjeničnih izazova koje digitalizacija predstavlja u pogledu ostvarivanja temeljnog prava na javni pristup.

Od ekspanzivnog tumačenja onoga što čini „dokument” do promjena granica njegovih iznimaka, presudama Suda te preporukama i prijedlozima za poboljšanje koje je iznio moj Ured nastojalo se prilagoditi preddigitalni okvir današnjim okolnostima .

Međutim, ta se prilagodba nigdje nije pokazala spornijom ili posljedičnijom od ponovne procjene samog koncepta „dokumenta”, što je pojam za koji se nekoć pretpostavljalo da je samorazumljiv, ali je sada u središtu nekih od najvažnijih rasprava u pravu EU-a o transparentnosti.

I to je upravo ono na što ću se danas usredotočiti: o tome kako je taj ključni koncept, jednom tako jednostavan, postao bojno polje za određivanje opsega i učinkovitosti prava na pristup u digitalnom dobu.

Uredbom se dokument definira na način koji je namjerno odabran kako bi se preživjele promjene: svaki sadržaj – bez obzira na medij, papir, elektroniku, zvuk, sliku – koji se odnosi na pitanja koja se odnose na politike, aktivnosti i odluke iz područja nadležnosti institucije.

Dvadeset i pet godina kasnije, taj izbor izgleda gotovo proročanski. Definiciju nije bilo potrebno prepraviti. Ono što se promijenilo je sve oko njega: način na koji institucije komuniciraju, kako pohranjuju ono što znaju i, sve više u današnje vrijeme, tko ili što sastavlja njihove odluke.

Dakle, što se računa kao dokument kada je sama komunikacija postala digitalna? Što znači pristup kada je odluka djelomično oblikovana strojem? Pojavljuje se još jedno pitanje: kako možemo osigurati da se aktivnosti EU-a, bez obzira na to jesu li zakonodavne, političke ili isključivo administrativne, ne provode izvan dokumentarne evidencije i povezanih zaštitnih mjera, čime se izbjegava odgovornost?

Započnite s najjednostavnijim slučajem: e-poruku ili tekstualnu poruku. Načelo koje moramo dosljedno primjenjivati jest da se odlučuje o sadržaju, a ne o mediju. No, da bismo primijenili to načelo, prvo moramo imati na umu četiri različita, ali bitna koncepta.

Pusti me da budem jasna. Sadržaj, registracija, zadržavanje i pristup dokumentu četiri su različita pojma, iako su neodvojivo povezani.

Sadržaj je ono što se zapravo piše (bez obzira na to kako se definira glagol „pisati” – ručno, tipkanjem na tipkovnici, diktiranjem glasovne poruke). To je sama supstanca i postoji u trenutku kada je stvorena, neovisno o bilo čemu što institucija kasnije odluči učiniti s njom. Smatra li se taj sadržaj „dokumentom” ovisi o tome na što se odnosi, a to je pravno pitanje. To jest, postojanje sadržaja ne ovisi ni o kakvom upravnom izboru, kao što je to je li ga netko odlučio službeno registrirati, zadržati negdje na „privatnoj lokaciji” ili ga naknadno izbrisati.

Registracija je interni akt institucije kojim se taj sadržaj unosi u njezine sustave vođenja evidencije, što je posljedica priznavanja da se sadržaj smatra dokumentom, ali nikada nije preduvjet za postojanje dokumenta.

Zadržavanje je naknadno, zasebno, praktično pitanje o tome koliko dugo je taj sadržaj, ako ne postoji odluka o njegovoj registraciji kao dokumenta, dostupan: danima, godinama ili uopće ne.

I na kraju, pristup je institucionalni izbor otkrivanja dokumenta, u cijelosti ili djelomično, ili ne.

četiri različita pojma; četiri različite potencijalne točke neuspjeha.

To bi moglo zvučati očito u teoriji. U praksi je predmet osporen nakon predmeta. Institucionalna registracija i vođenje evidencije postali su pravi izazov za okvir transparentnosti EU-a.

Velik dio onoga što ću ukratko opisati u osnovi se odnosi na institucije koje nedostatak jednog elementa, obično registracije, tretiraju kao da je izbrisao ostala tri elementa . Čini se da dokument nije dokument zbog njegova sadržaja, nego zbog pukog čina osobe koja ga je odlučila registrirati.

Primjeri.

Novinar je zatražio tekstualne poruke između predsjednika Komisije i glavnog izvršnog direktora farmaceutske industrije na vrhuncu pregovora o cjepivu koje je pratio cijeli svijet. U pretraživanju koje je uslijedilo tražilo se samo ono što je već registrirano, odnosno ono nije osmišljeno kako bi se pronašlo ono što se od njega tražilo. Moj je ured utvrdio nepravilnosti u postupanju i taj je predmet naposljetku stigao do Općeg suda, koji je potvrdio da institucije ne mogu potpuno meritorno uskratiti pravo na pristup dokumentima kojima raspolažu jer nisu registrirale dokumentaciju koja se odnosi na njihove aktivnosti.

Već ove godine moj je Ured pokrenuo istragu o tekstualnoj poruci šefa države upućenoj predsjedniku Komisije o trgovinskim pregovorima, što je slučaj koji se odnosi na pitanje poruka koje nestaju, kibersigurnosne politike i vođenja evidencije odjednom.

Kada institucije smatraju registraciju preduvjetom za definiciju, a time i postojanje dokumenta, postoji rizik da će, barem kad je riječ o tekstualnim porukama, stvoriti sive zone odgovornosti u kojima ključne odluke ne smiju ostaviti traga.

Ništa od toga ne odnosi se na nepovjerenje prema institucijama i njihovo uvođenje modernih digitalnih alata. Poruke koje nestaju na pametnim telefonima postoje iz stvarnih razloga – kibernetička sigurnost i zaštita službenika koji su danas stvarne mete. Moj je ured uvijek naglašavao da transparentnost i sigurnost nisu suprotne. Međutim, obrazloženje ne može ići na drugi način: institucija ne može dopustiti da sigurnosna arhitektura u tišini odlučuje o tome što je uopće dokument. Ako je sadržaj relevantan za politiku i aktivnost EU-a ili postupak donošenja odluka, trebao bi preživjeti dovoljno dugo da ga se procijeni, bez obzira na to kojim je kanalom putovao.

To je, u osnovi, pitanje odgovornosti i načina na koji upravljamo prijelazom s analogne administracije na digitalnu i izvan nje. Administracija koja prihvaća moderne alate ne može ni na koji način biti manje odgovorna. Tranzicija mora biti principijelna.

Zadržavanje je upravo tamo gdje ta načela postaju konkretnija. Održavanje relevantnog sadržaja – stvorenog i razmijenjenog u službenom svojstvu – tijekom razumnog razdoblja nije birokratski oprez. To je ono što omogućuje sljedivost, što omogućuje pravilno vođenje evidencije, što ponašanje institucije čini predvidljivim, a ne proizvoljnim i što uopće omogućuje stvarni nadzor, bilo da je riječ o Uredu, Sudu ili samoj javnosti. Bez toga, nijedna od tih stvari ne može funkcionirati, koliko god dobro izrađena ili opremljena bila ostatak okvira.

I postoji jedna točka u kojoj čvrsto vjerujem da ne možemo kompromitirati. Nakon što se dokument ili dio sadržaja zatraži ili se odluka o pristupu ospori, mora se sačuvati – automatski i neovisno o tome što institucija u konačnici zaključi o tome treba li ga objaviti. Tek se tada o pitanju pristupa takvom dokumentu može raspravljati, pobijati i preispitivati. Ono što se nikada ne bi smjelo dogoditi jest da taj dokument jednostavno prestane postojati dok je rasprava u tijeku.

Ne može biti dobra administracija ako završimo u zonama bez odgovornosti – kada, bilo namjerno ili slučajno, ništa ne preživi dovoljno dugo da bi se provjerilo. Administracija koja može učiniti svoje ponašanje nepreglednim, prema vremenu vlastitih postavki registracije ili zadržavanja, nije odgovorna u bilo kojem smislenom smislu.

A budući da se usredotočujemo na utjecaj tehnologije, moram vam skrenuti pozornost i na drugo pitanje s kojim se tek počinjemo suočavati: što se događa s pristupom ako su odluka, nacrt ili sažetak izrađeni uz pomoć umjetne inteligencije?

Ovdje su praznine najizraženije. Uredba je donesena pod pretpostavkom da „dokumenti” obuhvaćeni njezinim područjem primjene stvaraju ljudi. To više nije u potpunosti slučaj. Donošenje odluka potpomognuto umjetnom inteligencijom – primjerice automatizirana obrada viza ili algoritamski regulatorni alati – uopće ne može stvoriti „dokument” koji se može pronaći.

Kada algoritmi pomažu u sastavljanju zakona ili donošenju regulatornih odluka, ponekad ne postoji "dokument" koji bi se mogao zatražiti. Budući da sudska praksa Suda potvrđuje da se izvadci iz baze podataka smatraju dokumentima samo ako postoje unaprijed programirana pretraživanja, rezultati umjetne inteligencije koji ne ostavljaju fiksnu evidenciju mogu u potpunosti biti izvan područja primjene Uredbe.

Moj ured još nije zaprimio posebnu pritužbu u vezi s tim. Ali nismo čekali nijednog. Sud je u svojoj istrazi o tome kako Komisija odlučuje upotrebljavati umjetnu inteligenciju zaključio da transparentnost i sudjelovanje javnosti ne mogu biti naknadno osmišljeni za sustave umjetne inteligencije – moraju biti osmišljeni od samog početka.

Institucije moraju znati i moći objasniti zašto je alat umjetne inteligencije proizveo rezultate koje je proizveo. Osoblje mora biti osposobljeno za propitivanje prijedloga o umjetnoj inteligenciji, a ne samo za njihovo potvrđivanje. A ako je umjetna inteligencija pomogla u odluci ili odgovoru, javnost bi trebalo reći, a ne zakopati u bilješku, već jasno navesti: Istraživanje, izrada ili nešto više.

To je očito u tijeku, ali važno je biti svjestan.

Dakle, sve do sada bilo je o reagiranju dobro kada netko pita.

Međutim, drugo važno rješenje za pitanje radnog opterećenja i resursa kad je riječ o pristupu dokumentima danas je druga ključna tema – proaktivna transparentnost.

Posljednjih se godina oblikovanje politika EU-a proširilo na niz novih područja ili na stara područja na nove načine – obrana, međunarodni trgovinski okvir, energetika i sigurnost opskrbe hranom, digitalna suverenost, sva područja do kojih je ljudima iznimno stalo i u kojima žele imati pravo glasa. Rezultat je bio, i nastavit će biti, porast potražnje za informacijama.

Svjestan sam da je, baš kao i s umjetnom inteligencijom, tj. većom pristupačnošću, i to otežalo vaš rad. Ali važno je ne izgubiti iz vida širu sliku. Ono što radimo kao institucije EU-a ključno je za poštovanje prava građana i demokratskog života naše Unije.

U tim okolnostima velika ulaganja u kulturu proaktivne transparentnosti mogu učiniti institucije otvorenijima i odgovornijima u očima građana, ali i pomoći u smanjenju administrativnog opterećenja pri rješavanju zahtjeva za pristup.

Važno je da institucije, tijela, uredi i agencije EU-a predvide opetovane ili predvidljive zahtjeve. Na primjer, ako institucija redovito prima zahtjeve za iste vrste dokumenata, trebala bi razmotriti mogućnost njihova proaktivnog objavljivanja umjesto opetovane obrade pojedinačnih zahtjeva.

Drago mi je što mogu reći da smo tijekom godina vidjeli stvaran napredak u tom području, posebno u Komisiji i Vijeću.

No, osim pozitivnih, vidjeli smo i neke zbunjujuće slučajeve u kojima je veća transparentnost, a možda i proaktivnija transparentnost, bila opravdana, ali nije pružena.

Na primjer, moj ured bavio se istragom u kojoj je Komisija odbila omogućiti pristup različitim dokumentima koji se odnose na evaluaciju nacionalnih planova dviju država članica u okviru Mehanizma za oporavak i otpornost. Tvrdio je da bi otkrivanje informacija moglo ugroziti financijsku, monetarnu ili gospodarsku politiku ne samo EU-a nego i dotičnih država članica. Međutim, kad ih je Komisija savjetovala, te dvije zemlje nisu utvrdile nikakav rizik. Osim toga, kasnije su podnositelju pritužbe dostavili dokumente o svojim planovima u okviru Mehanizma za oporavak i otpornost kao odgovor na nacionalne zahtjeve za pristup.

Nedavno smo imali slučaj u kojem je Komisija odbila slijediti našu preporuku o mogućem objavljivanju izvješća vrlo velike platforme društvenih medija o njezinoj usklađenosti s digitalnim pravilima EU-a. Bilo je nekoliko pitanja o tome kako se postupalo s tim zahtjevom za pristup, ali u kontekstu te rasprave zanimljivo je napomenuti da je predmetna platforma objavila izvješće, iako s redigiranjem, do trenutka kada je Sud izdao svoju preporuku.

Priznajem da različite institucije ili organizacije mogu imati različita mišljenja o objavljivanju, ali te vrste nedosljednosti trebale bi opravdati preispitivanje postojećih praksi transparentnosti.

Građanima je teško razumjeti, na primjer, zašto institucije EU-a ne otkrivaju dokumente koji su već objavljeni drugdje, bilo proaktivno ili kao odgovor na zahtjev za pristup.

I doista, to zahtijeva ne samo promjenu politike, već i promjenu načina razmišljanja . U određenim situacijama imam dojam da se transparentnost smatra preprekom djelovanju – da će na neki način ugroziti donošenje odluka ili sposobnost institucija ili država članica da pronađu kompromis.

Trebali bismo imati na umu da je u našoj demokratskoj Uniji transparentnost ono što zapravo omogućuje djelovanje. To je ono što osigurava da se izrada zakonodavstva ne provodi samo za građane, već i s njima. To je ono što u konačnici daje zakonodavcu legitimitet.

Uredba 1049/2001 pokazala se otpornom. Međutim, otpornost nije isto što i učinkovitost. Okvir koji je sada postao uvelike ovisan o sudskim sporovima od slučaja do slučaja kako bi se odlučilo je li tekstualna poruka dokument, je li izlazni rezultat umjetne inteligencije dostupan ili kako bi se trebala objasniti odluka potpomognuta umjetnom inteligencijom, nije pravni okvir na koji se građani mogu osloniti s bilo kakvim stupnjem sigurnosti.

Stoga, prije nego što odgovorim na vaša pitanja, dopustite mi da se dotaknem jednog ključnog aspekta o budućnosti pristupa dokumentima – potrebe za revizijom Uredbe.

Svjestan sam da to stajalište može biti donekle kontroverzno, ali vjerujem da je došlo vrijeme za raspravu.

Imamo uredbu koja je stara četvrt stoljeća i koja je osmišljena za podatkovno okruženje koje se promijenilo do neprepoznatljivosti. Oblikovanje politika EU-a također se razvilo na načine koje bi bilo teško predvidjeti na prijelazu stoljeća.

Iako velik dio zakona možda još uvijek dobro izgleda na papiru, moramo priznati da ne funkcionira kako bi trebao. Već sam govorio o izazovima povezanima s novim tehnologijama, ali postoje i drugi problemi.

Na primjer, iz istraga koje je proveo moj ured vidljivo je da se zakonski rokovi za obradu zahtjeva za pristup i ponovnih zahtjeva često propuštaju. Kada i ako se pristup konačno odobri, dobiveni dokumenti često mogu biti zastarjeli – za novinare, članove akademske zajednice i građane koji žele imati pravo glasa u donošenju odluka u EU-u. To nije dobra administracija niti je dobro za učinkovit nadzor.

Postoji i pitanje kako se primjenjuju iznimke. Uredbom 1049 predviđa se niz iznimaka kako bi se uskratio ili djelomično uskratio pristup određenim dokumentima. One postoje iz valjanih razloga, ali se često preširoko tumače. U prošlim istragama Europskog ombudsmana institucije EU-a koristile su nejasne, apstraktne i nepotkrijepljene argumente za primjenu iznimaka. Također smo vidjeli da koriste rasuđivanje koje je Sud već odbacio, kao što bi to otkrivanje dovelo do vanjskog pritiska ili pogrešnog tumačenja u javnosti.

Nadalje, dodajem da, u skladu s postojećim sustavom, teret koji je na građanima da dobiju dokumente na koje imaju pravo postaje sve nerazumniji. Institucije i dalje prečesto obrađuju zahtjeve s obzirom na upravljanje rizicima, zahtijevajući od građana da pronađu i/ili navedu prethodne sudske presude, rezultate istraga Europskog ombudsmana i interne institucionalne smjernice samo kako bi iznijeli svoj slučaj.

To nije u skladu sa zakonom i ne povećava transparentnost. Ne bi trebalo biti potrebno postati stručnjak za pravo EU-a kako bi se učinkovito zatražio pristup dokumentima u posjedu uprave EU-a. Ili ovisiti o podnošenju pritužbe Ombudsmanu ili o podnošenju tužbe Općem sudu. Oba su puta dugotrajna, resursno intenzivna i pravno složena.

Općenito govoreći, naš sustav danas očajnički nije dovoljno jasan – ne samo za pojedince, već i za institucije koje se suočavaju s poteškoćama u tumačenju i upravljanju.

Potrebna su nam jasnija, sveobuhvatnija i modernija pravila – pravila prilagođena današnjoj tehnologiji i načinu donošenja odluka, pravila kojima se dobro upravljanje i proaktivna transparentnost utvrđuju kao norma, a ne iznimka.

Znam da neki ljudi nerado ponovno otvaraju ovo zakonodavstvo, bojeći se da bi revidirana uredba mogla nametnuti teže i teže ispunjene obveze ili dovesti do manje transparentnog sustava od sadašnjeg. Ti su strahovi razumljivi, ali se njima podcjenjuju i dugoročni troškovi zadržavanja stvari na istoj razini, odnosno stalno rastuća cijena koju plaćamo za inerciju.

Da citiram jednog od osnivača Europe, Jeana Monneta: „Očitost i nužnost, kada se sastaju, ne bi smjele ostaviti prostora za oklijevanje ili predah.”

Mislim da smo doista došli do točke u kojoj je potreba za reformom postala i nužna i očita. U takvim okolnostima ne smijemo se bojati zakonodavne rasprave. Umjesto toga, trebali bismo prihvatiti priliku za izgradnju novog i poboljšanog okvira transparentnosti, u kojem će građani i njihovo pravo na informacije biti u samom središtu.

Hvala ti. Veselim se vašim pitanjima i raspravi.