Okolnosti pritužbe

1. U razdoblju od 2003. do 2008. Komisija je provodila sustav promaknuća u kojem su se dužnosnicima svake godine dodjeljivali "bodovi za promaknuće" na temelju njihova rada tijekom prethodne kalendarske godine. Kada je broj bodova koji je prikupio dužnosnik dosegnuo prag" promaknuća ", dužnosnik je promaknut u viši razred. Ako je broj bodova koje je prikupio dužnosnik premašio prag, višak bodova prenesen je u sljedeću godinu.

2. Dužnosnici mogu biti asistenti (AST-ovi) ili administratori (AD-ovi). U sustavu promaknuća Komisije, ako se dužnosnik promijeni iz asistenta u administratora, svi bodovi prikupljeni kao asistent otkazani su.

3. Podnositelj pritužbe prošao je interni natječaj u Komisiji, što mu je omogućilo da promijeni kategoriju iz asistenta u administratora.

4. Podnositelj pritužbe odlučio je prihvatiti radno mjesto administratora razreda A*7. Pritom je uzeo u obzir informacije navedene u administrativnoj obavijesti o pragovima za promaknuće. Na temelju tih informacija izračunao je da je, unatoč tome što je izgubio sve bodove za promaknuće koje je stekao kao asistent, mogao očekivati da će 2008. biti promaknut u razred AD 8 (temeljio je tu pretpostavku na shvaćanju da će 2008. biti potrebno 33 boda za promaknuće).

5. Međutim, prag za promaknuće za razred AD 7 promijenjen je 2008. – prag je povećan s 33 na 51. Zbog toga podnositelj pritužbe nije imao dovoljno bodova za promaknuće za promaknuće te godine. Na temelju članka 90. stavka 2. Pravilnika o osoblju podnio je žalbu protiv odluke da ga se 2008. ne promakne, ali je Komisija odbila žalbu. Potom se obratio pučkom pravobranitelju.

Predmet istrage

6. Ombudsmanica je pokrenula istragu o sljedećim tvrdnjama i zahtjevima:

• Komisija je u Administrativnoj obavijesti br. 40-2005 dala lažne informacije o tome kako će se odrediti prag za promaknuće za razred A*7. Na temelju tih informacija podnositelj pritužbe odlučio je prihvatiti radno mjesto u tom razredu.

Podnositelj pritužbe tvrdio je da je zbog lažnih informacija koje je dostavila Komisija njegova karijera kasnila godinu dana.

• Podnositelj pritužbe tvrdio je da bi Komisija trebala:

(1) retroaktivno ga promaknu u AD 8 (od 1. ožujka 2008.);

2. isplatiti mu pripadajuće dospjele neplaćene plaće; i

(3) dodati nove promotivne bodove na njegov "ruksak"[1].

Istraga

7. Podnositelj pritužbe uputio je 28. kolovoza 2009. svoju zabrinutost Ombudsmanu. Ombudsman je 20. listopada 2009. pokrenuo istragu i proslijedio pritužbu Komisiji, koja je zatim poslala svoje mišljenje Ombudsmanu. Mišljenje je proslijeđeno podnositelju pritužbe, koji je svoja očitovanja podnio 25. veljače 2010.

Analiza i zaključci Europskog ombudsmana

Uvodne napomene

8. U svojim očitovanjima podnositelj pritužbe tvrdio je da Komisija nije odgovorila na njegove poruke elektroničke pošte od 24. srpnja 2007. i 30. kolovoza 2007., u kojima je postavio pitanja o stopi promaknuća. Također je tvrdio da je Komisija tijekom sastanka o postupanju s njegovom pritužbom na temelju članka 90. stavka 2. pogrešno smatrala da pisane informacije koje je dao načelnik nadležnog odjela nisu obvezujuće za Glavnu upravu i da se na njih stoga ne može pozvati. Te tvrdnje nisu spomenute u prvotnoj pritužbi i stoga nisu bile dio ove istrage. Nadalje, podnositelj pritužbe nije primijenio nikakve prethodne administrativne pristupe u tom pogledu. Stoga je ombudsmanica smatrala da se s njima ne bi trebalo baviti u ovoj istrazi.

A. Navod o lažnim informacijama u Administrativnoj obavijesti br. 40-2005 i povezane tvrdnje

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

9. Podnositelj pritužbe istaknuo je da je važno pažljivo odabrati trenutak prelaska s asistenta na administratora jer se svi akumulirani bodovi poništavaju pri promjeni kategorije. Ako je dužnosniku dodijeljeno dovoljno bodova za promaknuće kao asistentu, moglo bi biti povoljnije pričekati promaknuće prije promjene kategorije.

10. Podnositelj pritužbe tvrdio je da je Komisija u svojoj Administrativnoj obavijesti br. 40-2005 od 27. svibnja 2005. navela da će razred A*7 od tog trenutka imati fiksni prag za promaknuće od 33 boda. Te su informacije bile odlučujući čimbenik za podnositelja pritužbe kad je prihvatio radno mjesto administratora razreda A*7. Ukratko, podnositelj pritužbe analizirao je svoj razvoj karijere administratora A*7 i usporedio ga s onim što bi se dogodilo da je ostao asistent B*7 do sljedećeg promaknuća. Budući da je prag za promaknuće iznosio 33 boda za administratore A*7, smatrao je da će 2008. biti promaknut u 8. razred u obje kategorije. Otkazivanje bodova za promaknuće nakon promjene s asistenta na administratora ne bi utjecalo na njegove izglede za promaknuće jer je najavljeni prag za A*7 bio znatno niži od očekivanog praga za razred B*7.

11. Prag za promaknuće povećan je na 42 boda za promaknuće 2007., nakon što je 2005. i 2006. ostao na najavljenih 33 boda. Podnositelj pritužbe i drugi članovi osoblja u istoj situaciji uputili su to pitanje nadležnoj Glavnoj upravi za administraciju (GU ADMIN). Savjetovano im je da svoje predmete podnesu Odboru za promidžbu. Podnositelj pritužbe podnio je 2008. Odboru za promaknuće zahtjev za dobivanje dodatnih bodova za promaknuće iz 2007. kako bi ga se moglo promaknuti 2008. Njegov zahtjev za dodatnim bodovima je odbijen.

12. Prag za promaknuće povećan je na 51 bod za postupak promaknuća iz 2008., što je više od 50 % više od 33 boda koje je Komisija ranije najavila.

13. Podnositelj pritužbe stoga nije bio promaknut 2008., dok bi, prema njegovu mišljenju, svakako bio promaknut te godine da je ostao pomoćnik.

14. U svojem mišljenju podnesenom Ombudsmanu Komisija je objasnila da se u Administrativnoj obavijesti br. 40-2005 od 27. svibnja 2005. upućuje samo na indikativni prag za postupak promaknuća iz 2005. i da se u njoj ne navode nikakvi budući postupci. Umjesto upućivanja na buduća promaknuća, predmetne informacije samo su potvrdile da je indikativni prag za razred A*7 već bio stabilan na 33 boda za promaknuće iz 2005. i da se nije očekivalo nikakvo povećanje do dostave određenih pragova na kraju tog promaknuća. Te su informacije bile vrlo korisne glavnim direktorima pri dodjeli prioritetnih bodova 2005.

15. Komisija je nadalje objasnila da se Pravilnikom o osoblju ne dodjeljuje pravo na promaknuće ili na utvrđivanje posebnog praga za promaknuće. Njima se samo jamči određeni broj slobodnih radnih mjesta u planu radnih mjesta svake institucije. Prema Komisijinu mišljenju, pažljivo tumačenje Administrativne obavijesti pokazuje da podnositelj pritužbe nije mogao biti siguran da će prag ostati na 33 boda za njegovo sljedeće promaknuće.

16. Komisija je napomenula da se pragovi za promaknuće određuju na temelju dostupnih proračunskih sredstava. Osim toga, u kontekstu izraza iz Administrativne obavijesti koji se odnosi na fiksne pragove, razred A*7 mogao se smatrati osnovnim razredom samo za dužnosnike koji su bili zaposleni u razred A8 prije 1. svibnja 2004. U skladu s tim, „stabilan prag” primjenjivao se samo na dužnosnike zaposlene prije 1. svibnja 2004.

17. Budući da se promaknuća dodjeljuju na temelju analize usporednih zasluga po razredu, što podrazumijeva zasebno postupanje i prema funkcijskim skupinama, te uzimajući u obzir promjenu kategorije podnositelja pritužbe, on nije mogao očekivati da će ga se smatrati dužnosnikom zaposlenim u razredu A8 prije 1. svibnja 2004. u svrhu promaknuća. Njegova je situacija bila usporedivija s onom dužnosnika koji je 2006. promaknut iz A*6 u A*7 od one dužnosnika A*7 koji je zaposlen prije 1. svibnja 2004. U skladu s prethodno navedenim načelima, prag koji se primjenjivao u postupku promaknuća za 2008. utvrđen je na 51 bod množenjem prosječnog radnog staža u razredu sa 17 bodova, što je dobra procjena prosječnog broja bodova dodijeljenih svake godine. Stoga informacije sadržane u Administrativnoj obavijesti nisu stvorile legitimna očekivanja koja bi trebalo promicati 2008. U ovom slučaju uprava nije dala precizna jamstva o promaknuću podnositelja pritužbe 2008. Takvo jamstvo također ne bi bilo u skladu s relevantnim odredbama Pravilnika o osoblju, kojima se osobito predviđa da se promaknuća moraju temeljiti na zaslugama. Jedini zaključak koji je podnositelj pritužbe mogao valjano izvesti iz informacija sadržanih u Administrativnoj obavijesti o sljedećim postupcima promaknuća bio je da je administrator u njegovu razredu u prosjeku promaknut brže od asistenta u tom razredu. U 2009. prosječna brzina promaknuća za taj razred iznosila je četiri godine za asistente i samo tri godine za administratore.

18. Komisija je također naglasila da podnositelj pritužbe, nakon što je 2008. osporio svoje nepromaknuće žalbom podnesenom na temelju članka 90. stavka 2. Pravilnika o osoblju, sada u biti osporava svoju prvotnu odluku o promjeni kategorije tvrdeći da je odluku donio na temelju lažnih informacija. Ako se povećani prag za razred AD 7 smatra novom i materijalnom činjenicom zbog koje je podnositelj pritužbe 2006. donio drukčiju odluku, to bi samo opravdalo njegov zahtjev za preispitivanje njegove odluke o promjeni kategorije 2006. Ne može se primijeniti na njegovo nepromaknuće u razred AD 8 2008. Napomenula je da je podnositelj pritužbe mogao podnijeti ovu pritužbu već nakon postupka promaknuća iz 2007., tijekom kojeg je prag za razred AD 7 prvi put povećan.

19. Komisija je smatrala da su tvrdnje podnositelja pritužbe vrlo špekulativne. Nije bilo sigurno bi li podnositelj pritužbe dobio isti broj bodova za zasluge i bodova za promaknuće u vježbama iz 2007. i 2008. da je ostao pomoćnik. Komisija nije razumjela ni na temelju čega je podnositelj pritužbe zatražio dodatne bodove za promaknuće.

20. Naposljetku, Komisija je istaknula da je podnositelj pritužbe promaknut u razred AD 8.

21. U svojim očitovanjima koja se odnose na mišljenje Komisije podnositelj pritužbe tvrdio je da Administrativnu obavijest br. 40-2005 treba tumačiti u vezi s člankom 13. Općih provedbenih odredbi članka 45. Pravilnika o osoblju, u kojem se navodi sljedeće:

„Uvođenje novog sustava promaknuća popraćeno je prijelaznom fazom u kojoj neproduljenje početnog broja bodova koji daje iscrpnu sliku karijere dužnosnika u razredu ima sljedeće posljedice:

- pragovi za promaknuće za svaki razred povećavaju se iz godine u godinu prije izravnavanja nakon razdoblja za koje se procijeni da je blizu prosječnog vremena koje su dužnosnici na promaknuću proveli u razredu...

Glavna uprava za osoblje i administraciju navodi razrede za koje je završena prijelazna faza.”

22. Prema podnositelju pritužbe, sljedeća izjava iz Administrativne obavijesti br. 40-2005 bila je usmjerena na ispunjavanje prethodno navedene obveze: „Od sada će osnovne ocjene A*7, B*5 i C*2 imati fiksni prag.” To je, tvrdi on, potkrijepljeno činjenicom da je u Administrativnoj obavijesti 26-2006 navedeno sljedeće: „U tom je pogledu završena prijelazna faza za sljedeće razrede: A*7, B*5, C*2 i D*2." Također je napomenuo da se izjava u Administrativnoj obavijesti br. 40-2005 nastavlja kako slijedi: "Drugi pragovi za promaknuće će porasti manje oštro nego što je bio slučaj između promaknuća 2003. i 2004. " Prema njegovim riječima, prva rečenica ne može se baviti samo jednim postupkom promaknuća, ako se druga rečenica odnosi na nekoliko vježbi.

23. Podnositelj pritužbe smatrao je da je Komisija, ako je tumačenje Administrativne obavijesti br. 40-2005 ispravno, trebala poduzeti hitne mjere kako bi ispravila rašireni nesporazum do kojeg je došlo zbog tih informacija. Dodao je da su dva sindikata osoblja, kao i interne novine Komisije [2], razumjeli izjavu Komisije na isti način kao i on.

24. Prema njegovu mišljenju, imao je legitimna očekivanja da će biti promaknut u razred AD 7 čim njegovi akumulirani bodovi prijeđu prag od 33 boda. Budući da nije promaknut kao što se očekivalo, iako je postupao u dobroj vjeri na temelju razumnog tumačenja informacija koje je tada dala Komisija, smatrao je da mu Komisija treba nadoknaditi kašnjenje koje je pretrpio. Naposljetku, naglasio je svojstvenu nepravednost situacije. Naporno je radio kako bi prošao natjecanje i, nakon što je prihvatio nove i zahtjevnije odgovornosti, njegovo napredovanje u karijeri je odgođeno.

25. Podnositelj pritužbe nije se složio s izjavom Komisije da se pragovi za promaknuće određuju na temelju dostupnih proračunskih sredstava. Omjer promaknuća za 2007. (4 %) i 2008. (5,8 %) bio je, prema njegovu mišljenju, niži od onog predviđenog Pravilnikom o osoblju (33 %).

26. Pojasnio je da nikada nije tvrdio da je dobio uvjeravanja od administracije da će biti promaknut 2008. godine. Jamstva su se odnosila samo na buduće pragove za dužnosnike A*7/AD 7 koji su zaposleni prije 1. svibnja 2004. i još nisu promaknuti u skladu s novim Pravilnikom o osoblju.

27. Također je istaknuo da se obratio nadležnom odjelu GU-a ADMIN čim je saznao da će pragovi neočekivano porasti 2007. Dobio je, tvrdio je, ohrabrujuće informacije od ovog odjela i bio je doveden do uvjerenja da će mu žalba Odboru za promociju omogućiti da bude promaknut 2008. godine. Zbog toga se nije posebno žalio na to pitanje.

28. Njegova procjena da bi bio promaknut 2008. da nije prošao interni natječaj temeljila se na pretpostavci da bi dobio isti broj bodova da je na svojem prethodnom radnom mjestu ostao u istom razredu. U tom je pogledu istaknuo da je radno mjesto u funkcijskoj skupini AD zahtjevnije od radnog mjesta u funkcijskoj skupini AST.

29. Naposljetku, istaknuo je da je prosječna brzina karijere dužnosnika A*7 koji su zaposleni prije 1. svibnja 2004. iznosila 2,1 godinu tijekom godina prije reforme. Unatoč dobrim evaluacijskim izvješćima, morao je čekati duže od tog prosjeka.

Procjena Europskog ombudsmana

30. Ombudsmanica najprije napominje da je Komisija u svojem mišljenju Ombudsmanu istaknula činjenicu da se može smatrati da podnositelj pritužbe osporava svoju prvotnu odluku o promjeni kategorije jer je to dovelo do gubitka svih bodova prikupljenih kao dužnosnik AST-a. Ombudsman smatra da se ne može baviti tim pitanjem u okviru ove istrage, koja se odnosi samo na pitanje izmjene praga za promaknuće nakon što je podnositelj pritužbe promijenio kategoriju iz asistenta u administratora.

31. Podnositelj pritužbe iznio je svoju tvrdnju u pogledu pružanja lažnih informacija. Međutim, tvrdnje podnositelja pritužbe (retroaktivno promaknuće, plaćanje odgovarajućih zaostataka u plaći i dodjela novih bodova za promaknuće) mogle bi biti održive samo ako su informacije sadržane u administrativnoj obavijesti br. 40-2005 o pragovima za promaknuće stvorile legitimna očekivanja da će biti promaknute 2008. Ombudsman stoga razumije tvrdnju podnositelja pritužbe da je, u biti, informacija iz Administrativne obavijesti stvorila legitimna očekivanja o njegovu budućem promaknuću.

Legitimna očekivanja u pogledu praga za promaknuće

32. Prema relevantnoj sudskoj praksi, za postojanje legitimnih očekivanja moraju biti ispunjena tri kumulativna uvjeta. Kao prvo, dotičnoj se osobi moraju dati precizna, bezuvjetna i dosljedna jamstva koja potječu iz ovlaštenih i pouzdanih izvora. Drugo, dana jamstva moraju biti u skladu s primjenjivim pravilima [3]. Kao treće, ta jamstva moraju biti takva da kod osobe kojoj su upućena mogu stvoriti legitimna očekivanja.

Precizna, bezuvjetna i dosljedna jamstva

33. Ombudsmanica napominje da je, u skladu s Administrativnom obaviješću br. 40-2005,

„pragovi za promaknuće nisu utvrđeni unaprijed, već ih na kraju godišnjeg postupka promaknuća utvrđuju odbori za promaknuće i tijelo za imenovanje. Nemoguće je odrediti konačni prag za promaknuće za određeni razred na početku postupka. Međutim, na početku postupka GU ADMIN procjenjuje indikativni prag koji se temelji na statističkim simulacijama.” (naknadno istaknuto).

34. Stoga Ombudsman razumije da su pragovi navedeni u Administrativnoj obavijesti br. 40-2005 bili indikativni pragovi. Kao takvi, mogli su se promijeniti tijekom svakog postupka promaknuća.

35. Stoga Ombudsman ne smatra da su podnositelju pritužbe dana bezuvjetna i dosljedna jamstva iz Administrativne obavijesti br. 40-2005 da će prag za A*7 ostati isti do 2008.

36. Ombudsmanica doista sumnja da su postojala jamstva s obzirom na to da će prag za A*7 ostati isti do 2008. Kad je riječ o članku 13. Općih provedbenih odredbi članka 45. Pravilnika o osoblju (vidjeti točku 21. ove presude), Ombudsman napominje da su izjave koje su u njemu sadržane opisne, a ne preskriptivne. U izjavama koje su u njima sadržane opisuje se koliko bi brzo trebalo doći do promidžbe pod uvjetom da svi čimbenici ostanu jednaki. Taj je opis bio moguć jer bi jednostavna analiza, na temelju prosječnog vremena provedenog u određenom razredu i prosječnog broja bodova dodijeljenih dužnosnicima, pokazala kada je promaknuće vjerojatno za svaki razred. Naravno, ako svi čimbenici ostanu jednaki, u zbroju ako prosječno vrijeme provedeno u određenom razredu i prosječan broj bodova dodijeljenih dužnosnicima ostanu jednaki tijekom godina, takva bi predviđanja također ostala stabilna. Međutim, ako se promijene čimbenici na kojima se temelji ta statistička analiza, odnosno ako se promijene prosječno vrijeme provedeno u određenom razredu i prosječan broj bodova dodijeljenih dužnosnicima, promijenio bi se i broj bodova potrebnih za promaknuće. Stoga, ako bi se iz proračunskih razloga povećalo prosječno vrijeme provedeno u određenom razredu, a fortiori bi se povećao i broj bodova potrebnih za promaknuće. Isto tako, kad bi se povećao prosječan broj bodova dodijeljenih dužnosnicima, povećao bi se i broj bodova potrebnih za promaknuće.

37. Ombudsmanica u tom pogledu napominje da je, kao rezultat statističkih simulacija, prag za A*7 procijenjen na 33 boda za postupak iz 2005. Međutim, taj indikativni prag za promaknuće iz 2005. postao je konačan tek krajem 2005. Indikativni prag za 2005. nije bio obvezujući čak ni za postupak iz 2005.[4] i nije mogao a fortiori biti obvezujući za sljedeće godine.

38. Ukratko, Ombudsman ne može prihvatiti stajalište podnositelja pritužbe da je Administrativna obavijest br. 40-2005 bila obveza određivanja broja promotivnih bodova na određenoj razini. Isto tako, ne smatra da je Administrativna obavijest br. 40-2005 sadržavala lažne informacije o pragovima za promaknuće.

Jamstva koja su u skladu s primjenjivim pravilima

39. Ombudsmanica također napominje da se, u skladu sa sudskom praksom sudova Unije, Pravilnikom o osoblju ne dodjeljuje pravo na promaknuće [5]. Promaknuće se temelji na komparativnim zaslugama, kako je predviđeno člankom 45. Pravilnika o osoblju:

„Promicanje se provodi isključivo odabirom među dužnosnicima... nakon razmatranja usporednih zasluga dužnosnika koji ispunjavaju uvjete za promaknuće.”

40. U sudskoj praksi nadalje je navedeno da bi „praksa automatskog promicanja [...] očito povrijedila članak 45. stavak 1. Pravilnika o osoblju. Odluke o promaknuću pretpostavljaju da je tijelo za imenovanje razmotrilo usporedne zasluge dužnosnika koji ispunjavaju uvjete za promaknuće i izvješća o njima u kontekstu svakog postupka promaknuća.”[6]

41. Stoga bi svaki argument prema kojem dužnosnik ima automatsko pravo na promaknuće neovisno o usporedivim zaslugama drugih dužnosnika bio protivan primjenjivim pravnim pravilima. Stoga podnositelj pritužbe nije mogao tvrditi da su utvrđena legitimna očekivanja.

Jamstva koja stvaraju legitimna očekivanja

42. Kad je riječ o argumentima podnositelja pritužbe da je promijenio kategoriju zbog informacija navedenih u Administrativnoj obavijesti br. 40-2005 i da je njegova karijera stoga kasnila (podnositelj pritužbe tvrdi da bi bio promaknut 2008. da je ostao asistent [7]), moguće je da je podnositelj pritužbe uzeo u obzir svoje razumijevanje Administrativne obavijesti br. 40-2005 pri odlučivanju o promjeni kategorije. Međutim, kao što je prethodno navedeno, na temelju prethodnog čitanja Administrativne obavijesti br. 40-2005, Administrativna obavijest br. 40-2005 nije mogla stvoriti legitimna očekivanja da će do promaknuća automatski doći nakon dobivanja određenog broja bodova.

43. Ombudsmanica stoga zaključuje da nije bilo nepravilnosti u postupanju Komisije i da se tvrdnje podnositelja pritužbe ne mogu podnijeti.

B. Zaključak

Na temelju svoje istrage o toj pritužbi Ombudsman je zaključuje sljedećim zaključkom:

Nije bilo nepravilnosti u postupanju Komisije.

Podnositelj pritužbe i Komisija bit će obaviješteni o toj odluci.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Sastavljeno u Strasbourgu 5. studenoga 2010.

---

[1] Pojam „ruksack” upotrebljava se za broj bodova za promaknuće koje dužnosnik akumulira svake godine.

[2] Komisija en Direct n°365 izjavila je sljedeće: "[les seuils de promotion] vont cesser d'augmenter lorsque la nouvelle méthode de promotion aura été suffisamment longtemps en vigueur."

[3] Vidjeti predmet T-203/97 Forvass protiv Komisije [1999.] ECR-SC I-A-129 i II-705, stavak 70.; Predmet T-199/01 G protiv Komisije [2002.] ECR-SC I-A-217 i II-1085, stavak 38.; Predmet T-347/03 Branco protiv Komisije [2005.] ECR II-2555, stavak 102.

[4] Ombudsmanica napominje da je indikativni prag za 2007. iznosio 51 bod, dok je konačni prag za tu godinu bio znatno niži, odnosno 42 boda.

[5] Predmet T-284/02 Dionyssopoulou protiv Vijeća [2005.] ECR-SC II-597, stavci od 19. do 20.

[6] Predmet C-446/00 P Cubero Vermurie protiv Komisije [2001.] ECR I-10315, stavak 36. Vidjeti i predmet T-311/04 Buendía Sierra protiv Komisije [2006.] ECR-SC I-A-221 i II-A-2-1135; i predmet T-492/07 P Sanchez Ferriz protiv Komisije, presuda od 24. travnja 2009., još nije objavljena u ECR-u.

[7] Neovisno o prethodno navedenom, ombudsmanica smatra da je to stajalište nužno špekulativno.