Okolnosti pritužbe

1. Ova se pritužba odnosi na pritužbu zviždača podnesenu Europskom uredu za borbu protiv prijevara („OLAF”).

2. Europski revizorski sud („Sud”) proveo je 2010. reviziju aktivnosti OLAF-a tijekom koje je, među ostalim, ispitana istraga OLAF-a u predmetu X (kao dio uzorka predmeta). Ta se istraga odnosila na provedbu sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava s tadašnjim Europskim zajednicama o provedbi projekta vanjske pomoći EU-a u zemlji Y od strane nevladine organizacije („predmetna organizacija”).

3. Podnositelj pritužbe dužnosnik je Europskog revizorskog suda. Tijekom obavljanja svojih profesionalnih dužnosti naišao je na OLAF-ovu vanjsku istragu u predmetu X. OLAF je zaključio taj predmet u veljači 2009., a da nije preporučio daljnje postupanje, uglavnom zbog toga što nije bilo moguće utvrditi odgovorne predstavnike predmetne organizacije.

4. Podnositelj pritužbe, pozivajući se na članak 22.a stavak 1. Pravilnika o osoblju[1], poslao je 31. ožujka 2010. OLAF-u bilješku („bilješka”) i istaknuo da je moguće identificirati bivšeg predsjednika predmetne organizacije pretraživanjem na internetu s pomoću informacija sadržanih u OLAF-ovu sustavu vođenja predmeta („CMS”). Bilješka je tiskana na službenom memorandumu Europskog revizorskog suda, označena kao povjerljiva te ju je potpisao podnositelj pritužbe čija je funkcija u Europskom revizorskom sudu spomenuta. Predmet dopisa naveden je kao informacija u skladu s člankom 22.a stavkom 1. podstavcima 1. i 3. Pravilnika o osoblju. Podnositelj pritužbe priložio je životopis bivšeg predsjednika predmetne organizacije, koji je u to vrijeme obnašao važnu političku dužnost u institucijama EU-a.

5. OLAF je primio obavijest podnositelja pritužbe 8. travnja 2010. Podnositelju pritužbe nije upućen odgovor.

6. OLAF je 11. svibnja 2010. primio izjavu Suda o preliminarnim nalazima svoje revizije, uključujući sljedeću primjedbu na istragu u predmetu X: „...CMS ne dokazuje da su uloženi dostatni napori u stupanje u kontakt s višim osobama u predmetnoj organizaciji kako bi se utvrdilo što se dogodilo u likvidaciji i utvrdila prava vjerovnika. Na temelju informacija dostupnih na CMS-u i putem jednostavnog istraživanja otvorenog koda na internetu, bilo bi moguće identificirati bivšeg predsjednika dotične organizacije koji je bio zastupnik u Europskom parlamentu u [godinama Z], a zatim član [tijela] EU-a do ožujka 2010.”

7. Podnositelj pritužbe podnio je svoju pritužbu Europskom ombudsmanu 27. srpnja 2010., a Europski ombudsman pokrenuo je istragu 3. rujna 2010.

8. OLAF je 21. listopada 2010.[2] poslao pismo članu Revizorskog suda odgovornom za reviziju OLAF-a. Dopisu je priložen primjerak bilješke podnositelja pritužbe. Primjerak dopisa poslan je i direktoru Europskog revizorskog suda odgovornom za reviziju OLAF-a. Pismo je sadržavalo, među ostalim, sljedeći odlomak: „Nažalost, ta mi je bilješka skrenuta pozornost tek nedavno, pa žalim što vam je tek sada skrećem na znanje.” Dodatno je objašnjeno zašto je OLAF smatrao da se obavijest podnositelja pritužbe ne smije obrađivati u skladu s člankom 22.a Pravilnika o osoblju te je potvrdio da OLAF ne smije poduzimati daljnje mjere u zaključenom predmetu na temelju informacija koje mu je dostavio podnositelj pritužbe. U njemu je navedeno sljedeće: „kao što je jasno iz spisa koji je stavljen na raspolaganje Sudu tijekom revizije, razlog za zaključenje bio je taj što su (...) pravosudna tijela [jedne od država članica] zatvorila svoj sudski spis, tako da OLAF nije mogao nastaviti sa sudskim praćenjem.” Dopis je završio sljedećim odlomkom: „Prepuštam ocjeni Suda jesu li radnje opisane u bilješci od 31. ožujka 2010. i sama bilješka u skladu s uobičajenom stručnom revizijskom praksom Suda.”

Predmet istrage

9. U svojoj pritužbi Europskom ombudsmanu podnositelj pritužbe podnio je sljedeću tvrdnju i zahtjev.

Tvrdnja:

Suprotno članku 22.b stavku 1. točki (b) Pravilnika o osoblju[3], OLAF i. nije obavijestio podnositelja pritužbe o roku koji je odredio za poduzimanje odgovarajućih mjera nakon obavijesti podnositelja pritužbe od 31. ožujka 2010. i ii. nije poduzeo odgovarajuće mjere.

Zahtjev:

OLAF bi trebao na odgovarajući način istražiti slučaj s obzirom na informacije sadržane u bilješci podnositelja pritužbe.

10. Podnositelj pritužbe u svojim je očitovanjima podnio sljedećih pet novih zahtjeva:

1. OLAF bi trebao potvrditi da je podnositelj pritužbe slanjem obavijesti od 31. ožujka 2010. postupio ispravno i u skladu s Pravilnikom o osoblju.

2. OLAF bi trebao priznati da pri postupanju s bilješkom podnositelja pritužbe nije postupao u skladu s Pravilnikom o osoblju i njegovim „ručnim operativnim postupcima”.

3. OLAF bi se trebao ispričati podnositelju pritužbe i o tome obavijestiti sve osobe, unutar i izvan Komisije, koje su obaviještene o bilješci podnositelja pritužbe.

4. OLAF bi na temelju obavijesti podnositelja pritužbe trebao razmotriti ponovno pokretanje svoje vanjske istrage u slučaju X u skladu s primjenjivim postupcima predviđenima u OLAF-ovu priručniku. U tu bi svrhu trebala provesti sveobuhvatnu procjenu dokumentacije.

5. OLAF bi trebao razmotriti, s obzirom na podneske podnositelja pritužbe, pokretanje unutarnje istrage u skladu s primjenjivim postupcima predviđenima u OLAF-ovu priručniku.

11. Ombudsman smatra da su dodatni zahtjevi navedeni u točkama 4. i 5. obuhvaćeni izvornim zahtjevom podnositelja pritužbe („OLAF bi trebao propisno istražiti slučaj s obzirom na informacije sadržane u bilješci podnositelja pritužbe.”). Stoga je odlučio da te dvije tvrdnje neće uključiti kao zasebne tvrdnje u svoju istragu i da će ih razmotriti u procjeni izvorne tvrdnje podnositelja pritužbe. Međutim, odlučio je uključiti dodatne tvrdnje podnositelja pritužbe (1), (2) i (3) u svoju istragu.

12. Naposljetku, podnositelj pritužbe u svojim je očitovanjima predložio da, ako Europski ombudsman smatra primjerenim u svoju analizu uključiti relevantne nalaze Europskog revizorskog suda u vezi s OLAF-om, Europski revizorski sud Europskom ombudsmanu mora dostaviti sve nalaze Europskog revizorskog suda u vezi s istragom u predmetu X, kao i vlastite odgovore na njih. Podnositelj pritužbe dodao je da, prema njegovim saznanjima, OLAF uopće nije razmotrio preliminarne nalaze Europskog revizorskog suda o istrazi X. S obzirom na to da se ovaj predmet odnosi na spor između podnositelja pritužbe i OLAF-a, a ne između Europskog revizorskog suda i OLAF-a, Ombudsman ne smatra korisnim slijediti prijedlog podnositelja pritužbe.

Istraga

13. Podnositelj pritužbe podnio je 27. srpnja 2010. svoju pritužbu Ombudsmanu.

14. Ombudsman je 3. rujna 2010. pokrenuo istragu u vezi s optužbom i izvornim zahtjevom te je od OLAF-a zatražio da dostavi mišljenje o pritužbi. Mišljenje OLAF-a, kao i zasebno pismo koje je OLAF uputio Ombudsmanu, proslijeđeno je podnositelju pritužbe s pozivom na podnošenje primjedbi.

15. Podnositelj pritužbe poslao je 28. studenoga 2010. dodatnu korespondenciju u vezi sa svojom pritužbom. Ombudsman je 6. prosinca 2010. kao odgovor na daljnju korespondenciju podnositelja pritužbe dostavio podnositelju pritužbe presliku njegova odgovora na prethodno navedeni dopis OLAF-a.

16. Tužitelj je 20. prosinca 2010. dostavio svoja očitovanja.

17. Ombudsmanica je 3. ožujka 2011. od OLAF-a zatražila dodatno mišljenje o trima prethodno navedenim dodatnim zahtjevima koji su uključeni u istragu na temelju primjedbi podnositelja pritužbe. Tom je prilikom OLAF-u postavio nekoliko pitanja[4]. OLAF je pozvan da dostavi svoje mišljenje i odgovori na pitanja do 30. travnja 2011.

18. OLAF je 8. lipnja 2011. naposljetku dostavio svoje dopunsko mišljenje na engleskom jeziku. Dana 5. kolovoza 2011. dostavio je prijevod na jezik žalbe. Obje verzije proslijeđene su podnositelju pritužbe. Podnositelj pritužbe poslao je 18. srpnja 2011. dodatna očitovanja.

19. Ombudsman je 31. siječnja 2012. proveo inspekciju spisa OLAF-a. Primjerak izvješća o inspekciji poslan je podnositelju pritužbe i OLAF-u.

20. Podnositelj pritužbe podnio je 20. veljače 2012. svoja očitovanja o izvješću o inspekciji. Službe Ombudsmana stupile su 8. siječnja 2013. u kontakt s podnositeljem pritužbe u pogledu mogućnosti prijateljskog rješenja njegove pritužbe.

Analiza i zaključci Europskog ombudsmana

Uvodne napomene

21. OLAF je u svojim podnescima Ombudsmanu u biti osporavao dopuštenost ove pritužbe zbog sljedećih dvaju razloga: (i) prvo, jer se „pritužba ni u kojem pogledu ne odnosi na status podnositelja pritužbe kao privatnog građanina niti se odnosi na pitanje od legitimnog osobnog interesa za njega kao dužnosnika”; i ii. drugo, jer je, prema mišljenju OLAF-a, preispitivanje načina na koji OLAF izvršava svoje diskrecijsko pravo pri odlučivanju o svojim istragama izvan okvira mandata Ombudsmana. To preispitivanje trebalo bi prepustiti sudovima. Upućujući na predmet T-4/05[5], OLAF je istaknuo da je Sud svjestan diskrecijskog prava koje OLAF ima.

22. U tom pogledu Ombudsman ističe da se njegova uloga razlikuje od uloge sudova. U skladu sa svojim Statutom[6] Europski ombudsman provodi sve istrage koje smatra opravdanima kako bi razjasnio moguće nepravilnosti u djelovanju institucija i tijela EU-a. Za razliku od sudskog preispitivanja[7], takve se istrage mogu provoditi čak i proprio motu i nisu uvjetovane nikakvim negativnim (pojedinačnim, izravnim) učinkom na podnositelja pritužbe. Stoga ne samo da Ombudsmanu nije onemogućeno preispitivanje OLAF-ovih radnji, nego je njegovo preispitivanje tim važnije u slučajevima u kojima se sudsko preispitivanje može isključiti.

23. Ombudsman nadalje podsjeća da se „odredbe o zviždačima” iz članaka 22.a i 22.b Pravilnika o osoblju tumače na dvostruki način[8].  Iako se člankom 22.a u biti predviđa obveza izvješćivanja određenih dužnosnika u vlastitoj instituciji zviždača ili OLAF-u („primarno izvješćivanje”), člankom 22.b predviđa se pravo izvješćivanja dužnosnika određenih drugih institucija EU-a, uključujući Europskog ombudsmana („sekundarno izvješćivanje”).

24. Stoga je zaštita koju pružaju odredbe Pravilnika o osoblju koje se odnose na zviždače također dvostruka. Člankom 22.a stavkom 3. zviždači koji su prijavili jednoj od osoba u svojoj instituciji ili OLAF-u štite se od svih štetnih učinaka, pod uvjetom da su postupali razumno i pošteno. Kad je riječ o članku 22.b, njegova je djelotvorna svrha (effetutile) ponuditi službeniku koji podnosi prijavu vanjski pravni lijek ako ne pronađe responzivnog adresata u svojoj instituciji ili OLAF-u na temelju postupka utvrđenog u članku 22.a. Ukratko, Pravilnikom o osoblju izričito je predviđen Europski ombudsman kao dodatni pravni lijek za zviždače[9].

25. Stoga, kada se dužnosnici izvjestitelji (kao što je podnositelj pritužbe) obrate Ombudsmanu u skladu s člankom 22.b Pravilnika o osoblju, on njihove podneske obrađuje kao pritužbe, u skladu s člankom 228. UFEU-a i njegovim Statutom.

26. U pogledu postupanja OLAF-a s otkrivanjem zviždača, dugogodišnje je stajalište Ombudsmana da bi se sadržajna procjena informacija koje se u skladu s člankom 22.a Pravilnika o osoblju otkrivaju relevantnim osobama zaduženima u institucijama navedenima u tom članku ili OLAF-u trebala provesti pažljivo, nepristrano i objektivno. Primarna obveza tijela EU-a temeljita je evaluacija objavljenih informacija prije donošenja odluke o odgovarajućim daljnjim mjerama. Bez obzira na to koja bi odluka u konačnici mogla biti, obaviješteno tijelo trebalo bi obrazložiti tu odluku. Pravilnim postupanjem i objašnjavanjem zviždaču koraka poduzetih u postupanju s njegovim otkrivanjem može se izbjeći davanje dojma da spis uopće nije ocijenjen ili da je došlo do tajnog dogovaranja između tijela i osoba na koje se otkrivanje odnosi[10].

27. Iz toga slijedi da su istrage Ombudsmana o pritužbama koje su mu podnesene na temelju članka 22.b Pravilnika o osoblju obično usmjerene na postupak koji se primjenjuje u istragama koje provode institucije kojima su se zviždači obratili. U svojem preispitivanju Ombudsman slijedi standarde utvrđene u relevantnoj sudskoj praksi Suda[11].

28. Tijekom istrage u ovom predmetu postalo je jasno da bi prvotnu tvrdnju podnositelja pritužbe (iz točke 9. ovog mišljenja) trebalo tumačiti na način da sadržava dva dijela. Zbog toga će u ovoj Odluci Ombudsman prvo ispitati navodni propust OLAF-a da na odgovarajući način odgovori na otkrivanje podnositelja pritužbe, a zatim će se osvrnuti na navodni propust da na odgovarajući način reagira na bit tog otkrivanja.

A. Navodni izostanak primjerenog odgovora na objavu podnositelja pritužbe

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

29. U svojoj pritužbi podnositelj pritužbe tvrdio je da ga OLAF nije obavijestio o roku koji je odredio za poduzimanje odgovarajućih mjera nakon njegove bilješke. U skladu s člankom 22.b Pravilnika o osoblju OLAF je to trebao učiniti u roku od 60 dana od objave.

30. U svojem mišljenju o pritužbi OLAF je smatrao da se obavijest podnositelja pritužbe koja mu je upućena 31. ožujka 2010. ne bi trebala smatrati otkrivanjem u skladu s člankom 22.a Pravilnika o osoblju, nego komunikacijom Suda tijekom revizije koja je u tijeku. Iznijela je sljedeće razloge.

31. OLAF je istaknuo da se obavijest temelji na činjenicama za koje je podnositelj pritužbe saznao u svojem profesionalnom svojstvu. Stoga je podnositelj pritužbe saznao za činjenice tijekom obavljanja svojih dužnosti tijekom revizije OLAF-a. Nadalje, bilješka koju je podnositelj pritužbe opisao kao objavu u skladu s člankom 22.a Pravilnika o osoblju tiskana je na memorandumu Europskog revizorskog suda. OLAF je stoga smatrao da je pritužba pitanje između njega i Revizorskog suda, a ne između njega i podnositelja pritužbe.

32. OLAF je dodao da je to tumačenje potvrđeno "specifičnim kronološkim i tematskim kontekstom". Naime, podnositelj pritužbe poslao je svoju bilješku OLAF-u 31. ožujka 2010. OLAF je 11. svibnja 2010. primio izjavu Suda o preliminarnim nalazima, koji su bili kritični prema OLAF-ovu postupanju s istragom u predmetu X. OLAF je 21. lipnja 2010. odgovorio na izjavu Suda o preliminarnim nalazima. Podnositelj pritužbe obratio se 23. srpnja 2010. Ombudsmanu. Protiv tog slijeda događaja OLAF je priznao da se prava i obveze izvješćivanja u skladu s člancima 22.a i 22.b Pravilnika o osoblju primjenjuju i na članove osoblja Revizorskog suda koji su se našli u situaciji opisanoj u članku 22.a Pravilnika o osoblju. Međutim, OLAF smatra da poseban kontekst u kojem je dostavljena bilješka opravdava zaključak da je predmetno pitanje bilo između Europskog revizorskog suda i OLAF-a.

33. Stoga je OLAF smatrao da je poduzeo sve potrebne mjere u vezi s tim pitanjem. Zapravo su podnositelju pritužbe usmenim putem dani odgovarajući odgovori u njegovu službenom svojstvu. Istodobno, OLAF je u svojem dopisu od 21. lipnja 2010. Revizorskom sudu dostavio objašnjenja u vezi sa svojim preliminarnim nalazima. Stoga je OLAF postupio ispravno i u skladu s Pravilnikom o osoblju i njegovim internim pravilima (Priručnik OLAF-a). Naposljetku, OLAF je također izrazio žaljenje Europskom revizorskom sudu zbog činjenice da, s obzirom na to da više rukovodstvo OLAF-a nije obaviješteno o toj obavijesti nakon njezina primitka, više rukovodstvo Europskog revizorskog suda nije ranije obaviješteno o njezinu sadržaju.

34. Podnositelj pritužbe u svojim je očitovanjima osporavao OLAF-ova stajališta. Najprije je ustrajao na tome da se pritužba Ombudsmanu odnosila na OLAF-ovo nepoštovanje članka 22.b Pravilnika o osoblju, koji se, uz članak 22.a, primjenjuje i u okviru revizija Revizorskog suda, kako je priznao sam OLAF. Stoga bi bilo besmisleno komentirati kontakte između Europskog revizorskog suda i OLAF-a tijekom revizije koju je proveo Europski revizorski sud.

35. Podnositelj pritužbe tvrdio je da njegovu obavijest OLAF-u treba smatrati otkrivanjem u smislu članka 22.a Pravilnika o osoblju. Podnositelj pritužbe naveo je da se tekstom te odredbe izričito zahtijeva da dužnosnik sazna za otkriveneinformacije „tijekom ili u vezi s obavljanjem svojih dužnosti”. Stoga se tim člankom dužnosnicima nalaže obveza izvješćivanja u takvim situacijama. U ovom predmetu podnositelj pritužbe nije oslobođen te pristojbe samom činjenicom da je tijekom revizije koju je proveo Sud saznao za relevantne činjenice. Podnositelj pritužbe dodao je da je točnost tog stajališta potvrđena tekstom članka 22.a Pravilnika o osoblju, kojim se predviđa iznimka samou pogledu „ dokumenata, isprava, izvješća, bilješki ili informacija u bilo kojem obliku koji se čuvaju za potrebe postupaka u sudskim postupcima, koji su u tijeku ili su zaključeni, ili su izrađeni ili otkriveni dužnosniku tijekom tih postupaka.”Točnost tog stajališta dodatno je potvrđena i člankom 5.2.1.1.1 OLAF-ova Priručnika, u kojemse, među ostalim, navodi da se „obveza iznošenja informacija odnosi samo na činjenice otkrivene tijekom ili u vezi s dužnostima člana osoblja.”

36. Podnositelj pritužbe tvrdio je da, čak i ako je OLAF sumnjao u pravnu prirodu njegove bilješke od 31. ožujka 2010., te su sumnje morale biti otklonjene nakon što je saznao za njegovu pritužbu Ombudsmanu. Slijedom toga, OLAF nije pružio uvjerljivo objašnjenje o tome zašto nije postupio u skladu sa svojom bilješkom na temelju članka 22.a Pravilnika o osoblju i u skladu s vlastitim priručnikom.

37. Prema mišljenju podnositelja pritužbe, čini se da OLAF smatra da ima pravo odlučiti koje informacije treba smatrati informacijama obuhvaćenima člankom 22.a Pravilnika o osoblju i koje informacije ne treba smatrati takvima. Ako bi se slijedio takav pristup, jamstva za dužnosnike utvrđena u članku 22.a postala bi iluzorna, a cilj i svrha te odredbe bili bi ugroženi.

Procjena Europskog ombudsmana

38. Ombudsmanica najprije napominje da je OLAF odlučio opravdati svoje djelovanje tvrdeći da se obavijest podnositelja pritužbe od 31. ožujka 2010. ne treba smatrati otkrivanjem u skladu s člankom 22.a stavkom 1. Pravilnika o osoblju. Podnositelj pritužbe osporavao je to stajalište.

39. S obzirom na to da se obveza obavješćivanja dužnosnika izvjestitelja u roku od 60 dana, odnosno razdoblju u kojem OLAF treba poduzeti odgovarajuće mjere u smislu članka 22.b Pravilnika o osoblju, pokreće obaviješću u skladu s člankom 22.a stavkom 1., Europski ombudsman prvo mora utvrditi može li se obavijest podnositelja pritužbe smatrati otkrivanjem u skladu s tom odredbom.

40. Kao što je to pravilno istaknuo podnositelj pritužbe, OLAF je u svojem mišljenju priznao da se članci 22.a i 22.b Pravilnika o osoblju primjenjuju čak i na dužnosnike Suda. Međutim, tvrdio je da posebne okolnosti predmetnog slučaja, kao što su kronološki kontekst, zaglavlje na kojem je bilješka tiskana i, osobito, navodna činjenica da je podnositelj pritužbe upotrijebio informacije dobivene tijekom obavljanja svojih dužnosti u okviru posebne revizije koju je proveo Revizorski sud, opravdavaju zaključak da se obavijest podnositelja pritužbe ne bi trebala smatrati objavom na temelju članka 22.a Pravilnika o osoblju, nego dijelom komunikacije između Revizorskog suda i OLAF-a.

41. Ombudsman se ne može složiti s OLAF-om.

42. Kao prvo, podnositelj pritužbe naveo je da je predmet njegove bilješke informacija u skladu s člankom 22.a stavkom 1. točkama 1. i 3. Pravilnika o osoblju. Sadržaj bilješke odgovarao je toj temi.

43. Nadalje, informacije koje su OLAF-u priopćene u bilješci mogu se objektivno smatrati prilično ozbiljnima jer su podrazumijevale moguće nedostatke u vođenju OLAF-ove istrage i moguće implikacije političkog predstavnika EU-a u slučaju moguće prijevare.

44. Stoga Ombudsman smatra da je, bez obzira na zaglavlje na kojem je bilješka napisana, svakome tko je pročitao bilješku ili barem njezin predmet moralo biti jasno da je podnositelj pritužbe namjeravao objaviti obavijest na temelju članka 22.a stavka 1. Pravilnika o osoblju. Međutim, ako je OLAF imao bilo kakvih dvojbi, trebao je odmah pojasniti prirodu obavijesti i bez odgode stupiti u kontakt s podnositeljem pritužbe u tom pogledu. OLAF to nije učinio.

45. Kao drugo, sam tekst odredbe članka 22.a Pravilnika o osoblju (odnosno doslovno tumačenje), na koji se podnositelj pritužbe pravilno pozvao, opravdava zaključak da bi se izvješćivanje na temelju tog članka doista trebalo temeljiti na informacijama primljenima tijekom obavljanja dužnosti, bez obzira na to koje su, među ostalim, revizijske dužnosti.

46. Treće, Ombudsman ne vidi kakav bi učinak na zaključke OLAF-a o njegovoj prirodi mogao imati vremenski raspored bilješke podnositelja pritužbe. Obavijest podnositelja pritužbe poslana je OLAF-u više od mjesec dana prije nego što je Europski revizorski sud OLAF-u poslao preliminarne nalaze o reviziji. Čak i da su ti zaključci u relevantnom dijelu slični sadržaju bilješke podnositelja pritužbe, bilješka i nalazi Europskog revizorskog suda podneseni su OLAF-u u okviru dvaju različitih postupaka te ih je stoga trebalo obraditi u skladu s tim, a ne kombinirati i obraditi zajedno u okviru jednog postupka. U svakom slučaju, ombudsmanica ne može prihvatiti da podnositelju pritužbe nije pružen nikakav odgovor, nego je odgovor dan članu Revizorskog suda, a tek nešto manje od sedam mjeseci nakon primitka obavijesti podnositelja pritužbe. Ombudsmanica napominje da je odgovor članu Revizorskog suda uslijedio tek nakon što je OLAF obaviješten o pritužbi podnositelja pritužbe Ombudsmanu i pokretanju istrage.

47. S obzirom na odricanje, ombudsmanica smatra da OLAF nije opravdao svoju procjenu prirode bilješke podnositelja pritužbe, prema kojoj ona nije bila otkrivanje u skladu s člankom 22.a Pravilnika o osoblju. Ta pogrešna procjena prvi je slučaj nepravilnosti u postupanju. Nakon toga uslijedio je niz daljnjih slučajeva nepravilnosti u primjeni, koji su navedeni u nastavku.

48. Budući da je OLAF pogrešno smatrao da obavijest nije otkrivanje na temelju članka 22.a, nije je obradio na temelju članka 22.b Pravilnika o osoblju, odnosno nije obavijestio podnositelja pritužbe u roku od 60 dana od roka koji je odredio za poduzimanje odgovarajućih mjera.

49. Osim toga, OLAF je u svojem dopisu Sudu od 21. listopada 2010. zauzeo kritičko stajalište u odnosu na podnositelja pritužbe i usklađenost njegove objave s njegovim profesionalnim dužnostima revizora. Stoga se OLAF-ov dopis može smatrati izvješćem ili pritužbom nadređenima podnositelja pritužbe, a ne istinskim odgovorom izdanim u dobroj vjeri. To nije u skladu sa zaštitnom prirodom odredbi Pravilnika o osoblju o zviždačima.

50. Isto tako, ombudsmanica je zaprepaštena činjenicom da je, unatoč naznakama podnositelja pritužbe u svojoj bilješci da bi se to pitanje trebalo smatrati povjerljivim i osjetljivoj prirodi predmeta, OLAF proslijedio bilješku podnositelja pritužbe članu Revizorskog suda koji je odgovoran za reviziju, kao i direktoru Revizorskog suda koji je odgovoran za navedenu reviziju.

51. U skladu sa svojim Statutom Europski ombudsman mora tražiti prijateljsko rješenje ako pronađe slučaj nepravilnosti u postupanju. Međutim, iz kontakata s podnositeljem pritužbe u tom je pogledu očito da prijateljsko rješenje ne bi bilo korisno. Ombudsman stoga odlučuje zaključiti taj aspekt predmeta s kritičkom napomenom.

B. Navodni izostanak primjerenog odgovora na sadržaj objave podnositelja pritužbe

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

52. Podnositelj pritužbe tvrdio je da OLAF nije poduzeo odgovarajuće mjere nakon što je otkriven. Smatrao je da je OLAF, u biti, na temelju informacija koje je otkrio mogao identificirati bivšeg predsjednika predmetne organizacije i da je stoga trebao ponovno pokrenuti vanjsku istragu u predmetu X ili provesti unutarnju istragu.

53. OLAF se nije složio da je to trebao učiniti. Objasnila je da tijekom istrage u predmetu X mora identificirati i locirati osobe zadužene za upravljanje predmetnom organizacijom. Zbog toga se obratio revizoru te organizacije u jednoj od država članica. Potonji je odbio dostaviti relevantne informacije OLAF-u zbog čuvanja poslovne tajne, ali je naveo da je, s jedne strane, mogao dostaviti te informacije samo pravosudnim tijelima te države članice i, s druge strane, da je informacije o predmetnoj organizaciji 2004. dostavio istim pravosudnim tijelima. „Kakose ne bi miješao u postupak tih tijela i kako bi bio svjestan da OLAF (...) za razliku od pravosudnih tijela – [nema] ovlasti prisile, OLAF je odlučio povezati se s tim nacionalnim tijelima”.  OLAF se obratio nadležnim tijelima te države članice (Ured državnog odvjetništva), od kojih je u više navrata u biti tražio informacije o tome tko je mogao biti odgovoran za upravljanje predmetnom organizacijom. Nadležna pravosudna tijela obavijestila su 21. lipnja 2007. OLAF da su zatvorila sudski spis jer nisu mogla dobiti informacije od osoba odgovornih za predmetnu organizaciju. OLAF je 4. travnja 2008. obaviješten da je „dosje u vezi s [predmetnom organizacijom] izgubljen”. OLAF je stoga zaključio svoju istragu u veljači 2009. „OLAF se stoga nalazio u situaciji u kojoj je jedina osoba koja je OLAF-u mogla pružiti korisne informacije bila obvezna čuvati poslovnu tajnu i komunicirala je samo s (...) pravosudnim tijelima [države članice], ali su ta tijela zatvorila predmet.”

54. U odgovoru na dodatno pitanje Ombudsmana[12] OLAF je pojasnio da razlog za zaključenje istrage nije bio taj da su svi napori za pronalaženje i identifikaciju predsjednika predmetne organizacije bili neuspješni, nego da OLAF i. nije mogao identificirati osobe zadužene za upravljanje predmetnom organizacijom i ii. njegovi pokušaji dobivanja informacija u suradnji s pravosudnim tijelima države članice nisu bili uspješni.

55. OLAF je naveo da je, prije nego što se obratio revizoru predmetne organizacije u toj državi članici, neuspješno pokušao stupiti u kontakt sa svojim glavnim tajnikom jer su osobe zadužene za tu funkciju 2000. potpisale ugovor koji je bio predmet OLAF-ove istrage X, a 2002. i izmjenu tog ugovora.

56. Naime, razlog zbog kojeg OLAF nije stupio u kontakt s predsjednikom predmetne organizacije bio je taj što predsjedništvo, s obzirom na to da je riječ o isključivo počasnoj funkciji, nije značilo da je dotična osoba bila zadužena za upravljanje tom organizacijom. Naime, osobe koje su izabrane za obavljanje predstavničkih dužnosti predsjednika i koje su nakon isteka svojeg mandata postale počasni predsjednici bile su poznate osobe u tom području.

57. OLAF je dodao: „[...]pravosudna tijela [jedne od država članica] zapravo su pokušala stupiti u kontakt s predsjednikom [predmetne organizacije] [...] [ali] da bi [ta osoba] bila aktivna u upravljanju [predmetnom organizacijom, ta bi osoba] odgovorila tim tijelima. Izostanak odgovora potvrdio je OLAF u svojoj procjeni da predsjednik nije bio zadužen za upravljanje [predmetnom organizacijom].”

58. OLAF je naposljetku naveo da se predmet nakon zatvaranja može ponovno otvoriti samo s obzirom na nove materijalne dokaze kojima bi se mogli osporiti zaključci doneseni u fazi zaključenja ili ako nacionalno tijelo zatraži od OLAF-a da provede dodatne istražne korake (odjeljak 3.4.4. OLAF-ova priručnika). Međutim, pojedinosti o bivšem predsjedniku predmetne organizacije koje je podnositelj pritužbe otkrio u svojoj bilješci ne čine dovoljnu osnovu za ponovno otvaranje. Od kontakta s predsjednikom „nebi se očekivalo”da OLAF-u pruži mogućnost pribavljanja novih materijalnih dokaza s obzirom na to da se ne smatra da je ta osoba bila zadužena za upravljanje predmetnom organizacijom.

59. Podnositelj pritužbe u svojim je očitovanjima u biti smatrao da je OLAF trebao ponovno pokrenuti svoju vanjsku istragu i/ili pokrenuti unutarnju istragu. Naime, njegovo otkrivanje omogućilo je identifikaciju osobe odgovorne za upravljanje predmetnom organizacijom. Tijekom 2007., kada je OLAF pripremio svoju početnu procjenu predmeta, još uvijek je bilo moguće pronaći cjelovitu tablicu upravljačkih odbora predmetne organizacije i njezina statuta na svojoj internetskoj stranici. U skladu s člankom X. Statuta, predsjednik predmetne organizacije bio je njezin pravni zastupnik i imao je punomoć za potpisivanje. Osim toga, u skladu s člankom XII. Statuta, Odbor je bio zadužen za administrativno i financijsko upravljanje te je uključivao i predsjednika, koji je njime predsjedao. Unatoč tome, iz relevantne dokumentacije proizlazi da OLAF nije ozbiljno pokušao identificirati predsjednika kako bi stupio u kontakt s njim.

60. Osim toga, čini se da su OLAF i tijela jedne od država članica u relevantnom trenutku smatrali korisnima stupiti u kontakt s predsjednikom. Jedan od povjerljivih dokumenata koje je OLAF dostavio Ombudsmanu tijekom inspekcije[13] pokazuje da su osobe unutar OLAF-a zadužene za istragu izrazile namjeru da stupe u kontakt s predsjednikom organizacije, ali nisu pronašle i identificirale tu osobu. Činjenica da predsjednik nije odgovorio nadležnim pravosudnim tijelima nije nužno išla u prilog zaključku da ta osoba nije bila zadužena za upravljanje organizacijom.

61. Podnositelj pritužbe osporio je OLAF-ov argument da nije mogao nastaviti svoju istragu bez dobivanja relevantnih informacija od pravosudnih tijela jedne od država članica jer su te informacije činile samo jedan od brojnih dostupnih izvora informacija. Relevantne informacije mogle su se dobiti jednostavnim pretraživanjem interneta.

Procjena Europskog ombudsmana

62. Kao što to Ombudsman ističe u uvodnim napomenama u točki 26. ovog mišljenja, institucija kojoj je otkrivanje provedeno na temelju članka 22.a stavka 1. Pravilnika o osoblju trebala bi postupati s dužnom pažnjom pri odlučivanju o tome treba li poduzeti bilo kakve korake na temelju otkrivanja. Bez obzira na svoju odluku, ona bi trebala objasniti svoju odluku zviždaču. Nažalost, u ovom je slučaju OLAF tek tijekom istrage Ombudsmana objasnio podnositelju pritužbe zašto smatra da nakon otkrivanja ne treba poduzimati nikakve korake. Međutim, čini se da to objašnjenje nije primjereno.

63. Prema shvaćanju Ombudsmana o OLAF-ovu stajalištu, otkrivanje podnositelja pritužbe nije predstavljalo nove informacije koje bi predstavljale materijalne dokaze u vezi s vanjskom istragom OLAF-a u predmetu X te stoga nije bilo dovoljno razloga za ponovno pokretanje te istrage.

64. Ombudsman ne smatra da bi trebao nastojati utvrditi predstavljaju li informacije koje je podnositelj pritužbe otkrio u svojoj obavijesti od 31. ožujka 2010. nove informacije za OLAF ili je već bio upoznat s relevantnim podacima koji se odnose na predsjednika dotične organizacije prije nego što ih je podnositelj pritužbe otkrio.

65. Međutim, tijekom Ombudsmanove inspekcije dokumenata OLAF je priznao da je nakon zaključenja predmeta X doista primio nove informacije, odnosno pojedinosti o statutu organizacije.

66. Ombudsmanica se slaže sa stajalištem podnositelja pritužbe da iz tog statuta jasno proizlazi da je tvrdnja OLAF-a da je „predsjedanje [predmetnom organizacijom] bilo isključivo počasna funkcija” i da predsjednik „nije bio zadužen za upravljanje [predmetnom organizacijom]” netočna[14]. Naime, u članku XII. Statuta navodi se da je Odbor zadužen za administrativno i financijsko upravljanje organizacijom. Nadalje, predviđa se da Odbor uključuje predsjednika. Osim toga, podnositelj pritužbe u svojim je očitovanjima, koja je Ombudsman proslijedio OLAF-u i koja su ostala neosporna, pravilno tvrdio da je, u skladu s člankom X. Statuta, predsjednik predmetne organizacije bio njezin pravni zastupnik i da je imao punomoć za potpisivanje. Navodno je ta osoba također predsjedala Odborom.

67. Iz toga slijedi da je otkrivanje podnositelja pritužbe, zajedno s novim informacijama o statutu predmetne organizacije, OLAF-u pružilo nove elemente koji bi mogli opravdati, ako ne i ponovno pokretanje vanjske istrage u predmetu X, barem pokretanje unutarnje istrage, kako je predložio podnositelj pritužbe, a prvi korak mogao bi se razumno izravno obratiti bivšem predsjedniku predmetne organizacije.

68. Međutim, iz OLAF-ovih objašnjenja proizlazi da je odlučio da to neće učiniti jer je smatrao da mu predsjednik neće moći dostaviti nikakve nove materijalne dokaze jer se nije smatralo da je ta osoba zadužena za upravljanje predmetnom organizacijom. OLAF je očito uzeo u obzir ishod istrage u jednoj od država članica, u kojoj su nadležna tijela odlučila da neće nastaviti ulagati napore kako bi stupila u kontakt s predsjednikom, unatoč činjenici da su od revizora te države članice primila dokaze o financijskom upravljanju predmetnom organizacijom. OLAF je stoga očito zaključio da takvi kontakti ne bi imali „effetutile”za pojašnjenje relevantnog pitanja.

69. S formalnog i postupovnog stajališta, Ombudsman smatra da je u načelu razumno da se OLAF osloni na nalaze tijela države članice.

70. Međutim, OLAF-ovo objašnjenje ne čini se prikladnim u okolnostima ovog predmeta zbog sljedećih razloga: (i) OLAF-ova odluka temelji se na OLAF-ovu tumačenju odluke nacionalnih tijela, što se ne može potkrijepiti dokazima jer su nacionalna tijela izgubila relevantni spis; ii. čini se da su OLAF-ovoj odluci proturječne i informacije koje je OLAF dobio nakon zaključenja istrage, a koje su se odnosile na odgovornosti predsjednika, kako je utvrđeno u relevantnom statutu; i iii. u ovom je slučaju riječ o osobi na visokom javnom položaju u EU-u, a sve moguće sumnje u pogledu uključenosti takvih javnih osoba u moguće optužbe za prijevaru trebalo bi izbjegavati u vlastitom interesu te u interesu Unije i njezinih građana.

71. S obzirom na prethodno navedeno, ombudsmanica smatra da OLAF nije pravilno obrazložio zašto nije želio stupiti u kontakt s bivšim predsjednikom predmetne organizacije. U tom pogledu valja napomenuti da bi kontakt s bivšim predsjednikom predmetne organizacije bio razuman korak nakon što je podnositelj pritužbe otkrio informacije, zajedno s novim informacijama koje je OLAF dobio o statutu organizacije. Prema shvaćanju Ombudsmana, djelovanje OLAF-a uvelike ovisi o pojedinačnim objavama, što se ne bi smjelo obeshrabrivati. Ombudsmanica u tom pogledu ističe da, prema izvješću na koje upućuje Odbor za pravna pitanja i ljudska prava Parlamentarne skupštine Vijeća Europe, „potencijalni „zviždači” obično šute iz dva glavna razloga: primarni razlog je taj što osjećaju da njihova upozorenja neće biti praćena na odgovarajući način, a samo je sekundarni razlog strah od odmazde"[15].

72. OLAF-ov propust da propisno opravda zašto nije želio stupiti u kontakt s bivšim predsjednikom predmetne organizacije bio je još jedan slučaj nepravilnosti u postupanju. Iz razloga objašnjenih u točki 51. Europski ombudsman neće predložiti prijateljsko rješenje. Nadalje, s obzirom na odgovor OLAF-a na dodatna pitanja Ombudsmana, Ombudsman ne vidi izglede da će OLAF moći pružiti bolje objašnjenje ako se ova istraga nastavi. Stoga Ombudsman taj aspekt predmeta zaključuje naknadnom kritičkom primjedbom.

C. Zaključci

Na temelju svoje istrage o toj pritužbi Ombudsman je zaključuje sljedećim kritičkim napomenama:

OLAF je pogrešno procijenio prirodu obavijesti podnositelja pritužbe od 31. ožujka 2010., tj. da ona ne predstavlja otkrivanje u skladu s člankom 22.a Pravilnika o osoblju. To je bio prvi slučaj nepravilnosti u postupanju.

Nakon toga OLAF nije obradio obavijest podnositelja pritužbe u skladu s člankom 22.b Pravilnika o osoblju, odnosno nije u roku od 60 dana obavijestio podnositelja pritužbe o roku koji mu je određen za poduzimanje odgovarajućih mjera. To je bio drugi slučaj nepravilnosti u postupanju.

Osim toga, OLAF podnositelju pritužbe nije pružio zaštitu koja je zviždačima dodijeljena Pravilnikom o osoblju jer je (i) u svojem dopisu od 21. listopada 2010. upućenom Revizorskom sudu zauzeo kritičko stajalište u odnosu na podnositelja pritužbe i usklađenost njegova otkrivanja s njegovim profesionalnim dužnostima revizora te je (ii) proslijedio obavijest podnositelja pritužbe članu Revizorskog suda koji je odgovoran za reviziju i direktoru Revizorskog suda koji je odgovoran za reviziju. To je bio treći slučaj nepravilnosti u postupanju.

Naposljetku, OLAF nije pravilno obrazložio zašto nije želio stupiti u kontakt s bivšim predsjednikom predmetne organizacije. To je bio četvrti slučaj nepravilnosti u postupanju.

Podnositelj pritužbe i OLAF bit će obaviješteni o toj odluci.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Sastavljeno u Strasbourgu 15. ožujka 2013.

 

---

[1] Članak 22.a stavak 1. Pravilnika o osoblju glasi kako slijedi: „Svakidužnosnik koji tijekom ili u vezi s obavljanjem svojih dužnosti sazna za činjenice na temelju kojih se može pretpostaviti postojanje moguće nezakonite aktivnosti, uključujući prijevaru ili korupciju, koja šteti interesima Unije, ili za ponašanje povezano s obavljanjem profesionalnih dužnosti koje može predstavljati ozbiljno nepoštovanje obveza dužnosnika Unije, o tome bez odgode obavješćuje svojeg neposrednog nadređenog ili glavnog direktora ili, ako to smatra korisnim, glavnog tajnika ili osobe na istovjetnim položajima ili izravno Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF).

Informacije navedene u prvom podstavku daju se u pisanom obliku.

Ovaj se stavak primjenjuje i u slučaju ozbiljnog neispunjavanja slične obveze člana institucije ili bilo koje druge osobe koja je u službi institucije ili obavlja posao za instituciju.”

[2] Ista osoba kao i ona kojoj je podnositelj pritužbe poslao svoju bilješku.

[3] Članak 22.b stavak 1. Pravilnika o osoblju glasi kako slijedi: „Dužnosnikkoji dalje otkriva informacije kako su definirane u članku 22.a predsjedniku Komisije, Revizorskom sudu, Vijeću ili Europskom parlamentu ili Europskom ombudsmanu ne trpi nikakve štetne učinke od strane institucije kojoj pripada ako su ispunjena oba sljedeća uvjeta:

(a) službenik iskreno i razumno vjeruje da su otkrivene informacije i sve tvrdnje koje su u njima sadržane u bitnome istinite; i

(b) dužnosnik je prethodno otkrio iste informacije OLAF-u ili vlastitoj instituciji te je OLAF-u ili toj instituciji omogućio da, s obzirom na složenost predmeta, poduzme odgovarajuće mjere. Dužnosnik se propisno obavješćuje o tom roku u roku od 60 dana.”

[4] Ombudsmanica je postavila sljedeća pitanja:

OLAF je u svojem mišljenju naveo da ne bi bilo moguće nastaviti istragu bez dobivanja relevantnih informacija od (...) pravosudnih tijela [jedne od država članica]. Može li OLAF navesti razloge zbog kojih je smatrao da su te informacije odlučujuće kada je očito bilo moguće identificirati i locirati bivšeg predsjednika [predmetne organizacije] putem drugih izvora informacija?

OLAF je u svojem mišljenju naveo da činjenica da je podnositelj pritužbe pronašao pojedinosti o bivšem predsjedniku [predmetne organizacije] ne predstavlja dovoljan razlog za OLAF-ovo ponovno otvaranje predmeta. Može li OLAF objasniti zašto, s obzirom na nemogućnost identifikacije i lokalizacije osoba zaduženih za upravljanje [predmetnom organizacijom] koja se navodi u završnom izvješću o predmetu, informacije koje je dostavio podnositelj pritužbe, a koje očito omogućuju identifikaciju i lokalizaciju predsjednika, ne smatra činjenicama koje opravdavaju ponovno pokretanje njegove vanjske istrage?

c) Podnositelj pritužbe naveo je da su, u skladu sa završnim izvješćem OLAF-a o predmetu X, „sve istrage s namjerom lociranja i identifikacije” predsjednika [predmetne organizacije] „donijele negativan rezultat”. Može li OLAF navesti koje je korake poduzeo tijekom istrage s ciljem lociranja i identifikacije predsjednika [predmetne organizacije]?”

[5] Predmet T-4/05 Strack protiv Komisije, Rješenje Prvostupanjskog suda od 22. ožujka 2006., [2006.] FP-I-A2-83, točka 39.

[6] Članak 2. stavak 1. i članak 3. Statuta Europskog ombudsmana.

[7] Članak 263. UFEU-a glasi kako slijedi: „[...] Svaka fizička ili pravna osoba može [...] pokrenuti postupak protiv akta koji je upućen toj osobi ili koji se izravno i osobno odnosi na nju [...]”. U rješenju Strack, na koje se OLAF pozvao, Prvostupanjski sud samo je naveo da, iako OLAF ima određenu diskrecijsku ovlast, službeno izvješćivanje OLAF-a na temelju članka 22.a Pravilnika o osoblju ne može pobijati OLAF-ovu odluku o zatvaranju istrage tužbom za poništenje, osim ako može dokazati da ta odluka proizvodi obvezujuće pravne posljedice koje mogu izravno utjecati na njegov pravni položaj, inače se pobijana odluka ne može tumačiti kao akt kojim se nanosi šteta.

[8] Vidjeti odluku o pritužbi 1068/2011/RT (t. 21. i sljedeće).

[9] Ibid.

[10] Vidjeti mutatis mutandis odluke o pritužbama 1068/2011/RT, stavak 29.; 1069/2011/RT, stavak 22.; i 1039/2011/RT, stavak 25.

[11] Vidjeti odluku o pritužbi 1342/2010/MHZ, t. 29.

[12] Pitanje (c): „Podnositelj pritužbe naveo je da su, u skladu sa završnim izvješćem OLAF-a o predmetu X, „sve istrage s namjerom lociranja i identifikacije” predsjednika [predmetne organizacije] „donijele negativan rezultat”. Može li OLAF navesti koje je korake poduzeo tijekom istrage s ciljem lociranja i identifikacije predsjednika [predmetne organizacije]?”

[13] Ombudsman nije otkrio podnositelju pritužbe nijedan povjerljivi dokument koji je pregledao. Primjedba podnositelja pritužbe proizlazi iz njegove pretpostavke o sadržaju dokumenta koji je u izvješću o inspekciji utvrđen kao „informativni list u kojem se bilježe nacrti odgovora OLAF-a na pitanja koja mu je Sud postavio u okviru revizije”.

[14] Relevantni dio statuta Ombudsmanu je podnio podnositelj pritužbe u svojim očitovanjima od 18. srpnja 2011., a OLAF nije osporio njegov tekst.

[15] Vidjeti izvješće „Zaštita zviždača”, dokument br. 12006, 14. rujna 2009., stavak 8., http://www.assembly.coe.int/ASP/Doc/XrefViewHTML.asp?FileID=12302&Language=EN