Kontekst pritužbe

1. Podnositelj pritužbe poslovno je poduzeće koje je kao koordinator projekta sudjelovalo u pilot-projektu financiranom sredstvima EU-a čiji je cilj razvoj infrastrukture za prijevoz iz obnovljivih izvora u nekoliko država članica EU-a srednje i istočne Europe. Projekt je bio uređen ugovorom o dodjeli bespovratnih sredstava sklopljenim s Izvršnom agencijom za inovacije i mreže (INEA), a naslijedila ga je Europska izvršna agencija za klimu, infrastrukturu i okoliš (CINEA).[1] Projekt je trajao od 2017. do 30. lipnja 2023.

2. Projekt je naišao na poteškoće i nije u potpunosti proveden.

3. CINEA je 24. svibnja 2023. podsjetila podnositelja pritužbe da će projekt završiti 30. lipnja 2023. i da bi trebala podnijeti konačni zahtjev za plaćanje što je prije moguće, a najkasnije do 30. lipnja 2024.

4. CINEA je 30. kolovoza 2023. obavijestila podnositelja pritužbe da nije zadovoljna nedostatnom provedbom projekta. CINEA je potvrdila da neće biti odobreno daljnje produljenje za provedbu projekta jer se ne čini da bi se time podnositelju pritužbe omogućilo da dovrši projekt.

5. CINEA je 25. veljače 2024. podsjetila podnositelja pritužbe da je dužna podnijeti završno izvješće do 30. lipnja 2024. Navela je da bi njezino primanje znatno unaprijed bilo korisno za pravodobnu obradu završnog plaćanja. Nadalje je naveo da u suprotnom zadržava pravo primjene relevantnih odredbi sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava.

6. CINEA je 26. i 28. veljače 2024. ponudila da će se sastati s podnositeljem pritužbe kako bi mu pomogla u rješavanju postupaka na kraju projekta i izradi završnog izvješća o projektu i konačnog zahtjeva za plaćanje. Sastanak je održan 5. ožujka 2024. CINEA je 9. travnja 2024. podnositelju pritužbe dostavila dodatne smjernice, a još jedan sastanak održan je u lipnju 2024.

7. CINEA je 20. lipnja 2024. prihvatila produljenje roka za podnošenje završnog izvješća do sredine srpnja 2024.

8. CINEA je 29. srpnja 2024. prihvatila produljenje roka za podnošenje završnog izvješća do 16. kolovoza 2024.

9. Podnositelj pritužbe dostavio je 9. kolovoza 2024. završno izvješće i povezane dokumente.

10. CINEA je 23. kolovoza 2024. obavijestila podnositelja pritužbe da se konačni zahtjev za plaćanje ne može prihvatiti. CINEA je navela nekoliko dokumenata koji nedostaju [2] te je zatražila ispravke i dodatne informacije.

11. CINEA je 12. i 26. rujna 2024. poslala podsjetnike.

12. Podnositelj pritužbe poslao je 23. kolovoza 2024. primjedbe i pitanja CINEA-i. Podnositelj pritužbe spomenuo je financijske poteškoće zbog kojih nije mogao platiti revizoru koji bi trebao dostaviti potvrdu o financijskim izvještajima. Osim toga, naveo je da je u kontaktu s tijelima država članica kako bi dobio njihove potvrde.

13. CINEA je 3. listopada 2024. odgovorila na pitanja podnositelja pritužbe´s.

14. CINEA je 10. listopada 2024. pozvala podnositelja pritužbe da dostavi potpuno završno izvješće do 18. listopada 2024. U protivnom bi bila obvezna raskinuti sporazum o dodjeli bespovratnih sredstava, proglasiti sve troškove neprihvatljivima i pokrenuti postupak povrata u pogledu izvršenih plaćanja pretfinanciranja.

15. Podnositelj pritužbe 10. listopada 2024. obavijestio je CINEA-u da je pronašao rješenje i da će revizor dostaviti potvrdu o financijskim izvještajima do 30. listopada 2024.

16. CINEA je 14. listopada 2024. ponudila da razmotri produljenje roka za ponovno podnošenje završnog izvješća o projektu koje su ovjerile države članice do 30. listopada 2024., pod uvjetom da podnositelj pritužbe dostavi presliku ugovora o reviziji i izjavu revizora´s kojom se potvrđuje datum dospijeća. U protivnom bi CINEA raskinula ugovor o dodjeli bespovratnih sredstava. Podnositelj pritužbe istog je dana poslao opis poslova koji je potpisao revizor i u kojem je potvrdio rok 30. listopada 2024.

17. Podnositelj pritužbe obavijestio je 31. listopada 2024. CINEA-u da je revizor zatražio produljenje od nekoliko dana´. Nakon što revizor dovrši reviziju, podnositelj pritužbe podijelio bi izvješće o reviziji s relevantnim tijelima država članica kako bi dobio njihove potvrde.

18. CINEA je 18. studenoga 2024. odlučila raskinuti sporazum o dodjeli bespovratnih sredstava i osigurati povrat cijelog iznosa svojeg financijskog doprinosa (više od 12,7 milijuna EUR). Razlog je bio taj što podnositelj pritužbe još nije podnio završno izvješće. CINEA je uputila na svoje ranije „obavijesti” da može raskinuti sporazum o dodjeli bespovratnih sredstava poslan 10. i 14. listopada 2024. CINEA je izjavila da je rok za podnošenje završnog izvješća produljila do 30. listopada 2024., odnosno za četiri mjeseca. Podnositelj pritužbe još nije dostavio završno izvješće te mu je bilo potrebno dodatno produljenje koje CINEA nije mogla odobriti [3].

19. CINEA je 21. studenoga 2024. podnositelju pritužbe´s odgovorila da može odlučiti suspendirati postupak raskida tijekom analize primljenog dokumenta ako u sljedećih nekoliko dana primi potpuni konačni zahtjev za plaćanje.

20. Podnositelj pritužbe ponovno je podnio završno izvješće 22. studenoga 2024. Podnositelj pritužbe uključio je opis poslova revizije i neovisno izvješće o činjeničnim nalazima (potvrda o financijskim izvještajima). Obuhvaćala je i potvrdu jedne države članice koju je u međuvremenu dobila u državi članici u kojoj ima poslovni nastan te dokument kojim se potvrđuje da druga država članica još uvijek obrađuje zahtjev.

21. CINEA je 18. prosinca 2024. obavijestila podnositelja pritužbe da je završno izvješće kao ponovno podneseno nedopušteno i nepotpuno te je navela razloge za to. CINEA je izjavila da ne može nadoknaditi nikakve troškove jer su svi troškovi navedeni u trima zahtjevima za međuplaćanje koji se odnose na izvođenje radova, usluga i robe neprihvatljivi u nedostatku rezultata i/ili dokaza da su odgovarajuće aktivnosti provedene i dovršene. CINEA je izjavila da je u završnom izvješću podnositelja pritužbe´s jasno navedeno da nijedna od aktivnosti nije dovršena. CINEA je priložila nalog za povrat.

22. Podnositelj pritužbe 4. siječnja 2025. zatražio je od CINEA-e da poništi svoju odluku o raskidu sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava. Obavijestila je CINEA-u i da jedno od tijela države članice ne želi izdati relevantne potvrde jer nije država članica poslovnog nastana. Podnositelj pritužbe zatražio je od CINEA-e da navede upućivanje na relevantni pravni akt EU-a kojim bi se tijelo države članice moglo obavijestiti o njegovim dužnostima u tom pogledu. Podnositelj pritužbe dodao je da su tijela države članice odbila izdati potvrdu za svojeg projektnog partnera jer za taj subjekt nisu zatraženi nikakvi troškovi.

23. CINEA je 23. siječnja 2025. podnositelju pritužbe odgovorila da ostaje pri svojoj odluci o raskidu sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava i povratu cijelog iznosa pretfinanciranja. Navela je da joj dodatni dokumenti i objašnjenja koje je u međuvremenu dostavio podnositelj pritužbe ne omogućuju da konačni zahtjev za plaćanje smatra dopuštenim.

24. Podnositelj pritužbe 25. ožujka 2025. obavijestio je CINEA-u da je 19. ožujka 2025. postao predmet postupka u slučaju nesolventnosti i dostavio relevantnu sudsku odluku.

25. Istog je dana podnositelj pritužbe CINEA-i dostavio potvrde države članice [4] u kojima se navodi da su informacije navedene u završnom izvješću i financijskom izvještaju „potpune, pouzdane i istinite” te da su troškovi prijavljeni u financijskom izvještaju „stvarni i prihvatljivi u skladu s bespovratnim sredstvima”. Podnositelj pritužbe izjavio je da te potvrde ne može dostaviti ranije jer su relevantna tijela država članica trebala dostaviti tri od četiri potvrde do ožujka 2025. Podnositelj pritužbe priložio je ostatak paketa završnog izvješća.

26. Europska komisija podnijela je 10. travnja 2025. imenovanom likvidatoru financijsko potraživanje društva CINEA´s.

27. CINEA je 22. svibnja 2025. obavijestila podnositelja pritužbe da ne može ocijeniti završno izvješće i povezane dokumente koje je podnositelj pritužbe dostavio 25. ožujka 2025.

28. Budući da je odluka društva CINEA´s o raskidu ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava bila nepoštena, podnositelj pritužbe obratio se Ombudsmanu.

Istraga

29. Ombudsmanica je pokrenula istragu o pravednosti CINEA-ine odluke o raskidu sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava i povratu cjelokupnog financijskog doprinosa.

30. Tijekom istrage istražni tim Ombudsmana sastao se s predstavnicima CINEA´sa i raspravljao o pritužbi. Istražni tim Ombudsmana pregledao je i dokumente koje je dostavila CINEA te je ispitao primjedbe podnositelja pritužbe´s.

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

CINEA

Razlozi raskida i povrata

31. CINEA je izjavila da je odabrala projekt nakon vrlo konkurentnog poziva na podnošenje prijedloga. Riječ je o projektu srednje veličine u vrijednosti od otprilike 27 milijuna EUR. Osim toga, riječ je o pilot-projektu s više komponenti: proizvodnja ukapljenog bioplina (LBG) i ukapljenog prirodnog plina (LNG), izgradnja infrastrukturne mreže stanica za opskrbu gorivom i pokretne imovine kao što su kamioni i autobusi. Projekt je bio „pilot-projekt”, što je značilo da je podnositelj pritužbe morao podnijeti izvješća kako bi se pripremio za šire uvođenje. Izvješća i dokazi o postignutim koracima bili su ključni za izvlačenje pouka i daljnji razvoj tog područja obnovljive energije.

32. Projekt je trebao započeti 2017. i biti u potpunosti operativan do prosinca 2020. CINEA je pomno pratila projekt. Bio je svjestan poteškoća s kojima se podnositelj pritužbe susreo. CINEA je pokazala znatnu fleksibilnost pristankom na produljenje trajanja projekta. CINEA i podnositelj pritužbe potpisali su prvu izmjenu u rujnu 2018. Zadnjom izmjenom trajanje projekta produljeno je do 30. lipnja 2023. Međutim, do kraja projekta podnositelj pritužbe nije ostvario znatan napredak.

33. CINEA je na početku projekta osigurala pretfinanciranje u iznosu od približno 12,7 milijuna EUR kako bi podnositelju pritužbe osigurala sredstva potrebna za pokretanje projekta. Podnositelj pritužbe podnosio je periodična izvješća o napretku i zahtjeve za povrat troškova. CINEA je provjerila njihovu prihvatljivost, primjerice je li zahtjev uključivao potvrdu o neovisnoj reviziji, prihvatljivost troškovnih stavki i kvalitetu. Tehničku provedbu trebalo je ocijeniti na kraju projekta kako bi se utvrdio konačni iznos bespovratnih sredstava.

34. Na kraju projekta od podnositelja pritužbe očekivalo se da podnese završno izvješće i zahtjev za plaćanje preostalog iznosa. Podnositelj pritužbe podnio je završno izvješće sa znatnim kašnjenjem. Proglašena je nedopuštenom jer nije ispunjavala sve zahtjeve. Osim toga, u završnom izvješću utvrđene su razlike između iznosa navedenog u potvrdi o reviziji i iznosa koji je korisnik prijavio u konačnom zahtjevu za povrat troškova. Osim toga, rezultati projekta imali su brojne nedostatke.

35. CINEA je nadalje izjavila da podnositelj pritužbe nije ostvario glavne ciljeve projekta. Projekt nije bio operativan i nisu se mogle izvući nikakve pouke. Podnositelj pritužbe nije dostavio izvješće o stečenim iskustvima jer nije uspostavio fiksnu stanicu za opskrbu gorivom. Podnositelj pritužbe isporučio je 15 kamiona kao mobilnu imovinu, ali nisu se upotrebljavali u predviđenu svrhu, odnosno kako bi se osiguralo učinkovito korištenje infrastrukture koja je trebala biti uspostavljena.

36. Budući da je projekt bio usmjeren na postizanje rezultata, uključivao je izgradnju nekoliko benzinskih postaja za opskrbu određenog broja kamiona ukapljenim plinom. Cilj je bio testirati stvarnost tržišta. CINEA je naglasila da je riječ o „obvezi rezultata”. U konačnici, nije bilo stanica i samo ograničen broj kamiona. Stoga opći tehnički ciljevi nisu ostvareni.

37. Nadalje, CINEA je izjavila da je podnositelj pritužbe postao nesolventan u prosincu 2023., ali je o tome obavijestio CINEA-u tek u svibnju 2025. Proglašenje stečaja, rekla je CINEA, zakonska je obveza prema ugovoru o dodjeli bespovratnih sredstava.

38. CINEA je uzela u obzir iznimne okolnosti u kojima je projekt proveden, odnosno pandemiju bolesti COVID-19, rat u Ukrajini i energetsku krizu. Dogovoreno je produljenje projekta za 30 mjeseci. Međutim, očekivalo se da će se infrastruktura uvesti do sredine 2018. ili sredine 2019., znatno prije tih poremećaja. CINEA je odobrila produljenje od 18 mjeseci, ali to nije bilo dovoljno. Prema revidiranom rasporedu, projekt je trebao započeti 2021. godine - prije rata. Iako je bolest COVID-19 imala određeni učinak, nije mogla opravdati, uz rat, neprovođenje projekta s obzirom na produljenja.

39. Kad je riječ o potvrdama država članica, to je bilo samo jedno od mnogih pitanja. CINEA je izjavila da države članice nadziru aktivnosti na svojem državnom području. Potvrde im omogućuju da razumiju troškove i očekivanja projekata koje financira EU. Ne postoje posebne smjernice o tome kako bi se certifikati država članica trebali dobiti. Iako može doći do kašnjenja, ona su obično ograničena na nekoliko tjedana ili mjesec dana. U ovom slučaju, kašnjenje je bilo duže. CINEA je priznala da nije bila svjesna točnih okolnosti, ali je korespondencija pokazala da korisnik redovito dodaje stavke troškova koje je trebalo obraditi. Osim toga, postojali su i drugi problemi, kao što je nedostatak potvrde revizora o financijskim izvještajima. Da je odgoda država članica bila jedini problem, ona ne bi bila značajna; Međutim, nedostajalo je više elemenata.

40. Kad je riječ o potvrdi o financijskim izvještajima, CINEA je navela da je to standardni zahtjev. Iznimno, to nije potrebno za bespovratna sredstva ispod određenog praga, što u ovom slučaju nije bilo relevantno. CINEA je rekla da joj takvi certifikati pomažu u analizi.

41. CINEA je nadalje tvrdila da je podnositelj pritužbe primio međuplaćanja i da je stoga bio svjestan svih potrebnih mjera i zahtjeva. Unatoč tome, konačni zahtjev za plaćanje nije ispunjavao te zahtjeve. CINEA je podnositelja pritužbe obavijestila o razlozima zbog kojih završno izvješće smatra nedopuštenim. Do ožujka 2025. posljednji konačni zahtjev za plaćanje ostao je nedopušten zbog nedosljednosti između potvrde revizora ´s o financijskim izvještajima i traženih troškova. Ako se zahtjevi za plaćanje ne smatraju prihvatljivima, CINEA ne procjenjuje prihvatljivost troškova. U tom je slučaju CINEA provela brzu provjeru i primijetila da su mnogi troškovi očito neprihvatljivi zbog svoje prirode. To je bio slučaj sa zahtjevima za povrat troškova koji se odnose na pripremu sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava u iznosu od nekoliko milijuna eura.

Postupak koji slijedi CINEA

42. CINEA je izjavila da je raskid sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava rijedak. To je krajnja mjera. Postupak utvrđen u sporazumu o dodjeli bespovratnih sredstava namijenjen je raskidu sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava tijekom njegove provedbe kada se korisnik suočava s velikim problemima. Odluka o slanju dopisa o raskidu u ovoj fazi bila je potrebna kako bi se utvrdio trenutak za prestanak traženja dokumenata nakon što se nekoliko razmjena pokazalo uzaludnim.

43. CINEA je izjavila da je razlog raskida bila činjenica da podnositelj pritužbe´s nije podnio prihvatljivi konačni zahtjev za plaćanje. CINEA je korisniku poslala više dopisa o odbijanju u kojima su izričito navedeni konkretni razlozi odbijanja i detaljno opisane korektivne mjere potrebne za ispravljanje situacije. Te su komunikacije bile dio kontinuiranih napora CINEA-e da pomogne podnositelju pritužbe u ispunjavanju zahtjeva. Uključivali su precizne upute i povratne informacije.

44. CINEA je održavala stalnu komunikaciju s podnositeljem pritužbe i slijedila je pristup u tri koraka.

45. Prvo, CINEA je 24. svibnja 2023. i 25. veljače 2024. poslala pisane podsjetnike u kojima je pozvala podnositelja pritužbe da podnese završno izvješće o projektu. Unatoč daljnjim komunikacijama, uključujući sastanak održan 11. lipnja 2024., podnositelj pritužbe nije podnio konačni zahtjev za plaćanje do 30. lipnja 2024., datuma dospijeća.

46. Podnositelj pritužbe zatim je zatražio produljenje roka za završno izvješće, na što se CINEA složila. Daljnje razmjene odvijale su se od 30. lipnja 2024. do 9. kolovoza 2024. Podnositelj pritužbe podnio je 9. kolovoza 2024. prvi konačni zahtjev za plaćanje. CINEA je 23. kolovoza 2024. taj zahtjev proglasila nedopuštenim. U rujnu i listopadu 2024. došlo je do daljnjih razmjena, ali podnositelj pritužbe još nije mogao podnijeti revidirano i valjano završno izvješće.

47. Stoga je CINEA 10. listopada 2024. podnositelju pritužbe poslala dopis s namjerom raskida sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava zbog toga što zahtjev za plaćanje još nije podnesen. CINEA je od podnositelja pritužbe zatražila da do 18. listopada 2024. ponovno podnese završno izvješće. U toj je fazi podnositelj pritužbe bio svjestan namjere društva CINEA´ da raskine sporazum o dodjeli bespovratnih sredstava jer ga je CINEA o tome već obavijestila 23. kolovoza 2024.

48. CINEA je izjavila da je raskinula sporazum o dodjeli bespovratnih sredstava šest dana prije isteka 45-dnevnog roka predviđenog u sporazumu o dodjeli bespovratnih sredstava kako bi podnositelj pritužbe mogao podnijeti primjedbe. U tom se izračunu upućuje na dopis koji je CINEA poslala 23. kolovoza 2024. Međutim, CINEA je nastavila razgovore s podnositeljem pritužbe čak i nakon slanja dopisa o raskidu. Podnositelj pritužbe dostavio je i primjedbe.

49. CINEA je rekla da je vrlo važno dobiti valjano izvješće, a ne raskinuti sporazum. Međutim, raskid je bio potreban jer podnositelj pritužbe nije podnio prihvatljivo izvješće unatoč nekoliko podsjetnika i produljenja. CINEA je naglasila da je podnositelj pritužbe obaviješten o razlozima zbog kojih CINEA´s namjerava raskinuti sporazum. Unatoč tome što podnositelj pritužbe ´s nije poštovao sporazum o dodjeli bespovratnih sredstava i obavijesti društva CINEA´s, CINEA je prema podnositelju pritužbe postupala pravedno. Međutim, morala je zaštititi i financijske interese EU-a.

Podnositelj pritužbe

50. Podnositelj pritužbe izjavio je da činjenica da je projekt bio projekt ´pilot ´ upućuje na to da ne samo da je mogao uspjeti, nego i propasti. Zadatak nije bio dovršiti projekt „doći što može”, iako je to bila namjera podnositelja pritužbe´s. Zelena prometna mreža koju je projekt nastojao razviti ne postoji upravo zato što je bila rizičan pothvat i nije bila dovoljno zanimljiva tržišnim subjektima. CINEA navodi da je odabrala podnositelja pritužbe u vrlo konkurentnom pozivu. Time se potvrđuje da je podnositelj pritužbe ispunio sve relevantne zahtjeve. Međutim, CINEA je bila svjesna i da je podnositelj pritužbe novoosnovano društvo s gotovo nikakvim vlasničkim kapitalom. Ipak, povjerila mu je ovaj izazovni i rizični pilot-projekt umjesto odabira dobro uhodane velike tvrtke. Nadalje, dopustila mu je da nastavi s projektom iako ga je podnositelj pritužbe nastavio transparentno obavješćivati o poteškoćama.

51. Projekt je bio vrlo složen, a podnositelj pritužbe naporno je radio na postizanju svih svojih ciljeva. Međutim, nekoliko je okolnosti zakompliciralo njezine napore. Podnositelj pritužbe u svojim je periodičnim izvješćima obavijestio CINEA-u o poteškoćama s kojima se susreo. Iako je CINEA´sov pristup bio konstruktivan i razumljiv, nije se dovoljno uključio i reagirao na odgovarajući način. Nikada nije posjetio podnositelja pritužbe na terenu. Podnositelju pritužbe nije savjetovala da pravodobno zaustavi projekt. Umjesto toga, dopustio je podnositelju pritužbe da nastavi trošiti novac na projekt iako je podnositelj pritužbe rekao CINEA-i da projekt više ne bi bio gospodarski održiv zbog promjenjivog gospodarskog konteksta. Na primjer, do kraja projekta cijena biogoriva postala je znatno viša od cijene dizela. Stoga operatore na tržištu više nije zanimalo biogorivo. Autobusi na biogorivo više nisu bili dostupni za kupnju na tržištu. Podnositelj pritužbe potvrdio je da mu je CINEA savjetovala da razmotri ograničavanje opsega projekta. Međutim, to se dogodilo tek u vrlo kasnoj fazi projekta.

52. Podnositelj pritužbe podnosio je periodična izvješća CINEA-i s izvješćima o reviziji i potvrdama država članica. CINEA je prihvatila ta izvješća i priznala da su prijavljeni rashodi prihvatljivi. Ipak, u konačnici, nakon toliko godina provedbe, CINEA je raskinula sporazum o dodjeli bespovratnih sredstava i zatražila povrat cjelokupnog financijskog doprinosa umjesto ranijeg zaustavljanja projekta.

53. Projekt je imao nekoliko ciljeva. Kad je riječ o mreži kao takvoj, trebala je imati nekoliko komponenti. Prvo, mora postojati postrojenje koje će proizvoditi biogorivo. Zbog tehnološkog razvoja odlučeno je, u dogovoru s CINEA-om, da se u dvije države članice uspostave četiri takva objekta umjesto jednog središnjeg. Ta su postrojenja trebala biti priključena na postojeće plinske tvornice za proizvodnju ukapljenog bioplina. Drugo, posebna postrojenja za opskrbu gorivom trebala su se izgraditi na postojećim benzinskim postajama u dvije države članice – četiri u jednoj državi članici i dvije u drugoj. Kao treće, kamioni su trebali biti kupljeni i razmješteni za prijevoz goriva do benzinskih postaja.

54. Za provedbu projekta bio je potreban postupan pristup. Podnositelj pritužbe morao je ishoditi ukupno deset građevinskih dozvola u dvije države članice. Riječ je o vrlo zapaljivom biogorivu. Tijekom tog postupka postalo je očito da je pravni okvir u tim dvjema državama članicama nepotpun u pogledu sigurnosti i skladištenja biogoriva. Nedostatak jasnih propisa doveo je do nerazmjerno strogih zahtjeva tijela za zaštitu od požara. Podnositelj pritužbe to nije mogao znati prije pokretanja postupaka. Podnositelj pritužbe naišao je na dodatne poteškoće s vlasnikom susjedne zemljišne čestice i osobljem javnih tijela koje nije bilo upoznato s biogorivom i tom vrstom projekta. U jednoj državi članici vatrogasna služba odbila je izdati odgovarajuće odobrenje. Sve je to zahtijevalo puno vremena i truda. Podnositelj pritužbe izjavio je da mu je trebalo otprilike dvije godine da dobije građevinsku dozvolu.

55. Podnositelj pritužbe napredovao je u svim područjima. Uspio je dobiti građevinske dozvole i započeo građevinske radove na jednom mjestu. Dogovorio je i sklopio sporazume s plinskim tvrtkama, kao i s poduzećem za benzinske postaje, o postavljanju benzinskih postaja na svojim postajama na temelju ugovora o najmu na razdoblje od trideset godina. Podnositelj pritužbe započeo je građevinske radove i nabavio sav potreban materijal. Podnositelj pritužbe još uvijek ima svu tehnološku opremu, uključujući stanice za opskrbu gorivom, u svojem skladištu. Očekuje se da će se prodati u kontekstu postupka u slučaju nesolventnosti, a prihodi bi se trebali isplatiti CINEA-i kao povlaštenom vjerovniku. Podnositelj pritužbe poslao je CINEA-i fotografije i sve relevantne dokumentirane dokaze o administrativnim postupcima i nastalim troškovima.

56. Cijela se situacija dodatno zakomplicirala krizom uzrokovanom bolešću COVID-19 koja je pogodila 2020. i sve zamrznula. Rat u Ukrajini koji je započeo početkom 2022. dodatno je negativno utjecao na projekt. Konkretno, cijene materijala i goriva dramatično su porasle. Došlo je do manjka materijala i radne snage jer su se ukrajinski radnici morali vratiti kući kako bi se borili za svoju zemlju. Kašnjenja su bila posvuda. Građevinska poduzeća i pružatelji usluga nisu mogli raditi.

57. Projekt je bio pilot-inicijativa usmjerena na dokazivanje tehničke izvedivosti, gospodarske održivosti i tržišnog potencijala biogoriva. Cilj pilot-projekta bio je i izvući pouke za budući razvoj mreže za obnovljivu energiju. Podnositelj pritužbe kontinuirano je izvješćivao o stečenim iskustvima u periodičnim izvješćima. To je uključivalo informacije o napretku provedbe, preprekama, komunikaciji javnih tijela, uvidima u tržište i financijskim sažecima. Podnositelj pritužbe nadalje je obavijestio CINEA-u o različitim preprekama na koje je naišao u pogledu zakonodavnog i regulatornog okvira. Relevantne pouke proizlaze i iz poteškoća u provedbi projekta i konačnog neuspjeha u njegovu dovršetku s podnositeljem pritužbe koji je završio stečaj. Čak i da je projekt proveden prije 2020., pandemija bolesti COVID-19, energetska i plinska kriza te rat u Ukrajini učinili bi ga gospodarski neodrživim. To je vidljivo iz trenutačne ograničene upotrebe bioUPP-a kao goriva u prijevozu teškim vozilima. Trenutačno bi cijena bioUPP-a bila ekonomski neprihvatljiva za tržište, a postaje za alternativna goriva i dalje bi se nedovoljno upotrebljavale. Elektromobilnost i pogon na vodik postali su preferirani smjerovi čistog prijevoza.

58. Podnositelj pritužbe priznao je da nije uspio podnijeti završno izvješće o projektu u roku od jedne godine. Međutim, CINEA je prihvatila produljenje tog roka do 16. kolovoza 2024., a podnositelj pritužbe dostavio ga je 9. kolovoza 2024. u produljenom roku. CINEA nije smatrala da je podnesak zadovoljavajući. Podnositelj pritužbe nastojao je otkloniti zabrinutosti društva CINEA´s.

59. Međutim, podnositelj pritužbe nije mogao odmah otkloniti sve zabrinutosti. Također je imao poteškoća s dobivanjem izvješća revizora´s zbog svoje financijske situacije o kojoj je upozorio CINEA-u. Revizor je zatim kasnio, što je bilo potpuno izvan kontrole podnositelja pritužbe´s.

60. Osim toga, CINEA je nastojala dobiti certifikate država članica. Međutim, države članice trebale su revizorsko izvješće ´s kako bi ih mogle dostaviti. Podnositelj pritužbe dostavio je potvrdu koju je izdala država članica u kojoj ima poslovni nastan 22. studenoga 2024., čim je postala dostupna. Druge države članice nisu htjele dostaviti potvrdu u kojoj se navodi da bi potvrdu trebala izdati država članica u kojoj podnositelj pritužbe ima poslovni nastan. Nadalje, obje države članice odbile su izdati potvrde za projektnog partnera podnositelja pritužbe´s jer je on zatražio nultu stopu troškova.

61. Podnositelj pritužbe pojasnio je da njegov partner nije aktivno sudjelovao u projektu jer je bio lokalno prijevozno poduzeće te je svake godine prijavio nultu stopu troškova. Ipak, CINEA je ustrajala na tome da bi se certifikati trebali osigurati i za njezina partnera. Podnositelj pritužbe dostavio je sve potvrde država članica svake godine, od 2017. do 2023. Međutim, na kraju projekta, u kontekstu završnog izvješća, tijela država članica počela su različito pristupati tom pitanju. Naposljetku, podnositelj pritužbe uspio je dobiti i preostale potvrde te ih je dostavio CINEA-i čim su postale dostupne. Kašnjenje nadležnih tijela država članica bilo je izvan kontrole podnositelja pritužbe´s.

62. Podnositelj pritužbe izjavio je da je postupao u dobroj vjeri, transparentno i u skladu sa sporazumom o dodjeli bespovratnih sredstava. Iznenađeno je što je CINEA odlučila prijaviti predmet Uredu europskog javnog tužitelja ´s, koji je pokrenuo istragu koja je još u tijeku. Sudska odluka kojom je tužitelj proglašen nesolventnim postala je pravomoćna tek 19. ožujka 2025. Podnositelj pritužbe odmah je o tome obavijestio CINEA-u i dostavio sve relevantne informacije i dokumente.

Procjena Europskog ombudsmana

Uvodne napomene

63. Prema informacijama dostavljenima Ombudsmanu, Ured europskog javnog tužitelja ´s (EPPO) pokrenuo je istragu u vezi s tim projektom. Ombudsmanica smatra da zbog sljedećih razloga te informacije ne utječu na njezinu ovlast za pokretanje i provođenje istrage. Međutim, to su informacije koje su relevantne za njezinu procjenu.

64. Prvo, uloga je EPPO´-a istražiti, kazneno goniti i osuđivati počinitelje i supočinitelje kaznenih djela koja utječu na financijske interese Unije.[5] S druge strane, mandat Ombudsman´sa na temelju Ugovora jest otkriti nepravilnosti u administrativnom radu institucija i tijela EU-a.[6] Statutom Ombudsmana sprečava se Ombudsmana da istražuje zbog „sudskih postupaka koji su u tijeku ili su zaključeni u vezi s činjenicama koje su iznesene”.[7] Ombudsman nije obaviješten o tome da je o tom pitanju pokrenut postupak pred kaznenim sudovima. U skladu s člankom 5. stavkom 4. Uredbe Vijeća 2017/1939 („Uredba o EPPO-u”)„EPPO provodi svoje istrage nepristrano i traži sve relevantne dokaze, bez obzira na to jesu li optužujući ili oslobađajući”. Stoga činjenica da je EPPO pokrenuo istragu ne znači da će ona nužno dovesti do sudskih postupaka.

65. Drugo, u skladu s Poveljom EU-a o temeljnim pravima Europski ombudsman mora poštovati pretpostavku nedužnosti [8] i pravo svakog građanina i svake pravne osobe s registriranim sjedištem u državi članici da mu podnese pritužbu.[9] U tom je slučaju Europski ombudsman obaviješten samo o istrazi EPPO-a koja je u tijeku, ali ne i o konačnoj sudskoj odluci kojom se utvrđuju nepravilnosti u postupanju podnositelja pritužbe´s. Ako u budućnosti bude pravomoćna osuđujuća kaznena presuda, nadležni sudovi morat će naložiti odgovarajuće mjere za zaštitu financijskih interesa EU-a.

66. Treće, podnositelj pritužbe osporava pravednost odluke društva CINEA´s o raskidu sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava i povratu cijelog iznosa pretfinanciranja. U načelu se valjanost upravnih odluka preispituje od trenutka njihova donošenja. Stoga Ombudsman svoju ocjenu mora temeljiti na razlozima koje je CINEA dostavila podnositelju pritužbe u trenutku kada je odlučila raskinuti sporazum o dodjeli bespovratnih sredstava i osigurati povrat sredstava te na povezanoj korespondenciji. Ti se dokumenti ne odnose na moguće kriminalno ponašanje.

67. Stoga se pred Ombudsmanom postavlja pitanje je li CINEA poštovala načela dobre uprave kada je odlučila raskinuti sporazum o dodjeli bespovratnih sredstava i zatražiti puni povrat svojeg financijskog doprinosa.

Osnovanost CINEA-ine odluke

68. Nakon što je pažljivo ispitao informacije i dokaze koje su dostavili CINEA i podnositelj pritužbe, Ombudsmanica shvaća da je riječ o važnom pilot-projektu čiji je cilj bio razviti upotrebu energije iz obnovljivih izvora u prometu u Europi. Kao inovativni pilot-projekt u području okoliša usmjeren na biogorivo i njegovu distribuciju, uključivao je znatne rizike i izazove. To je potvrđeno sporazumom o dodjeli bespovratnih sredstava u kojem se navodi da su „[p]otrebne [...] intervencije za poticanje provedbe takve infrastrukture ”[10].

69. Materijali dostavljeni Ombudsmanu, kao i argumenti stranaka, odnose se na poteškoće u dobivanju administrativnih odobrenja i građevinskih dozvola za takvu vrstu projekta s kojim su tijela država članica imala ograničeno iskustvo. Čini se i da su se poteškoće projekta znatno povećale zbog neočekivane pandemije bolesti COVID-19 2020. i rata u Ukrajini 2022. Podnositelj pritužbe tvrdio je da su te poteškoće dovele, među ostalim, do kašnjenja, znatnog povećanja cijena materijala i goriva te nedostatka materijala i radne snage. Zbog svih tih razloga podnositelj pritužbe smatra da se projekt, koji je uključivao izgradnju nekoliko postaja za opskrbu gorivom, nije mogao unaprijediti i provesti kako se očekivalo.

70. S obzirom na opis projekta i kontekst u kojem je proveden, ombudsmanica smatra da je vjerojatno da su na provedbu utjecali pandemija bolesti COVID-19 i rat u Ukrajini. Podnositelj pritužbe smatra da mogu biti potrebne godine da se dovrše svi potrebni postupci i dobiju sva administrativna odobrenja, uključujući građevinske dozvole, posebno za projekt kao što je ovaj koji ima znatan utjecaj na okoliš i sigurnost. Podnositelj pritužbe istaknuo je i potrebu za rješavanjem problema s vlasnikom susjedne zemljišne čestice, nedostatak iskustva lokalnih tijela s projektima biogoriva, kao i prigovore vatrogasnog odjela. Sve to otvara pitanje je li vremenski okvir za projekt koji su dogovorile strane bio primjeren. 

71. Ombudsmanica napominje da je CINEA pristala produljiti trajanje projekta s obzirom na prethodno navedena razmatranja. Nadalje, cijeni činjenicu da je CINEA pristala podnositelju pritužbe dati dodatno vrijeme za podnošenje završnog izvješća i konačnog zahtjeva za plaćanje te da je podnositelju pritužbe pomogla u pripremi tih dokumenata. Ombudsmanica napominje da je podnositelju pritužbe dodijeljeno ukupno 16 mjeseci, uključujući četveromjesečno produljenje, za podnošenje završnog izvješća o projektu i završnog zahtjeva za plaćanje. U načelu, tako dugo razdoblje trebalo je biti dovoljno.

72. Međutim, Ombudsman je zabrinut zbog toga što, u posebnim okolnostima ovog predmeta, odluke CINEA´sa o raskidu sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava i povratu punog iznosa njegova financijskog doprinosa možda nisu bile u potpunosti u skladu s načelima dobre uprave, zbog razloga objašnjenih u nastavku.

Postupak koji slijedi CINEA

1. Odluka CINEA´sa o raskidu sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava

Pravna osnova

73. U sporazumu o dodjeli bespovratnih sredstava navedeni su razlozi na temelju kojih CINEA može raskinuti sporazum o dodjeli bespovratnih sredstava u članku II.16.3.1. točkama od (a) do (m). Međutim, u dopisu CINEA´sa o raskidu od 18. studenoga 2024. („odluka o raskidu”) samo se upućuje na „članak II.16.3.1.” bez navođenja relevantnog dopisa.

74. Tijekom sastanka CINEA je izjavila da je do raskida došlo jer podnositelj pritužbe´s nije podnio konačni zahtjev za plaćanje. Međutim, u odluci o raskidu navodi se da je raskid „rezultat nedostajućeg završnog izvješća”. Taj bi razlog mogao biti obuhvaćen člankom II.16.3.1. točkom (i) koji se odnosi na situacije u kojima CINEA ima dokaze da je korisnik počinio znatne pogreške ili nepravilnosti, među ostalim u slučaju „nepodnošenja potrebnih informacija kako bi dobio bespovratna sredstva”. Mogla bi biti obuhvaćena i člankom II.16.3.1. točkom (c) koji se odnosi na propust korisnika´sa da „ispuni još jednu bitnu obvezu koju ima na temelju uvjeta” sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava.

75. Ta je razlika važna. Kao prvo, to ima posljedice za određivanje financijskog doprinosa društva CINEA´s. Članak II.16.4.1. treći podstavak sadržava znatna ograničenja za situacije u kojima CINEA raskine sporazum o dodjeli bespovratnih sredstava na temelju članka II.16.3.1. točke (c) zbog toga što „koordinator ´s nije podnio zahtjev za plaćanje”, koji se podnosi uz završno izvješće [11]. Isto se ne primjenjuje na raskide koji se temelje na članku II.16.3.1. točki (i).[12] Drugo, ta je razlika ključna za određivanje dana od kojeg raskid počinje proizvoditi učinke. U skladu s člankom II.16.3.2. četvrtim podstavkom raskid stupa na snagu sljedećeg dana od dana kada je koordinator primio službenu obavijest kada se raskid temelji na članku II.16.3.1. točki (i). Ako se raskid temelji na članku II.16.3.1. točki (c), na CINEA-i je da u službenoj obavijesti odredi dan od kojeg raskid počinje proizvoditi učinke.

76. Međutim, čini se da odluka o raskidu ima dostatnu pravnu osnovu u sporazumu o dodjeli bespovratnih sredstava. Budući da se odluka o raskidu odnosila na „završno izvješće”, a ne na „zahtjev za plaćanje”, čini se da se temelji na članku II.16.3.1. točki (i). Međutim, žalosno je da CINEA nije pružila više jasnoće podnositelju pritužbe koji je trebao znati posebnu pravnu osnovu kako bi mogao eventualno osporiti valjanost odluke o raskidu, utvrditi njegova prava i datum stupanja raskida na snagu. Nadalje, s obzirom na znatne financijske posljedice te razlike, CINEA je trebala preciznije navesti pravnu osnovu u odluci o raskidu.

Postupak raskida

77. Člankom II.16.3.2. sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava utvrđuje se postupak koji CINEA mora slijediti pri raskidu sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava. Navodi da prije raskida sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava CINEA mora „službeno obavijestiti koordinatora o svojoj namjeri raskida, navodeći razloge raskida i pozivajući koordinatora da u roku od 45 kalendarskih dana od primitka obavijesti podnese primjedbe.” Osim toga, ako „unatoč podnesenim očitovanjima [...] [CINEA] odluči nastaviti postupak raskida, može raskinuti [sporazum o dodjeli bespovratnih sredstava] [...] tako da o tome službeno obavijesti koordinatora, navodeći razloge raskida.”

78. Nakon što je ispitala dokaze koje su dostavile stranke i primila CINEA-ina objašnjenja o tom pitanju na sastanku s njezinim istražnim timom 9. srpnja 2025., ombudsmanica smatra da CINEA nije slijedila prethodno opisani postupak.

79. Ništa u spisu ne upućuje na to da je CINEA podnositelju pritužbe poslala dopis u kojem ga je službeno obavijestila o svojoj namjeri da raskine sporazum o dodjeli bespovratnih sredstava, navela razloge i pozvala ga da se očituje u roku od 45 dana.

80. Ombudsmanica potvrđuje da je CINEA 10. listopada 2024. podnositelju pritužbe poslala dopis elektroničkom poštom, u kojem je CINEA u svojoj odluci o raskidu navela da je to „prva obavijest o mogućem raskidu ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava”. Međutim, u tom je dopisu podnositelj pritužbe samo pozvan da ponovno podnese završno izvješće do 18. listopada 2024. jer bi u protivnom CINEA bila obvezna raskinuti sporazum o dodjeli bespovratnih sredstava. Ta korespondencija ne može se smatrati službenom obaviješću o namjeri raskida u smislu članka II.16.3.2. sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava. Umjesto toga, sadržavao je jednostavno upozorenje da CINEA može nastaviti s raskidom ako podnositelj pritužbe ne postupi u skladu sa zahtjevom društva CINEA´s. Važno je napomenuti da u dopisu podnositelj pritužbe nije pozvan da dostavi primjedbe u roku od 45 dana, nego da ponovno podnese završno izvješće.

81. Ombudsman nadalje potvrđuje da je CINEA 14. listopada 2024. podnositelju pritužbe poslala dodatnu poruku e-pošte, na koju se odluka o raskidu odnosi kao „druga obavijest o mogućem raskidu ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava”. Međutim, ta se poruka elektroničke pošte ne može smatrati službenom obaviješću o namjeri raskida u smislu članka II.16.3.2. sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava. Zapravo, to je bio jednostavan odgovor e-poštom podnositelju pritužbe, uključujući posljednju rečenicu da će „u suprotnom CINEA nastaviti s raskidom ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava kako je prethodno najavljeno.” Takva se poruka e-pošte ne može smatrati „službenom obaviješću” o namjeri raskida. Nadalje, tom e-porukom podnositelj pritužbe nije pozvan da se očituje u roku od 45 dana, nego da dostavi presliku ugovora o reviziji i izjavu revizora kojom se potvrđuje datum dospijeća potvrde o financijskim izvještajima.

82. CINEA je tijekom sastanka izjavila da je raskinula ugovor o dodjeli bespovratnih sredstava šest dana prije isteka roka od 45 dana za podnošenje očitovanja, koji je tekao od datuma njezine poruke elektroničke pošte od 23. kolovoza 2024. Stoga je CINEA priznala da nije postupila u skladu s postupkom predviđenim u sporazumu o dodjeli bespovratnih sredstava. Poruka elektroničke pošte od 23. kolovoza 2024. također se ne može smatrati valjanom obaviješću o namjeri raskida u smislu članka II.16.3.2. sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava. Zapravo, to je bila jednostavna poruka e-pošte, koja se uopće nije odnosila na namjeru raskida ugovora. Samo je obavijestio podnositelja pritužbe da CINEA svoj konačni zahtjev za plaćanje smatra nedopuštenim te ga je pozvao da provede potrebne ispravke i ponovno ga dostavi sa svim dokumentima i informacijama koji nedostaju. E-poruka nije sadržavala ni poziv na podnošenje očitovanja u roku od 45 dana.

83. Ombudsmanica stoga smatra da je CINEA 18. studenoga 2024. odlučila raskinuti sporazum o dodjeli bespovratnih sredstava, a da pritom nije slijedila postupak utvrđen u sporazumu o dodjeli bespovratnih sredstava.

84. Ombudsmanica potvrđuje da je korespondencija između CINEA-e i podnositelja pritužbe omogućila podnositelju pritužbe da razumije zabrinutosti CINEA´-a u pogledu nepotpunog završnog izvješća te da bi CINEA mogla raskinuti sporazum o dodjeli bespovratnih sredstava. Međutim, CINEA ipak nije slijedila postupak raskida iz članka II.16.3.2. sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava. Tim se postupkom od CINEA-e zahtijevalo da jasno i formalno navede svoju namjeru raskida sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava, pruži jasno obrazloženje i obavijesti podnositelja pritužbe da može podnijeti primjedbe u roku od 45 dana. CINEA to nije učinila na temelju informacija i dokaza dostavljenih Ombudsmanu.

85. S obzirom na znatan učinak koji je prekid vjerojatno imao na podnositelja pritužbe, bilo je potrebno osigurati da se podnositelju pritužbe omogući da brani svoje interese. Osim toga, nepoštovanje pravila kojima se uređuje postupak raskida moglo je dovesti do nevaljanosti raskida [13], što je moglo utjecati na sposobnost CINEA-e da zaštiti financijske interese Unije.

2. Odluka CINEA´-a o povratu cjelokupnog financijskog doprinosa EU-a

86. Člankom II.26.1. sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava predviđa se sljedeće: „[O]vdje plaćanje preostalog iznosa ima oblik povrata, [CINEA] službeno obavješćuje koordinatora o svojoj namjeri da osigura povrat neopravdano isplaćenog iznosa: ... (b) pozivanje koordinatora da iznese primjedbe u određenom roku ... Ako nije podneseno očitovanje ili ako CINEA unatoč očitovanju koordinatora odluči nastaviti postupak povrata, CINEA može potvrditi povrat tako da koordinatoru službeno dostavi obavijest o terećenju [...] u kojoj se navode uvjeti i datum plaćanja.”

87. Na temelju dokaza dostavljenih Ombudsmanu čini se da CINEA nikada nije pozvala podnositelja pritužbe da iznese primjedbe o svojoj namjeri da povrati svoj financijski doprinos. Naime, u odluci o raskidu navodi se da će CINEA „zahtijevati povrat plaćanja pretfinanciranja”. Međutim, umjesto da pozove podnositelja pritužbe da iznese primjedbe, savjetovao mu je da može pokrenuti postupak pred Općim sudom EU-a ili podnijeti pritužbu Ombudsmanu.

88. CINEA je 18. prosinca 2024. izravno poslala obavijest o terećenju podnositelju pritužbe bez prethodne mogućnosti podnošenja očitovanja. On je samo još jednom obavijestio podnositelja pritužbe o mogućnosti osporavanja odluke pokretanjem postupka pred Općim sudom EU-a ili podnošenjem pritužbe Ombudsmanu.

89. Nalog za povrat odnosio se na više od 12,7 milijuna EUR, odnosno cijeli iznos doprinosa EU-a, te je izdan godinu i pol nakon završetka projekta. Stoga je vjerojatno da će imati znatan negativan učinak na podnositelja pritužbe. Stoga je bilo posebno važno da CINEA poštuje postupovna prava podnositelja pritužbe´.

90. Radi cjelovitosti valja napomenuti da se u sporazumu o dodjeli bespovratnih sredstava primjenjuje postupak u dva koraka ili dva različita postupka: i. raskid i ii. mogući povrat. Ako CINEA namjerava raskinuti sporazum o dodjeli bespovratnih sredstava kao u ovom slučaju, mora o tome unaprijed obavijestiti koordinatora i dati mu 45 kalendarskih dana za podnošenje primjedbi o namjeri raskida. CINEA zatim mora ispitati ta opažanja. CINEA može otkazati ugovor tek nakon toga (članak II.16.3.2.). Ako CINEA također odluči osigurati povrat sredstava, mora dostaviti dodatnu prethodnu obrazloženu obavijest o svojoj namjeri, dati koordinatoru dodatnu priliku da dostavi primjedbe o svojoj namjeri povrata sredstava i navesti rok. CINEA zatim mora ispitati i ta zapažanja. Tek tada može izvršiti povrat slanjem obavijesti o terećenju (članak II.26.1.).

91. U ovom se slučaju čini da CINEA nije postupala u skladu s tim postupovnim koracima i zaštitnim mjerama.

3. Privremeni zaključak

92. Do nepravilnosti u postupanju dolazi kada javno tijelo ne postupa u skladu s pravilom ili načelom koje je za njega obvezujuće.[14] To uključuje poštovanje primjenjivih ugovornih pravila i obveza.

93. Stoga bi se, u načelu, prethodno utvrđenim postupovnim nedostacima opravdalo utvrđivanje nepravilnosti u postupanju. Međutim, informacije i dokumenti dostavljeni Ombudsmanu pokazuju da je, unatoč tim nedostacima, podnositelj pritužbe u ovom predmetu mogao komunicirati s CINEA-om i iznijeti svoja stajališta. Stoga se ne čini da su zbog tih nedostataka na podnositelja pritužbe bitno negativno utjecala njegova prava. Zbog toga Ombudsman ne smatra potrebnim formalno utvrditi nepravilnosti u postupanju i nastaviti istragu o tim aspektima predmeta.

94. Međutim, ombudsmanica je zabrinuta zbog toga što CINEA možda nije uspostavila odgovarajuće unutarnje mehanizme, alate i predloške koji bi njezinu osoblju omogućili da zna koje bi postupovne korake trebala slijediti i koje bi informacije trebale biti sadržane u korespondenciji s podnositeljem pritužbe u svakoj fazi. Prema CINEA-i, jedna je od njezinih dužnosti zaštita financijskih interesa EU-a. Za to je potrebno poštovati sva relevantna pravila i postupke kako bi zahtjevi za naplatu bili valjani i kako bi se mogli izvršiti. Ombudsman će dati odgovarajući prijedlog za poboljšanje u nastavku.

Opća pravednost i proporcionalnost odluke društva CINEA´ o raskidu sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava i povratu punog iznosa njegova financijskog doprinosa

95. Osim navedenih postupovnih pitanja, u istrazi Ombudsmana´s utvrđeno je nekoliko pitanja koja upućuju na to da odluka CINEA´sa o raskidu sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava i povratu punog iznosa njegova financijskog doprinosa možda nije bila u potpunosti pravedna i proporcionalna.

96. Kao prvo, kao što je to već navedeno u točkama 68. do 70. ove presude, čini se da je projekt bio vrlo složen, da je uključivao inherentne rizike i da je za njegovu potpunu provedbu bilo potrebno više vremena nego što je prvotno planirano. Nadalje, koliko god to bilo nesretno, informacije i dokazi dostavljeni Ombudsmanu upućuju na to da je podnositelj pritužbe naišao na stvarne i neočekivane poteškoće. Subjekti koji provode projekte financirane sredstvima EU-a trebali bi biti pažljivi i očekivati da se takve poteškoće mogu pojaviti te bi trebali planirati u skladu s tim. To vrijedi i za pilot-projekte u novim područjima. Uloga je i odgovornost institucija i tijela EU-a kao projektnih partnera da pomognu korisnicima financijskih sredstava EU-a u kontekstu takvih projekata.

97. Dokazi u ovom predmetu upućuju na to da se provedba projekta pokazala zahtjevnom i djelomično neizvedivom. Nadalje, čini se da je podnositelj pritužbe potrošio novac tijekom provedbe projekta. To je osobito vidljivo iz neovisnog izvješća o činjeničnim nalazima od 19. studenoga 2024., koje obuhvaća samo uzorak troškova i koje se posebno odnosi na troškove kao što su troškovi osoblja, uključujući vozače, kupnja 15 traktora i povezani troškovi (gorivo, održavanje, osiguranje), najam uredskog prostora, parkirnih mjesta i skladišta za skladištenje tehnologije i opreme, troškovi inženjeringa, troškovi povezani s izdavanjem građevinskih dozvola.

98. Nadalje, podnositelj pritužbe dostavio je preslike potvrda država članica u kojima se navodi da su informacije navedene u završnom izvješću i financijskom izvještaju „potpune, pouzdane i istinite” te da su troškovi prijavljeni u financijskom izvještaju „stvarni i prihvatljivi u skladu s bespovratnim sredstvima”.

99. Iako Ombudsmanica razumije da su i CINEA i podnositelj pritužbe imali veća očekivanja, čini se da su ostvarena određena konkretna postignuća, uključujući nabavu 15 kamiona, isporuku šest postaja za opskrbu gorivom, uključujući šest kontejnera kapaciteta 60 m3, kao i mobilnu stanicu za opskrbu gorivom, ishođenje građevinskih dozvola - izazovan i pravodoban postupak - kao i neke građevinske radove. Iako projekt nije dovršen, njegova je svrha možda djelomično poslužila otkrivanju prepreka na putu prema zelenijoj Europi koja se oslanja na biogorivo. Kako je tvrdio podnositelj pritužbe, iz ovog pilot-projekta mogle bi se izvući i pouke u pogledu tog aspekta obnovljive energije u prometu, njezine izvedivosti i onoga što je potrebno riješiti kako bi se postigli ti ciljevi.

100. Čini se da sporazum o dodjeli bespovratnih sredstava ne sadržava nijednu odredbu prema kojoj bi neuspjeh u potpunom dovršetku projekta doveo do nultog financijskog doprinosa EU-a. Naprotiv, sporazum o dodjeli bespovratnih sredstava sadržava nekoliko odredbi koje odražavaju načelo proporcionalnosti, koje je važno načelo dobre uprave.

101. U članku II.16.4.1. sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava navodi se da je „[u] ovom slučaju [sporazum o dodjeli bespovratnih sredstava] raskinut, plaćanja [CINEA-e] ograničena su na iznos utvrđen ... na temelju nastalih prihvatljivih troškova ... i stvarne razine provedbe aktivnosti na datum kada raskid počne proizvoditi učinke.” (moje isticanje) U članku II.25.4. navodi se da „Ako se aktivnost ne provodi pravilno ... ili ako bilo koji korisnik ne ispuni bilo koju drugu obvezu iz [sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava], [CINEA] može smanjiti iznos bespovratnih sredstava ... razmjerno nepravilnoj provedbi aktivnosti ili težini povrede obveza. ”(moje isticanje)

102. Prema mišljenju Ombudsmana´, CINEA je trebala nastaviti s radom na temelju tih odredbi i utvrditi razinu doprinosa koju bi trebala dati. CINEA je u svojem dopisu od 18. prosinca 2024. navela da ne može nadoknaditi nikakve troškove jer „svi nastali troškovi navedeni u trima zahtjevima za međuplaćanje, koji se odnose na izvođenje radova, usluga i robe, ponovno su neprihvatljivi u nedostatku rezultata i/ili dokaza da su odgovarajuće aktivnosti provedene i [...] dovršene. ... u završnom izvješću [...] jasno se navodi [d] da nijedna aktivnost nije dovršena.” Čini se da taj pristup nije u skladu s prethodno navedenim odredbama sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava (članci II.16.4.1. i II.25.4.).

103. Ombudsmanica nadalje napominje da je odluka o raskidu sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava donesena vrlo kasno – 16 mjeseci nakon završetka projekta i nakon šest godina tijekom kojih je podnositelj pritužbe provodio projekt.

104. Ombudsmanica se slaže s CINEA-om da je vrlo neobično da institucije i tijela EU-a u tako kasnoj fazi raskinu sporazume o dodjeli bespovratnih sredstava. U načelu, nakon završetka projekta institucije EU-a procjenjuju prihvatljivost prijavljenih troškova i je li projekt proveden u potpunosti i na odgovarajući način. Čini se da je takav pristup u većoj mjeri u skladu s načelima pravednosti i proporcionalnosti.

105. Podnositelj pritužbe proveo je šest godina radeći na projektu. Odluka CINEA´sa o raskidu sporazuma i povratu punog iznosa doprinosa EU-a od gotovo 13 milijuna EUR donesena je gotovo godinu i pol dana kasnije. Iako je CINEA 18. prosinca 2024. dostavila dodatna objašnjenja o prihvatljivosti troškova, čini se da se njezina odluka o raskidu sporazuma i povratu punog iznosa temelji na službenom, administrativnom pitanju povezanom s podnošenjem završnog izvješća i povezanih dokumenata. To se ne čini pravednim.

106. Konkretno, podnositelj pritužbe dostavio je CINEA-i godišnja izvješća u kojima se navode poteškoće na koje se naišlo u provedbi projekta. Na temelju informacija i dokaza dostavljenih Ombudsmanu ne može procijeniti jesu li podnositelj pritužbe ili CINEA mogli učiniti bilo što bolje kako bi spasili projekt. Međutim, očito je da CINEA, iako je bila redovito obaviještena o poteškoćama u projektu, nije pružila konkretnu pomoć podnositelju pritužbe niti je dala prijedloge za pokušaj zaštite ulaganja EU-a.

107. Stoga se ne čini pravednim da bi samo podnositelj pritužbe trebao snositi sve troškove i da bi EU trebao dati nultu stopu doprinosa troškovima projekta kojim se nastojalo unaprijediti njegove ciljeve u području zelene energije.

108. Nadalje, CINEA je prigovorila podnositelju pritužbe da nije dostavio potvrdu revizora´s o financijskim izvještajima (potpisan opis poslova i potpisano neovisno izvješće o činjeničnim nalazima). Čini se da je to pitanje riješeno jer ga CINEA nije navela u Prilogu I. svojem dopisu od 18. prosinca 2024.

109. U Prilogu I. dopisu CINEA´s od 18. prosinca 2024. dalje je navedeno: „Nedostaje završno tehničko izvješće (međutim, podneseno je u prvom podnesku)”. Budući da je CINEA priznala da je podnositelj pritužbe već podnio taj dokument, čini se da bi se i to pitanje moglo smatrati riješenim.

110. CINEA je nadalje kritizirala podnositelja pritužbe zbog toga što nije dostavio četiri potvrde država članica. Podnositelj pritužbe dostavio je potvrdu koju je izdala država članica u kojoj ima poslovni nastan 22. studenoga 2024. Stoga su nedostajale samo tri preostale potvrde: potvrda podnositelja pritužbe´s iz druge države članice u kojoj je projekt proveden i dvije potvrde za njegova projektnog partnera (jedna iz države članice njegova poslovnog nastana i druga iz druge države članice provedbe).

111. Međutim, u članku II.23.2.2. točki (c) sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava navodi se da se zahtjevu za plaćanje preostalog iznosa prilaže: „za korisnike s poslovnim nastanom u Europskoj uniji, potvrdu države članice u kojoj korisnik ima poslovni nastan da su i. dostavljene informacije potpune, pouzdane i istinite te ii. da su troškovi prijavljeni u konačnom financijskom izvještaju stvarni i prihvatljivi u skladu s ovim [sporazumom o dodjeli bespovratnih sredstava]; u iznimnim slučajevima, na zahtjev korisnika, potvrdu može dostaviti država članica u kojoj se aktivnost provodi” (moje isticanje). CINEA nije dokazala zašto je riječ o „iznimnom slučaju” za koji je potrebna certifikacija države članice provedbe.

112. Materijali dostavljeni Ombudsmanu nadalje pokazuju da u ime projektnog partnera nisu prijavljeni nikakvi troškovi. Zbog toga su tijela država članica odbila izdati potvrde za tog partnera. Ta je tvrdnja potkrijepljena nekim dopisima koje je podnositelj pritužbe dostavio Ombudsmanu. To se čini logičnim jer nije jasno zašto i kako bi zahtjev za povrat troškova bez troškova ili nepostojanje zahtjeva za povrat troškova trebalo potvrditi. Ne čini se iznenađujućim da tijela država članica nisu bila u mogućnosti udovoljiti takvom zahtjevu. Navodno su u konačnici pristali na to, što je podnositelju pritužbe omogućilo da te potvrde dostavi u ožujku 2025., s kašnjenjem.

113. U tom se kontekstu čini da je podnositelj pritužbe riješio to pitanje dostavljanjem potvrde koju je izdala njegova država članica podrijetla 22. studenoga 2024. i da CINEA nije trebala zahtijevati dodatne potvrde. CINEA je barem, s obzirom na objektivna obrazloženja, mogla prihvatiti zakašnjeli podnesak.

114. Nadalje, podnositelj pritužbe izjavio je da je svake godine dostavljao potvrde državama članicama CINEA-e. Stoga se čini da su nedostajale samo konačne potvrde država članica. CINEA je to mogla uzeti u obzir.

115. U Prilogu I. dopisu CINEA´s od 18. prosinca 2024. dodatno je utvrđeno nekoliko informacija koje nedostaju u tablicama u Excelu i dvije informacije koje su netočne ili nedosljedne. Bez dobivanja više informacija o tim točkama čini se da su se one mogle lako dovršiti i/ili ispraviti. Iako Ombudsmanica cijeni činjenicu da je CINEA nekoliko puta produljila rok za podnošenje, mogla je podnositelju pritužbe dati još jednu priliku da ispravi i dopuni te preostale informacije.

116. Osim toga, Ombudsmanica napominje da, iako je CINEA pristala produljiti rok za podnošenje završnog izvješća i zahtjeva za plaćanje do 30. listopada 2024., uzimajući u obzir datum dospijeća potvrde revizora ´s o financijskim izvještajima, nije uzela u obzir da se potvrde država članica ne mogu dostaviti istodobno jer su predmetna tijela država članica očito trebala potvrdu revizora o financijskim izvještajima za izdavanje potvrde. Stoga je tijelima država članica bilo potrebno više vremena da procijene materijal i dovrše relevantne postupke. Čini se da je vrijeme potrebno tijelima država članica, koje se ne čini nerazumnim, bilo izvan kontrole podnositelja pritužbe´s.

117. S obzirom na prethodno navedeno, ombudsmanica izražava žaljenje zbog toga što je CINEA odbila ispitati posljednje ponovno podnošenje pritužbe 25. ožujka 2025.

118. Zaključno, s jedne strane, Ombudsmanica cijeni spremnost CINEA´-a da pomogne podnositelju pritužbe produljenjem trajanja projekta i roka za podnošenje završnog izvješća. Također cijeni činjenicu da je CINEA pomogla podnositelju pritužbe tijekom sastanaka i pružanjem savjeta.

119. Međutim, s druge strane, Ombudsmanica smatra da je odluka o raskidu sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava u tako kasnoj fazi, zbog čega podnositelj pritužbe uopće ne bi primio doprinos EU-a i morao bi vratiti vrlo velik iznos novca koji je možda bio zakonito i u dobroj vjeri potrošen na troškove nastale tijekom šest godina provedbe projekta, mogla dovesti do ishoda koji nije u potpunosti pošten i proporcionalan.

120. Ombudsman nadalje napominje da je podnositelj pritužbe obavijestio CINEA-u o poteškoćama s kojima se susreo u svojim periodičnim izvješćima. Međutim, CINEA nije dostavila dokaze koji bi upućivali na to da je proaktivno intervenirala kako bi pomogla podnositelju pritužbe u rješavanju tih pitanja prije nego što je bilo prekasno, osim pristankom na produljenje trajanja projekta.

121. U načelu bi se prethodno navedenim nalazima opravdao preliminarni nalaz o nepravilnostima u postupanju. Međutim, moraju se uzeti u obzir i sljedeće posebne okolnosti.

122. Nije sporno da je CINEA podnositelju pritužbe isplatila gotovo 13 milijuna EUR iz fondova EU-a za projekt koji podnositelj pritužbe nije uspio ostvariti. EU vjerojatno neće moći osigurati povrat tog iznosa zbog nesolventnosti podnositelja pritužbe´s. Na pitanje treba li CINEA preuzeti djelomičnu odgovornost za taj neuspjeli projekt prihvaćanjem smanjenja iznosa povrata ne može se odgovoriti u ovoj fazi. Zapravo, EPPO trenutačno istražuje moguće nepravilnosti tijekom provedbe projekta. Njegov ispitni postupak stoga može dovesti do daljnjih relevantnih nalaza koje bi CINEA trebala uzeti u obzir. S obzirom na te vrlo posebne okolnosti, u njegovoj se fazi ne čini izvedivim ili razumnim pozvati CINEA-u da preispita izračun financijskog doprinosa EU-a tom projektu. Stoga daljnje istrage u ovom predmetu nisu opravdane.

Zaključak

Na temelju istrage Ombudsman zaključuje ovaj predmet sljedećim zaključkom:

CINEA nije u potpunosti poštovala postupovne zahtjeve sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava te se čini da je njezina odluka dovela do ishoda koji nije bio u potpunosti pošten i proporcionalan. Međutim, s obzirom na nesolventnost podnositelja pritužbe i istragu EPPO-a o mogućim nepravilnostima koja je u tijeku, ne može se razumno očekivati da će CINEA preispitati svoju odluku u ovoj fazi. Ombudsmanica stoga zaključuje da daljnje istrage nisu opravdane i zaključuje predmet.

Podnositelj pritužbe i CINEA bit će obaviješteni o toj odluci.

Prijedlog za poboljšanje

CINEA bi trebala preispitati svoje interne mehanizme, alate i predloške kako bi osigurala da njezino osoblje slijedi postupke utvrđene u sporazumima o dodjeli bespovratnih sredstava i pruža sve relevantne informacije u korespondenciji koja se šalje korisnicima bespovratnih sredstava u svakoj postupovnoj fazi. Konkretno, CINEA bi trebala osigurati da njezino osoblje u potpunosti poštuje odredbe o raskidu i povratu u sporazumima o dodjeli bespovratnih sredstava kako bi se uvijek zaštitila postupovna jamstva onih na koje te odredbe izravno utječu. 

 

Teresa Anjinho

Europski ombudsman

Strasbourg, 23.7.2026.

 

[1] Članak 15. Provedbene odluke Komisije (EU) 2021/173 оd 12. veljače 2021. o osnivanju Europske izvršne agencije za klimu, infrastrukturu i okoliš, Europske izvršne agencije za zdravlje i digitalno gospodarstvo, Europske izvršne agencije za istraživanje, Izvršne agencije za Europsko vijeće za inovacije i MSP-ove, Izvršne agencije Europskog istraživačkog vijeća i Europske izvršne agencije za obrazovanje i kulturu te o stavljanju izvan snage provedbenih odluka 2013/801/EU, 2013/771/EU, 2013/778/EU, 2013/779/EU, 2013/776/EU i 2013/770/EU: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32021D0173

[2] Potpisani pojedinačni financijski izvještaji, potpisana potvrda države članice, potpisani konsolidirani financijski izvještaj, potvrda o financijskim izvještajima – potpisani opis poslova i potpisano neovisno izvješće o činjeničnim nalazima s prilozima. 

[3] CINEA je svoju odluku temeljila na člancima II.16.3.1. i II.16.4.1. sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava.

[4] Datumi 21. studenoga 2024., 5. ožujka 2025. i 21. ožujka 2025.

[5] Članak 4. Uredbe Vijeća (EU) 2017/1939 od 12. listopada 2017. o provedbi pojačane suradnje u vezi s osnivanjem Ureda europskog javnog tužitelja („EPPO”): https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02017R1939-20210110

[6] Članak 228. Ugovora o funkcioniranju Europske unije.

[7] Članak 2. stavak 9. Statuta: https://www.ombudsman.europa.eu/en/legal-basis/statute/en.

[8] Člankom 48. stavkom 1. Povelje EU-a o temeljnim pravima predviđa se sljedeće: „Svatko tko je optužen smatra se nedužnim sve dok mu se ne dokaže krivnja u skladu sa zakonom.”

[9] U skladu s člankom 43. Povelje EU-a o temeljnim pravima: „Svaki građanin Unije i svaka fizička ili pravna osoba s boravištem ili registriranim sjedištem u državi članici ima pravo obratiti se Europskom ombudsmanu u vezi s nepravilnostima u djelovanju institucija, tijela, ureda ili agencija Unije [...]”

[10] Prilog I., Opis djelovanja, članak I.3.

[11] Članak II.23.2.2. sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava.

[12] Vidjeti i članak II.23.3. sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava.

[13] Samo nadležni sudovi mogu donijeti takvu odluku.

[14] Vidjeti godišnje izvješće Europskog ombudsmana za 1997., str. 21.: https://www.ombudsman.europa.eu/en/publication/en/3447