Kontekst pritužbe

1. Podnositelj pritužbe, koji predstavlja četiri organizacije civilnog društva, podnio je 7. veljače 2022. zahtjev za javni pristup najnovijem dokumentu s četiri stupca koji se odnosi na pregovore u okviru trijaloga o Aktu o digitalnim tržištima.

2. U svojoj prvotnoj odluci Parlament je obavijestio podnositelja pritužbe da su sve dostupne informacije o tom postupku, uključujući najnoviji dokument s četiri stupca, dostupne na internetu te je naveo poveznicu na relevantnu internetsku stranicu.

3. Nezadovoljni odgovorom Parlamenta, podnositelj pritužbe 26. veljače 2022. zatražio je od Parlamenta da preispita svoju odluku (podnošenjem „potvrdnog zahtjeva”). Izjavio je da „propušteni dokumenti” pokazuju da su informacije dostupne na internetskoj stranici Parlamenta zastarjele. Pozvao je Parlament da mu pošalje najnoviji dokument s četiri stupca u vezi s trijalogom o Aktu o digitalnim tržištima.

4. Parlament je 18. ožujka 2022. produljio rok za odgovor podnositelju pritužbe.

5. Parlament je 11. travnja 2022. obavijestio podnositelja pritužbe da neće moći odgovoriti u produljenom roku, ali da će dati odgovor što je prije moguće.

6. Parlament je odgovorio 27. travnja 2022. Utvrdila je da je dokument s četiri stupca od 25. veljače 2022. obuhvaćen područjem primjene zahtjeva (kao najnovija verzija dokumenta u tom trenutku). Omogućila je potpuni javni pristup utvrđenom dokumentu.

7. Nezadovoljni vremenom potrebnim za obradu zahtjeva, podnositelj pritužbe obratio se Ombudsmanu.

Istraga

8. Ombudsmanica je pokrenula istragu o razlozima za vrijeme koje je Parlamentu potrebno za obradu zahtjeva podnositelja pritužbe.

9. Tijekom istrage istražni tim Ombudsmana sastao se s predstavnicima Parlamenta i raspravljao o konkretnim koracima poduzetima kako bi se odgovorilo na zahtjev. Izvješće s tog sastanka [1] podijeljeno je s podnositeljem pritužbe, koji je dostavio primjedbe.

10. Nadalje, istražni tim Ombudsmana pregledao je dokumentaciju o savjetovanju Parlamenta s Vijećem EU-a i Europskom komisijom, kao suautorima traženog dokumenta, o zahtjevu za pristup.

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

11. Podnositelj pritužbe bio je nezadovoljan kašnjenjem Parlamenta u rješavanju zahtjeva za javni pristup dokumentu s četiri stupca.

12. Podnositelj pritužbe istaknuo je da je produljeni rok za potvrdnu odluku istekao 11. travnja 2022., dok je javni pristup odobren tek 27. travnja 2022. Prema njegovu mišljenju, taj dokument tada više nije mogao omogućiti građanima EU-a da sudjeluju u predmetnom zakonodavnom postupku EU-a jer je dogovor postignut tijekom pregovora u okviru trijaloga krajem ožujka 2022.

13. Osim toga, podnositelj pritužbe tvrdio je da je ovaj predmet primjer sustavne prakse odgađanja javnog pristupa zakonodavnim dokumentima.

14. Parlament je u svojoj potvrđujućoj odluci tvrdio da je traženi dokument sastavljen u međuinstitucijskom okruženju i da se stoga prije objavljivanja mora savjetovati s Europskom komisijom i Vijećem EU-a. Navela je da mora razmotriti nesklonost jedne od institucija s kojima je provedeno savjetovanje otkrivanju informacija sve dok su pregovori u okviru trijaloga u tijeku.  

15. Zbog tih vanjskih savjetovanja i potrebe za internim savjetovanjem unutar Parlamenta, Parlament je smatrao da nije bilo moguće brže obraditi taj zahtjev.

16. Tijekom sastanka s istražnim timom Europskog ombudsmana predstavnici Parlamenta naglasili su da sudska praksa ne isključuje mogućnost primjene izuzeća iz članka 4. Uredbe 1049/2001 na zakonodavne dokumente. Svaki dokument zahtijeva pojedinačnu procjenu.

17. Nadalje, predstavnici Parlamenta napomenuli su da je zahtjev dio kampanje koju je pokrenuo podnositelj pritužbe, što je dovelo do toga da su Parlamentu istodobno podneseni brojni drugi zahtjevi za pristup. Ta je kampanja stoga dovela do povećanja radnog opterećenja Parlamenta u relevantnom razdoblju.

18. Predstavnici Parlamenta također su izjavili da je Parlament već poduzeo određene horizontalne korake za podizanje svijesti na različitim razinama o nedavnim događajima u vezi s javnim pristupom dokumentima, posebno s obzirom na nedavnu sudsku praksu o tom pitanju, što bi, nadamo se, moglo doprinijeti izbjegavanju takvih kašnjenja u obradi zahtjeva za zakonodavne dokumente u budućnosti.

Procjena Europskog ombudsmana

19. Ovaj se predmet odnosi na zahtjev za javni pristup dokumentu kojim se prati napredak tekućih pregovora između Parlamenta, Vijeća i Komisije (dalje u tekstu „trijalozi”) u kontekstu donošenja Akta o digitalnim tržištima. U dokumentu koji traži podnositelj pritužbe utvrđuju se početna stajališta triju institucija na početku pregovora u okviru trijaloga, koja su javna, i sadržava četvrti stupac u kojem se analiziraju utvrđeni privremeni kompromisi ili bilježe komentari triju institucija izneseni tijekom pregovora.[2] Često se naziva „dokument s četiri stupca”.

20. U skladu sa zakonodavstvom EU-a o javnom pristupu dokumentima, zahtjevi za javni pristup moraju se obraditi „brzo”[3] i barem u primjenjivim rokovima. Institucije i tijela EU-a moraju odgovoriti na zahtjeve za pristup u roku od petnaest, a u iznimnim slučajevima najkasnije u roku od trideset radnih dana. Ako je pristup odbijen, podnositelji zahtjeva mogu zatražiti od dotične institucije da preispita svoje stajalište podnošenjem „potvrdnog zahtjeva”. Dotična institucija zatim ima još najviše trideset radnih dana za odgovor na ponovni zahtjev. U tom je slučaju podnositelj pritužbe dobio pristup samo u fazi ponovnog zahtjeva i otprilike dva tjedna nakon isteka produljenog roka.

21. Ombudsmanica je u više navrata zauzela stajalište da je „zakašnjeli pristup onemogućen”.[4] Dokumenti i informacije koje traže podnositelji zahtjeva često su vremenski osjetljivi i mogu izgubiti na važnosti za podnositelja zahtjeva ako dođe do kašnjenja. To se posebno odnosi na podnositelje zahtjeva koji traže pristup dokumentima kako bi utjecali na tekuće zakonodavne postupke.

22. Doista, građani EU-a imaju „pravo na sudjelovanje u demokratskom životu Unije”. [5] To je posebno važno kada institucije EU-a djeluju u svojem „zakonodavnom svojstvu”. [6] Sud je presudio da se mora omogućiti širi pristup zakonodavnim dokumentima.[7]

23. Trijalozi čine sastavni dio zakonodavnog postupka ^[8], a s dokumentima u okviru trijaloga ne bi se trebalo postupati drukčije nego s drugim zakonodavnim dokumentima.^[9] Kako bi građani mogli ostvarivati svoja demokratska prava, moraju biti u mogućnosti detaljno pratiti postupak donošenja odluka u institucijama koje sudjeluju u zakonodavnim postupcima i imati pristup svim relevantnim informacijama. Izražavanje javnog mišljenja u vezi s određenim privremenim zakonodavnim prijedlogom ili dogovorom postignutim tijekom trijaloga i koji se odražava u četvrtom stupcu tablice u okviru trijaloga sastavni je dio ostvarivanja demokratskih prava građana EU-a. To je zato što, kako je priznao Opći sud, suzakonodavci općenito donose sporazume u okviru trijaloga bez znatnih izmjena ^[10].

24. U tom je kontekstu ključan pravodoban pristup zakonodavnim dokumentima. Zahvaljujući javnom pristupu tim dokumentima građani mogu razumjeti odluke koje su institucije EU-a donijele tijekom zakonodavnog postupka. Stoga moraju dobiti pristup tim dokumentima „na vrijeme, u trenutku koji im omogućuje da učinkovito iznesu svoja stajališta o tim odabirima”.[11]

25. Stoga, prilikom obrade zahtjeva za javni pristup zakonodavnim dokumentima, institucije Unije moraju poštovati zakonske rokove, svoju dužnost „brzog” rješavanja zahtjeva i svoju dužnost „pravodobnog” pružanja javnog pristupa kako bi se podnositeljima zahtjeva omogućilo da utječu na zakonodavni postupak.

26. Podnositelj pritužbe u ovom je predmetu svoj početni zahtjev za najnoviju verziju dokumenta s četiri stupca podnio 7. veljače 2022., ali mu je pristup odobren tek 27. travnja 2022., nakon što je već postignut politički dogovor između triju institucija i nakon završetka pregovora u okviru trijaloga. Podnositelj pritužbe smatrao je da ga je to kašnjenje spriječilo da učinkovito utječe na zakonodavni postupak koji je u tijeku.

27. Parlament je napomenuo da, iako je u početnoj fazi zbog „administrativne pogreške” utvrđen pogrešan dokument, nije mogao obraditi ponovni zahtjev u zakonskom roku od trideset radnih dana zbog (1) potrebe za provedbom pojedinačne procjene dokumenta i internih savjetovanja, (2) potrebe za savjetovanjem s Vijećem EU-a i Komisijom kao suautorima dokumenta i (3) velikog radnog opterećenja u relevantnom razdoblju s obzirom na kampanju pokrenutu pritužbom koja je dovela do istodobnog podnošenja brojnih zahtjeva za pristup Parlamentu.

28. Objašnjenja Parlamenta nisu uvjerljiva Ombudsmanu.

29. Kao prvo, kad je riječ o potrebi analize dokumenta i provođenja internih savjetovanja, Ombudsman priznaje da institucije i dalje mogu odbiti javni pristup zakonodavnim dokumentima na temelju iznimke iz Uredbe 1049/2001 ako postoje „konkretni elementi” iz kojih se može zaključiti da je rizik od ugrožavanja postupka odlučivanja „razumno predvidljiv, a ne samo hipotetski”[12] i da bi stoga mogla biti potrebna pojedinačna procjena četvrtog stupca. Međutim, teško je vidjeti kako bi takva pojedinačna ocjena četvrtog stupca jednog dokumenta trajala dulje od petnaest, a kamoli trideset radnih dana.

30. Drugo, iako Ombudsman priznaje da se Parlament morao savjetovati s Vijećem i Komisijom o zahtjevu za pristup, takva savjetovanja moraju se održati u propisanim rokovima.

31. Pregled dokumentacije koja se odnosi na to savjetovanje pokazao je da se Parlament, iako je 26. veljače zaprimio ponovni zahtjev, savjetovao s drugim dvjema institucijama samo 16. ožujka, odnosno dva dana prije isteka prvotnog roka od petnaest radnih dana. Ombudsmanica skreće pozornost Parlamenta na nedavni prijedlog koji je iznijela u kontekstu istrage na vlastitu inicijativu o vremenu koje je Komisiji potrebno da odgovori na zahtjeve za javni pristup dokumentima, odnosno da bi institucija na početku postupka, nakon registracije zahtjeva, trebala provjeriti hoće li biti potrebno vanjsko savjetovanje i, ako hoće, pravodobno pokrenuti taj postupak [13].

32. Ombudsman nadalje napominje da bi, u skladu s Memorandumom o razumijevanju između triju institucija, institucija s kojom se savjetovalo trebala iznijeti svoje stajalište u roku od pet radnih dana. Komisija i Vijeće odgovorili su na savjetovanje s Parlamentom 24. ožujka odnosno 25. ožujka, ali je Parlament svoju potvrđujuću odluku donio tek 27. travnja.

33. Naposljetku, nije jasno kako je kampanja, koju je prema mišljenju Parlamenta pokrenuo podnositelj pritužbe, doprinijela kašnjenju u ovom slučaju. Moguće je da se višestruki zahtjevi upućeni Parlamentu odnose na isti dokument ili njegove uzastopne verzije. Obrada takvih sličnih zahtjeva ne bi trebala znatno utjecati na prethodno navedene postupke analize sadržaja zatraženih dokumenata i provođenja potrebnih unutarnjih i vanjskih savjetovanja.

34. Kao što to tvrdi podnositelj pritužbe, čak i naizgled kratko kašnjenje od otprilike dva tjedna moglo je spriječiti zainteresirane građane da učinkovito sudjeluju u predmetnom zakonodavnom postupku. Naime, kao što to ističe podnositelj pritužbe, institucije Unije postigle su dogovor o predmetnom zakonodavnom predmetu prije nego što su odobrile javni pristup relevantnom dokumentu s četiri stupca. Podnositelj pritužbe tvrdi da je kašnjenje bilo namjerno. Iako Ombudsmanica nije pronašla nikakve dokaze u tom pogledu, napominje da je Parlament naveo da postoji zabrinutost u pogledu objavljivanja tablice dok je postupak donošenja odluka još bio u tijeku.

35. Ombudsmanica je već zauzela stajalište da nepoštovanje rokova koje je odredio zakonodavac ne može biti dobro upravljanje.[14]

36. S obzirom na to, Ombudsmanica smatra da je kašnjenje u obradi zahtjeva podnositelja pritužbe za javni pristup dokumentu s četiri stupca predstavljalo nepravilnost u postupanju. Međutim, s obzirom na to da je Parlament u međuvremenu odobrio potpuni javni pristup dokumentu, Ombudsmanica smatra da izdavanje preporuke u ovoj fazi ne bi bilo korisno.

37. Međutim, Ombudsman vjeruje da će Parlament pri rješavanju budućih zahtjeva za dokumente, a posebno zakonodavnih dokumenata, „odmah” odgovoriti na takve zahtjeve, „pravodobno” kako bi se javnosti omogućilo da utječe na zakonodavni postupak koji je u tijeku, a u svakom slučaju u zakonskim rokovima, uzimajući u obzir prethodno navedena opažanja.

38. Ombudsman nadalje napominje da će Parlament vjerojatno primati (više) zahtjeva u vezi s dokumentima s četiri stupca u zakonodavnim predmetima od javnog interesa i u budućnosti. Stoga bi, kad god je to moguće, trebala razmotriti proaktivno objavljivanje takvih dokumenata u skladu s člankom 12. Uredbe 1049/2001. Na taj bi način Parlament smanjio potrebu za obradom pojedinačnih zahtjeva za pristup i istodobno osigurao pravodoban javni pristup zakonodavnim dokumentima.

Zaključak

Na temelju istrage Europski ombudsman zaključuje ovaj predmet sljedećim nalazom:

Kašnjenje u obradi zahtjeva podnositelja pritužbe za javni pristup dokumentu s četiri stupca predstavljalo je nepravilnost u postupanju.

Podnositelj pritužbe i Parlament bit će obaviješteni o toj odluci.

 

Emily O'Reilly

Europski ombudsman

Strasbourg, 24. srpnja 2023.

 

 

[1] https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/172667

[2] Dokument je dostupan ovdje: https://www.europarl.europa.eu/RegData/publications/trilogue/2020/0374/NEGO_CT(2020)0374(2020-02-22)_XL.pdf

[3] Članak 7. stavak 1. Uredbe 1049/2001.

[4] Preporuka o vremenu koje je Europskoj komisiji potrebno za obradu zahtjeva za javni pristup dokumentima (strateška istraga OI/2/2022/OAM), https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/167661.

[5] Članak 10. Ugovora o Europskoj uniji (UEU).

[6] Uvodna izjava 6. Uredbe 1049/2001.

[7] Presuda Suda od 8. lipnja 2023., predmet C-408/21 P, Vijeće protiv Pecha, točka 41., https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=274436&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2491542

[8] Presuda Općeg suda od 22. ožujka 2018., predmet T-540/15, Emilio De Capitani protiv Europskog parlamenta, točka 73., https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=B6017E2F0CC0B498CCF7366C194B48D5?text=&docid=200551&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3484503.  

[9] Presuda Općeg suda od 22. ožujka 2018., predmet T-540/15, Emilio De Capitani protiv Europskog parlamenta, točka 74., https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=B6017E2F0CC0B498CCF7366C194B48D5?text=&docid=200551&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3484503.

[10] Presuda Općeg suda od 22. ožujka 2018., predmet T-540/15, Emilio De Capitani protiv Europskog parlamenta, točke i 98, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=B6017E2F0CC0B498CCF7366C194B48D5?text=&docid=200551&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3484503.

[11] Presuda Suda od 4. rujna 2018., ClientEarth protiv Komisije, predmet C-57/16 P, točka 84., https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=205322&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2494295

[12] Presuda Općeg suda od 22. ožujka 2018., predmet T-540/15, Emilio De Capitani protiv Europskog parlamenta, točka 65., https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=B6017E2F0CC0B498CCF7366C194B48D5?text=&docid=200551&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3484503.

[13] Preporuka o vremenu koje je Europskoj komisiji potrebno za obradu zahtjeva za javni pristup dokumentima (strateška istraga OI/2/2022/OAM), https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/167661.

[14] Preporuka o vremenu koje je Europskoj komisiji potrebno za obradu zahtjeva za javni pristup dokumentima (strateška istraga OI/2/2022/OAM), stavak 2., https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/167661