Osnovne informacije

1. Podnositelj pritužbe sudjelovao je u postupku odabira koji je organizirala Agencija za europsku graničnu i obalnu stražu (Frontex) za zapošljavanje stalnih snaga (privremeni djelatnik AD 7).[1]

2. Frontex je u studenome 2020. obavijestio podnositelja pritužbe da je njegov zahtjev uspješan i da je uvršten na popis uspješnih kandidata, koji je bio na snazi do 31. prosinca 2022.

3. Podnositelj pritužbe obratio se Frontexu u vezi s pitanjima o organizaciji postupka odabira.[2] Konkretno, podnositelj pritužbe tvrdio je da su neki kandidati navodno zaposleni prije završetka postupka odabira te da su neki kandidati s popisa uspješnih kandidata zaposleni na različite vrste radnih mjesta od onih navedenih u obavijesti o odabiru. Frontex je odgovorio pružanjem općih informacija o postupku odabira i izradi popisa uspješnih kandidata.

4. Nezadovoljni odgovorom Frontexa, podnositelj pritužbe obratio se Ombudsmanu u siječnju 2022.

Istraga

5. Ombudsmanica je pokrenula istragu u kojoj je od Frontexa zatražila da se posebno pozabavi sljedećim pitanjima koja je postavio podnositelj pritužbe, a koja Frontex nije riješio u svojem odgovoru, a to su:

A. Frontex je neke kandidate s popisa uspješnih kandidata zaposlio kao privremene djelatnike u razredu AD7 prije završetka postupka odabira;

B. Frontex je neke kandidate s popisa uspješnih kandidata zaposlio na radna mjesta različita od onih navedenih u obavijesti o odabiru (radna mjesta ugovornog osoblja u funkcijskoj skupini FGIV).

6. Ombudsmanica je nadalje zatražila od Frontexa da objasni kada je popis uspješnih kandidata sastavljen i objavljen, kako je Frontex organizirao zapošljavanje kandidata za taj postupak odabira i koliko je kandidata Frontex zaposlio, na koja radna mjesta i na temelju kojih kriterija.

7. Frontex je Ombudsmanu odgovorio 28. travnja 2022. Ombudsmanica je od Frontexa zatražila dodatna pojašnjenja o organizaciji postupka odabira. Frontex je 14. listopada 2022. dostavio dodatni odgovor. Oba su odgovora zatim podijeljena s podnositeljem pritužbe.

8. U svojim odgovorima Ombudsmanu Frontex je naveo da je postupak zapošljavanja proveden u skladu s obavijesti o odabiru. Međutim, objasnila je da je zbog pandemije bolesti COVID-19, koju je kvalificirala kao situaciju više sile,[3] trebalo izmijeniti određene korake u zapošljavanju. Konkretno, ograničenja putovanja koja su države članice donijele kako bi ograničile širenje bolesti COVID‑19 značila su da neki kandidati nisu mogli polagati test fizičke sposobnosti, koji se održao uživo u Varšavi. Ti su testovi u to vrijeme bili u tijeku. Frontex je naveo da je, s obzirom na to da je morao osigurati da prvi službenici budu zaposleni, osposobljeni i raspoređeni do 1. siječnja 2021.[4], ipak odlučio nastaviti postupak zapošljavanja s kandidatima koji su mogli završiti sve faze zapošljavanja, osobito provjeru fizičke sposobnosti. Zbog toga je Frontex sastavio popise uspješnih kandidata u četiri dijela.[5] Frontex je objasnio da je svim kandidatima na prvom dijelu popisa uspješnih kandidata ponuđeno radno mjesto, a 47 kandidata na drugom dijelu.

9. Frontex je stoga potvrdio da su prva imenovanja izvršena s prvih dijelova popisa uspješnih kandidata prije nego što su drugi kandidati mogli dovršiti sve korake u postupku zapošljavanja. Frontex je izjavio da ne postoji druga izvediva alternativa osim zapošljavanja jer se provjera fizičke sposobnosti mora provesti osobno. Zbog nesigurnosti povezane s pandemijom bolesti COVID-19 čekanje na poboljšanje situacije i nastavak postupka zapošljavanja doveli bi do znatnih kašnjenja u angažmanu, osposobljavanju i raspoređivanju stotina stalnih snaga. Frontex je smatrao da je to unutar „ograničenja fleksibilnosti tumačenja” odredbi utvrđenih u obavijesti o odabiru.

10. Frontex je tvrdio da ta situacija nije dovela do velike razlike u postupanju prema kandidatima. Frontex je izjavio da je kandidate obavijestio samo pojedinačno o promjenama u rasporedu njihovih koraka zapošljavanja.

11. Frontex je također potvrdio da je kandidatima s najboljom ocjenom na popisu uspješnih kandidata ponudio radno mjesto ugovornog djelatnika, s namjerom da ih naknadno zaposli kao privremene djelatnike s popisa uspješnih kandidata utvrđenog postupkom odabira. Objasnila je da je ta praksa u skladu s njezinim pravilima o zapošljavanju i zapošljavanju ugovornog osoblja.

Prijedlog Europskog ombudsmana za rješenje

12. Ombudsmanica je napomenula da je praksa Frontexa da nudi radna mjesta ugovornog osoblja kandidatima s popisa uspješnih kandidata prije njihova zapošljavanja kao privremenog osoblja moguća u skladu s primjenjivim pravilima u iznimnim slučajevima.

13. Kad je riječ o zapošljavanju kandidata s popisa uspješnih kandidata prije završetka postupka odabira, ombudsmanica je utvrdila da Frontex nije ispunio uvjete utvrđene u obavijesti o odabiru i nije dokazao kako se primjenjuje viša sila te nije opravdao različito postupanje prema kandidatima. Ombudsmanica nije bila zadovoljna odgovorima Frontexa na ta pitanja.

14. Konkretno, Ombudsman je utvrdio da bi, u skladu sa sudskom praksom EU-a [6], obavijest o odabiru trebala potencijalnim kandidatima pružiti najtočnije informacije o uvjetima za radno mjesto kako bi mogli procijeniti trebaju li se prijaviti za to radno mjesto. U obavijesti o odabiru utvrđuje se i pravni okvir koji dotično tijelo EU-a mora poštovati kada provodi usporednu procjenu kandidata.[7] Tijela EU-a stoga su obvezana odredbama obavijesti o odabiru, koje se mogu tumačiti samo unutar pravno obvezujućeg okvira obavijesti [8].

15. U tom je slučaju u obavijesti o odabiru jasno navedeno da će se nakon završetka svih koraka odabira sastaviti jedinstveni popis uspješnih kandidata.[9] U obavijesti o odabiru nije bilo predviđeno više popisa uspješnih kandidata ni sastavljanje popisa uspješnih kandidata u ciklusima. Ako je to trebao biti slučaj, Frontex je to trebao navesti u obavijesti o odabiru.[10] Ombudsman je stoga smatrao da Frontex nije ispunio uvjete koje je sam postavio u obavijesti o odabiru.

16. Kad je riječ o tvrdnji Frontexa da su njegove mjere opravdane višom silom, iako je Ombudsmanica prepoznala poteškoće s kojima se Frontex suočava u provedbi postupka zapošljavanja u kontekstu pandemije bolesti COVID-19, kao i potrebu za brzim radom stalnih snaga, utvrdila je da Frontex nije na odgovarajući način dokazao da se viša sila primjenjuje i opravdala svoju odluku o odstupanju od odredaba obavijesti o odabiru.  U tom pogledu Frontex nije dostavio detaljno obrazloženje.

17. Osim toga, u skladu sa sudskom praksom EU-a u predmetu ‑[11], do povrede načela jednakog postupanja dolazi ako ne postoji „objektivno opravdanje” za različito postupanje, što znači da predmetno tijelo Unije nije pružilo dovoljno razloga da objasni zašto je to različito postupanje opravdano. U tom je slučaju Ombudsman utvrdio da postoji razlika u postupanju prema kandidatima jer je vjerojatnije da će oni koji su prvo završili sve faze postupka odabira biti zaposleni. Konkretno, svim kandidatima na prvom dijelu popisa uspješnih kandidata ponuđeno je radno mjesto, dok se čini da kandidati na posljednja dva dijela popisa uspješnih kandidata nikad nisu bili uzeti u obzir za radno mjesto. Početno zapošljavanje s popisa uspješnih kandidata stoga je bilo ograničeno na one koji su imali mogućnost polagati testove, a ne na temelju zasluga kandidata. U tom kontekstu ombudsmanica je smatrala da Frontex nije pružio objektivno opravdanje za različito postupanje prema kandidatima i/ili nije dokazao kako je ono razmjerno cilju koji se želi postići.

18. Ombudsmanica je nadalje smatrala da je, s obzirom na to da je cilj obavijesti o odabiru obavijestiti kandidate o zahtjevima i pravilima kojima se uređuje postupak odabira, Frontex trebao obavijestiti sve kandidate o svim promjenama uvjeta postupka odabira. U tu je svrhu Frontex trebao objaviti dopunu obavijesti o odabiru [12], kao što su to učinila druga tijela EU-a u postupcima odabira koji su također pogođeni bolešću COVID-19.[13]

19.  Kako bi se to riješilo, ombudsmanica je kao rješenje predložila da Frontex produlji valjanost popisa uspješnih kandidata za najmanje godinu dana i obavijesti sve kandidate koji su sudjelovali u postupku odabira o problemima s kojima su se suočili i promjenama uvjeta postupka odabira.

20. U odgovoru na prijedlog Ombudsmana o rješenju Frontex je objasnio da će pokrenuti novi postupak odabira za zapošljavanje članova svojih stalnih snaga (AD7), čiji je cilj bio dovršiti i objaviti novi povezani popis uspješnih kandidata do jeseni 2023. U njemu je navedeno da će se „” u postupku odabira razmotriti „naučene lekcije” u razdoblju od 2019. do 2022.”.

21. Prijedlog rješenja i odgovor Frontexa na prijedlog dostavljeni su podnositelju pritužbe. Podnositelj pritužbe nije bio zadovoljan odgovorom Frontexa. Konkretno, osporavao je odluku Frontexa da pokrene novi postupak odabira umjesto da produlji valjanost popisa uspješnih kandidata o kojem je riječ u ovom predmetu.

Procjena Europskog ombudsmana nakon prijedloga rješenja

22. Ombudsmanica je nezadovoljna odgovorom Frontexa, koji se ne bavi konkretnim prijedlogom rješenja i ne bavi se nijednom argumentacijom koju je Ombudsman iznio u svojem prijedlogu. Frontex je u svojem odgovoru samo iznio korake poduzete u svojem planu zapošljavanja, a posebno svoju odluku o pokretanju novog postupka odabira. Ombudsmanica razumije Frontexov odgovor kao implicitno odbijanje njezina prijedloga rješenja.

23. Ombudsmanica je u svojem prijedlogu za rješenje jasno navela razloge zbog kojih je smatrala da način na koji je Frontex zaposlio kandidate u okviru ovog postupka odabira nije u skladu s uvjetima iz obavijesti o odabiru, koje je Frontex bio dužan poštovati, u skladu sa sudskom praksom EU-a. Ombudsmanica ostaje pri svojem stajalištu da je sastavljanje više popisa uspješnih kandidata i zapošljavanje kandidata s tih popisa prije završetka postupka odabira očito predstavljalo povredu odredbi obavijesti o odabiru.

24. Ombudsmanica je Frontexu dala mogućnost da riješi probleme koji su se pojavili u tri različita navrata. Frontex je dostavio ograničene i nezadovoljavajuće odgovore. Konkretno, Frontex je u svojim odgovorima i dalje smatrao da je postupio u skladu s obavijesti o odabiru, da nije dokazao na koji je način njegovo nepoštovanje uvjeta iz obavijesti o odabiru opravdano višom silom i da nije pružio objektivno opravdanje za različito postupanje prema kandidatima u tom postupku odabira te da nije dokazao na koji je način to proporcionalno cilju koji se želi postići.

25. Ombudsmanica smatra da bi, čak i da je Frontex dokazao da se u ovom postupku odabira primjenjivala viša sila i opravdao različito postupanje prema kandidatima, i dalje bio dužan obavijestiti sve kandidate o promjenama uvjeta navedenih u obavijesti o odabiru, primjerice objavljivanjem dopune obavijesti o odabiru.

26. Ombudsmanica stoga smatra da je način na koji je Frontex organizirao taj postupak odabira bio u suprotnosti s načelima dobre uprave, kojima se zahtijeva da Frontexovo vođenje postupka bude pravno utemeljeno, transparentno i pravedno.

27. S obzirom na navedeno, Ombudsmanica smatra da Frontexovo nepoštovanje uvjeta koje je sam postavio u obavijesti o odabiru i neobavješćivanje svih kandidata o promjenama uvjeta postupka odabira predstavlja nepravilnost u postupanju. Ombudsmanica napominje da je takav nalaz da tijelo EU-a nije postupilo u skladu s obavijesti o odabiru za njezin Ured rijedak i ozbiljan.

28. Međutim, s obzirom na to da je valjanost popisa uspješnih kandidata istekla, Ombudsmanica smatra da preporuka ne bi imala nikakvu svrhu. Ombudsmanica ipak predlaže da bi Frontex, u slučajevima u kojima zbog nepredvidivog događaja ili promjene okolnosti izvan njegove kontrole mora promijeniti uvjete koje je sam utvrdio u obavijesti o odabiru, trebao propisno opravdati tu promjenu i objaviti dopunu obavijesti o odabiru. Ombudsmanica će u nastavku iznijeti prijedloge za poboljšanje u tu svrhu.

Zaključak

Na temelju istrage Europski ombudsman zaključuje ovaj predmet sljedećim nalazom:

Frontexovo nepoštovanje odredbi obavijesti o odabiru i obavješćivanje svih kandidata o promjenama uvjeta postupka odabira predstavlja nepravilnost u postupanju.

Podnositelj pritužbe i Frontex bit će obaviješteni o toj odluci.

Prijedlog za poboljšanje

U slučajevima u kojima zbog nepredvidivog događaja ili promjene okolnosti izvan njegove kontrole Frontex smatra da je potrebno promijeniti uvjete koje je sam utvrdio u obavijesti o odabiru, Frontex bi trebao navesti odgovarajuće razloge za opravdanje te promjene i objaviti dopunu obavijesti o odabiru.

Frontex bi trebao obavijestiti Europskog ombudsmana u roku od šest mjeseci od te odluke o mjerama koje je poduzeo kao odgovor na te prijedloge.

Emily O'Reilly
Europska ombudsmanica

Strasbourg, 17. svibnja 2023.

[1] Obavijest o odabiru RCT-2019-00070: https://microsite.frontex.europa.eu/en/recruitments/RCT-2019-00070

[2] Podnositelj pritužbe također se nekoliko puta obratio Frontexu i pitao zašto mu nije ponuđeno radno mjesto dok su drugi kandidati bili na popisu uspješnih kandidata. To je bilo predmet prethodne pritužbe Europskom ombudsmanu, u kojoj je Ombudsman zaključio da Frontex, time što podnositelju pritužbe nije ponudio radno mjesto, nije postupao s nepravilnostima u postupanju jer uvrštavanje na popis uspješnih kandidata nije jamstvo da će mu se ponuditi posao. Vidjeti cjelovitu odluku o pritužbi 1930/2021/FA: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/149335.

[3] Viša sila pravni je pojam koji je uobičajen u ugovorima i kojim se stranku oslobađa obveze ili odgovornosti zbog nepredviđenog događaja ili okolnosti na koje stranka ne može utjecati, a čija se posljedica nije mogla izbjeći unatoč dužnoj pažnji. To obično uključuje epidemije ili pandemije. Viša sila mora se strogo primjenjivati i može opravdati nepoštovanje pravne obveze. Predmet T-617/18, rješenje Općeg suda od 16. rujna 2019., ZH protiv Europske agencije za kemikalije, točka 25.: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-617/18; Predmet T‑18/19, presuda Općeg suda od 5. listopada 2020., Colin Brown protiv Europske komisije, točka 64.:

[4] u skladu s Uredbom (EU) 2019/1896 Europskog parlamenta i Vijeća od 13. studenoga 2019. o europskoj graničnoj i obalnoj straži i stavljanju izvan snage uredaba (EU) br. 1052/2013 i (EU) 2016/1624, uvodne izjave 67. i 68.: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32019R1896&from=EN#page+10.

[5] Prvi dio osnovan je 15. svibnja 2020., uključujući 89 kandidata; drugi dio utvrđen je 26. kolovoza 2020., uključujući 166 kandidata; treći dio utvrđen je 16. prosinca 2020., uključujući 75 kandidata; a četvrti dio uspostavljen je 29. travnja 2021., uključujući 14 kandidata.

[6] Predmet T-169/89, presuda Prvostupanjskog suda od 11. prosinca 1991., Erik Dan Frederiksen protiv Europskog parlamenta, točka 67.: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:61989TJ0169&from=NL

[7] Predmet T-169/89, presuda Prvostupanjskog suda od 11. prosinca 1991., Erik Dan Frederiksen protiv Europskog parlamenta, točka 67.: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:61989TJ0169&from=NL

[8] Predmet T-169/89, Erik Dan Frederiksen protiv Europskog parlamenta, točka 67.

[9] U točki 6. obavijesti o odabiru navodi se: „Uzimajući u obzir ishod svih faza odabira i procjenu svih kriterija odabira, Odbor za odabir preporučit će izvršnom direktoru Frontexa, Agenciji za europsku graničnu i obalnu stražu, popis prikladnih kandidata. [...] Popis uspješnih kandidata vrijedit će dvije godine (razdoblje valjanosti može se produljiti).”

[10] Frontex je to učinio u drugim postupcima zapošljavanja: vidjeti poziv na iskaz interesa http://epsvlwp095.ep.parl.union.eu:10000/Archives/2021/incident/202100174/COMPLAINT_202100174_20210126_100826.pdf, odjeljak 6.

[11] Predmet T-159/95, presuda od 17. prosinca 1997., Dricot e.a. protiv Komisije, točke 83. i 98.: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A61995TJ0159; Predmet T-225/95, presuda od 17. prosinca 1997., Chiou protiv Komisije, točke 48. i 66.: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A61995TJ0225.

[12] Predmet T-169/89, Erik Dan Frederiksen protiv Europskog parlamenta, stavak 67.

[13] Vidjeti, primjerice, Dopunu Obavijesti o otvorenom natječaju – EPSO/AD/382/20 – Administratori (AD 5/AD 7) u području vanjskih odnosa: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.CA.2020.444.01.0010.01.ENG&toc=OJ%3AC%3A2020%3A444A%3ATOC.