Kontekst pritužbe

1. Ured europskog javnog tužitelja (EPPO), osnovan Uredbom o EPPO-u^[1], odgovoran je za istragu, kazneni progon i podizanje optužnice za financijska kaznena djela povezana s proračunom Europske unije [2].

2. Kolegij EPPO-a^[3] sastoji se od glavnog europskog tužitelja i po jednog europskog tužitelja iz svake države članice sudionice^[4]. U Uredbi o EPPO-u navodi se da svaka država članica imenuje tri kandidata za položaj europskog tužitelja. Ti bi kandidati trebali biti i. aktivni članovi javnog tužiteljstva ili pravosuđa, ii. neovisni bez sumnje i iii. posjedovati kvalifikacije potrebne za imenovanje na visoku tužiteljsku ili pravosudnu dužnost u svojim državama članicama te imati relevantno praktično iskustvo u nacionalnim pravnim sustavima, financijskim istragama i međunarodnoj pravosudnoj suradnji u kaznenim stvarima.^[5]

3. Vijeće EU-a odabire i imenuje jednog od kandidata europskim tužiteljem predmetne države članice nakon primitka obrazloženog mišljenja ad hoc „povjerenstva za odabir”.^[6] Povjerenstvo za odabir intervjuira predložene kandidate i ocjenjuje ih na temelju zahtjeva iz Uredbe o EPPO-u. On sastavlja mišljenje o kvalifikacijama kandidata za obavljanje dužnosti europskih tužitelja i rangira ih prema redoslijedu prioriteta, koji nije obvezujući za Vijeće. Ako povjerenstvo za odabir utvrdi da kandidat ne ispunjava uvjete potrebne za obavljanje dužnosti europskog tužitelja, njegovo je mišljenje obvezujuće za Vijeće.

4. Podnositelj pritužbe bio je jedan od kandidata koje je nacionalno tijelo predložilo za položaj europskog tužitelja. U prosincu 2019. razgovaralo ga je povjerenstvo za odabir, koje je zatim izrazilo negativno mišljenje o njegovoj kandidaturi, smatrajući da ona nije u skladu s određenim obveznim zahtjevima za to radno mjesto.

5. Podnositelj pritužbe obratio se povjerenstvu za odabir sa svojim mišljenjem i izrazio zabrinutost u pogledu pravednosti svojeg intervjua. Također je 24. veljače 2020. podnio pritužbu Ombudsmanu o tom pitanju.

6. Podnositelj pritužbe primio je 27. veljače 2020. odgovor predsjednika povjerenstva za odabir u kojem ga je obavijestio da smatra da nema relevantno praktično iskustvo u istragama financijskog kriminala i unutarnjoj pravosudnoj suradnji u kaznenim stvarima, što su obvezni zahtjevi na temelju Uredbe o EPPO-u. U odgovoru se upućuje na Provedbenu odluku Vijeća o pravilima rada povjerenstva za odabir^[7] te se navodi da nema osnove da povjerenstvo za odabir ponovno razmotri svoje mišljenje o imenovanju europskih tužitelja. Dodao je da će podnositelj pritužbe dobiti „obrazloženo mišljenje” povjerenstva za odabir o njegovoj prijavi nakon završetka postupka.

7. U svojoj korespondenciji s Uredom ombudsmana podnositelj pritužbe napomenuo je da nije primio obrazloženo mišljenje povjerenstva i da ga je to spriječilo da ospori mišljenje povjerenstva. Podnositelj pritužbe istaknuo je i da se u odgovoru nije osvrnuo ni na jedno od pitanja koja je istaknuo u vezi s načinom na koji je proveden njegov razgovor.

Istraga

8. Ombudsmanica je pokrenula istragu o pritužbi i zatražila od Europske komisije i Vijeća Europske unije da odgovore na sljedeće aspekte pritužbe:

1) Nepostojanje postupka za traženje preispitivanja negativnog mišljenja povjerenstva za odabir o prihvatljivosti kandidata za radna mjesta europskih tužitelja.

2) Razlozi zbog kojih se „obrazloženo mišljenje” povjerenstva za odabir nije moglo priopćiti podnositelju pritužbe prije završetka postupka odabira.

3) Izostanak odgovora na tvrdnje podnositelja pritužbe o navodnim nepravilnostima koje su utjecale na njegov razgovor.

9. Tijekom istrage Ombudsman je primio odgovore Komisije i Vijeća na pritužbu, a zatim i primjedbe podnositelja pritužbe kao odgovor na te odgovore.

10. Tijekom istrage istražni tim Ombudsmana također je Vijeću podnio prijedlog rješenja i prijedloge za poboljšanje kako bi se riješila neka od pitanja iznesenih u pritužbi. Vijeće je odbilo prijedloge. Podnositelj pritužbe zatim je dostavio svoje primjedbe.

Nepostojanje postupka preispitivanja

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

11. Komisija je navela da je povjerenstvo za odabir potpuno neovisno i nepristrano u obavljanju svojih funkcija. Jedina je uloga Komisije u postupku staviti osoblje na raspolaganje kao tajništvo povjerenstva kako bi mu se pružila administrativna potpora.

12. Napomenuo je da se Uredbom o EPPO-u uspostavlja postupak odabira u kojem su odgovorne i države članice i Vijeće. Odabir mjesta europskog tužitelja u nadležnosti je Vijeća. Dodao je da se postupci odabira europskih tužitelja ne temelje na otvorenom natječaju za kandidate, već na imenovanjima nacionalnih vlada. Slijedom toga, isključenje kandidata iz postupka odabira ne utječe na njihova osobna prava jer oni nemaju pojedinačna prava kao kandidati u okviru postupka odabira.

13. Komisija je dodala da, iako se Provedbenom odlukom Vijeća o pravilima rada povjerenstva za odabir predviđa mogućnost podnošenja upravne pritužbe^[8] Vijeću u postupku odabira za radno mjesto glavnog europskog tužitelja, njome se ne uspostavlja slična mogućnost u odnosu na postupke odabira za radna mjesta europskih tužitelja. Komisija je zaključila da bi u skladu s nacionalnim pravom u načelu trebali postojati pravni lijekovi za pokretanje postupka protiv države članice koja ga imenuje i za pružanje sudske zaštite podnositelju pritužbe.

14. Vijeće se pak pozvalo i na činjenicu da se Provedbenom odlukom Vijeća o pravilima rada povjerenstva za odabir predviđa mogućnost podnošenja upravne pritužbe Vijeću samo u kontekstu postupka odabira za mjesto glavnog europskog tužitelja. Dodao je da to ne sprečava kandidate za radna mjesta europskih tužitelja da zatraže pravne lijekove u skladu s nacionalnim pravom ili pravom Unije kako bi zatražili sudsko preispitivanje.

15. Vijeće je navelo da, u skladu s Uredbom o EPPO-u, ima ovlasti za donošenje odluka tek u posljednjoj fazi postupka odabira. Smatrao je da se istraga Ombudsmana odnosila na rad povjerenstva za odabir, što je faza postupka u kojoj Vijeće nije ovlašteno djelovati. Istraga se kao takva nije odnosila na akt Vijeća.

16. Vijeće je nadalje navelo da su on i povjerenstvo za odabir zasebni samostalni pravni subjekti^[9]. Povjerenstvo za odabir neovisno je od Vijeća u obavljanju svojih funkcija, a posebno u sastavljanju obrazloženog mišljenja o prihvatljivosti i zaslugama kandidata te ga dostavlja Vijeću. Vijeće nema ovlasti preispitivati ili ocjenjivati prihvatljivost ili zasluge kandidata koje su predložile države članice niti se na bilo koji drugi način miješati u rad povjerenstva za odabir.

17. Vijeće je napomenulo da su za njega obvezujuća negativna mišljenja povjerenstva o prihvatljivosti kandidata te da se ni Uredbom o EPPO-u ni odredbama o njezinoj provedbi ne predviđa mogućnost da Vijeće preispita ta mišljenja.

18. Podnositelj pritužbe tvrdio je da ga odgovori institucija ostavljaju u pravnom limbu. To nije u skladu s načelima pravne sigurnosti i „legitimnih očekivanja”, rekao je. Podnositelj pritužbe složio se s Komisijom da je postupak odabira za radna mjesta europskih tužitelja u nadležnosti Vijeća. Tvrdio je da je Vijeće, usredotočujući se na razlike između odabira glavnog europskog tužitelja i europskih tužitelja, ugrozilo svrhu kolegija tužitelja i duh Uredbe o EPPO-u.

19. Smatrao je da je Vijeće u konačnici odgovorno za sveukupni odabir europskih tužitelja i da je samo njegova odluka konačna. Podnositelj pritužbe tvrdio je da bi, ako bi povjerenstvo za odabir bilo samostalno tijelo, Ombudsman mogao nadzirati svoje rasprave i odluke. U suprotnom bi institucije EU-a mogle izbjeći nadzor Ombudsmana jednostavnim osnivanjem novih zasebnih subjekata.

Prijedlog rješenja i prijedlog poboljšanja

20. Istražni tim Ombudsmana smatrao je da, iako je povjerenstvo za odabir neovisno o Vijeću, to nije dovoljno da bi ga se smatralo zasebnim tijelom EU-a koje bi moglo biti predmet istrage Ombudsmana. Zbog toga je bilo primjereno obratiti se Vijeću, koje je „tijelo za imenovanje” u postupku odabira za radna mjesta europskih tužitelja.

21. Istražni tim Ombudsmana predložio je, kao rješenje, da Vijeće poduzme mjere kako bi osiguralo da se argumenti koje je iznio podnositelj pritužbe na odgovarajući način uzmu u obzir.

22. Vijeće je odbilo prijedlog rješenja i ponovilo svoje stajalište da je povjerenstvo za odabir subjekt različit od Vijeća te da Vijeće nije odgovorno za njegov rad i rad. Naglasio je da su negativna mišljenja povjerenstva o prihvatljivosti kandidata obvezujuća za Vijeće i da ih stoga ne može preispitati. Njegovo osoblje nema pristup raspravama ili drugim dokumentima povjerenstva za odabir^[10]. Vijeće je izjavilo da stoga ne može odgovoriti na argumente koje je iznio podnositelj pritužbe jer nema saznanja o razlozima njegova odbijanja ili o bilo kakvoj korespondenciji između podnositelja pritužbe i povjerenstva.

23. Istražni tim Ombudsmana predložio je i poboljšanje u pogledu nedostatka jasnog mehanizma preispitivanja za traženje preispitivanja mišljenja povjerenstva za odabir u postupku odabira europskih tužitelja. Tvrdio je da bi uspostava takvog mehanizma bila dobra uprava i da bi povjerenstvo za odabir, ako izda negativno mišljenje, trebalo na odgovarajući način obavijestiti kandidate o njihovu pravu da zatraže preispitivanje te odluke i, u konačnici, da podnesu pritužbu Ombudsmanu ili da podnesu tužbu Općem sudu.

24. Vijeće je također odbilo taj prijedlog. Napomenula je da su pravila o pravnim lijekovima protiv radnji i propusta povjerenstva za odabir sadržana u Uredbi o EPPO-u, koja je zakonodavni akt opće primjene. Izmjena tih pravila bila bi u nadležnosti zakonodavca EU-a te bi stoga bila izvan ovlasti Europskog ombudsmana da to predloži. Vijeće je dodalo da su Uredba o EPPO-u i Provedbena odluka Vijeća o pravilima rada povjerenstva za odabir donesene na temelju prijedloga Komisije te da ih Vijeće ne može jednostrano izmijeniti.

25. Podnositelj pritužbe ponovio je da mu nije dana nikakva mogućnost osporavanja odluke o isključenju njegove kandidature kao neprihvatljive. Dodaoje da je „posljedica vježbe koja uzrokuje tjeskobu i uznemirenost europskog građanina, pri čemu institucije EU-a ne poštuju osnovne europske vrijednosti i načela koje bi trebale štititi”. 

Procjena Europskog ombudsmana

26. U postupku odabira za radna mjesta europskih tužitelja ne postoji mehanizam kojim se predviđa preispitivanje radnji ili propusta povjerenstva za odabir.

27. Povjerenstvo za odabir obavijestilo je podnositelja pritužbe da ne postoji odredba u skladu s primjenjivim pravilima na temelju koje bi moglo ponovno razmotriti svoje mišljenje o imenovanju europskih tužitelja. U kontekstu ove istrage Komisija je navela da je postupak odabira u nadležnosti Vijeća. Vijeće je smatralo da se ne može smatrati odgovornim za djelovanje povjerenstva za odabir jer je ono zaseban i neovisan pravni subjekt. Očito postoji vakuum odgovornosti.

28. U tom kontekstu ombudsmanica izražava žaljenje zbog toga što je Vijeće odbilo prijedlog njezina istražnog tima za rješenje i prijedlog za poboljšanje. Smatra da je Vijeće propustilo priliku za jačanje povjerenja javnosti i legitimnosti postupka odabira za radna mjesta europskih tužitelja.

29.  Iako je povjerenstvo za odabir neovisno o Vijeću, to nije dovoljno da bi ga se smatralo zasebnim tijelom u skladu s pravom EU-a. Radnje ili propusti samog povjerenstva za odabir ne mogu izravno podlijegati sudskom preispitivanju ili istrazi Europskog ombudsmana. Ombudsmanica smatra da, čak i ako je povjerenstvo za odabir funkcionalno neovisno, Vijeće, kao tijelo za imenovanje, ostaje glavna institucija EU-a koja je u konačnici odgovorna za povjerenstvo. S obzirom na to, smatra da je Vijeće moglo poduzeti mjere kako bi se osiguralo rješavanje prigovora podnositelja pritužbe. Na primjer, Vijeće je moglo, ne dovodeći u pitanje neovisnost povjerenstva, zatražiti od njega da otkloni zabrinutost podnositelja pritužbe i preispita svoje mišljenje o prihvatljivosti njegove kandidature.

30. Kad je riječ o prijedlogu za poboljšanje, Ombudsmanica smatra da za njegovu provedbu ne bi bilo potrebno mijenjati zakonodavne akte. Stoga je Vijeće moglo poduzeti daljnje mjere u vezi s tim prijedlogom.

31. Uredbom o EPPO-u ne isključuje se mogućnost uspostave mehanizma preispitivanja za postupak odabira za radna mjesta europskih tužitelja. Provedbena odluka Vijeća o pravilima rada povjerenstva za odabir, koja je pravni akt, ali ne i zakonodavni akt u smislu prava Unije^[11], također ne isključuje tu mogućnost. Stoga je Vijeće moglo uvesti mehanizam preispitivanja bez izmjene postojećih pravila; na primjer, traženjem od povjerenstva za odabir da obradi zahtjeve za preispitivanje koje je zaprimilo od kandidata i da ih obavijesti o toj mogućnosti. Da je Vijeće zadržalo stajalište da bi predmetni pravni akt trebalo izmijeniti, moglo je obavijestiti Komisiju koja je mogla razmotriti potrebu za podnošenjem prijedloga.

32. Međutim, s obzirom na to da je Vijeće jasno odbilo prijedlog i prijedlog rješenja, ombudsmanica smatra da daljnje istrage o tom pitanju nisu opravdane.

Obrazloženo mišljenje povjerenstva i izostanak odgovora na tvrdnje podnositelja pritužbe

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

33. Komisija je napomenula da je povjerenstvo za odabir potpuno neovisno i nepristrano u sastavljanju „obrazloženog mišljenja” o prihvatljivosti i zaslugama kandidata koje su predložile države članice. Komisija je tvrdila da je odluka povjerenstva o slanju obrazloženog mišljenja kandidatima nakon završetka postupka odabira autonomna odluka koja nije u nadležnosti Komisije.

34. Komisija je navela da je postupak odabira za radna mjesta europskih tužitelja u nadležnosti Vijeća i da stoga ne može odgovoriti na zahtjeve podnositelja pritužbe.

35. Vijeće je izjavilo da ga se obavješćuje o popisu i identitetu kandidata tek nakon što ga se obavijesti o obrazloženim mišljenjima povjerenstva za odabir. Nije bio svjestan da je jedan od kandidata osporio postupak povjerenstva sve dok ga Ombudsman nije kontaktirao. Nije upoznat s razlozima odbijanja da se podnositelju pritužbe dostave razlozi zbog kojih ga je povjerenstvo smatralo neprihvatljivim. Tvrdi da bi Ombudsman o tome trebao izravno pitati povjerenstvo.

36. Vijeće je dodalo da se u Provedbenoj odluci Vijeća o pravilima rada povjerenstva za odabir navodi da bi povjerenstvo za odabir trebalo proaktivno obavješćivati kandidate za radno mjesto glavnog europskog tužitelja da smatra da razlozi za njegovo stajalište ne ispunjavaju uvjete prihvatljivosti. Međutim, ne postoji slična obveza u kontekstu postupka odabira za radna mjesta europskih tužitelja.

Procjena Europskog ombudsmana

37. Nakon odluke Vijeća o imenovanju 22 europska tužitelja^[12] podnositelj pritužbe obavijestio je Ombudsmana da još nije primio obrazloženo mišljenje povjerenstva za odabir.

38. Ombudsmanica napominje da su informacije koje je podnositelj pritužbe primio od predsjednika povjerenstva za odabir sadržavale objašnjenje razloga zbog kojih se nije smatrao prihvatljivim za to radno mjesto. Stoga bi se ovaj dopis mogao smatrati obrazloženim mišljenjem. Međutim, s obzirom na to da je predsjednik u tom dopisu obavijestio podnositelja pritužbe da će primiti obrazloženo mišljenje povjerenstva nakon završetka postupka, žalosno je da podnositelj pritužbe to nije primio.

39. Kao što je već istaknuto, Ombudsmanica smatra da povjerenstvo za odabir nije tijelo EU-a, koje može biti predmet istrage Ombudsmana. Slijedom toga, s obzirom na to da je Vijeće odbilo preuzeti odgovornost za djelovanje povjerenstva, Ombudsmanica smatra da daljnje istrage o tim pitanjima nisu opravdane.

Zaključak

Na temelju istrage Ombudsman zaključuje ovaj predmet sljedećim zaključkom:

Daljnje istrage nisu opravdane u vezi s ovom pritužbom.

Podnositelj pritužbe, Vijeće i Komisija bit će obaviješteni o toj odluci.

 

Emily O'Reilly
Europska ombudsmanica

Strasbourg, 28. travnja 2021.

 

[1] Uredba Vijeća (EU) 2017/1939 o provedbi pojačane suradnje u vezi s osnivanjem Ureda europskog javnog tužitelja („EPPO”), EUR-Lex - 32017R1939 - HR - EUR-Lex (europa.eu).

[2] Dodatne informacije o EPPO-u dostupne su na internetskim stranicama EPPO-a, Home ⁇ Ured europskog javnog tužitelja (europa.eu).

[3] Više informacija o kolegiju EPPO-a: https://www.consilium.europa.eu/en/infographics/college-of-the-european-public-prosecutor-s-office-eppo/.

[4] Trenutačno 22 države članice sudjeluju u EPPO-u, članovi ⁇ Ured europskog javnog tužitelja (europa.eu).

[5] Uredba o EPPO-u, članak 16. stavak 1.

[6] Članak 14. stavak 3. Uredbe o EPPO-u glasi: „Povjerenstvo za odabir sastoji se od dvanaest osoba odabranih među bivšim članovima Suda i Revizorskog suda, bivšim nacionalnim članovima Eurojusta, članovima nacionalnih vrhovnih sudova, tužiteljima na visokoj razini i priznatim odvjetnicima. Europski parlament predlaže jednu od odabranih osoba.” 

[7] Provedbena odluka Vijeća (EU) 2018/1696 o pravilima rada povjerenstva za odabir predviđenima u članku 14. stavku 3. Uredbe (EU) 2017/1939 o provedbi pojačane suradnje u vezi s osnivanjem Ureda europskog javnog tužitelja („EPPO”), EUR-Lex - 32018D1696 - EN - EUR-Lex (europa.eu).

[8] Pravilnik o osoblju za dužnosnike i Uvjeti zaposlenja ostalih službenika Europske ekonomske zajednice i Europske zajednice za atomsku energiju, članak 90. stavak 2., http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501

[9] Vijeće se pozvalo na uvodnu izjavu 4. Provedbene uredbe Vijeća (EU) 2018/1696, u kojoj se navodi dabi se „ pravilima rada povjerenstva za odabir trebalo osigurati da povjerenstvo za odabir ima potrebnu neovisnost i nepristranost za obavljanje svojeg rada”.

[10] Komisija je odgovorna za tajništvo povjerenstva.

[11] https://eur-lex.europa.eu/summary/glossary/nonlegislative_acts.html.

[12] Provedbena odluka Vijeća (EU) 2020/1117 o imenovanju europskih tužitelja Ureda europskog javnog tužitelja, EUR-Lex - 32020D1117 - HR - EUR-Lex (europa.eu).