Okolnosti pritužbe

1. Podnositelj pritužbe, građanin EU-a, nastavnik je koji je upućen u Europsku školu (ES) u Bruxellesu. Za potrebe upućivanja podnositelj pritužbe potpisao je poseban ugovor o radu na upućivanju sa svojim redovitim poslodavcem u svojoj državi članici podrijetla.

2. U razdoblju od ožujka do studenoga 2011., s obzirom na to da je namjeravala roditi, tužiteljica je razmijenila nekoliko poruka elektroničke pošte i dopisa s direktorom i glavnim tajnikom ES-a o mogućnosti traženja roditeljskog dopusta odmah nakon rodiljnog dopusta, odnosno nakon rođenja njezina djeteta. Tužiteljica je u svojim dopisima ukratko tvrdila da, iako Pravilnik o osoblju Europskih zajednica (u daljnjem tekstu: SRES) ne predviđa pravo na roditeljski dopust, nacionalno pravo države članice iz koje dolazi, koje se primjenjuje na njezin ugovor o radu, kao i europsko zakonodavstvo, predviđaju takvo pravo. ES je u svojim odgovorima smatrao da se samo SRES-om uređuju uvjeti rada upućenog osoblja i da se nacionalna pravila ne primjenjuju.

3. Podnositeljica pritužbe obavijestila je 20. rujna 2011. direktora i glavnog tajnika ES-ova da će njezino razdoblje rodiljnog dopusta najvjerojatnije započeti u prosincu 2011. Navela je da je nakon završetka rodiljnog dopusta dobila suglasnost svojeg nacionalnog poslodavca za korištenje roditeljskog dopusta. Stoga je ES-u podnijela službeni zahtjev za roditeljski dopust nakon zakonskog rodiljnog dopusta. Kao razlog za svoj zahtjev podnositelj pritužbe naveo je pravo svoje države članice kojim se predviđa to pravo i Direktivu Vijeća 2010/18/EU od 8. ožujka 2010. o provedbi revidiranog Okvirnog sporazuma o roditeljskom dopustu koji su sklopili BUSINESSEUROPE, UEAPME, CEEP i ETUC te o stavljanju izvan snage Direktive 96/34/EZ [1] („Direktiva”). U skladu s Direktivom države članice trebale bi osigurati da roditelji mogu, na zahtjev, koristiti najmanje četiri mjeseca roditeljskog dopusta. Države članice morale su prenijeti Direktivu u nacionalno zakonodavstvo prije 8. ožujka 2012., odnosno prije isteka rodiljnog dopusta podnositelja pritužbe.

4. Dopisima od 13. i 28. listopada 2011. glavni tajnik ES-ova naveo je da Pravilnik o osoblju ES-ova koji se primjenjuje na upućeno nacionalno osoblje ne predviđa pravo na roditeljski dopust te je smatrao da se ni pravo države članice podnositelja pritužbe ni Pravilnik o osoblju dužnosnika EU-a kojima se dodjeljuje takvo pravo ne mogu primjenjivati na upućeno osoblje ES-ova. Stoga je glavni tajnik obavijestio podnositelja pritužbe da nema pravo na roditeljski dopust.

5. U studenome 2011. podnositelj pritužbe obratio se Glavnoj upravi Komisije za pravosuđe, temeljna prava i građanstvo u vezi s tim pitanjem.

6. Podnositelj pritužbe obratio se 3. siječnja 2012. Europskom ombudsmanu.

Predmet istrage

7. Ombudsmanica je pokrenula istragu o sljedećim tvrdnjama i zahtjevima.

Tvrdnja:

Podnositeljica pritužbe, nastavnica upućena na rad u europsku školu, tvrdi da joj se ne priznaje pravo na roditeljski dopust, čime se krši članak 33. stavak 2. Povelje EU-a o temeljnim pravima.

Zahtjev:

Europska komisija trebala bi osigurati da se SRES izmijeni kako bi odražavao članak 33. stavak 2. Povelje EU-a o temeljnim pravima. Dok se te uredbe ne izmijene, Komisija bi trebala osigurati njihovo tumačenje i primjenu u skladu s Poveljom.

Istraga

8. Ombudsmanica je 26. siječnja 2012. pokrenula istragu o pritužbi i zatražila od predsjednika Komisije da dostavi mišljenje o navedenoj tvrdnji i zahtjevu. U svojem dopisu o pokretanju istrage Ombudsman je priznao napore koje je Komisija dosad uložila kako bi istražila pitanja koja je postavio podnositelj pritužbe i izrazio nadu da će Komisija pravodobno dovršiti svoju unutarnju istragu.

10. Komisija je 19. travnja 2012. dostavila svoje mišljenje, koje je proslijeđeno podnositelju pritužbe s pozivom na podnošenje očitovanja.

11. Tužiteljica je 6. lipnja 2012. podnijela svoja očitovanja.

Analiza i zaključci Europskog ombudsmana

Uvodne napomene

12. Pritužba se odnosi na postupanje ES-a. Ombudsman ističe da je dosljedno smatrao da europski semestar nije institucija ili tijelo EU-a. Ombudsman je stoga nadležan za rješavanje pritužbi koje se na njih odnose samo u mjeri u kojoj su usmjerene protiv Komisije. To je zbog činjenice da, prema mišljenju Ombudsmana, Komisija ima opću odgovornost u pogledu europskih škola, koja proizlazi iz činjenice da je zastupljena u njihovu Odboru guvernera i da Europska unija doprinosi financiranju europskih škola. U svakom slučaju, nadležnost Europskog ombudsmana ne obuhvaća pitanja unutarnjeg upravljanja europskim školama [2].

A. Navodno odbijanje priznavanja prava podnositelja pritužbe na roditeljski dopust i tvrdnja da bi Pravilnik o osoblju europskih škola trebao uključivati takvo pravo

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

13. Podnositeljica pritužbe u svojoj je pritužbi istaknula da pravo njezine države članice, koje se primjenjuje na njezin ugovor o radu, predviđa pravo na roditeljski dopust. Naime, njezin nacionalni poslodavac, koji ju je uputio u ES, pristao ju je staviti na roditeljski dopust na kraju razdoblja rodiljnog dopusta. Osim toga, predmetno pravo sadržano je u pravu Unije, osobito u Direktivi Vijeća 96/34/EZ od 3. lipnja 1996. o Okvirnom sporazumu o roditeljskom dopustu koji su sklopili UNICE, CEEP i ETUC [3], u navedenoj Direktivi 2010/18/EU i u Pravilniku o osoblju koji se primjenjuje na dužnosnike EU-a i druge službenike Europske unije („Pravilnik o osoblju”).

14. Komisija je u svojem mišljenju navela da se sustavom europskih škola upravlja na međuvladinoj osnovi u skladu s međunarodnim sporazumom čije su stranke 27 država članica i Komisija u ime svih institucija EU-a. Vijeće guvernera tijelo je koje donosi odluke u ES-u i sastoji se od 27 država članica, Komisije i Europskog patentnog ureda, od kojih svaki ima jedan glas, kao i predstavnika osoblja i predstavnika roditelja učenika. Komisija je spomenula da se odluke koje se odnose na preispitivanje propisa o nastavnom osoblju moraju donijeti jednoglasno [4]. U studenome 2011. Komisija je zatražila od Vijeća guvernera Europskih škola da na dnevni red sastanka u prosincu uvrsti točku koja se odnosi na tumačenje SRES-a s obzirom na Direktivu 2010/18/EU. Tijekom tog sastanka Vijeće guvernera ovlastilo je glavnog tajnika Europskih škola da razmotri dodjelu prava na roditeljski dopust upućenim članovima osoblja Europskih škola. Kako bi se izradio prijedlog, osnovana je radna skupina čiji je dio bila Komisija.

15. Komisija je nadalje objasnila da ne može intervenirati u pojedinačnim slučajevima kao što su slučajevi podnositelja pritužbe. Tumačenje i primjena članka 33. stavka 2. Povelje, upravljanje upućenim osobljem u ES-ovima te tumačenje i primjena SRES-a obuhvaćeni su mandatom guvernera i Glavnog tajništva ES-ova. U slučaju sporova pitanja bi se trebala iznijeti pred Odbor za pritužbe. Komisija je smatrala da je učinila sve što je u njezinoj moći kako bi osigurala da se roditeljski dopust u skladu s Direktivom 2010/18/EU uključi u SRES. Izmjenu je trebalo odobriti Vijeće guvernera u travnju 2012., čime se omogućilo prihvaćanje zahtjeva podnositelja pritužbe za roditeljski dopust.

16. U svojim očitovanjima podnositelj pritužbe potvrdio je da je izmjenu SRES-a u pogledu roditeljskog dopusta odobrilo Vijeće guvernera 14. svibnja 2012. i da je stupila na snagu 1. lipnja 2012. U skladu s tom odredbom podnositelj pritužbe podnio je zahtjev za četiri mjeseca roditeljskog dopusta od 1. rujna do 31. prosinca 2012. te je njegov zahtjev prihvaćen. Međutim, podnositeljica pritužbe bila je nesretna zbog činjenice da se na kraju rodiljnog dopusta morala vratiti na posao i da joj nije bilo dopušteno da se odmah koristi roditeljskim dopustom, u skladu s pravom svoje države članice. Dodala je da se novim tekstom SRES-a ne predviđa stvarno pravo na roditeljski dopust, već se članovima osoblja samo daje pravo na podnošenje zahtjeva u tom pogledu, koji mora odobriti glavni tajnik ES-a i koji se također može odbiti. Naglasila je i da se, u skladu s pravom njezine države članice, roditeljski dopust može produljiti do dobi od tri godine, dok se SRES-om dopušta samo četiri mjeseca roditeljskog dopusta.

Procjena Europskog ombudsmana

17. Ovaj se prigovor odnosi na situaciju nastavnika upućenih u ES, čije je zapošljavanje uređeno posebnim pravilima, odnosno SRES-om, koje je donijelo Vijeće guvernera ES-a. Budući da tijekom razdoblja upućivanja nastavnici ne gube status zaposlenika nacionalnog obrazovnog sustava u svojim matičnim državama članicama, njihovi ugovori o radu s nacionalnim poslodavcem i dalje su uređeni nacionalnim pravom.

19. Kad je riječ o pravu na roditeljski dopust, koje je temeljno pitanje pritužbe, nacionalni zakoni država članica usklađeni su Direktivom Vijeća 96/34/EZ, kojom se sve države članice obvezalo da utvrde pravo na roditeljski dopust u trajanju od najmanje tri mjeseca [5]. U trenutku podnošenja pritužbe takve su odredbe stoga postojale u svim državama članicama [6]. Nadalje, od 8. ožujka 2012. Direktivom 2010/18/EU najkraće trajanje roditeljskog dopusta povećano je na četiri mjeseca.

20. Europski ombudsman, naravno, nije ovlašten tumačiti ili primjenjivati nacionalno pravo niti odlučivati o pravima i obvezama koje građani EU-a mogu imati na temelju njega. Stoga se njegova ocjena ovog predmeta ne temelji na nacionalnom zakonodavstvu, nego na relevantnim odredbama prava EU-a, a posebno na Povelji EU-a o temeljnim pravima, kojom se u članku 33. o obiteljskom životu predviđa da „[o]usklađuje obiteljski i profesionalni život, svatko ima pravo na zaštitu od otkaza zbog razloga povezanog s majčinstvom i pravo na plaćeni rodiljni dopust i roditeljski dopust nakon rođenja ili posvojenja djeteta." U skladu s člankom 51. Povelje, njezine odredbe "odnose se na institucije, tijela, urede i agencije Unije".

21. Prilikom pokretanja istrage o ovoj pritužbi Ombudsman je stoga smatrao da je Komisija vezana odredbama članka 33. Povelje u svakom aspektu svojeg djelovanja, uključujući u svojstvu člana Vijeća guvernera ES-a. Međutim, Ombudsman priznaje da je Komisija samo jedan od 31 člana Odbora, čija je odluka o predmetnom pitanju zahtijevala jednoglasnost. Stoga Komisija očito nije bila u mogućnosti sama odrediti način djelovanja Odbora.

22. Ombudsmanica je stoga posebno zadovoljna činjenicom da je, u okviru svojih nadležnosti kao članica Vijeća guvernera, Komisija poduzela učinkovite mjere čim je postala svjesna problema i pozitivno odgovorila na pritužbe podnositelja pritužbe i istragu Ombudsmana. Konkretno, doprinos Komisije bio je u obliku zahtjeva Vijeću guvernera da se pitanje izmjene SRES-a uvrsti na dnevni red sljedećeg sastanka, čime je pokrenut postupak koji je doveo do donošenja izmjena 14. svibnja 2012.

23. Izmjene su stupile na snagu 1. lipnja 2012. Novim člankom 42. stavkom 3. SRES-a propisuje se da „[n]a pisani zahtjev člana osoblja i uz suglasnost njegova tijela koje ga upućuje, škola može odobriti suspenziju razdoblja upućivanja zbog roditeljskog dopusta na temelju rođenja ili posvojenja djeteta kako bi se brinula o tom djetetu do najviše osam godina”. Razdoblje suspenzije ne može produljiti razdoblje upućivanja.

24. Osim toga, člankom 42. stavkom 3. utvrđuju se uvjeti pod kojima se roditeljski dopust može odobriti. Prvo, zahtjev se mora podnijeti direktoru ES-a najmanje tri mjeseca prije zatraženog datuma početka, osim u opravdanim hitnim slučajevima u kojima se razdoblje skraćuje na četiri tjedna. Drugo, tijekom suspenzije član osoblja nema pravo ni na kakvu vrstu primitaka od rada od ES-a. Naposljetku, „ne dovodeći u pitanje nacionalne odredbe kojima se propisuje dulje minimalno trajanje roditeljskog dopusta, suspenzija ne smije trajati dulje od četiri mjeseca po djetetu i uzima se samo kao jedan blok”. U skladu s člankom 66. stavkom 7. SRES-a član osoblja može tijekom suspenzije razdoblja upućivanja i pod određenim uvjetima zatražiti zadržavanje članstva u Fondu za slučaj bolesti.

25. Iz toga slijedi da, suprotno situaciji koja je postojala u trenutku podnošenja pritužbe Ombudsmanu, SRES trenutačno predviđa pravo na roditeljski dopust na razuman način i u skladu s pravom Unije, osobito Poveljom. To je vrlo pozitivan rezultat koji Ombudsman srdačno pozdravlja.

26. Iako je priznala da joj je zbog tih izmjena odobren roditeljski dopust za razdoblje od rujna do prosinca 2012., podnositeljica pritužbe u svojim je očitovanjima ipak prigovorila na činjenicu da se roditeljski dopust i. ne odobrava kao pravo, nego se mora zatražiti i podliježe odobrenju ES-a te ii. da je kraći (četiri mjeseca) na temelju SRES-a nego na temelju prava njezine države članice (dok dijete ne navrši tri godine). Također je kritizirala činjenicu da se nakon rodiljnog dopusta morala vratiti na posao jer izmjene SRES-a u to vrijeme još nisu bile usvojene.

27. Kad je riječ o prvom pitanju, Ombudsman napominje da se Okvirnim sporazumom koji se provodi Direktivom 2010/18/EU u stavku 1. treće klauzule predviđa da se pravo na roditeljski dopust može uvjetovati „uvjetima pristupa i detaljnim pravilima [primjene]”, pod uvjetom da se poštuju minimalni zahtjevi Sporazuma. Sporazumom se nadalje predviđa da poslodavac može „odgoditi odobravanje roditeljskog dopusta iz opravdanih razloga povezanih s djelovanjem organizacije”(članak 3. stavak 1. točka (c)) i „odrediti otkazne rokove koje radnik treba dati poslodavcu pri ostvarivanju prava na roditeljski dopust”(članak 3. stavak 2.).

28. Stoga Ombudsman razumije da, čak i u zakonodavstvu EU-a koje se primjenjuje na države članice, uključujući zemlju podrijetla podnositelja pritužbe, roditeljski dopust nije oblikovan kao apsolutno pravo, već kao pravo koje podliježe određenim uvjetima koji objema uključenim stranama, odnosno poslodavcu i zaposleniku, omogućuju da zadovolje svoje posebne potrebe. Osim toga, posebni uvjeti koje nameće SRES nisu proturječni onima koje Direktiva omogućuje državama članicama da utvrde ili onima koji prate isto pravo u Pravilniku o osoblju za dužnosnike EU-a.

29. U svakom slučaju, Ombudsman vjeruje da će upravljačka tijela ES-a kojima je povjerena primjena članka 42. stavka 3. SRES-a razumno iskoristiti svoju ovlast odobravanja roditeljskog dopusta i da neće ni na koji način ometati predmetne upućene stručnjake u ostvarivanju tog prava, koje se u konačnici temelji na odredbama Povelje.

30. Kad je riječ o trajanju roditeljskog dopusta, ombudsmanica napominje da ne postoji odredba kojom se ES-ovi obvezuju na utvrđivanje određenog trajanja. Činjenica da se pravom države članice podnositelja pritužbe ili bilo kojim drugim nacionalnim pravom predviđa dulje razdoblje roditeljskog dopusta ne čini odredbu SRES-a neprimjerenom. Naime, djelatnost upućenih stručnjaka u ES-ovima, kao i njihova prava i obveze dok rade u ES-ovima, uređeni su zajedničkim pravilima koja se jednako primjenjuju na sve nastavnike, bez obzira na njihovo podrijetlo. Prihvaćanje da ES-ovi mogu različito postupati prema nastavnicima koji su upućeni u ES-ove ovisno o pravima i obvezama dodijeljenima njihovim nacionalnim zakonima najvjerojatnije ne bi bilo u skladu s načelom jednakog postupanja. Upućeni stručnjaci, bez obzira na njihovo podrijetlo, moraju biti svjesni da njihovo upućivanje može podrazumijevati ne samo dodatna prava i povlastice, već i dodatne obveze ili barem određene izmjene prava koja uživaju u svojim državama članicama [7].

31. Naposljetku, Ombudsmanica žali zbog činjenice da podnositeljica pritužbe nije mogla iskoristiti roditeljski dopust odmah nakon rodiljnog dopusta, kako je željela, jer u relevantno vrijeme (30. travnja 2012.) SRES još nije bio izmijenjen i nije joj bilo dopušteno koristiti roditeljski dopust ni na temelju prava svoje države članice. Međutim, preispitivanje kronologije predmeta pokazuje da se podnositelj pritužbe prvi put obratio Komisiji u studenome 2011. Istog je mjeseca Komisija zatražila od Vijeća guvernera da pitanje roditeljskog dopusta uvrsti u svoj dnevni red sastanka u prosincu 2011. Vijeće guvernera ovlastilo je glavnog tajnika da do travnja 2012. Odboru dostavi svoj prijedlog o tom pitanju. Radna skupina osnovana u tu svrhu sastala se u siječnju i veljači 2012. Kako bi podnijela konačni prijedlog Vijeću guvernera, radna skupina savjetovala se sa Zajedničkim odborom inspektora [8] i Odborom za proračun [9]. Vijeće guvernera podržalo je prijedlog radne skupine i, s obzirom na to da je za odluku o njemu bila potrebna jednoglasna odluka, odlučilo ga je donijeti pisanim postupkom.  Konačna odluka donesena je 14. svibnja 2012.

32. Iz prethodno navedenog proizlazi da je vrijeme potrebno za usklađivanje s postupkom izmjene (nekoliko sastanaka, mišljenja, pravne ocjene i jednoglasnog odobrenja) bilo nužno i razmjerno. U svakom slučaju, kako je prethodno navedeno, Ombudsman ne može preispitati djelovanje Vijeća guvernera, već samo djelovanje Komisije, koja je jasno poduzela sve potrebne korake kako bi osigurala izmjenu relevantnih pravila.

33. Naposljetku, iz razloga navedenih u točki 30. ove odluke, ombudsmanica se ne slaže sa stajalištem podnositelja pritužbe da joj je trebalo dopustiti korištenje roditeljskog dopusta odmah nakon završetka rodiljnog dopusta isključivo na temelju prava njezine države članice.

34. S obzirom na navedeno ombudsmanica zaključuje da je Komisija, u svojstvu člana Upravnog odbora Europskih škola, poduzela razumne i pravodobne korake kako bi postupila u skladu sa zahtjevom podnositelja pritužbe da ispravi prethodnu situaciju u kojoj SRES nije predvidio pravo na roditeljski dopust i da ga uskladi s odredbama Povelje i drugim odredbama prava EU-a o roditeljskom dopustu. Stoga smatra da u ovom slučaju nisu opravdane daljnje istrage.

35. Naposljetku, Ombudsman napominje da se u prijedlogu izmjene SRES-a navodi da, iako Komisija nije predvidjela posebna pravila o roditeljskom dopustu za upućene nacionalne stručnjake, ona u praksi omogućuje onima koji žele iskoristiti takav dopust da zatraže suspenziju svojeg upućivanja. Ombudsman pohvaljuje Komisiju za usvajanje te prakse kojom se upućenim nacionalnim stručnjacima omogućuje da uživaju svoja roditeljska prava unatoč nedostatku jasnih odredbi u tom pogledu. Budući da je primijetio da gotovo nijedna institucija, ured, tijelo i agencija EU-a koja zapošljava upućene nacionalne stručnjake nije donijela posebna pravila o roditeljskom dopustu, Ombudsman će razmotriti uvođenje relevantnih pravila i potaknuti druge da to učine. U tu svrhu mogao bi pokrenuti istragu na vlastitu inicijativu kako bi saznao kako se institucije, uredi, tijela i agencije EU-a bave tim pitanjem u praksi i, u konačnici, utvrdio najbolje prakse u tom pogledu.

B. Zaključci

Na temelju svoje istrage o toj pritužbi Ombudsman je zaključuje sljedećim zaključkom:

Nema razloga za provođenje daljnjih istraga u vezi s ovom pritužbom.

Podnositelj pritužbe i Europska komisija bit će obaviješteni o toj odluci.

P. Nikiforos Diamandouros

Sastavljeno u Strasbourgu 16. listopada 2012.

[1] SL 2010., L 68, str. 13.

[2] Vidjeti predmet 199/23.10.95/EP/B/KT (godišnje izvješće iz 1996., str. 35.–36.), dostupno na: http://www.ombudsman.europa.eu/report96/pdf/en/rap96_en.pdf

[3] SL 1996., L 145, str. 4.

[4] Za sve ostale odluke potrebna je samo dvotrećinska većina. Međutim, za odluku koja utječe na posebne interese države članice potrebna je suglasnost te države članice, a za odluke o zatvaranju škola potrebno je i odobrenje Komisije. Europski patentni ured i predstavnici osoblja i roditelja glasuju samo o određenim pitanjima.

[5] Članak 2. stavak 1. Okvirnog sporazuma, koji se provodi Direktivom, glasi: „radnici i radnice imaju pojedinačno pravo na roditeljski dopust na temelju rođenja ili posvojenja djeteta kako bi im se omogućilo da se brinu o tom djetetu najmanje tri mjeseca, do određene dobi do osam godina koju određuju države članice i/ili socijalni partneri.”

[6] Studija „Roditeljski dopust u državama članicama Vijeća Europe”, str. 17., dostupna na: http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/equality/03themes/women-decisionmaking/CDEG(2004)14final_en.pdf

[7] Zapravo, prijedlog izmjene SRES-a pokazuje da je ES nastojao postići pravednu ravnotežu i provesti skup pravila kojima se „uzima u obzir pojedinačna nacionalna pravila s jedne strane i uspostavlja opći prilagođeni okvir za europske škole s druge strane.”

[8] Španjolska ima dva odbora inspektora, jedan za primarne i dječje odjele i jedan za sekundarne odjele. Nadziru obrazovanje koje pružaju škole i sastoje se od jednog inspektora iz svake države članice. Inspektori redovito posjećuju nastavu, izdaju smjernice voditeljima i nastavnom osoblju, periodično se sastaju radi rasprava i podnose prijedloge o nastavnim programima, metodama poučavanja i ocjenjivanju Vijeću guvernera.

[9] Odbor za proračun sastoji se od financijskih stručnjaka iz država članica koji ispituju financijske posljedice obrazovnih prijedloga i proračuna pojedinačnih škola i Glavnog tajništva. U tom su odboru zastupljeni i Europska komisija i Europski patentni ured.