Okolnosti pritužbe

1. Ova se pritužba odnosi na zahtjev za javni pristup dokumentima koji potječu iz država članica, a koji je u posjedu Europske komisije („Komisija”).

2. Podnositelj pritužbe novinar je koji radi u Bruxellesu (Belgija) za američke novine. Podnositelj pritužbe Komisiji je 20. kolovoza 2010. podnio zahtjev za pristup dokumentima koji se odnose na „upitnik o standardnim primicima” koji je zatražila radna skupina za članak 65. Pravilnika o osoblju.[1] Taj je zahtjev podnesen u skladu s Uredbom 1049/2001 [2] odnosio se na odgovore država članica na navedeni upitnik. Eurostat (tj. Komisija) upotrebljava podatke sadržane u tim odgovorima za izračune potrebne prilagodbe plaća dužnosnika i ostalih službenika koji rade za institucije, tijela, urede i agencije EU-a.

3. Komisija je 10. rujna 2010. obavijestila podnositelja pritužbe da je, u skladu s člankom 7. Uredbe 1049/2001, odlučila produljiti rok za odgovor na zahtjev za pristup za 15 radnih dana (tj. do 1. listopada 2010.).

4. Komisija je 1. listopada 2010. obavijestila podnositelja pritužbe da se relevantni izračuni temelje na informacijama koje je dostavilo osam država članica. Dodala je da je sedam od tih država članica već dostavilo svoje odgovore na upitnik (tj. sve predmetne države članice osim Španjolske). Međutim, Komisija je nadalje navela da se mora savjetovati s predmetnim državama članicama kako bi provjerila protive li se objavi njihovih odgovora. Stoga je Komisija navela da će se podnositelju pritužbe vratiti što je prije moguće tijekom sljedećeg tjedna.

5. Komisija je 7. i 8. listopada 2010. podnositelju pritužbe dostavila preslike odgovora na upitnik koje je dostavilo šest država članica na koje se zahtjev odnosi.

6. Komisija je 13. listopada 2010. obavijestila podnositelja pritužbe da su se Francuska i Španjolska usprotivile objavi svojih odgovora. Komisija stoga smatra da se tim dokumentima nije mogao odobriti pristup jer bi „otkrivanje ozbiljno ugrozilo postupak donošenja odluka, među ostalim zbog preliminarne i posebne prirode dokumenata. Dokumenti se utvrđuju na temelju metodologije EU-a koja je posebno prilagođena potrebama EU-a i stoga nije nužno u skladu s nacionalnim praksama (članak 4. stavak 4. Uredbe 1049/2001).

7. Podnositelj pritužbe je 20. listopada 2010. glavnom tajniku Komisije podnio ponovni zahtjev u skladu s člankom 8. Uredbe 1049/2001. Podnositelj pritužbe u biti je osporio stajalište Komisije da bi se objavom odgovora na upitnik ozbiljno ugrozio postupak donošenja odluka. Nadalje, podnositelj pritužbe tvrdio je da se čini da činjenica da su dokumenti navodno utvrđeni na temelju metodologije EU-a koja je posebno prilagođena potrebama EU-a nije obuhvaćena područjem primjene nijednog od izuzeća navedenih u članku 4. Uredbe 1049/2001.

8. Komisija je 16. studenoga 2010. obavijestila podnositelja pritužbe da je, u skladu s člankom 8. stavkom 2. Uredbe 1049/2001, odlučila produljiti rok za odgovor na ponovni zahtjev za 15 radnih dana (tj. do 9. prosinca 2010.).

9. Komisija je 9. prosinca 2010. obavijestila podnositelja pritužbe da mu ne može dostaviti konačan odgovor na zahtjev za pristup jer su "unutarnja savjetovanja" još uvijek u tijeku.

10. Podnositelj pritužbe zatražio je 27. siječnja 2011. ažuriranje statusa svojeg ponovnog zahtjeva.

11. Podnositelj pritužbe ponovio je 9. veljače 2011. svoj zahtjev za ažuriranje statusa svojeg ponovnog zahtjeva.

12. Istog je dana Komisija obavijestila podnositelja pritužbe da će uskoro dobiti odgovor.

13. Dana 11. srpnja 2011., a u nedostatku odgovora na njegov ponovni zahtjev, podnositelj pritužbe podnio je ovu pritužbu Ombudsmanu.

Predmet istrage

14. Ombudsmanica je pokrenula istragu o sljedećim navodima i tvrdnjama:

Tvrdnje:

(1) Komisija podnositelju pritužbe nije odobrila pristup odgovorima Francuske i Španjolske na Upitnik o standardnim naknadama koje im je Komisija uputila u svrhu pripreme godišnjeg preispitivanja primitaka od rada dužnosnika i ostalih službenika EU-a.

(2) Pri obradi navedenog zahtjeva za pristup Komisija nije poštovala primjenjive rokove iz Uredbe 1049/2001.

Zahtjev:

Komisija bi podnositelju pritužbe trebala odobriti pristup odgovorima Francuske i Španjolske na Upitnik o standardnoj naknadi koji im je Komisija uputila.

Istraga

15. Ombudsmanica je 29. srpnja 2011. zatražila od Komisije da dostavi svoje mišljenje o navedenim navodima i tvrdnjama. Nadalje, Ombudsman je obavijestio Komisiju da je odlučio provesti inspekciju relevantnih dokumenata. Inspekcija je provedena 26. rujna 2011. te je podnositelju pritužbe poslan primjerak izvješća o inspekciji.

16. Podnositelj pritužbe obavijestio je 6. listopada 2011. Ombudsmana da je Komisija istog dana objavila upitnik koji je dostavila Španjolska [4].

17. Komisija je 19. listopada 2011. obavijestila Ombudsmana da nije mogla ispuniti rok do 30. rujna 2011. za davanje mišljenja. Komisija je dodala da namjerava dati svoje mišljenje do 30. studenoga 2011.

18. Komisija je 11. siječnja 2012. dostavila svoje mišljenje, koje je proslijeđeno podnositelju pritužbe radi očitovanja. Podnositelj pritužbe podnio je svoja očitovanja 19. siječnja 2012.

Analiza i zaključci Europskog ombudsmana

A. Tvrdnja da Španjolska i Francuska nisu odobrile pristup odgovorima na Upitnik o standardnoj naknadi i povezani zahtjev

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

19. Komisija je u svojem mišljenju istaknula da je podnositelju pritužbe odobrila pristup odgovoru koji je Francuska dostavila 28. listopada 2011.[5] Komisija je stoga tvrdila da je tvrdnja da podnositelju pritužbe nije omogućen pristup odgovorima Francuske i Španjolske na Upitnik o standardnoj naknadi i povezanoj tvrdnji postala bespredmetna jer je u međuvremenu odobrila pristup tim dokumentima.

20. Podnositelj pritužbe osporio je stajalište koje je zauzela Komisija. Tvrdio je da su razlozi zbog kojih je Komisija uskratila dokumente netočni i da je stoga to važno napomenuti kako bi Komisija u budućnosti mogla promijeniti svoju politiku. Konkretno, podnositelj pritužbe osporavao je činjenicu da je Komisija odobrila pristup dokumentima tek nakon što je dobila odobrenje španjolskih i francuskih tijela. Podnositelj pritužbe dodao je da, u skladu s Uredbom 1049/2001, to nije prihvatljiv razlog.

Procjena Europskog ombudsmana

22. Ombudsmanica smatra da je, kao što je to Komisija pravilno predložila, tvrdnja da bi Komisija trebala odobriti pristup odgovorima Francuske i Španjolske na Upitnik o standardnoj naknadi postala bespredmetna u ovim okolnostima. Naime, očito je da Ombudsman ne treba ocjenjivati treba li Komisija otkriti predmetne dokumente nakon što su stvarno otkriveni.

23. Što se tiče navoda da Komisija nije otkrila predmetne dokumente, točno je da neodobravanje pravodobnog pristupa dokumentima samo po sebi predstavlja nepravilnost u postupanju. Činjenica da je Komisija naknadno odobrila pristup predmetnim dokumentima ne uklanja nužno taj slučaj nepravilnosti u postupanju. Međutim, Ombudsmanica napominje da su postupovni aspekti obrade relevantnog zahtjeva za pristup predmet druge tvrdnje podnositelja pritužbe. Stoga smatra da prethodno navedeno pitanje valja razmotriti u okviru ispitivanja drugog prigovora. Stoga će Ombudsman u sljedećem odjeljku razmotriti argumente podnositelja pritužbe koji se odnose na navodno pogrešne razloge koje je Komisija upotrijebila kako bi opravdala svoju odluku o uskraćivanju dokumenata nakon isteka primjenjivih rokova.

24. S obzirom na prethodno navedeno, ombudsmanica smatra da ne postoje razlozi za daljnje istrage u vezi s prvom tvrdnjom i povezanom tvrdnjom.

B. Tvrdnja o nepoštovanju rokova utvrđenih u Uredbi 1049/2001

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

25. Komisija je u svojem mišljenju navela da se, iako se dijalogom s tijelima država članica obično produljuje obrada ponovnih zahtjeva, vrijeme potrebno u ovom slučaju ne može smatrati nerazumnim. Međutim, Komisija je potvrdila da nije obradila ponovni zahtjev podnositelja pritužbe u rokovima utvrđenima u Uredbi 1049/2001. Dodala je da se ispričala podnositelju pritužbe za dugo vremena koje je provela u svojim odlukama od 6. i 28. listopada 2011. o ponovnom zahtjevu.

26. Podnositelj pritužbe u svojim je očitovanjima naveo da je Komisija priznala da je prekršila rokove utvrđene u Uredbi 1049/2001 i ispričala se zbog kašnjenja. Međutim, podnositelj pritužbe naglasio je da Komisija mora poštovati rokove utvrđene u Uredbi 1049/2001.

27. Prema podnositelju pritužbe, ako država članica zatraži od Komisije da ne objavi dokument koji potječe iz te države članice, ali ne dostavi svoje razloge za to odbijanje u primjenjivim rokovima, Komisija nema valjan razlog za odbijanje zahtjeva za pristup dokumentima. Stoga se podnositelj pritužbe snažno protivio činjenici da je Komisija očito odbila odobriti pristup predmetnim dokumentima u primjenjivim rokovima jer su savjetovanja s državama članicama još bila u tijeku.

28. Podnositelj pritužbe tvrdio je da Komisija ne smije uskratiti dokumente dok država članica ne pristane na njihovo objavljivanje bez pružanja obrazloženja. Osim toga, dodao je da je loše postupanje Komisije s predmetom također pridonijelo znatnom kašnjenju u obradi njegova zahtjeva.

Procjena Europskog ombudsmana

29. Ombudsmanica najprije napominje da se Uredbom 1049/2001 utvrđuje načelo javnog pristupa svim dokumentima u posjedu Europske komisije, Vijeća Europske unije i Europskog parlamenta, osim ako institucija kojoj je podnesen zahtjev za pristup može dokazati da se primjenjuje jedno od izuzeća iz članka 4. stavaka od 1. do 3. Uredbe. Područjem primjene Uredbe 1049/2001 obuhvaćeni su dokumenti u posjedu tih institucija čak i ako dokumenti potječu od trećih strana, uključujući one iz države članice.

30. Kad je riječ o dokumentima trećih strana, Europski ombudsman napominje da je člankom 4. stavkom 4. Uredbe 1049/2001 predviđeno da se institucija savjetuje s trećom stranom kako bi procijenila je li primjenjivo izuzeće iz stavka 4. točke 1. ili stavka 4., osim ako je jasno da se dokument smije ili ne smije objaviti.

31. Međutim, kad je riječ o dokumentima koji potječu iz države članice, člankom 4. stavkom 5. Uredbe 1049/2001 predviđa se da država članica može zatražiti od institucije da bez njezine prethodne suglasnosti ne objavi dokument koji potječe iz te države članice.

32. Valja napomenuti da se Komisijin dopis od 13. listopada 2010., kojim je odbijen prvotni zahtjev za pristup, izričito temeljio na izuzeću iz članka 4. stavka 3. Uredbe 1049/2001, odnosno na tome da bi otkrivanje ozbiljno ugrozilo proces odlučivanja institucije. Međutim, Komisija se naknadno nije ponovno pozvala na tu iznimku u vezi s ponovnim zahtjevom.[6] Umjesto toga, čini se da se odbijanje Komisije da odobri pristup dokumentima koje je zatražio podnositelj pritužbe implicitno temeljilo na tumačenju članka 4. stavka 5. Uredbe 1049/2001, prema kojem je pristup dokumentima koji potječu iz države članice bio moguć samo ako je ta država članica pristala na otkrivanje. Naime, Komisija je u svojem dopisu podnositelju pritužbe od 6. listopada 2011. dala sljedeću izjavu: „Nakon pozitivnog ishoda novog savjetovanja sa španjolskim tijelima u pogledu dokumenta koji potječe iz te države članice, zadovoljstvo mi je obavijestiti Vas da se ovom dokumentu, koji se nalazi u prilogu [...], može odobriti puni pristup. Kad je riječ o dokumentu koji potječu od francuskih tijela, relevantni postupak savjetovanja još je u tijeku. Stoga Vam još nismo u mogućnosti dati konačan odgovor na Vaš zahtjev u tom pogledu." Nadalje, čini se da je navedeni zaključak potvrđen upućivanjem Komisije u njezinu mišljenju na "dijalog s tijelima država članica" kao jedan od razloga za kašnjenje u obradi zahtjeva.

33. Kad je riječ o tumačenju i implikacijama članka 4. stavka 5. Uredbe 1049/2001, Sud je u presudi Švedska/Komisija utvrdio sljedeće:[7]

„85. Kad je riječ o postupovnim implikacijama članka 4. stavka 5. Uredbe br. 1049/2001 koje se tumače na taj način, valja istaknuti, kao prvo, da kada je provedba pravila prava Zajednice tako zajednički povjerena instituciji i državi članici koja je iskoristila mogućnost dodijeljenu tom odredbom i takva provedba stoga ovisi o dijalogu koji treba voditi između njih, oni su dužni, u skladu s obvezom lojalne suradnje iz članka 10. UEZ-a, djelovati i surađivati na način da se ta pravila učinkovito primjenjuju.

86. Iz toga slijedi, s jedne strane, da institucija kojoj je podnesen zahtjev za pristup dokumentu koji potječe iz države članice i ta država članica moraju, nakon što je ta institucija obavijestila državu članicu o tom zahtjevu, bez odgode započeti istinski dijalog o mogućoj primjeni iznimaka predviđenih u članku 4. stavcima 1. do 3. Uredbe br. 1049/2001, obraćajući posebnu pozornost na potrebu da se instituciji omogući da zauzme stajalište u rokovima u kojima joj članci 7. i 8. te uredbe nalažu da odluči o zahtjevu za pristup.

87. Nadalje, ako se dotična država članica nakon takvog dijaloga protivi otkrivanju predmetnog dokumenta, dužna je, suprotno onomu što je Opći sud presudio u točki 59. pobijane presude, obrazložiti taj prigovor pozivajući se na te iznimke.

88. Institucija ne može prihvatiti prigovor države članice na otkrivanje dokumenta koji potječe iz te države ako prigovor uopće nije obrazložen ili ako razlozi nisu izneseni u pogledu iznimaka navedenih u članku 4. stavcima 1. do 3. Uredbe br. 1049/2001. Ako, unatoč izričitom zahtjevu institucije upućenom državi članici u tu svrhu, država još uvijek ne dostavi instituciji takve razloge, institucija mora, ako smatra da se ne primjenjuje nijedna od tih iznimaka, omogućiti pristup traženom dokumentu."(moje isticanje)

34. Nadalje, iz sudske prakse također je jasno da su rokovi utvrđeni Uredbom 1049/2001 za obradu zahtjeva za pristup dokumentima obvezni.[8]

35. Stoga činjenica da je institucija započela dijalog s državom članicom iz koje potječe traženi dokument ne daje joj pravo da prekorači rokove utvrđene Uredbom 1049/2001. Komisija je u svakom slučaju i dalje obvezna odlučiti o zahtjevu za pristup u navedenim rokovima, bilo odobravanjem pristupa ili objašnjavanjem, na temelju jednog ili više izuzeća navedenih u članku 4. stavcima od 1. do 3. Uredbe 1049/2001, zašto se pristup ne može odobriti.

36. U ovom je slučaju rok za obradu ponovnog zahtjeva istekao 9. prosinca 2010. Međutim, Komisija je pristup zatraženim dokumentima dala tek 6. i 28. listopada 2011. Sama Komisija ne osporava da je prekoračila primjenjive rokove.

37. Kad je riječ o argumentu podnositelja pritužbe da je loše postupanje Komisije s njegovim zahtjevom pridonijelo znatnom kašnjenju, Ombudsman primjećuje sljedeće. Kako je zabilježeno u izvješću o inspekciji predmeta, predstavnici Komisije obavijestili su predstavnike Ombudsmana tijekom inspekcije da se, dok Ombudsman nije otvorio ovu istragu, ponovni zahtjev nije rješavao barem od veljače 2011. Predstavnici Komisije izjavili su da je to posljedica poteškoća u davanju prednosti spisima. Dodali su da je službi Komisije koja je rješavala ponovne zahtjeve dodijeljen jedan dodatni član osoblja otprilike u vrijeme inspekcije Ombudsmana.

38. Ombudsmanica napominje da se institucija ne može pozvati na nedostatak osoblja ili druge unutarnje poteškoće kako bi opravdala nepoštovanje obveza koje su joj nametnute Uredbom 1049/2001. Institucije moraju poduzeti potrebne mjere kako bi mogle ispuniti svoje zadaće.[9] Stoga se stajalište Komisije da je imala poteškoća s davanjem prednosti spisima i da nije imala dovoljno osoblja ne može prihvatiti kao valjano opravdanje za nepoštovanje rokova utvrđenih u Uredbi 1049/2001.

39. S obzirom na prethodno navedeno Ombudsman zaključuje da je Komisija počinila nepravilnosti u postupanju jer nije poštovala rokove utvrđene u Uredbi 1049/2001. Ombudsmanica nadalje zaključuje da činjenica da Komisija nije dovršila postupak savjetovanja s predmetnim državama članicama prije isteka roka nije dovoljan razlog da se ne odobri pristup dokumentima koje je zatražio podnositelj pritužbe. Nadalje, Komisija se ne može pozvati na nedostatak osoblja ili druge unutarnje poteškoće kako bi opravdala nepoštovanje rokova utvrđenih u Uredbi 1049/2001.

40. Ombudsmanica napominje da se Komisija ispričala zbog kašnjenja. Međutim, isprika Komisije odnosi se samo na znatno vrijeme koje je proteklo između ponovnog zahtjeva i njegovih odgovora. Čini se da se ne odnosi na razlog tog kašnjenja, tj. činjenicu da je Komisija prihvatila da je savjetovanje s predmetnim državama članicama trajalo nekoliko mjeseci. Naime, iz Komisijinih dopisa od 6. i 28. listopada 2011. te iz njezina mišljenja u ovom predmetu proizlazi da Komisija i dalje smatra da joj potreba za savjetovanjem s državama članicama na temelju članka 4. stavka 5. Uredbe 1049/2001 daje pravo da prekorači rokove za odgovaranje na zahtjeve za pristup utvrđene u Uredbi 1049/2001. Međutim, kako je Sud pojasnio u prethodno navedenoj presudi Švedska/Komisija [10], ta je pretpostavka potpuno neutemeljena. Stoga postoji jasan rizik da bi pristup Komisije mogao dovesti do kašnjenja u sličnim slučajevima u budućnosti. Stoga, s obzirom na prethodno navedeno, Ombudsman smatra da je u ovom slučaju primjereno iznijeti kritičku primjedbu.

C. Zaključci

Na temelju svoje istrage o toj pritužbi Ombudsman je zaključuje sljedećim zaključkom i kritičkom napomenom:

Nema razloga za daljnje istrage u vezi s prvom tvrdnjom i povezanom tvrdnjom.

Kad je riječ o drugoj tvrdnji, valja podsjetiti na to da su institucije obvezne obraditi zahtjeve za pristup u kratkim rokovima utvrđenima Uredbom 1049/2001. Komisija očito nije poštovala rokove u ovom slučaju prilikom obrade zahtjeva za pristup odgovorima Francuske i Španjolske na Upitnik o standardnim naknadama. To je nepravilnost u postupanju.

Podnositelj pritužbe i Komisija bit će obaviješteni o toj odluci.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Sastavljeno u Strasbourgu 23. svibnja 2012.

---

[1] Člankom 65. stavkom 1. Pravilnika o osoblju utvrđuje se sljedeće: „Vijeće svake godine preispituje primitke od rada dužnosnika i ostalih službenika Zajednica. To se preispitivanje provodi u rujnu u svjetlu zajedničkog izvješća Komisije na temelju zajedničkog indeksa koji priprema Statistički ured Europskih zajednica u dogovoru s nacionalnim statističkim uredima država članica; indeks odražava stanje na dan 1. srpnja (1) u svakoj od zemalja Zajednica. Tijekom tog preispitivanja Vijeće razmatra treba li, kao dio gospodarske i socijalne politike Zajednica, prilagoditi primitke od rada. Posebno se uzimaju u obzir sva povećanja plaća u javnoj službi i potrebe zapošljavanja.”

[2] Uredba (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije, SL 2001 L 145/43.

[3] Člankom 4. stavkom 4. Uredbe 1049/2001 utvrđuje se sljedeće: „U pogledu dokumenata treće strane, institucija se savjetuje s trećom stranom kako bi procijenila je li primjenjivo izuzeće iz stavka 1. ili 2., osim ako je jasno da se dokument objavljuje ili ne.”

[4] Dana 19. travnja 2012., na zahtjev službi Europskog ombudsmana, službe Komisije dostavile su presliku popratnog pisma Komisije.

[5] Dana 19. travnja 2012., na zahtjev službi Europskog ombudsmana, službe Komisije dostavile su presliku popratnog pisma Komisije.

[6] Prilično je dvojbeno može li se navedena iznimka uopće primijeniti u situaciji kao što je ova, u kojoj je Komisija pristala objaviti odgovore šest država članica na upitnik i odbila odobriti pristup odgovorima drugih dviju država članica. Naime, teško je vidjeti zašto otkrivanje odgovora šest država članica ne bi ozbiljno ugrozilo postupak donošenja odluka, dok bi otkrivanje odgovora Španjolske i Francuske to učinilo.

[7] Vidjeti predmet C-64/05 P, Švedska protiv Komisije [2007.] ECR I-11389, točke od 85. do 89. Vidjeti i nedavnu presudu Općeg suda u predmetu T-59/09, Njemačka protiv Komisije, presudu od 14. veljače 2012. (još nije objavljena), kojom se potvrđuje i dodatno razvija prethodna sudska praksa Suda.

[8] Vidjeti, primjerice, spojene predmete T-355/04 i T-446/04 Co-Frutta protiv Komisije, presudu od 19. siječnja 2010. (još nije objavljena), u kojoj je u točki 56. utvrđeno da je „obvezan rok od 15 radnih dana, koji se može produljiti, unutar kojeg institucija mora odgovoriti na ponovni zahtjev, kako je utvrđeno u članku 8. stavcima 1. i 2. Uredbe br. 1049/2001.”

[9] Vidjeti, primjerice, u kontekstu zahtjeva za pristup dokumentima, mišljenje AG Kokott u predmetu C-139/07 P, Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau [2010.] ECR I-5885, točke 64. i 65., i mišljenje AG Léger u predmetu C-353/01 P, Mattila/Vijeće Europske unije [2004.] ECR I-1073, točka 74.

[10] Vidjeti točku 86. presude (navedene u gornjoj točki 32.), u skladu s kojom Komisija i država članica moraju započeti istinski dijalog o mogućem otkrivanju dokumenata kojima se traži pristup „uz posvećivanje posebne pozornosti potrebi da se instituciji omogući zauzimanje stajališta u rokovima u kojima se člancima 7. i 8. Uredbe od nje zahtijeva da odluči o zahtjevu za pristup.”