Fait conformément à l'article 3, paragraphe 5, du statut du Médiateur européen [1]

Antécédents de la plainte

1. En novembre 2017, le plaignant a demandé à la Commission européenne l’accès du public [2] à «[t]ous les documents relatifs à la visite officielle du commissaire Günther Oettinger aux États-Unis (7-11 octobre 2016). Les documents doivent inclure les frais de voyage, les plans de voyage, le calendrier officiel, les procès-verbaux des réunions, la note rédigée par la Commission et l’ambassade de l’UE aux États-Unis pour préparer la visite.»

2. À la suite de nombreux rappels du plaignant, la Commission a pris une décision en octobre 2018. Elle a indiqué qu’elle avait identifié 18 documents relevant du champ d’application de la demande du plaignant, dont trois avaient déjà été rendus publics. La Commission a refusé l’accès à deux documents et a accordé au plaignant un accès partiel aux 13 documents restants. Toutefois, aucun de ces documents ne contenait d’informations sur les dépenses engagées dans le cadre du voyage d’affaires du commissaire.

3. Le plaignant a donc demandé un réexamen de la décision de la Commission (il a introduit une «demande confirmative»). Il a fait valoir que la Commission devrait également divulguer les factures, les billets d’avion et d’autres documents similaires « relatifs aux frais de voyage et aux plans de voyage de [le commissaire] et de sa délégation»[3].

4. N’ayant pas reçu de réponse sur le fond, le plaignant s’est adressé au Médiateur en janvier 2019.

L'enquête

5. La Médiatrice a ouvert une enquête sur les aspects suivants de la plainte: la Commission a omis i) de traiter la demande d’accès du public du plaignant en temps utile et ii) d’identifier tous les documents pertinents pour la demande d’accès du public du plaignant.

6. Au cours de l’enquête, la Commission a adopté une décision sur la demande confirmative du plaignant (ci-après dénommée «décision confirmative»). Elle a identifié d’autres documents, tels que des billets de voyage et des factures d’hôtel, mais en a refusé l’accès sur la base de l’exception relative à la protection des données à caractère personnel. Toutefois, la Commission a communiqué les «dépenses agrégées du voyage» comme suit:

7. Le plaignant n’étant pas satisfait de cette réponse, la Médiatrice a décidé d’enquêter également sur iii) le refus de la Commission d’accorder au public l’accès aux autres documents identifiés concernant les dépenses engagées dans le cadre du voyage d’affaires en question.

8. Le Médiateur a examiné les documents présentés par la Commission à l'équipe d'enquête. Il ressort clairement des informations contenues dans ces documents que les dépenses cumulées, que la Commission a communiquées au plaignant, ne constituent pas les dépenses totales du voyage. Au contraire, ces coûts englobent uniquement les dépenses du commissaire, tandis que les membres du personnel qui avaient accompagné le commissaire lors de son voyage aux États-Unis ont supporté davantage de dépenses.

Le refus d’accès du public par la Commission

Arguments présentés au Médiateur

9. Le plaignant a fait valoir qu'il existe un intérêt public à savoir combien d'argent des contribuables l'UE dépense pour un voyage d'un commissaire.

10. La Commission a soutenu que, compte tenu de la divulgation des «dépenses agrégées du voyage en question», «le transfert des données à caractère personnel du commissaire Oettinger et de son équipe, contenues dans les documents demandés, irait au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif d’assurer la transparence des coûts afférents à la mission et serait donc disproportionné par rapport à cette finalité».

Évaluation du Médiateur

11. La Commission a refusé l’accès aux documents demandés (reçus, factures, billets d’avion et autres documents similaires) au motif qu’ils contenaient des données à caractère personnel. En effet, les informations contenues dans ces documents, qui concernent des personnes distinctes, sont très susceptibles de constituer des données à caractère personnel étant donné que les personnes concernées ont été identifiées (M. Oettinger) ou pourraient être identifiables (les membres du personnel qui l’ont accompagné aux États-Unis).

12. Les règles de l'UE en matière de protection des données [4] exigent qu'une personne sollicitant l'accès à des données à caractère personnel démontre la nécessité de disposer d'un tel accès. Cela signifie qu’un demandeur doit établir que les données demandées (reçus, factures, billets d’avion et autres documents similaires) sont nécessaires à une fin spécifique d’intérêt public. Si ce besoin est supérieur aux intérêts légitimes de la personne concernée, l'accès peut être accordé. Toutefois, la mesure demandée (en l’espèce, la divulgation des recettes pertinentes, etc.) doit être le moyen le plus approprié d’atteindre l’objectif poursuivi par la personne demandant l’accès.

13. Le plaignant n’a avancé aucun besoin spécifique qui justifierait d’accorder l’accès du public aux documents qu’il a demandés, tels que, par exemple, des preuves d’abus de dépenses ou d’indemnités ou d’une insuffisance des garanties administratives actuelles de la Commission en matière de contrôle de l’utilisation des fonds publics dans ce domaine. Le plaignant a plutôt évoqué le besoin général de transparence en ce qui concerne l’utilisation de l’argent des citoyens. Selon la jurisprudence de l’Union, la transparence en elle-même, en termes généraux, n’est pas suffisante pour démontrer une «nécessité». Dans un arrêt récent de 2018, le Tribunal a déclaré qu’«[u]ne priorité automatique ne peut être conférée à l’objectif de transparence par rapport au droit à la protection des données à caractère personnel»[5].  En conséquence, la Médiatrice reconnaît que le refus de la Commission d’accorder l’accès du public à ces documents spécifiques était conforme au droit de l’Union en matière de protection des données à caractère personnel.

14. Toutefois, l'Ombudsman n'est pas un tribunal. En tant que tel, il appartient au Médiateur de rechercher des solutions aux questions pertinentes pour une affaire qui iraient au-delà des options ouvertes à un tribunal. Dans une affaire d’accès aux documents, cela peut signifier que le Médiateur peut présenter une proposition de solution visant à résoudre les problèmes sous-jacents de transparence, de confiance et de légitimité.

15. La Médiatrice considère que la présente affaire soulève une question plus large de transparence, de confiance et de légitimité que la Commission devrait saisir l’occasion d’aborder, en tenant dûment compte de la nécessité de protéger les données à caractère personnel.  Le plaignant a fait valoir que le public devait être informé des montants dépensés pour un voyage d’affaires du commissaire. Ces montants sont, à terme, financés par les citoyens de l'UE. Le Médiateur convient donc que le public a le droit d'être informé, de manière générale, de la manière dont cet argent est utilisé.

16. De l’avis de la Médiatrice, la transparence quant à la manière dont l’argent des citoyens est dépensé est l’une des clés pour créer et maintenir la confiance et la responsabilité dans les démocraties [6]. La Commission elle-même a reconnu la nécessité et l’importance de la transparence en ce qui concerne l’utilisation de l’argent des citoyens. Dans son code de conduite [7], elle s'est engagée à publier régulièrement et de manière proactive un aperçu des dépenses engagées pour les voyages d'affaires effectués par ses commissaires. Le Médiateur a félicité la Commission pour cette politique de publication proactive [8] et note que la Commission a suivi cette politique en l'espèce, en publiant des détails sur les dépenses engagées par le commissaire Oettinger (voir point 6 ci-dessus).

17. Toutefois, la Médiatrice note également que la Commission n’a publié que les coûts du commissaire, et non le coût global agrégé du voyage d’affaires.

18. Il ressort clairement des documents examinés qu'il y a eu plus de coûts engagés que les dépenses globales du commissaire. Les coûts supportés par les membres du personnel accompagnant le commissaire n’ont pas été inclus dans les chiffres publiés. Cela en dépit de l’affirmation claire figurant dans la décision confirmative de la Commission selon laquelle «les dépenses agrégées du voyage en question sont divulguées par la présente».

19. Le Médiateur estime qu’il serait raisonnable de considérer «les dépenses cumulées du voyage» comme incluant les dépenses du personnel accompagnant, mais ce n’était pas le cas.

20. En tout état de cause, la Médiatrice est d’avis qu’une transparence accrue grâce à la divulgation des coûts globaux du voyage renforcerait encore la confiance des citoyens et la légitimité de l’administration de l’Union et serait donc dans l’intérêt public.

21. Le Médiateur estime qu’il suffirait, à cette fin, que la Commission, outre la ventilation des propres coûts du commissaire, publie les montants globaux dépensés pour le voyage, y compris ceux du personnel accompagnant, ventilés en certaines catégories de coûts. La divulgation de ces informations agrégées ne révélerait aucune information qui pourrait être liée spécifiquement à une personne identifiée ou identifiable. Même si elle le pouvait, sa divulgation ne porterait pas atteinte à la vie privée ou à l’intégrité de cette personne ou de ces personnes.

22. La Médiatrice peut revenir sur les autres aspects de cette plainte (paragraphe 5 ci-dessus) plus tard dans son enquête.

La proposition de solution

La Médiatrice propose que la Commission communique au plaignant les frais agrégés (frais de voyage agrégés, frais d’hébergement agrégés, indemnités journalières agrégées et frais divers agrégés) exposés pour le voyage, y compris ceux exposés par les membres du personnel accompagnant le commissaire.

Emily O'Reilly Médiateur
européen

Strasbourg, le 06/05/2019

[1] Décision du Parlement européen du 9 mars 1994 concernant le statut et les conditions générales d'exercice des fonctions du Médiateur (94/262/CECA, CE, Euratom), JO L 113, p. 15.

[2] Conformément au règlement (CE) n° 1049/2001 relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, disponible à l'adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN.

[3] C’est nous qui soulignons.

[4] Règlement (UE) 2018/1725 relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel par les institutions, organes et organismes de l’UE, disponible à l’adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32018R1725&from=EN.

[5] Voir arrêt du Tribunal (cinquième chambre élargie) du 25 septembre 2018, Psara et al./Parlement, T-639/15 à T-666/15 et T-94/16, disponible à l’adresse suivante: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=206663&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1165421.

[6] Voir également la décision dans l’affaire 143/2019/TE, https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/111831.

[7] Disponible à l’adresse suivante: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/code-of-conduct-for-commissioners-2018_en_0.pdf.

[8] Voir les décisions dans les affaires 562/2017/THH et 1069/2017/THH, https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/106536.