Fait conformément à l'article 3, paragraphe 6, du statut du Médiateur européen ^[1]

Antécédents de la plainte

1. Cette enquête portait sur la mesure dans laquelle les règles en matière de protection des données peuvent être utilisées pour empêcher la divulgation de documents qui permettraient au public d’examiner les conflits d’intérêts potentiels d’anciens membres du personnel des institutions de l’UE dans des situations de «pantouflage».

2. Un changement de porte tournante est une situation dans laquelle un membre du personnel quitte la fonction publique de l’UE pour occuper un poste à l’extérieur, par exemple dans le secteur privé. Les mouvements de pantouflage peuvent donner lieu 1) au risque d'un conflit avec les intérêts légitimes de la Commission; 2) le risque que des informations confidentielles soient divulguées ou utilisées à mauvais escient; ou 3) le risque que d’anciens membres du personnel utilisent leurs contacts personnels étroits et leurs amitiés avec d’anciens collègues pour faire pression [2].

3. Le plaignant, un journaliste, a demandé à la Commission européenne de lui donner accès au public aux invitations adressées à des fonctionnaires de la Commission et à tous les autres documents relatifs à un événement d’entreprise organisé par une multinationale en avril 2019. Le plaignant a déclaré qu'il souhaitait utiliser les documents demandés pour enquêter sur un conflit d'intérêts potentiel. Il a déclaré qu’un ancien chef d’unité de la Commission avait quitté la fonction publique de l’UE [3] pour occuper le poste de directeur des affaires publiques d’une entreprise multinationale à l’automne 2018. Le plaignant a fait observer que l'intéressé, alors qu'il était fonctionnaire de l'UE, avait travaillé sur des questions présentant un intérêt direct pour l'entreprise multinationale [4]. Tant l'ancien chef d'unité que ses anciens collègues de la Commission ont assisté à l'événement d'entreprise.

4. Lorsque l’ancien fonctionnaire a quitté la Commission, la Commission a approuvé le déménagement sous réserve du respect d’un certain nombre de conditions spécifiques visant à prévenir les conflits d’intérêts.[5] Cela incluait notamment l’interdiction d’exercer toute activité ou tout rôle impliquant un lobbying ou un plaidoyer auprès du personnel de la Commission et pouvant conduire à l’existence ou à la possibilité d’un conflit avec les intérêts légitimes de l’institution.[6] Dans ce contexte, la notion de lobbying inclut, entre autres, « l’organisation d’événements, de réunions, d’activités promotionnelles, de conférences ou d’événements sociaux, auxquels ont été envoyées des invitations à [...] fonctionnaires ou autres agents des institutions de l’Union»[7]. En outre, il a été demandé à l’ancien chef d’unité de ne traiter en aucune manière des dossiers et des questions directement liés à son travail à la Commission et de ne pas participer à des réunions ou d’avoir des contacts de nature professionnelle avec son ancienne direction générale ou son ancien service pendant une période d’un an [8].

5. La Commission a fourni un certain nombre de documents au plaignant. Toutefois, elle a expurgé des données à caractère personnel de la majorité de ces documents. Il s’agissait notamment des noms du personnel de la Commission et des participants externes, y compris le nom de l’ancien chef d’unité de la Commission. La Commission a estimé que le plaignant n’avait pas justifié la nécessité de lui transférer ces données à caractère personnel. Elle a déclaré que la référence à l’existence d’un éventuel conflit d’intérêts ne constituait pas une preuve de la nécessité de transférer les données à caractère personnel au plaignant. La Commission a en outre considéré qu’il existait un risque réel et non hypothétique que la divulgation publique des données à caractère personnel contenues dans les documents porte atteinte à la vie privée des personnes concernées, qui pourraient faire l’objet de « contacts externes non sollicités ».

6. Insatisfait du refus de la Commission de divulguer les données à caractère personnel de l’ancien chef d’unité concerné et de toute autre information pertinente pour la question d’un éventuel conflit d’intérêts, le plaignant s’est adressé au Médiateur. L’enquête de la Médiatrice s’est concentrée sur le refus de la Commission de divulguer le nom de l’ancien chef d’unité dans les documents. L’équipe d’enquête de la Médiatrice a inspecté les versions non expurgées des documents demandés.

Proposition de solution du Médiateur

7. Dans sa proposition de solution, la Médiatrice a estimé que les conditions de transmission des données à caractère personnel de l’ancien chef d’unité de la Commission conformément aux règles de l’UE en matière de protection de la vie privée étaient remplies [9]. Elle a noté que la plaignante avait démontré la nécessité du transfert dans un but spécifique d’intérêt public. Elle explique que la divulgation des données à caractère personnel de l’ancien chef d’unité de la Commission permettra au plaignant d’évaluer l’existence éventuelle d’un conflit d’intérêts.

8. Conformément aux règles de l’UE en matière de protection de la vie privée, le Médiateur a ensuite examiné si la divulgation du nom de l’ancien chef d’unité au plaignant était susceptible de porter atteinte à ses intérêts légitimes. Le Médiateur a estimé que, dans les circonstances de l’espèce, tout intérêt que l’ancien chef d’unité pourrait avoir à ce que son nom soit expurgé du document ne saurait être qualifié d’« intérêt légitime », étant donné que l’utilisation de son nom dans le cadre de ce document se rapporte directement à la question de savoir si l’ancien chef d’unité et la Commission ont effectivement respecté les restrictions aux contacts entre lui et la Commission.

9. Sur la base de l’évaluation ci-dessus, la Médiatrice a proposé que la Commission européenne fournisse au plaignant une copie du document demandé sans occulter le nom de l’ancien chef d’unité.

10. La Médiatrice regrette que la Commission n'ait pas accepté sa proposition.

11. Dans sa réplique, la Commission a tout d’abord souligné que, selon la jurisprudence du Tribunal de l’Union européenne [10], une référence générale à la finalité d’une enquête journalistique ne démontre pas la nécessité d’une transmission de données à caractère personnel. Selon la Commission, des références abstraites et générales à d’éventuels actes répréhensibles ne sauraient justifier la nécessité de la transmission des données à caractère personnel, et encore moins leur proportionnalité. De l’avis de la Commission, le contrôle des activités des anciens membres du personnel de la Commission ou du personnel en congé de convenance personnelle relève de la compétence de l’autorité investie du pouvoir de nomination concernée. La Commission a également cité la conclusion du Tribunal selon laquelle «aucune priorité automatique ne peut être accordée à l’objectif de transparence par rapport au droit à la protection des données à caractère personnel»[11].

12. La Commission a en outre estimé que les intérêts de toutes les personnes concernées demeuraient légitimes et que la divulgation de données à caractère personnel dans ces circonstances pourrait porter atteinte aux intérêts légitimes du membre du personnel concerné en créant une ingérence non proportionnée dans le droit au respect de la vie privée et à l’intégrité [12] [13].

13. Le plaignant a fait remarquer qu'il avait donné des raisons spécifiques pour lesquelles la libération en l'espèce est nécessaire dans un but précis d'intérêt public, à savoir le conflit d'intérêts potentiel entre le rôle actuel de l'ancien chef d'unité et son statut vis-à-vis de la Commission. Le plaignant a en outre souligné que le contrôle du rôle public de l’ancien chef d’unité dans cette affaire relève principalement de la transparence institutionnelle en matière de lobbying, étant donné que son enquête ne porte pas sur l’ancien chef d’unité en tant que personne privée, mais sur son rôle de lobbyiste officiel devenu lobbyiste.

Évaluation du Médiateur après la proposition de solution

14. La Médiatrice estime que l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne que la Commission a cité dans la réponse rejetant la proposition de solution de la Médiatrice [14] étaye sa conclusion selon laquelle la plaignante a démontré qu’il était nécessaire que les données à caractère personnel de l’ancien chef d’unité soient transférées dans un but spécifique d’intérêt public.

15. Le Tribunal a conclu que les références abstraites et générales ne sauraient justifier la nécessité du transfert des données à caractère personnel [15]. Parmi ces références abstraites et générales figurent, par exemple, l’objectif de permettre au public de vérifier le caractère approprié de certaines dépenses [16], la volonté d’instaurer un débat public [17] et l’objectif de garantir le droit du public à l’information et à la transparence [18].

16. La Médiatrice conteste la conclusion de la Commission selon laquelle le plaignant n’a, en l’espèce, fourni que des références abstraites et générales. Au contraire, la Médiatrice estime que le plaignant a fourni des raisons spécifiques justifiant la nécessité de transférer les données à caractère personnel de l’ancien chef d’unité, conformément à la jurisprudence du Tribunal [19].

17. Le plaignant a démontré qu’il souhaitait vérifier si l’ancien fonctionnaire de la Commission respectait les conditions que la Commission s’était fixées en ce qui concerne les contacts de l’ancien chef d’unité avec la Commission. Il a fourni des preuves concrètes d’un événement auquel ont assisté l’ancien chef d’unité et des fonctionnaires actuels qui avaient travaillé avec cette personne alors qu’il était encore à la Commission. Le Médiateur estime que le plaignant a ainsi établi la nécessité d’accéder aux données à caractère personnel qu’il a demandées.

18.  Le Médiateur estime également qu’il n’existe aucun moyen plus approprié et moins intrusif de vérifier si les règles établies pour éviter les conflits d’intérêts de cet ancien chef d’unité spécifique sont effectivement respectées. Cet objectif satisfait donc au critère de proportionnalité énoncé par le Tribunal [20].

19. La Commission n’a avancé aucun intérêt légitime spécifique de l’ancien fonctionnaire qui justifierait de ne pas divulguer son nom.

20. Le Médiateur estime qu'un fonctionnaire de l'UE ayant un certain niveau d'ancienneté, tel qu'un chef d'unité, doit accepter de faire l'objet d'un certain contrôle public, après avoir quitté la fonction publique de l'UE pour occuper un rôle d'affaires publiques dans une entreprise du secteur privé active dans un domaine lié à ses responsabilités en tant qu'agent public. Une telle démarche pourrait bien avoir pour effet de porter atteinte à l’indépendance de la fonction publique de l’UE si l’ancien fonctionnaire est impliqué dans des activités de lobbying directes ou indirectes auprès de ses anciens collègues. Les mouvements de pantouflage risquent en fin de compte de saper la légitimité de l’UE dans son ensemble.

21. En ce qui concerne l’argument de la Commission selon lequel elle est seule compétente pour contrôler les activités professionnelles d’un ancien membre du personnel (la Commission sous-entend que ce n’est pas le rôle du public de le faire), la Médiatrice souligne que la manière dont une institution traite les mouvements de pantouflage, y compris l’application de ses propres règles, doit elle-même faire l’objet d’un contrôle public [21]. Si des doutes spécifiques sont soulevés et étayés quant à la manière dont la Commission a assumé son rôle, cela sera pertinent pour déterminer s’il est nécessaire de divulguer le nom de l’ancien fonctionnaire et si la divulgation du nom est proportionnée.

22. La Médiatrice conclut que, après avoir mis en balance l’intérêt public en l’espèce et le droit à la vie privée et à l’intégrité de la personne concernée, et après avoir examiné les noms mentionnés dans les documents en cause, le transfert des données à caractère personnel doit être considéré comme nécessaire et proportionné.

23. À la lumière de ce qui précède, le Médiateur estime que le refus de la Commission de donner au public accès aux documents demandés sans occulter le nom de l’ancien chef d’unité constituait un cas de mauvaise administration. Elle formule donc une recommandation correspondante ci-dessous, conformément à l’article 3, paragraphe 6, du statut du Médiateur européen.

Recommandation

Sur la base de l’enquête sur cette plainte, la Médiatrice adresse la recommandation suivante à la Commission européenne:

La Commission européenne devrait fournir au plaignant une copie des documents demandés sans occulter le nom de l’ancien chef d’unité de la Commission.

La Commission européenne et le plaignant seront informés de cette recommandation. Conformément à l’article 3, paragraphe 6, du statut du Médiateur européen, la Commission européenne transmet un avis circonstancié au plus tard le 8 octobre 2020.

Emily O'Reilly

Médiateur européen

Strasbourg, le 8 juillet 2020

[1] Décision du Parlement européen du 9 mars 1994 concernant le statut et les conditions générales d'exercice des fonctions du Médiateur (94/262/CECA, CE, Euratom): https://eur-lex.europa.eu/legal-content/GA/TXT/?uri=CELEX:31994D0262.

[2] Voir également la décision de la Médiatrice européenne dans son enquête stratégique OI/3/2017/NF sur la manière dont la Commission européenne gère les situations de «pantouflage» des membres de son personnel, paragraphe 2, disponible à l’adresse https://www.ombudsman.europa.eu/fr/decision/en/110608.

[3] L’agent concerné a pris un congé de convenance personnelle conformément à l’article 40 du statut, disponible à l’adresse https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:01962R0031-20160101&from=fr.

[4] Voir un article du plaignant auquel il fait référence dans sa demande confirmative, disponible à l’adresse https://netzpolitik.org/2019/drehtuereffekte-wie-ein-beamter-der-eu-kommission-zum-lobbyisten-wird/.

[5] Certaines de ces conditions découlent directement du statut des fonctionnaires de l’UE, disponible à l’adresse https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:01962R0031-20160101&from=fr, en particulier son article 40, d’autres découlent de la décision de la Commission du 16 décembre 2013 relative aux activités extérieures et aux missions, disponible à l’adresse https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/3/2013/EN/3-2013-9037-EN-F1-1.PDF. et d’autres ont été spécifiquement imposées à l’ancien membre du personnel concerné.

[6] Article 40 du statut.

[7] Voir le point 7 de l’accord entre le Parlement européen et la Commission européenne sur le registre de transparence pour les organisations et les personnes agissant en qualité d’indépendants qui participent à l’élaboration et à la mise en œuvre des politiques de l’Union, qui mentionne « l’organisation d’événements, de réunions, d’activités promotionnelles, de conférences ou d’événements sociaux, auxquels des invitations ont été envoyées aux députés et à leurs assistants, fonctionnaires ou autres agents des institutions de l’Union» : https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014Q0919(01)&from=fr.

[8] Voir la réponse donnée par le commissaire Oettinger au nom de la Commission à une question posée par un député au Parlement européen: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/E-8-2018-004301-ASW_EN.html.

[9] Conformément à l’article 9, paragraphe 1, point b), du règlement (UE) 2018/1725 (disponible à l’adresse https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32018R1725), les données à caractère personnel ne sont transmises que si:

a) le destinataire établit qu'il est nécessaire que les données soient transmises à des fins spécifiques dans l'intérêt public et

b) le responsable du traitement (en l’occurrence la Commission),

i) lorsqu’il y a lieu de supposer que les intérêts légitimes de la personne concernée pourraient être lésés,

ii) établit qu’il est proportionné de transmettre les données à caractère personnel à cette fin spécifique après avoir mis en balance de manière démontrable les différents intérêts concurrents. 

[10] Affaires T-639/15 à 666/15 et T-94/16, Psara e.a./Parlement européen, points 79 et 84, disponibles à l’adresse http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=206663&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=161894.

[11] Idem, point 91.

[12] Voir article 4, paragraphe 1, point b), du règlement (CE) no 1049/2001.

[13] Pour de plus amples renseignements sur le contexte de la plainte, les arguments des parties et l'enquête de l'Ombudsman, veuillez consulter le texte intégral de la proposition de solution de l'Ombudsman disponible à l'adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/solution/en/129972.

[14] Arrêt du 25 septembre 2018 dans les affaires T-639/15 à 666/15 et T-94/16, Psara e.a./Parlement européen.

[15] Affaires T-639/15 à 666/15 et T-94/16, Psara e.a./Parlement européen, points 74, 75 et 84. 

[16] Point 73.

[17] Paragraphe 90.

[18] Paragraphe 73.

[19] Voir, à cet égard, les affaires T-639/15 à 666/15 et T-94/16, Psara e.a./Parlement européen, point 94.

[20] Idem, point 72.

[21] Sur l’importance du contrôle public dans de tels cas, voir également la décision de la Médiatrice européenne dans son enquête stratégique OI/3/2017/NF sur la manière dont la Commission européenne gère les situations de «pantouflage» des membres de son personnel, points 52, 53 et conclusion, disponible à l’adresse https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/110608.